Recurso Voluntário nº 08700.000534/2026-06

SEI/CADE - 1713460 - Voto Recurso Voluntário Recurso Voluntário nº 08700.000534/2026-06 (Autos Restritos n. 08700.000535/2026-42) Recorrentes: Whatsapp LLC e Facebook Serviços Online do Brasil Ltda. Advogados: Marcela Mattiuzzo, Matheus Augusto Alves Barreto e Mateus Bernardes dos Santos Interessados: Factoría Elcano S.L. e Brainlogic AI S.A.S. Advogados: Eduardo Caminati Anders, Marcio de Oliveira Silveira Bueno, André Santos Ferraz, Fernanda Romero G. Pereira e Vítor Fuks Relator: Conselheiro Carlos Jacques Vieira Gomes VOTO DO RELATOR – CONSELHEIRO CARLOS JACQUES V. GOMES VERSÃO ÚNICA DE ACESSO PÚBLICO I - INTRODUÇÃO O tema da Inteligência Artificial generativa e seus impactos na dinâmica concorrencial está na agenda de autoridades da concorrência e de acadêmicos em todo o mundo. Por exemplo, ainda em 2023, a Competition and Markets Authority do Reino Unido publicou seu estudo inicial sobre AI Foundation Models. Mais recentemente, em 2024, a Comissão Europeia publicou seu policy brief sobre o assunto[1]. O Cade ainda não se manifestou institucionalmente sobre o tema. É minha posição de que não restam dúvidas da relevância da discussão do tema para o direito concorrencial. Ainda que se admitam divergências sobre como deve ser a atuação da autoridade em tais casos, entendo que tema tão caro para a defesa da concorrência moderna deva ser objeto escrutínio cuidadoso pelo Cade.

ii - ESCOPO DO RECURSO VOLUNTÁRIO Conforme já pude expor em outras situações, não cabe ao Conselheiro-Relator de um Recurso Voluntário se aprofundar em discussões de mérito do caso sob análise. O objetivo aqui é simplesmente verificar se estão presentes os requisitos necessários para a manutenção da Medida Preventiva: fumus boni iuris e periculum in mora. Reconheço que o uso ótimo e balanceado de medidas preventivas no direito concorrencial é difícil de alcançar. Trata-se de mecanismo poderoso, capaz de afetar diretamente a atividade econômica do agente destinatário da medida, mas assegurando o funcionamento adequado da dinâmica concorrencial. Ciente da necessidade de atuação cada vez mais célere de autoridade de defesa da concorrência em mercados digitais e da capacidade das medidas preventivas como instrumentos necessários para a preservação de mercados competitivos, passo a analisar o caso. III - HISTÓRICO PROCESSUAL a) A Representação que iniciou a investigação pela Superintendência-Geral As empresas FACTORÍA ELCANO, S.L. (“LuzIA”) e BRAINLOGIC AI, S.A.S. (“Zapia” e, em conjunto com LuzIA, “Representantes”) apresentaram à Superintendência-Geral do Cade (“SG/Cade”), em 21 de novembro de 2025, representação em face de FACEBOOK SERVIÇOS ONLINE DO BRASIL LTDA. (“Facebook”) e WHATSAPP LLC, ambas integrantes do grupo Meta (conjuntamente, “Representadas” ou “Recorrentes”).

As Representantes são empresas de tecnologia, atuantes no segmento de desenvolvimento de serviços e soluções de inteligência artificial generativa (“GenAI”). De acordo com suas páginas oficiais[2], as Representantes fornecem soluções de assistência pessoal por meio de inteligência artificial. Os assistentes pessoais dispõem de uma série de recursos para o usuário, tais como, entre outros, gerenciamento de agenda, agendamento de mensagens, transcrições de conversas, elaboração de reservas e criação de lembretes. As Representadas, por sua vez, bem como o grupo econômico Meta, são comumente caracterizadas como exemplos do grupo de empresas conhecidas como Big Tech. O grupo Meta também fornece os serviços de agente pessoal por IA, a partir de sua ferramenta Meta AI. As Representantes argumentam que há concorrência direta entre seus serviços e soluções de GenIA com aqueles prestados pelo Grupo Meta. Conforme explicado pelas Representantes, os seus serviços e soluções de GenIA podem ser acessados pelos usuários de diversas formas: em aplicativos próprios, sítios eletrônicos e, de forma mais relevante, por meio da plataforma WhatsApp, a qual faz parte do grupo econômico da Representada. Considerando a relevância de tal ferramenta de mensageria no Brasil, o WhatsApp se tornou a principal forma de acesso dos serviços das Representantes pelos usuários brasileiros.

Discorre a Representação que o WhatsApp se tornou mais do que apenas uma plataforma de mensageria entre dois usuários, passando a ser, a partir de 2017, uma plataforma business-to-consumers (B2C) indispensável para diferentes modelos de negócios. Seguindo com a linha do tempo, a Representação aponta que, em outubro de 2024, foi lançada a ferramenta Meta AI, de forma totalmente integrada ao WhatsApp. De acordo com o press release da Meta[3]: A Meta AI é um dos principais assistentes de IA do mundo para realizar tarefas, aprender, criar e conectar-se com as coisas que são importantes para você. A Meta AI está a caminho de ser o assistente de IA mais usado no mundo até o fim deste ano, com quase 500 milhões de usuários ativos por mês atualmente. [...] A Meta AI está dentro dos aplicativos da Meta que você usa todos os dias, como WhatsApp, Instagram, Facebook e Messenger. Basta tocar no ícone do círculo azul da Meta AI onde quer que você o veja ou digitar ‘@Meta AI’ em uma mensagem de grupo para usá-la com amigos. [grifo nosso] Tem-se, portanto, que a ferramenta Meta AI passou a oferecer os mesmos serviços do que as ferramentas dos Representantes (ainda que também ofereça serviços adicionais que somente a Meta AI pode oferecer por sua integração ao WhatsApp), demonstrando uma concorrência direta entre eles.

b) Sobre os Novos Termos do WhatsApp Business Solution Em outubro de 2025 o WhatsApp divulgou a revisão do WhatsApp Business Solution Terms (“Novos Termos do Whatsapp” ou “Termos”). Reproduzo abaixo o excerto dos Termos que é mais relevante para o presente caso[4]: Provedores de IA. Provedores e desenvolvedores de tecnologias de inteligência artificial ou aprendizado de máquina, incluindo, sem limitação, grandes modelos de linguagem (large language models), plataformas de inteligência artificial generativa, assistentes de inteligência artificial de uso geral ou tecnologias semelhantes, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério (“Provedores de IA”), estão terminantemente proibidos de acessar ou utilizar a Solução de Negócios do WhatsApp, direta ou indiretamente, para fins de fornecimento, entrega, oferta, venda ou qualquer outra forma de disponibilização de tais tecnologias quando estas constituírem a funcionalidade principal (em vez de incidental ou acessória) disponibilizada para uso, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério; ressalvado, contudo, que tais tecnologias poderão ser disponibilizadas a usuários do WhatsApp que possuam números de telefone registrados com o código de país da Itália. Não obstante o disposto acima, você poderá contratar um Provedor de IA como seu Prestador de Serviços Terceirizado em conformidade com estes Termos da Solução de Negócios do WhatsApp.

