Recurso Voluntário nº 08700.002902/2025-61

SEI/CADE - 1547331 - Voto Recurso Voluntário Recurso Voluntário nº 08700.002902/2025-61 Recorrente: Conselho Regional de Odontologia do Estado do Rio Grande do Sul – CRO/RS. Advogados(as): André Nunes Flores, João Paulo Melo de Carvalho e Leticia Pereira Voltz. Conselheiro-Relator: Conselheiro Diogo Thomson de Andrade. Voto Vogal: Conselheiro Gustavo Augusto. VOTO VOGAL - CONSELHEIRO GUSTAVO AUGUSTO VERSÃO PÚBLICA voto I. CONSIDERAÇÕES INICIAIS Considerando a relevância deste caso e das discussões em curso a respeito da medida preventiva aplicada pela SG/Cade no âmbito do Inquérito Administrativo nº 08700.008995/2023-76, emito o presente voto vogal para melhor consignar a minha posição a respeito da tese em discussão. No julgamento do precedente envolvendo o Conselho Regional de Odontologia de Minas Gerais e o Conselho Federal de Odontologia[1], tive a oportunidade de expor detalhadamente meu entendimento quanto à aplicação da Lei Antitruste aos conselhos profissionais e sobre os limites da atuação desses entes à luz dos princípios da livre concorrência e da liberdade econômica. A controvérsia que ora se apresenta não apenas guarda direta similitude com o precedente, como também revela, de forma preocupante, uma insistência na conduta já expressamente considerada ilícita por este Tribunal.

Considero, por isso, que este julgamento se apresenta como oportunidade para emitir um alerta contundente ao Conselho Federal de Odontologia (CFO) - e aos Conselhos Regionais a ele vinculados - de que o descumprimento reiterado das decisões do Cade poderá ensejar sanções ainda mais gravosas, incluindo a possibilidade de responsabilização pessoal de seus dirigentes. II. DA APLICABILIDADE DA LEI ANTITRUSTE AOS CONSELHOS PROFISSIONAIS O Conselheiro Relator, com precisão, destacou que o ponto central da controvérsia reside na conduta do CRO/RS o qual, ao replicar as orientações do CFO durante a campanha da "Black Friday", teria agido para impedir que os profissionais de odontologia anunciassem e promovessem descontos para seus clientes. Alega o recorrente ter agido no exercício regular das prerrogativas disciplinares da categoria, argumentando estar pretensamente cumprindo as disposições do Código de Ética Odontológica e da legislação setorial. No entanto, como bem observado pelo Conselheiro-Relator, tais normas não conferem qualquer imunidade às normas de defesa da concorrência, as quais precisam ser fielmente cumpridas por qualquer agente econômico, notadamente quanto tal agente seja detentor de uma posição dominante. Destaco, ainda, que o conteúdo do art.

7º da Lei nº 5.081/66 não estabelece qualquer vedação à prática de descontos por parte dos profissionais da odontologia, mas tão somente prevê limitações quanto à forma da publicidade, impedindo a chamada propaganda enganosa ou abusiva. Reitero, desde logo, o entendimento já firmado por este Tribunal em julgamento anterior[2]: os conselhos profissionais, embora revestidos de natureza autárquica sui generis, estão plenamente submetidos às regras da Lei nº 12.529/2011. O art. 31 da Lei Antitruste aplica-se indistintamente às pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, incluindo associações e entidades, ainda que exerçam atividade sob regime de monopólio legal. Nesse sentido, transcrevo o art. 31 da Lei nº 12.529/11, in verbis: Art. 31. Esta Lei aplica-se às pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como a quaisquer associações de entidades ou pessoas, constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade jurídica, mesmo que exerçam atividade sob regime de monopólio legal. Também relembro que a doutrina[3], a qual já tive oportunidade de citar no caso CFO/CRO-MG, reforça a sujeição dos conselhos de classe às regras da concorrência sempre que, por meio de suas deliberações ou atos normativos, impactem ou possam impactar a livre competição.

No presente caso, é inequívoca a tentativa do CRO/RS de limitar a liberdade de precificação dos serviços odontológicos, por meio de comunicação pública amplamente divulgada, incluindo campanhas em redes sociais. Tal comportamento, ainda que abrigado sob o pretexto do zelo ético-profissional, está plenamente sujeito ao escrutínio desta autoridade antitruste. Dentistas que atuem como profissionais liberais são livres para definir os seus preços, observadas as normas da defesa do consumidor e os acordos firmados com seus clientes. É ilegal que qualquer entidade, incluindo os conselhos profissionais, pretenda interferir nessa livre negociação sem que exista previsão legal para tanto, notadamente quando o propósito seja impor preços maiores. Os profissionais liberais são livres para definir quanto desejam cobrar de seus clientes, o que inclui o direito de poderem dar o desconto que entenderem ser o necessário para atrair novos clientes e manter a sua clientela. Esse é o conceito de concorrência e de livre iniciativa, conceito esse que está intrinsicamente relacionado a uma saudável disputa por clientes, inclusive na dimensão do preço. O conselho profissional tem o poder-dever de exigir padrões mínimos de qualidade dos serviços odontológicos, os quais devem ser compatíveis com a proteção da dignidade da pessoa humana, da vida e da saúde humana. Porém, sua tutela se dá na dimensão da qualidade mínima aceitável para o serviço odontológico, não na dimensão do preço.

