Transporte Rodoviário Coletivo de Passageiros, com Itinerário Fixo, Intermunicipal, Interestadual e Internacional

SEI/CADE - 0853612 - Nota Técnica Nota Técnica nº 1/2021/CGAA4/SGA1/SG/CADE Processo nº 08700.003349/2020-70 Tipo de Processo: Finalístico - Inquérito Administrativo Representante: Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT Representado: Mercado de Transporte Rodoviário Interestadual e Internacional de Passageiros - TRIIP EMENTA: Inquérito Administrativo para Apuração de Infrações à Ordem Econômica. Mercado de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros - TRIIP. Supostas condutas anticompetitivas praticadas por empresas do mercado de TRIIP, bem como por entidades de representação dessas empresas. Prorrogação de Inquérito Administrativo nos termos do art. 66, §9º, da Lei nº 12.529/2011. I. RELATÓRIO I.1. Da Denúncia A presente investigação foi originada a partir de denúncia da Agência Nacional de Transportes Terrestres (“ANTT”), recebida em 21.07.2020 (SEI nº 0781882), em que é informada a existência de indícios de infrações à ordem econômica praticadas por empresas do mercado de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (“TRIIP”), bem como por entidades de representação dessas empresas. A ANTT relatou que no âmbito de processos administrativos diversos há indícios de exercício abusivo de direito de petição por empresas e associações, com a suposta finalidade de impor prejuízos ao ambiente concorrencial, prática conhecida como “sham litigation”.

De tal forma, a prática ocorreria, em tese, para a limitação ou impedimento de acesso de novas empresas ao mercado (art. 36, § 3º, inciso III, da Lei nº 12.529/2011), bem como para a criação de dificuldade ao funcionamento de empresa concorrente (art. 36, § 3º, inciso IV, da Lei nº 12.529/2011). A ANTT trouxe, como base da denúncia, o inteiro teor da Nota Técnica nº 2749/2020 de sua Superintendência de Serviços de Transporte Rodoviário de Passageiros ("SUPAS"), a qual explicou a evolução cronológica do arcabouço regulatório brasileiro relacionado ao transporte de passageiros, nos níveis regional, nacional e internacional, destacando os objetivos de estimular a competição no setor das normas mais recentes e, ao mesmo tempo, indicado o uso de expedientes contrários à concorrência, por parte das denunciadas, dificultando a eficácia destes novos regulamentos. Visando substanciar sua denúncia, aquela Agência incluiu diversos documentos de processos administrativos (nas pastas compactadas SEI nº 0781883, 0781885 e 0782057), com pedidos, impetrados por empresas, associações e consultorias, de impugnações de solicitações de novas licenças para operar que empresas entrantes efetuaram à ANTT. Tais documentos evidenciariam, como denunciado, as práticas de sham litigation por esses impugnantes.

Uma vez que a denúncia foi recebida de agência reguladora, trazendo representação fundamentada acerca de supostas infrações à ordem econômica e sendo aderente às competências deste Cade, por força da determinação expressa do art. 66, §6º, da Lei Federal nº 12.529/2011, e nos termos dos arts. 13, III, e 66 da mesma lei, c/c os arts. 140 e seguintes do Regimento Interno do Cade, decidiu-se pela instauração de Inquérito Administrativo ("IA"), por meio do Despacho da Superintendência Geral ("SG") de Instauração nº 25/2020 (SEI nº 0782902). I.2. Do Inquérito Administrativo A partir da instauração do IA, a SG oficiou a Associação Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros ("ABRATI") (Ofício nº 7765/2020, SEI nº 0824311), a Associação Nacional das Empresas de Transporte Rodoviário de Passageiro ("ANATRIP") (Ofício nº 7767/2020, SEI nº 0824353) e a Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos ("NTU") (Ofício nº 7768/2020, SEI nº 0824355), oportunidade em que se solicitaram informações quanto às empresa associadas a cada uma delas, se tais associações representam ou já representaram empresas em solicitações de autorizações de operação junto à ANTT, se já atuaram em pedidos de impugnação junto àquela Agência e se têm conhecimento da utilização (por associações e/ou empresas) de ações judiciais e/ou pedidos de impugnação de solicitações de licenças operacionais junto à ANTT com o objetivo de dificultar a entrada de novas empresas nos mercados de TRIIP.