Nesses casos, você não poderá, direta ou indiretamente, permitir que os Dados da Solução de Negócios, incluindo quaisquer formas anônimas, agregadas ou derivadas de tais dados, sejam utilizados para criar, desenvolver, treinar ou aprimorar quaisquer sistemas, modelos ou tecnologias de aprendizado de máquina ou inteligência artificial, incluindo grandes modelos de linguagem (coletivamente, “Modelos de IA”); desde que você possa utilizar os Dados da Solução de Negócios para o ajuste fino (fine-tuning) de um Modelo de IA que seja para seu uso exclusivo, contanto que isso não resulte na utilização dos Dados da Solução de Negócios para criar, desenvolver, treinar ou aprimorar quaisquer outros Modelos de IA. Poderemos encerrar sua conta e revogar seu acesso se determinarmos razoavelmente que você violou estas restrições. Esta Cláusula subsistirá à rescisão destes Termos da Solução de Negócios do WhatsApp. [grifo nosso] Tais Termos, na perspectiva dos Representantes, teriam como efeito a proibição de acesso e uso do WhatsApp por outros provedores de soluções de IA, tais como são as Representantes LuzIA e Zapia. Tal proibição de acesso ocorreria a partir do dia 15 de janeiro de 2026, após um período de ajustes oferecido pela Meta aos provedores de soluções de IA.

De acordo com a manifestação da Meta (SEI 1676916), a empresa “se comprometeu a permitir que esses desenvolvedores [de chatbots de IA] incluíssem uma resposta automatizada, por um período de três meses após a entrada em vigor das alterações em 15 de janeiro de 2026, redirecionando os seus usuários para outros canais nos quais seus chatbots estão disponíveis”. Com efeito, de acordo com os Representantes, os Termos passariam a favorecer a solução de IA integrada ao WhatsApp pela Meta, não permitindo que provedores concorrentes de serviços de IA pudessem integrar suas soluções ao aplicativo de mensageria. Com isso, pugnaram as Representantes pela concessão imediata de Medida Preventiva em desfavor das Representadas, argumentando estarem presentes os requisitos de fumus boni iuris e periculum in mora. Transcrevo aqui passagem da Representação (SEI 1660350): 42. Em outras palavras, em razão dos Novos Termos do WhatsApp, os consumidores brasileiros dormirão, no dia 14 de janeiro de 2026, utilizando os serviços e soluções de IA que preferem no WhatsApp e acordarão, no dia 15 de janeiro de 2026, sendo obrigados a utilizarem apenas a Meta AI. 43. De nenhuma serventia terá, portanto, eventual decisão futura reconhecendo que os Novos Termos do WhatsApp infringem a ordem econômica e a Lei nº 12.529/2011, se os competidores da Meta AI já tiverem sido eliminados do mercado.

Nesse cenário, a desconstituição, a posteriori, dos Novos Termos do WhatsApp será incapaz de restaurar o ambiente competitivo. Logo, há risco de a tomada de decisão antitruste apenas ao final de toda a instrução processual “torne ineficaz o resultado final do processo”, conforme os exatos termos do art. 84 da Lei nº 12.529/2011. [grifos no original] As Representadas, em manifestação datada de dezembro de 2025 (SEI 1676916), trouxeram seus argumentos em contraposição aos apresentados pelas Representantes. A Meta também argumentou que não haveria qualquer compensação financeira a ela pelo uso dos recursos disponibilizados no WhatsApp Business, dado que o uso da API na categoria “Atendimento ao Cliente” é fornecido gratuitamente às empresas. Este ponto aqui é especialmente relevante. De acordo com a Meta, a API do WhatsApp Business fornece quatro diferentes categorias de mensagens para empresas: (a) Marketing. Mensagens que podem incluir ofertas, promoções de produtos, lembretes de compra, tudo em modelos pré-definidos. (b) Utilidade. Mensagens que demandam uma ação do usuário, como realização de um pedido ou pagamento. Tais mensagens não são promocionais e são personalizadas ao usuário, a partir de modelos pré-definidos. (c) Autenticação. Mensagens que permitem que as empresas utilizem senhas de utilização única para verificação de identidade (duplo fator de autenticação). As mensagens também utilizam um padrão pré-definido. (d) Atendimento ao cliente.

Mensagens que permitem que as empresas gerenciem demandas recebidas de clientes. Esta categoria não se baseia em modelos pré-estabelecidos e, muitas vezes, exigem respostas em texto livre. Transcrevo aqui a manifestação da Meta sobre as diferenças entre cada uma das categorias acima (SEI 1676916): 10. A Meta cobra das empresas usuárias pela utilização de mensagens de Marketing, Utilidade e de Autenticação, mas não cobra por mensagens de Atendimento ao cliente. As mensagens de Atendimento ao cliente são iniciadas quando um usuário envia uma mensagem para a empresa, o que abre uma janela de atendimento ao cliente de 24 horas durante a qual as empresas podem responder gratuitamente. Essa janela é reiniciada a cada nova mensagem enviada pelo usuário. As mensagens de Atendimento ao cliente são fornecidas gratuitamente às empresas, com a expectativa de que essas empresas também enviem outras categorias de mensagens, pelas quais a Meta cobra uma taxa. Ainda de acordo com as Representadas, o uso dos mecanismos business por provedores de IA com chatbots próprios teria imposto demanda inesperada à infraestrutura do WhatsApp, tornando impossível sua manutenção sem comprometer a qualidade dos serviços ao usuário final. Além disso, de acordo com as Representadas, usuários dos chatbots passaram a requerer suporte constante por parte da Meta, algo que a solução WhatsApp Business não estaria preparada para oferecer.

Em suma, as Representadas argumentam que o uso dos chatbots estaria comprometendo a infraestrutura do WhatsApp e que não haveria compensação financeira pelo uso da ferramenta, dado que os chatbots estariam operando dentro da categoria de “atendimento ao cliente”, conforme explicitado acima. As Representadas também rebaterem os argumentos trazidos para a concessão da medida preventiva. Sobre o requisito de fumus boni iuris, a Meta alega que sua conduta não impediria ou limitaria a capacidade de chatbots concorrentes do Meta AI de alcançarem uma base crítica de usuários para seu desenvolvimento. Isso, pois, de acordo com as Representadas, os chatbots também estariam disponíveis por meio de aplicativos próprios; e, ainda, o WhatsApp e sua API não seriam considerados pelos desenvolvedores como um canal de distribuição essencial para alcançar usuários no Brasil. Alegam também que a conduta da Meta teria justificativas razoáveis (comprometimento da infraestrutura). Também, recorrem à jurisprudência do CADE para demonstrar que a recusa justificada ao acesso a uma API proprietária por terceiros não seria anticompetitivo. No que se refere ao periculum in mora, as Representadas argumentam que as alterações nos Termos de Uso não seriam capazes de alterar as condições de mercado, dado que os serviços oferecidos pelos chatbots estão disponíveis por outros meios de distribuição. De acordo com seus argumentos, haveria, em verdade, periculum reverso.

Na visão das Representadas, o uso não-intencional da API do WhatsApp Business por chatbots de IA já estaria causando danos à infraestrutura do aplicativo. Nas palavras das Representadas, 77. [...] A suspensão da mudança nos Termos implicaria que a Meta teria de seguir tolerando e suportando os efeitos adversos decorrentes desse uso não planejado sobre sua infraestrutura proprietária. [...] 79. Em outras palavras, a medida preventiva obrigaria a Meta a comprometer a qualidade dos seus serviços, prejudicando não apenas a empresa, mas principalmente os clientes e empresas brasileiras que dependem legitimamente da API para atendimento ao cliente. Com isso, pugnaram pelo indeferimento do pedido de medida preventiva postulado pelas Representantes. c) A adoção da Medida Preventiva pela SG A Superintendência-Geral do CADE emitiu, em 12 de janeiro de 2026, sua Nota Técnica n. 2/2026/CGAA11/SGA1/SG/CADE (“Nota Técnica 2/2026”). De acordo com a SG, a Meta gozaria de posição dominante no mercado de mensageira instantânea no Brasil. O WhatsApp conta com mais de 150 milhões de usuários no país, sendo, indiscutivelmente, o mais popular aplicativo de mensagens no Brasil. Para a SG, há indícios significativos de que a posição de mercado da Meta não seria contestável. Nas palavras da SG: 60.