Se o serviço prestado pelo profissional atende aos requisitos mínimos de qualidade e segurança previstos nas resoluções do conselho profissional, não pode a entidade se imiscuir no preço cobrado pelo profissional em questão. Ressalto, por fim, que a simples existência de lei específica que regulamente uma profissão, e preveja a criação de um conselho profissional, não afasta o controle por parte da autoridade antitruste, uma vez que o art. 31 da Lei nº 12.529/2011 não fez qualquer exceção nesse sentido. Assim, os conselhos profissionais, embora possuam natureza autárquica, encontram-se sob a competência judicante deste Tribunal, no exercício da competência de que trata o inciso II do art. 9º da Lei de Defesa da Concorrência. E os atos emitidos por tais entidades são igualmente sujeitos ao controle por esta Autoridade de proteção da concorrência. III. DO PODER DE MERCADO DOS CONSELHOS A respeito do poder de mercado, consigno, como já decidido por este Tribunal em distintas oportunidades[4], que os conselhos profissionais detêm poder legal de comando e fiscalização sobre toda a categoria de profissionais que regulamentam, o que confere a esses entes um poder de mercado de natureza regulatória e legal. No presente caso, a evidência da replicação coordenada de postagens do CFO por ao menos 24 conselhos regionais, incluindo o CRO/RS, corrobora a forte influência que esses órgãos exercem sobre os profissionais da odontologia.

Como já destaquei anteriormente, tal influência não decorre apenas de autoridade moral ou da tradição institucional, mas da efetiva possibilidade de aplicação de sanção disciplinar prevista na Lei nº 4.324/64 e no Código de Ética da referida profissão. Logo, parece-me que, no caso concreto, está configurado o exercício do poder de mercado, o que pode caracterizar a infração à ordem econômica na modalidade de abuso de uma posição dominante e de influência à conduta comercial uniforme. Destaco que a atuação do conselho profissional, no caso concreto, não se limitou a um mero aconselhamento ou orientação dos profissionais da odontologia, mas tratou-se de um verdadeiro comando, dotado de força normativa e coercitiva. Verifico, ainda, que o propósito de tal atuação era desestimular os profissionais em questão a exercerem sua liberdade comercial de ofertar descontos e definir livremente os preços a serem cobrados de seus clientes, o que viola as normas de defesa da concorrência, notadamente o inciso II do §3º do art. 36 da LDC. IV. DA CONDUTA INVESTIGADA Sobre o comportamento investigado, insisto no raciocínio já firmado no caso anterior: a comunicação oficial do CFO, replicada pelo CRO/RS, ao desencorajar a concessão de descontos — especialmente durante eventos comerciais relevantes, como a "Black Friday" —, ultrapassa a mera orientação ética e avança para o campo da restrição indevida à concorrência. Cabe ressaltar que a Lei nº 5.081/66, especialmente no art.

7º, alínea "a", veda apenas a utilização de artifícios de propaganda que possam induzir o consumidor em erro ou configurar publicidade enganosa, abusiva ou apelativa. Não há na referida Lei qualquer vedação à concessão de descontos em si, à definição livre dos preços por parte dos profissionais da odontologia ou à divulgação publicitária de eventuais descontos ou promoções. O que é vedado é, tão somente, a propaganda abusiva, enganosa ou apelativa, a qual não se confunde com a simples divulgação de ofertas promocionais. Tais divulgações promocionais são, na verdade, benéficas ao consumidor. A uma, por estimularem que os clientes façam consultas periódicas com profissionais de saúde devidamente habilitados, relembrando a população em geral quanto à necessidade de manutenção da saúde bocal. A duas, por informarem ao consumidor quanto à possibilidade de serem beneficiados por preços mais módicos. Por fim, por permitirem que a população de renda mais baixa tenha acesso a serviços odontológicos mais baratos, os quais talvez não pudessem ser contratados sem tais descontos ou promoções. Como já afirmado, a Lei nº 5.081/66 não veda a realização de campanhas promocionais ou a divulgação de descontos. O Código de Ética Odontológica, por sua vez, é uma simples resolução administrativa, não tendo força de lei em sentido estrito. Logo, não pode o Código de Ética criar limitações à livre concorrência que ultrapassem os estritos termos da legislação setorial aplicável.