Em 3.11.2020, a ABRATI apresentou resposta ao Ofício nº 7765/2020 (SEI nº 0825290 e 0825291), seguida pela NTU, que respondeu ao Ofício nº 7768/2020 em 16.11.2020 (SEI nº 0830756), e pela ANATRIP, que respondeu ao Ofício nº 7767/2020 em 18.11.2020 (SEI nº 0831804). Este é o relatório. II. ANÁLISE E CONCLUSÃO Como exposto no relatório acima, o presente inquérito trata de supostas condutas que envolvem o mercado de TRIIP, em nível nacional. Trata-se de mercado regulado pela ANTT e que, como se lê na argumentações trazidas pela própria Agência, é balizado por arcabouço normativo e fiscalizatório complexo e dinâmico, sendo objeto, inclusive, de significativos avanços recentes, direcionados ao incremento de seus níveis concorrenciais. A ANTT argumentou que estes avanços visaram a migração de um modelo concessionário, cuja regulação estatal promovia uma competição 'pelo mercado' por meio da restrição do acesso via processos licitatórios, para um novo modelo de livre concorrência, com uma regulação estatal vinculada ao atendimento de requisitos previamente definidos, sem, no entanto, limitar a entrada de novas empresas, permitindo maior rivalidade no mercado. Consoante a isso sustentou a ANTT: Infere-se, a partir da concepção de um novo modelo regulatório para o setor, que o legislador considerava aquele demasiadamente protecionista, o que resultou em alta concentração do setor, prejudicando os usuários dos serviços.

(...) Fica então evidenciado e explicitado que o legislador resolveu adotar o modelo de autorização no intuito de ampliar a concorrência nos mercados, incentivando a melhora da qualidade dos serviços e a redução dos preços praticados, tudo isso em prol dos usuários dos serviços. (SEI nº 0781882) Sustentou também a ANTT que, em oposição a estas possíveis melhorias, algumas empresas, diretamente ou por meio de Associações e consultorias, apresentaram diversos requerimentos com pedidos de impugnação de solicitações de licenças operacionais de potenciais entrantes no mercado de TRIIP. De acordo com a ANTT, tais requerimentos foram "muitas vezes desvirtuadas do legítimo direito de peticionar, com o único propósito de prejudicar o incremento da concorrência no setor." Informou, ainda: Como exemplo, a CETRANSP (Consultoria e Assessoria Especializada Em Transporte Coletivo Municipal, Intermunicipal, Interestadual e Internacional de Passageiros), que representa algumas empresas autorizatárias, apresentou a mesma petição, nos mesmos termos, e na mesma data, em mais de uma dezena de processos de outorga de mercados distintos. (SEI nº 0781882) Visando substanciar sua denúncia, além de manifestação detalhada contida na referida Nota Técnica nº 2749/2020 SUPAS-ANTT, aquela Agência trouxe a esta SG o inteiro teor de 13 processos administrativos submetidos à ela, nos quais entende haver indícios de condutas do tipo sham litigation.

Verifica-se, portanto, que o volume de informações registradas nos autos até o momento demanda uma análise mais minuciosa frente ao que foi denunciado. Há também a necessidade de instruções junto a outros agentes para se obter mais informações, sendo também pertinente um exame mais profundo de outros casos já conhecidos pelo Cade envolvendo condutas do tipo sham, como também estudar detidamente as discussões trazidas pela literatura especializada e pela legislação, visando melhor compreender as ocorrências do presente IA. Assim, o devido entendimento dos fatos requer tempo adicional para que seja possível o aprofundamento da presente análise, de modo a obter uma melhor especificação da conduta investigada e a complementar a instrução com a minúcia que o caso requer. Diante do exposto, entende-se que as circunstâncias do caso concreto justificam a prorrogação do prazo do Inquérito Administrativo, com fundamento no art. 66, §9º, da Lei nº 12.529/2011. Esta a conclusão.