Nesse cenário, não se mostra, a priori, proporcional a exclusão total de ferramentas de IA de terceiros do Whatsapp em um cenário em que a própria Meta seguirá oferecendo aos seus usuários a sua ferramenta própria. Conforme já reconhecido por este Conselho em diversas oportunidades, agentes dominantes devem assegurar a escolha, sempre que possível, das maneiras menos restritivas à concorrência de alcançar os objetivos pretendidos por suas condutas, de forma que há de se investigar se a proibição, nos termos impostos pela alteração prevista nos T&Cs do Whatsapp, seria realmente necessária ou se haveriam alternativas dotadas de menor impacto à concorrência que poderiam substituí-la. 61. Destarte, a aparente desproporcionalidade da medida adotada para/com os objetivos pretendidos há de ser entendido como mais um dos indícios da existência de verossimilhança das alegações apresentadas pelas Representantes sobre a potencialidade lesiva da conduta adotada pela Representada e sua configuração como possível ilícito antitruste. A SG, assim, entendeu pela presença do requisito de fumus boni iuris. Passou então a analisar o periculum in mora. Considerando que os novos Termos do Whatsapp entrariam em vigor a partir do dia 15 de janeiro de 2026, a SG entendeu que a intervenção mais efetiva e célere da autoridade seria suspender, até decisão final de mérito, os novos Termos do Whatsapp, preservando as atuais condições estruturais do mercado, bem como o resultado útil do processo.

Presente, portanto, o requisito do periculum in mora. Por fim, a SG afastou o argumento de periculum reverso, por não constarem nos autos elementos capazes de afastarem as conclusões iniciais acerca da necessidade de imposição da medida preventiva. A SG adotou a Medida Preventiva nos seguintes termos: 88. Diante de todo o exposto, conclui-se pela instauração de Inquérito Administrativo para apuração de infrações à ordem econômica, nos termos do art. 13, III, da Lei nº 12.529/2011 em desfavor de Whatsapp LLC e Facebook Serviços Online do Brasil LTDA, bem como pela adoção, nos termos do art. 84 da mesma Lei, de medida preventiva, determinando-se à Representada que, sob pena de multa diária no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais): (i) suspenda e se abstenha de aplicar, até decisão final de mérito ou decisão intermediária em sentido contrário por parte deste Cade, as disposições do WhatsApp Business Solution Terms, inicialmente previstas para tornarem-se eficazes a partir de 15.01.26, referentes a proibição de Provedores de IA de acessarem ou utilizarem “o WhatsApp Business Solution, seja direta ou indiretamente, para fins de fornecimento, entrega, oferta, venda ou disponibilização de tais tecnologias quando estas forem a funcionalidade principal (e não incidental ou acessória) disponibilizada para uso, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério”;

(ii) se abstenha da edição de quaisquer novas disposições que possuam por objeto ou sejam capazes de, ainda que indiretamente, produzir total ou parcialmente efeitos semelhantes àqueles das disposições indicadas acima até a decisão final de mérito por parte desta autoridade antitruste ou decisão intermediária em sentido contrário por parte deste Cade; (iii) em até 5 (cinco) dias corridos, a contar da publicação da presente decisão no Diário Oficial da União, divulgue o inteiro teor da presente decisão quanto ao deferimento da medida preventiva em sua página da internet, bem como, no mesmo prazo, comunique oficialmente por escrito os provedores de inteligência artificial generativa que seriam proibidos de seguir fazendo uso da WhatsApp Business Solution em virtude da atualização de termos pretendida. A Nota Técnica n. 2/2026 foi acolhida pelo Despacho SG n. 2/2026 (SEI 1687715) o qual, além de decidir pela concessão da medida preventiva, instaurou Inquérito Administrativo, ainda em trâmite. Ato contínuo, o Facebook informou, por meio de petição datada de 16 de janeiro de 2025 (SEI 1690417), que adotara as medidas necessárias para o cumprimento da Medida Preventiva. Principalmente, informaram que os Termos de Uso do WhatsApp estavam sendo revistos para admitirem que chatbot utilizem a API do WhatsApp Business.

d) A suspensão por via judicial dos efeitos da Medida Preventiva Em petição de 22 de janeiro de 2025, as Representadas informaram que haviam impetrado Mandado de Segurança perante a Justiça Federal do Distrito Federal para obtenção de efeito suspensivo ao Recurso Voluntário apresentado em face da Medida Preventiva exarada pela SG. Em sede de decisão liminar, foi concedido efeito suspensivo pela 20ª Vara Federal do DF para suspender os efeitos da Medida Preventiva, até que o Tribunal do Cade se manifestasse sobre o Recurso Voluntário. Importante destacar que este Gabinete 1 tomou conhecimento, por meio da PFE/Cade, que em 27 de fevereiro de 2026, foi proferida sentença que revogou a medida liminar anteriormente concedida. A E. Juíza Federal Adverci Rates Mendes de Abreu pontuou que, ao reexaminar o caso, foi possível concluir que os requisitos de proporcionalidade e razoabilidade da medida preventiva encontram-se presentes. Pontuou, ainda, que cabe ao Poder Judiciário, no âmbito do mercado regulado, “observar o dever de deferência técnico-administrativa em relação às decisões especializadas do CADE”. e) O Recurso Voluntário e seu trâmite perante o Gabinete 1 As Recorrentes apresentaram seu Recurso Voluntário em 19 de janeiro de 2026 (SEI 1691508), dentro do prazo regimental de 5 dias. Portanto, tempestivo o recurso[5]. O recurso também foi acompanhado de todo o preparo necessário nos termos do art. 215 do Regimento Interno do Cade.

Assim, não enxergo óbices para sua admissão e devido processamento, conforme já reconhecido no Despacho Decisório n. 2/2026 (SEI 1692052). Quanto ao mérito, as Recorrentes se insurgem contra a Medida Preventiva imposta pela Superintendência-Geral. Alegam, em síntese, que nenhum dos requisitos necessários para imposição da Medida Preventiva estariam presentes. Quanto ao fumus boni iuris, as Recorrentes alegam que a SG não enfrentou nenhum dos argumentos de defesa apresentados pela Recorrentes no âmbito do Procedimento Preparatório. De acordo com as Recorrentes, tais argumentos seriam suficientes para afastar o cabimento da Medida Preventiva. Haveria, nas palavras das Recorrentes, uma alegada incompatibilidade entre a necessidade de instrução adicional, conforme mencionado no Parecer da SG, e a presença de fumus boni iuris. Conforme consta do Recurso: 16. De fato, o fumus boni iuris não exige cognição exauriente, tampouco certeza. Contudo, exige sim um teste dialético mínimo da probabilidade, ainda que preliminar. Quando os argumentos de defesa atacam a própria base jurídica ou factual da probabilidade do direito alegado, a SG só pode concluir que as alegações são verossímeis se tais argumentos forem considerados e, ao menos provisoriamente, confrontados. Caso contrário, as conclusões da SG são mera conjectura, uma abstração, e o fumus boni iuris não está configurado. Ainda, as Recorrentes reforçam muito de seus argumentos já apresentados no âmbito do Procedimento Preparatório.