Como destaquei anteriormente, a proteção à livre iniciativa e à liberdade de precificação são pilares da ordem econômica constitucional (art. 170, incisos IV e V, CF/88), os quais somente podem ser limitados pela Lei em sentido estrito, não por resoluções administrativas, notadamente quando a entidade em questão não possui a competência legal para tal. Assim, reforço que a liberdade de precificação e a possibilidade de concessão e divulgação de descontos e ofertas promocionais são ferramentas legítimas de competição, fundamentais para o equilíbrio do mercado e para o acesso do consumidor a serviços mais acessíveis. Inibir tais práticas, com ameaças veladas de sanção disciplinar, compromete diretamente a dinâmica concorrencial do setor. Por fim, registro que, no voto de minha relatoria no precedente do Processo nº 08700.002535/2020-91, este Tribunal determinou expressamente a cessação da conduta infracional e a alteração do Código de Ética Odontológica pelo Conselho Federal de Odontologia, com a devida reformulação da Resolução CFO nº 118/2012. In verbis: 169. Com fundamento no art. 39 da Lei de Defesa da Concorrência, DETERMINO ainda que o CFO cesse definitivamente a conduta infracional em tela e promova a alteração da Resolução CFO nº 118/2012 no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias corridos, contado da publicação no Diário Oficial da União da ata de julgamento do presente caso.

Deverão ser suprimidas da referida resolução, e do Código de Ética Odontológica a ela anexo, as restrições à aceitação dos cartões de desconto, ao oferecimento de descontos e as limitações de acesso ao mercado de empresas que gerenciam o sistema de cartões de desconto, admitida a regulamentação quanto à forma de publicidade desses programas no âmbito da atividade odontológica, como explicado em tópico próprio. O não cumprimento da presente determinação sujeitará ao pagamento de multa de R$ 10.000,00 por dia, por parte do CFO. A multa será automaticamente dobrada após 30 (trinta) dias seguidos de descumprimento. Ultrapassado o prazo de 180 dias sem atendimento à presente determinação, fica a SG/CADE autorizada a instaurar procedimento administrativo em face das pessoas físicas responsáveis que se omitam ou que busquem obstaculizar o cumprimento da presente determinação, garantido o devido processo legal. [grifos do original] Destaco que a decisão acima já transitou em julgado no âmbito desta autoridade de defesa da concorrência (SEI 1282991), sendo certo que a referida decisão não foi suspensa por qualquer determinação judicial, até o presente momento. Assim, trata-se de comando plenamente exequível, o qual deve ser observado e cumprido pelo CFO e pelas entidades a ele vinculadas.

Como avistável no comando acima, este Tribunal foi claro ao determinar que o CFO deveria se abster de adotar qualquer medida para impedir o oferecimento de descontos por parte dos profissionais de odontologia. Este Tribunal foi igualmente claro ao determinar que tais previsões fossem retiradas da Resolução CFO nº 118/2012, o que parece não ter sido atendido, ao menos até o momento. A insistência do Conselho Federal de Odontologia, e dos respectivos órgãos regionais, em continuar aplicando uma norma administrativa já declarada ilegal por esta Autoridade caracteriza o descumprimento da referida decisão, sujeitando os responsáveis às sanções expressamente previstas no decisum. Por esse motivo, reputo correto que a área técnica adote todas as medidas ao seu alcance para fazer cessar a prática abusiva, como ocorre na hipótese da presente medida preventiva. Destaco, por fim, que a insistência na prática infracional ora em exame poderá acarretar medidas sancionatórias ainda mais severas, podendo levar, inclusive, à responsabilização pessoal dos dirigentes da entidade pelos atos infracionais ora sob investigação. Dispositivo Feitas as colocações acima, apresento o presente voto vogal corroborando integralmente as conclusões do Conselheiro Relator, acrescentando os devidos alertas quanto à gravidade da conduta e sua aparente reincidência. Voto, consequentemente, pela manutenção da medida preventiva aplicada pela SG/Cade, reconhecendo presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora.

Por fim, recomendo à Unidade de Cumprimento de Decisão do CADE (UCD/CADE) que apure o possível descumprimento por parte do CFO e entidades a ele associadas do comando emitido por este Tribunal no Processo nº 08700.002535/2020-91, como acima explicado. É como voto. GUSTAVO AUGUSTO FREITAS DE LIMA Conselheiro-Relator (assinado eletronicamente) ____________________________ [1] Processo Administrativo nº 08700.002535/2020-91. [2] Processo Administrativo nº 08700.002535/2020-91. [3] COELHO, Fábio Ulhoa. Direito Antritruste Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 40/41. Grifei; COMPARATO, Fábio Konder. SALOMÃO FILHO, Calixto. O poder de controle na sociedade anônima. Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 532 e FORGIONI, Paula A. Os fundamentos do antitruste. Editora Revista dos Tribunais, 2018, p. 153/154. [4] PA nº 08700.002535/2020-91; 08700.005969/2018-29; 08700.004974/2015-71; 08012.002866.2011-99; 08012.006641/2005-63; 08012.006552/2005-17; 08012.004276.2004-71; 08012.003048/2003-01.