Com relação ao requisito de periculum in mora, as Recorrentes alegam que ele não estaria presente, pois as alterações dos Termos de Uso do WhatsApp não seriam “irreversíveis” e os provedores de chatbots de IA poderiam redirecionar seus usuários do WhatsApp até abril de 2026. Também, alegam que os chatbots continuariam a crescer no número de usuários, independentemente de serem oferecidos no WhatsApp. Por fim, as Recorrentes alegam que haveria, em verdade, periculum in mora reverso. Isso ocorreria, pois, na presença da medida preventiva, a infraestrutura do WhatsApp continuaria suportando o uso dos chatbots, com alegados perigos de interrupção do serviço em razão do volume elevado de tráfego. Assim, o perigo da demora na continuidade da conduta potencialmente anticompetitiva, mas sim na possibilidade de danos causados às Recorrentes. Em 21 de janeiro de 2026, emiti o Despacho Decisório n. 2/2026/GAB1/CADE (SEI 1692052), abrindo prazo para que as Recorridas se manifestassem, nos termos do art. 217 do Regimento Interno do CADE. As contrarrazões foram tempestivamente apresentadas em 27 de janeiro de 2026 (SEI 1695688). O meu gabinete realizou reuniões com as Recorridas (SEI 1695934) e com as Recorrentes (SEI 1696238) na mesma data, 28 de janeiro de 2026. iv - dA ADOÇÃO DE MEDIDAS PREVENTIVAS POR AUTORIDADE DE DEFESA DA CONCORRÊNCIA E SUA MAIOR RELEVÂNCIA EM MERCADOS DIGITAIS A possibilidade de adoção de Medida Preventiva por parte do Cade está prevista expressamente no art.

84 da Lei n. 12.529/2011. O diploma legislativo é muito claro ao dispor que a medida preventiva deverá ser imposta “quando houver indício ou fundado receio de que o representado, direta ou indiretamente, cause ou possa causar ao mercado lesão irreparável ou de difícil reparação, ou torne ineficaz o resultado final do processo”. O objetivo do legislador com esta redação é muito claro: preservar o resultado útil do processo, evitando que o lapso temporal da investigação e instrução de casos favoreça o agente econômico que esteja praticando condutas anticompetitiva no mercado. Nesse sentido, a figura da medida preventiva no direito da concorrência muito se assemelha à figura da tutela de urgência existente na prática do Direito Processual Civil[6]. A medida preventiva é instrumento de grande poder para a autoridade de defesa da concorrência. Quando bem empregada, possui o condão de evitar que efeitos anticompetitivos de certa conduta continuem perdurando enquanto a autoridade conduz sua investigação. É claro que se trata de instrumento extremamente intrusivo, pois afeta diretamente o comportamento de um agente de mercado. Nesse sentido, deve ser feita a devida ponderação sobre seu cabimento no caso concreto, observando os requisitos legais necessários. A relevância e a importância das medidas preventivas (conhecidas como interim measures na literatura estrangeira) é atestada pelos recentes documentos da OCDE e mesa-redonda organizada em 2022 exatamente sobre o tema.

Em sua background note, a OCDE reforça o entendimento do desafio que é para as autoridades nacionais da concorrência encontrarem o equilíbrio na utilização das medidas preventivas: Garantir um uso ideal dessa ferramenta [medida preventiva] poderosa na aplicação do direito concorrencial é tarefa bastante complexa. Por um lado, as medidas preventivas podem trazer benefícios substanciais às ações investigativas das autoridades da concorrência. Em um subconjunto de casos, as medidas preventivas podem, de fato, ser uma forma de assegurar a efetividade das ações de fiscalização e de preservar a concorrência durante as investigações antitruste. Por outro lado, as medidas preventivas podem ser bastante intrusivas e – se utilizadas de maneira inadequada ou excessiva – podem causar sérios prejuízos à concorrência e, em última instância, aos consumidores. Portanto, trata-se de um instrumento que deve ser empregado com cautela.[7] Reitero o entendimento da OCDE quanto à necessidade de utilização com cautela de medidas preventivas, dado o caráter de alteração significativa de estratégias de negócios dos agentes econômicos afetados. De fato, o uso de medidas preventivas pelo CADE tem ocorrido de maneira extremamente excepcional. Conforme pesquisa realizada pelo meu gabinete com auxílio da Seção de Apoio à Gestão Processual (SAGPRO), foram identificados, na base processual do CADE, 80 (oitenta) processos com pedidos de imposição de medidas preventivas.

Desses, apenas 26 dos pedidos foram deferidos. Isto é, uma taxa pouco acima de 30% no deferimento dos pedidos de medida preventiva. Há uma incerteza inerente na atividade da autoridade ao decidir sobre a imposição ou não da medida preventiva. Tal incerteza reside no problema clássico de erros do Tipo I (overenforcement) e erros do Tipo II (underenforcement). Esta situação é acentuada em situações de cognição sumária, nas quais a autoridade deve tomar uma decisão ainda que não tenha todos os elementos necessários para formar sua convicção. Escrevendo exatamente sobre este tema, os autores Filippo Lancieri e Caio Mario da Silva Pereira Neto introduzem o conceito de um framework de riscos cumulativos no desenho de remédios concorrenciais: Por exemplo, se as autoridades estiverem certas de que ocorreu uma conduta anticompetitiva (por exemplo, a prática é reconhecidamente restritiva da concorrência, não possui justificativa econômica e gera poucas eficiências) e acreditarem que ela foi muito prejudicial ao mercado (ao permitir ou manter a monopolização de determinado setor), então deveriam começar impondo remédios mais rigorosas, ainda que assumindo o risco de uma aplicação excessiva da lei. O oposto também é verdadeiro:

se as autoridades estiverem introduzindo novas teorias de dano e assumindo o risco de overenforcement ao proibir uma conduta ambígua (erro do Tipo I na caracterização da infração), devem optar por remédios mais restritos e menos arriscadas — caso contrário, correriam o risco de um efeito cumulativo de dois erros de overenforcement: uma definição excessivamente ampla da infração somada a medidas corretivas igualmente amplas. Posteriormente, devem adaptar os remédios à medida que obtenham mais informações sobre como eles impactaram o comportamento do mercado. Em termos práticos, isso significa combinar um menor risco de overenforcement na constatação da infração com um maior risco de overenforcement na definição das medidas corretivas, e vice-versa.[8] Ainda que os autores tenham escrito sobre a discussão de remédios concorrenciais (ao fim de uma investigação, portanto), o mesmo racional pode ser transposto para discussões sobre a imposição de medidas preventivas. Isto é, quanto maior for a verossimilhança do direito alegado (da conduta anticompetitiva e seus potenciais efeitos), mais interveniente deve ser a atuação da autoridade concorrencial. Em nota escrita para a OCDE sobre o tema, Juliette Caminade aponta que uma medida preventiva deve ser adotada quando o dano irreparável esperado decorrente da não imposição da medida é maior do que o dano irreparável esperado pela imposição incorreta da medida preventiva.

Dessa forma, de acordo com o teorema da Decisão Ótima, medidas preventivas devem ser adotadas quando a probabilidade de ilegalidade da conduta do investigado é alta e quando o dano de underenforcement é maior do que o dano de impor uma medida preventiva incoerente (overenforcement). Em resumo, [...] o benefício esperado de uma decisão correta, seja para utilizar ou para não utilizar uma medida preventiva, aumenta quando há maior potencial de dano irreparável a ser minimizado. A magnitude do dano cresce se o intervalo de tempo entre a adoção da medida preventiva e a conclusão da investigação completa for maior, ou se os próprios danos forem mais significativos, como ocorre em determinados setores. Além disso, em um cenário em que condutas anticompetitivas são mais frequentes, há mais oportunidades de minimizar danos, tornando a medida preventiva um instrumento ainda mais valioso.[9] Mais recentemente, o uso de medidas preventivas em mercado digitais tem atraído grande interesse acadêmico e prático pelas autoridades concorrenciais. A título de exemplo, o Furman Report, editado em 2019, recomenda expressamente o maior uso de medidas preventivas em mercados digitais: A aplicação atual do direito antitruste, contudo, pode frequentemente ser lenta, complexa e imprevisível. Isso pode ser especialmente problemático no setor digital, caracterizado por rápidas transformações.

É por isso que recomendamos mudanças que permitam um maior uso de medidas preventivas para prevenir danos à concorrência enquanto o processo ainda estiver em curso, bem como ajustes nos padrões de revisão recursal, de modo a equilibrar a proteção dos interesses das partes com a necessidade de a autoridade concorrencial dispor de instrumentos eficazes e de uma margem adequada de discricionariedade. O objetivo é reduzir a dependência de multas elevadas e de procedimentos prolongados, possibilitando ações mais rápidas que enfrentem e corrijam de forma mais direta o comportamento problemático.[10] Da mesma forma, a OECD aponta que jurisdições que não dispõem de regulações específicas para mercados digitais possuem nas medidas preventivas uma ferramenta tangível e tempestiva para combater os efeitos anticompetitivos de certas condutas no ambiente digital. Neste cenário de mudanças rápidas em mercados digitais, o CADE não hesitou em impor medidas preventivas para garantir o adequado funcionamento dos mercados. A título de exemplos, posso citar as medidas preventivas nos casos iFood, Gympass e Apple App Store. A efetividade das medidas fica clara quando verificamos que os afetados buscaram a consensualidade junto ao CADE para adequarem suas condutas.

Tem-se, portanto, que o CADE está alinhando às melhores práticas internacionais no que se refere à aplicação de medidas preventivas em mercados digitais, sempre observando as particularidades de cada caso e a proporcionalidade das medidas impostas. v - A VANTAGEM DOS ORQUESTRADORES DE ECOSSISTEMAS DIGITAIS NA COMPETIÇÃO PELO MERCADO DE INTELIGÊNCIA ARITIFICIAL A Meta é um conglomerado digital com atuação em diferentes frentes, incluindo publicidade, mensageria, redes sociais, e, agora, inteligência artificial generativa. Há, indubitavelmente, uma relação intrínseca entre cada uma dessas frentes. Ainda que se possa cogitar de uma competição nos serviços de mensageria – como WhatsApp e Facebook Messenger, por exemplo – o fato de ambos serem detidos (orquestrados) pela Meta faz com que, em algum grau, cooperem para um objetivo comum final: aumentar o valor do ecossistema. As complementariedades de um ecossistema digital vão muito além de mesmas relações verticais entre diferentes agentes econômicos. Um ecossistema é organizado por meio de uma governança privada, com regras específicas coordenando as contribuições de cada membro do ecossistema. O valor do todo é maior do que o valor de cada parte individualmente considerada. Recentemente, este Conselho teve a oportunidade de se aprofundar nos impactos de ecossistemas digitais para a defesa da concorrência. Na ocasião do julgamento do Recurso Voluntário n.

08700.009932/2024-18 (Apple App Store), o Conselheiro-Relator Victor Oliveira Fernandes resumiu o tema (SEI 1563020): 47. De maneira simplificada, é possível entender os ecossistemas digitais como redes de atores econômicos interdependentes e não hierarquizados que ofertam produtos digitais com variados graus de complementaridades a partir de tecnologias modulares e que interagem constantemente em relações negociais alinhadas para a co-criação de valor. As grandes empresas de tecnologia têm canalizado seus investimentos na implementação de “ecossistemas de consumo” ou “ecossistemas multiprodutos”, onde constelações de produtos ou serviços digitais complementares ofertados por terceiros orbitam em torno de uma plataforma central. [...] 49. A lógica econômica de ecossistemas traz implicações relevantes para a as políticas de defesa da concorrência. Em primeiro lugar, os ecossistemas caracterizam-se por novas formas de competição interna, manifestadas como “competição vertical” entre produtos não diretamente substituíveis. Tal fenômeno questiona a centralidade da noção de “mercado” na análise antitruste, uma vez que se tornam complexas tanto a delimitação dos espaços de substitubilidade onde as forças competitivas se constrangem mutuamente quanto a apreensão de efeitos anticompetitivos em atividades econômicas interconectadas. 50.

Em segundo lugar, observa-se o fortalecimento de dependências econômicas entre os complementadores e o orquestrador da plataforma central, sendo este último capaz de alterar unilateralmente as condições de concorrência nos diversos mercados adjacentes. Ao mesmo tempo em que a orquestração é crucial para a coordenação no ecossistema, as decisões de design e governança podem gerar falhas funcionais e distributivas, resultando em perda de valor para todos os participantes e prejudicando a inovação. O enquadramento dessas decisões sob as leis de defesa da concorrência diluem as fronteiras entre as naturezas exclusionárias e exploratórias das condutas abusivas. [grifo nosso] A relevância do sistema de IA generativa da Meta somente pode ser compreendida ao se analisar todo seu ecossistema de produtos. O caso do WhatsApp é emblemático. Detida pela Meta, a plataforma de mensageria é ubíqua no Brasil. De acordo com o World Population Review, há cerca de 148 milhões de usuários no país, ficando apenas atrás da Índia como o país que mais utiliza a plataforma. Não por acaso já se foi dito que “o Brasil é o país do WhatsApp”.[11] Ainda que a Nota Técnica n. 2/2026 da Superintendência-Geral tenha declinado de promover a definição de mercado relevante no momento de imposição da medida preventiva, não podemos fechar os olhos para o fato de que o WhatsApp é parte essencial do cotidiano do brasileiro.

Discussões sobre definição de mercados relevantes possuem sua inegável importância, mas não podem ser utilizadas como subterfúgios para obstar a atuação da autoridade da concorrência, principalmente no controle de condutas especialmente em mercados digitais. Ademais, a discussão mais recente e atualizada sobre mercados relevantes tem evoluído para deixar de definir fronteiras de mercado e aceitar situações em que somente a análise mais ampla das estratégias de mercado de certo agente econômico seria capaz de comprovar o potencial anticompetitivo de tal conduta. Como orquestradora de um ecossistema digital, a Meta possui a capacidade de decidir pela entrada ou exclusão de complementos oferecidos em seu ecossistema. Nesse sentido, poderia identificar ameaças a seus serviços e adotar estratégias para impedir que complementadores ameaçam seus serviços próprios. Poder-se-ia argumentar que a exclusão dos chatbots diminuiria a atratividade do WhatsApp, dado que haveria a retirada de uma função vista como relevante pelos usuários. Logo, tal estratégia não seria racional para o WhatsApp. Entretanto, quando verificamos que o orquestrador do ecossistema oferece um serviço semelhante ao oferecido pelos complementadores, se torna mais factível a possibilidade de conduta exclusionária. Valho-me aqui, novamente, das palavras do Conselheiro Victor Oliveira Fernandes no caso Apple App Store (SEI 1563020): 279.

Ainda que essa argumentação possa ser convincente, a literatura de ecossistemas tem consolidado explicações lastreadas na teoria econômica que enfatizam os incentivos para práticas de exclusão por parte do orquestrador em mercados adjacentes. Sobretudo quando o orquestrador consegue superar as fases de expansão da plataforma e passa a ocupar uma posição de dominância entrincheirada, os benefícios do fechamento do ecossistema podem ser maiores do que os benefícios do aumento da atratividade do ecossistema pela presença de novos complementadores. Assim, utilizando-se da capilaridade do WhatsApp no Brasil, a orquestradora pode tomar decisões que tenham como efeito excluir concorrentes que desejem concorrer em um serviço específico do ecossistema. Todavia, tal dinâmica só pode ser percebida a partir de uma concepção mais ampla de mercado relevante. Uma definição rígida poderia mascarar os potenciais danos da conduta. Há, na literatura, sugestões de novas abordagens para definição de mercados em ecossistemas digitais. [12] Por fim, noto que há uma preocupação adicional neste caso: a prática de zero-rating por operadoras de telefonia móvel ao WhatsApp (e outros aplicativos do grupo Meta). Como se sabe, por meio de políticas de zero-rating os usuários não gastam sua franquia de dados para acessar aplicativos beneficiados pela política, com o potencial de causar efeitos de lock-in ao consumidor.

Caso o WhatsApp seja um deles, é razoável considerar que o consumidor preferirá utilizar chatbots de IA dentro do ambiente do WhatsApp (dado que sua franquia de dados não será consumida nesta situação) do que fazer o download e utilizar o aplicativo próprio de um chatbot (situação em que os dados seriam consumidos). Trata-se de uma situação estrutural que diminui os incentivos de migração dos usuários de uma plataforma à outra. vi - OS REQUISITOS PARA CONCESSÃO E MANUTENÇÃO DA MEDIDA PREVENTIVA a) Fumus boni iuris A adoção de Medida Preventiva pela Superintendência-Geral deve estar lastreada nos requisitos previstos no art. 84, da Lei nº 12.529/2011, os quais configuram o fumus boni iuris e o periculum in mora. Quanto ao fumus boni iuris, a jurisprudência o Cade indica, há muito, que o preenchimento deste requisito consiste em verificar se há “indícios que apontem para a existência de infração contra a ordem econômica”[13]. Assim, conforme recentemente afirmado pelo Conselheiro Victor Oliveira Fernandes no já mencionado caso da Apple App Store “basta a existência de indícios suficientes de que certa conduta tenha ou possa vir a ter efeitos anticompetitivos, para que se configure a possibilidade de intervenção do Cade”.[14] Ademais, em casos anteriores, também foi ponderado, em juízo preliminar, se o agente responsável pela conduta possui poder de mercado, bem como se teria racionalidade econômica para a adoção de determinada conduta[15]:

Por se tratar de um juízo preliminar, realizado ainda antes do fim da fase de instrução processual, a adoção de preventiva não demanda da autoridade competente a certeza quanto à caracterização de infração à concorrência. A exigência legal refere-se apenas à existência de evidências que indiquem que determinada conduta de um agente econômico pode configurar um ilícito antitruste, nos termos dos arts. 20 e 21 da Lei 8.884/94. Trata-se, portanto, de um juízo prévio de plausibilidade acerca de possível violação das normas protetoras da concorrência, não se exigindo, nesse momento, prova cabal que assegure a existência de uma infração econômica. Ainda que cada caso concreto deva ser analisado em suas especificidades, alguns fatores são essenciais para que seja plausível a ocorrência de infração à concorrência. Nesse exame, um elemento que deve ser sempre ponderado, ainda que de forma preliminar, é a existência de poder de mercado pelo agente econômico investigado, sem o qual não há que se cogitar de violação das normas antitruste. Outra questão que deve necessariamente se considerada é a presença de racionalidade econômica na suposta conduta anticompetitiva, de forma a se demonstrar a causalidade entre a conduta analisada e possíveis prejuízos a concorrência [grifos nossos]. Portanto, é com base nos dispositivos legais citados e na jurisprudência do Cade que devo proceder à análise deste caso para verificar se o requisito do fumus boni iuris encontra-se preenchido.

i) Mercados Relevantes envolvidos Para verificar a presença do fumus boni iuris, necessário retomar as definições de mercado relevante consideradas, em juízo de cognição sumária, em que se inserem as Representantes, ora Recorridas, bem como as Representadas, ora Recorrentes. Para a análise do cabimento quanto à medida preventiva, a Superintendência-Geral do Cade, em que pese referenciar a definições de mercado relevante apresentadas pelas Representantes, optou por deixá-las em aberto, tendo em vista (i) a ausência de processos recentes em que o Cade tenha analisado os mercados relevantes apontados pelas Representantes; e (ii) a desnecessidade de delimitação precisa do mercado relevante considerando o momento processual de instauração do Inquérito Administrativo após a compreensão de que a conduta em análise é de competência desta Autoridade Concorrencial. Muito embora concorde com a Superintendência-Geral quanto a desnecessidade de delimitação precisa neste momento, entendo ser necessário, em juízo cognição sumária, adotar as definições de mercado relevante apresentadas pelas Representantes para melhor compreender a conduta. Segundo as Representantes, dois mercados relevantes distintos devem ser considerados para a compreensão da conduta: · “um mercado brasileiro de serviços de mensagens instantâneas, no qual o WhatsApp detém posição dominante incontestável e no qual a conduta anticompetitiva em questão está sendo implementada”;

e · “um mercado de serviços e soluções de IA, cuja definição geográfica pode ser deixada em aberto, no qual se insere a (favorecida) Meta AI em concorrência com outros players (prejudicados), como as Representantes”. Ainda, segundo as Representantes, o WhatsApp possui posição dominante no mercado de serviços de mensagens instâncias no Brasil, já que “99% dos brasileiros com smartphones têm tal aplicativo instalado, dos quais 97% o acessam todos os dias ou quase todos os dias”[16]. Referidos mercados são verticalmente relacionados na medida em que certos fornecedores de IA, como as Representantes, utilizam a API do WhatsApp para prestar os serviços e soluções de IA. Alegam as Representantes que essa não é a única via de acesso aos serviços; contudo, é a principal, já que a maioria dos usuários acessa os serviços por meio do WhatsApp. Por sua vez, o WhatsApp atua de forma verticalmente relacionada já que possui o serviço de IA próprio prestado através da Meta AI. Novamente reitero que essa análise é feita em âmbito preliminar. O Inquérito Administrativo está em plena instrução pela SG que certamente oficiará diversos players atuantes nestes dois mercados para melhor entender o seu funcionamento e, ainda, aprofundar nas definições, podendo considerar diferentes cenários para a análise, conforme apontado pela Superintendência-Geral (§57 da Nota Técnica). ii.

Argumentos apresentados pelas partes e entendimento da SG/Cade Em que pese os argumentos já tenham sido abordados ao longo deste voto, necessário retomá-los especificamente no que toca ao fumus boni iuris. Conforme narrado na Representação, as Representantes afirmam que, em outubro de 2025, a Meta promoveu alteração nos termos do WhatsApp Business Solution, a qual teria proibido que provedores de IA oferecessem seus serviços por meio do WhatsApp. Apontam que a medida possui efeito imediato para novos desenvolvedores e eficácia plena a partir de 15 de janeiro para todos os provedores já atuantes. A vedação não impactaria somente a Meta AI que pode permanecer a utilizar o seu próprio aplicativo. Com efeito, as Representantes apontam que a entrada em vigor dos Novos Termos acabaria por excluir completamente os concorrentes da Meta AI, tal como as Representantes – LuzIA e Zapia -, do ecossistema do WhatsApp. Por sua vez, a Meta AI seria favorecida, já que seus concorrentes não poderiam mais integrar seus serviços ao WhatsApp. Ainda, as Representantes afirmam que seus modelos de negócios foram construídos sobre essa infraestrutura, já que, no Brasil, a maioria dos usuários acessa os chatbots de IA por meio do WhatsApp. No entender das Representantes, a estratégia do WhatsApp no sentido de culminar nos Novos Termos, não é nova e é conhecida no âmbito de big techs. Afirmam que se trata da aplicação do “embrace, extend and extinghish”, abordada no caso United States v.

Microsoft Corp., no início dos anos 2000. O embrace (abraçar) refere-se ao incentivo a desenvolver um produto concorrente, seja por meio do desenvolvimento de um software específico ou a implementação de adaptações compatíveis com o produto concorrente para que fosse trazido ao ecossistema. Apontam como parte dessa estratégia, o AI Studio da Meta, anunciado no evento Meta Conect 2023, consistente em uma plataforma “para criar IAs e disponibilizar respectivos serviços e soluções dentro e fora do ecossistema da Meta”, deixando claro o convite para que as AI Providers passassem a integrar os serviços e soluções ao WhatsApp. No entender das Representadas: “(...) se uma big tech convida e cria expectativas e incentivos para AI Providers integrarem os seus serviços e soluções ao WhatsApp – dominante e essencial para integrações econômicas e sociais -, é certo que estes últimos agentes aceitarão – de boa-fé – tal convite, tendo em vista a possibilidade de desenvolverem novos modelos de negócios”. Na sequência, viria o expand no sentido de a big tech “expandir” a sua oferta de modo a concorrer com o produto “abraçado”, na medida em que passa a criar padrões e recursos interoperáveis com tecnologias de propriedade da big tech.

Sobre o expand aplicado ao caso concreto, as Representantes apontam que após a criação de incentivos para AI Providers, a Meta acelerou o desenvolvimento e a expansão de seus serviços e soluções de IA próprios e em outubro de 2024 lançou o Meta AI, que funciona de forma integrada ao WhatsApp o que teria concretizado “a estratégia de expansão da Meta sobre os serviços e soluções de IA de concorrentes anteriormente abraçados”. Por fim, o extinguish ocorreria quando os produtos da própria big tech se tornam grandes o suficiente, de modo que a big tech eliminava os produtos concorrentes. No caso, essa etapa final da estratégia estaria nos Novos Termos do WhatsApp “com o banimento e a proibição – injustificados e repentinos, além de contraditórios com o seu comportamento anterior – de novos e antigos AI Providers do WhatsApp, visando a sua eliminação”. Para as Representantes, a mudança nos termos do WhatsApp não teria explicações técnicas e além de eliminar e proibir o acesso de chatbots de IA ao WhatsApp (inclusive as Representantes), também confere exclusividade a serviços e soluções de IA da Meta AI por meio do WhatsApp, dando clara vantagem competitiva à Meta AI. Assim, concluem que: “(...) não há apenas fechamento de mercado pela Representada – um agente dominante – como também autopreferência (ou, em inglês, ‘self-preferencing’) a serviço de seu próprio grupo econômico”.

Caso comprovadas as condutas relatadas, seriam passíveis de enquadramento nos incisos I, II e IV, caput do art. 36. c/c incisos III, IV e V do §3º do mesmo artigo da Lei nº 12.529/11: “Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados: I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; II - dominar mercado relevante de bens ou serviços; (...) IV - exercer de forma abusiva posição dominante. (...) § 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica: (...) III - limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado; IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços;

V - impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-primas, equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de distribuição;” Portanto, as Representantes pleitearam a concessão de medida preventiva “para que as disposições dos Novos Termos do WhatsApp a respeito de AI Providers tenham a sua eficácia suspensa, de modo que continue sendo conferido acesso ao WhatsApp a todos e quaisquer AI Providers, antigos e/ou entrantes/novos usuários, nos mesmos termos e condições vigentes no período imediatamente anterior ao mês de outubro de 2025”. Entendem estar presente o requisito do fumus boni iuris, uma vez que: “(i) o WhatsApp é plataforma digital dominante e essencial no contexto brasileiro, inclusive sob a ótica antitruste. A Representada e o seu grupo Meta detêm posição dominante e, por conseguinte, capacidade para dela abusarem de modo anticompetitivo; (ii) o abuso desta posição dominante foi materializado, há algumas semanas, – e segue sendo perpetrado – por meio dos Novos Termos do WhatsApp, os quais excluem concorrentes da Meta AI de tal plataforma, conferindo apenas à Meta AI um monopólio artificial de serviços e soluções generalistas de IA no WhatsApp – i.e., os incentivos; (iii) tampouco a Representada e a Meta externalizaram qualquer justificativa minimamente plausível e razoável para a implementação dos Novos Termos do WhatsApp e o consequente banimento de AI Providers (...);

(iv) logo, a única possível justificativa econômica envolvida quanto aos Novos Termos do WhatsApp é a exclusão de concorrentes e o respectivo favorecimento de serviço próprio (self-preferencing), notadamente, anticompetitivos, conforme art. 36 da Lei nº 12.529/2011 e precedentes do CADE; (v) além disso, os Novos Termos do WhatsApp ainda envolvem uma perversidade concorrencial mais danosa considerando que, ao longo, ao menos, dos últimos dois anos e até há algumas poucas semanas, a Meta propagava, ativa e publicamente, uma política de acesso amplo, integral, irrestrito e não exclusionário do WhatsApp a AI Providers, que, seduzidos por (mais) um (falso) discurso encantador de uma big tech, investiram em modelos de negócios integrados ao WhatsApp, apenas para depois, repentinamente, serem banidos do aplicativo, para favorecimento único e exclusivo da Representada. Em sua análise, a SG/Cade, de início, destacou que não há dúvidas de que a conduta é de competência do Sistema Brasileiro de Defesa de Concorrência. Conforme narrado neste voto, a Representada, ora Recorrente, apresentou seus argumentos no sentido de demonstrar que não estariam presentes os requisitos autorizadores para a concessão da medida preventiva. Em suma, alega que a conduta da Meta é lícita e justificada. Afirma, que o WhatsApp e a sua API Business não são vistos por chatbots terceiros como um canal fundamental para atingir usuários no Brasil, já que os fornecedores de IA possuem aplicativos próprios.

Por sua vez, a SG/Cade entendeu estar presente o requisito do fumus boni iuris com base nos seguintes argumentos: a. a tese de defesa apresentada pela Meta/WhatsApp não é capaz de afastar os argumentos trazidos pelos Representantes. b. para a concessão de medida preventiva “basta a constatação da existência de indícios de que determinada conduta esteja causando ou possa vir a causar os efeitos anticompetitivos previstos na legislação antitruste”, situação que restou demonstrada no caso, considerando-se a indiscutível posição dominante e não contestável da Meta no mercado de mensageria instantânea, posição esta reforçada pela existência de significativos efeitos de rede, o que torna propício o exercício de seu poder de mercado e o abuso de sua posição dominante. c. considerando este contexto em que se insere a Meta, a exclusão de chatbots terceiros do aplicativo de mensageria, WhatsApp, não se mostra proporcional em um cenário que a própria Meta permanecerá a oferecer os serviços em sua plataforma própria. d. a postura da Meta pode representar um possível leveraging ofensivo, em que por meio de seu poder no mercado de mensageria busca alavancar a sua posição no mercado de serviços e soluções de IA. e. conclui que estão presentes elementos suficientes para o preenchimento do requisito do fumus boni iuris. A Medida Preventiva foi concedida pela SG/Cade nos termos já indicados neste voto. Diante da medida preventiva imposta pela SG/Cade, o Facebook interpôs Recurso Voluntário.

De modo geral, as Recorrentes repisam os argumentos já apresentados no âmbito do procedimento preparatório (agora inquérito administrativo) de maneira a justificar as razões para as mudanças dos termos do WhatsApp Business. Em suma, alegam que (a) a API do WhatsApp Business não foi criada para ser utilizada por chatbots de terceiros; (b) o uso da API por chatbots sobrecarregam o sistema, tanto é assim que apontam três ocasiões em que o sistema teria colapsado; (c) a atualização nos termos não afeta empresas fornecedoras de IA. Quanto ao fumus boni iuris, conforme abordado no item III, “e”, deste voto, as Recorrentes alegam que os argumentos de defesa apresentados não foram analisados pela SG e deveriam ter sido analisados “minimamente” para justificar a imposição de medida preventiva. Ponderados os argumentos apresentados pelas Representantes e Recorrentes, além do entendimento da SG/Cade, passo à análise. iii) Da presença do requisito do fumus boni iuris Conforme afirmado neste voto, a presença do requisito do fumus boni iuris exige verificar se há indícios de infração à ordem econômica. Ainda, deve ser ponderado, ainda que preliminarmente, se o agente econômico possui posição dominante no mercado relevante analisado. Neste caso, entendo que é possível afirmar, com segurança, que há indícios de infração à ordem econômica.

Ainda que as definições dos mercados relevantes possam vir a sofrer alterações diante da instrução processual que está em trâmite na SG/Cade, fato é que, ainda que este mercado possa vir a passar por eventuais segmentações, no contexto do Brasil, dificilmente haverá cenários em que o WhatsApp fique abaixo do patamar de 20% (vinte por cento), do qual se presume posição dominante nos termos do art. 36, § 2º, da Lei nº 12.529/2011. Por óbvio, o fato de um agente possuir posição dominante não demonstra automaticamente que este agente irá abusar de sua posição dominante. Contudo, no presente caso, os Novos Termos do WhatsApp podem acabar por fechar um mercado que é utilizado por outros agentes concorrentes da Meta AI, veja-se: Provedores de IA.

Provedores e desenvolvedores de tecnologias de inteligência artificial ou aprendizado de máquina, incluindo, sem limitação, grandes modelos de linguagem (large language models), plataformas de inteligência artificial generativa, assistentes de inteligência artificial de uso geral ou tecnologias semelhantes, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério (“Provedores de IA”), estão terminantemente proibidos de acessar ou utilizar a Solução de Negócios do WhatsApp, direta ou indiretamente, para fins de fornecimento, entrega, oferta, venda ou qualquer outra forma de disponibilização de tais tecnologias quando estas constituírem a funcionalidade principal (em vez de incidental ou acessória) disponibilizada para uso, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério; ressalvado, contudo, que tais tecnologias poderão ser disponibilizadas a usuários do WhatsApp que possuam números de telefone registrados com o código de país da Itália. [grifo nosso] Portanto, pode-se afirmar que os Novos Termos do WhatsApp materializaram os indícios de abuso da posição dominante que pode culminar em fechamento do mercado, já que a Meta passa a utilizar exclusivamente serviços de IA no WhatsApp. Aqui eu já entendo que restaria preenchido o requisito do fumus boni iuris, pois, em vigência, os Novos Termos do WhatsApp teriam o condão de excluir os fornecedores de IA que utilizam o aplicativo para fornecer o seu serviço e prestar concorrência à Meta AI.

Caso ao longo da instrução seja verificado que os usuários dos chatbots de IA, como LuzIA e Zapia, utilizam, em sua maioria, os aplicativos próprios dos fornecedores de IA e/ou que o WhatsApp não seria fundamental para os chatbots, evidente que a medida preventiva poderia ser revista. Contudo, neste momento, não é o que se vislumbra, pois esses pontos não restaram demonstrados pelas Recorrentes. Explico. Em que pese as Recorrentes terem apresentado justificativas para as mudanças dos nos termos do WhatsApp, os argumentos, não são aptos, por si só, a afastar os indícios de conduta anticompetitiva que culminam no fechamento do mercado para os concorrentes da Meta AI que utilizam a API do WhatsApp. A Recorrentes afirmam que a API do WhatsApp Business não foi criada para ser utilizada por chatbots de IA sendo certo que os chatbots não se inserem nas categorias para as quais a API do WhatsApp Business foi criada (marketing, utilidade, autenticação, atendimento ao cliente). Todavia, fato é que houve a demonstração do interesse da Meta em disponibilizar serviços de IA terceiros dentro e fora do ecossistema da Meta, conforme indicado em discurso do Fundador e CEO, Mark Zuckerberg, e posteriormente publicado no próprio sítio eletrônico da Meta, conforme apresentado pelas Representantes: Fonte: Representação. Conforme nota de rodapé 44, disponível em:

https://about.fb.com/news/2023/09/introducing-ai-powered-assistants-characters-and-creative-tools/ Portanto, entendo que este argumento da Meta carece de embasamento, pois mesmo que afirme não ter desenvolvido a API para uso por chatbots, a própria Meta chegou a incentivar o uso do WhatsApp por fornecedores de IA. Assim pode-se esperar que a API do WhatsApp comporte sim os chatbots de IA de terceiros. O segundo argumento apresentado pela Meta tem relação com a alegação de que o uso indiscriminado da API do WhatsApp por chatbots de IA sobrecarregam o sistema. Para comprovar o alegado apontam três interrupções relacionadas a fornecedores de IA. Porém, apenas apontam as interrupções, sem apresentar justificas técnicas que efetivamente vinculem que as interrupções ocorreram em razão do uso da API do WhatsApp por chatbots terceiros. Assim, também não considero que o argumento é apto a afastar os indícios de conduta anticompetitiva. Por fim, também alegam que a atualização dos termos não afetariam empresas fornecedoras de IA e que a Meta teve preocupação em avisar as empresas, além de prover tempo hábil para que fizessem eventuais alterações necessárias. Apresentam dados para demonstrar a quantidade de usuários ativos mensais de aplicativos independentes, inclusive Zapia e LuzIA, no sentido de demonstrar que “esses Chatbots de IA já constituíram bases de usuários expressivas por meio de seus aplicativos independentes”.

Contudo, este argumento só poderá ser analisado com a instrução processual, por meio da coleta de dados de agentes atuantes no mercado, de modo que sua análise, neste momento processual, torna-se prejudicada. Assim, concordo com a SG/Cade que os elementos apresentados pela Meta/WhatsApp não logram êxito em afastar os argumentos apresentados pelas Representantes. Frente ao exposto, entendo estarem presentes elementos suficientes para restar preenchido o requisito do fumus boni iuris. b) Da presença do requisito do periculum in mora Conforme já me manifestei em recurso voluntário julgado por este Tribunal, o “periculum in mora é traduzido como o perigo de dano irreparável ao resultado útil do processo”. Para que reste caracterizado, deve-se verificar um receio fundado de que a tutela administrativa não seja eficiente ao final do processo, de modo a ser necessária a imposição de medida antes do término do curso processual.[17] Também é digno de nota voto proferido pela Ex-Conselheira Paula Farani, ocasião em que apontou que o perigo da demora deve ser entendido em sua dimensão coletiva, já que “o perigo de lesão deve recair não apenas sobre o agente que requer a medida, mas sobre o mercado como um todo, afetando a concorrência e o bem-estar do consumidor”.[18] Com essas considerações em mente, passo à análise.

Na Representação, as Requerentes apontaram que os Novos Termos do WhatsApp já estão em vigor para novos AI Providers desde 15 de outubro de 2025 e com eficácia plena para todos os AI Providers a partir de 15 de janeiro de 2026. Diante disso, afirmam: 37. Ou seja, trata-se de alterações impostas pela Representada a todo e qualquer concorrente da Meta AI de maneira abrupta, que, no melhor cenário temporal, confere 90 dias para enormes adaptações necessárias, bem como para tentativas de eventual migração de usuários – sendo que tal imposição está em completa contradição com quase 2 anos de sinalizações da Meta promovendo ativamente a integração de AI Providers ao WhatsApp. [...] 41. Dessa forma, sem a imediata imposição da medida preventiva ora requerida, há riscos de danos irreversíveis e irreparáveis para o bem-estar coletivo, relacionados à exclusão de diferentes ofertantes de serviços e soluções de IA do WhatsApp, tendo em vista a respectiva eliminação de opções com as quais os consumidores contam atualmente em seu cotidiano. A SG/Cade entendeu restar preenchido o requisito do periculum in mora, tendo em vista a iminência da entrada em vigor das alterações nos Novos Termos do WhatsApp Business que, a partir de 15 de janeiro de 2026 passariam a proibir os AI Providers de acessar o WhatsApp Business para fins de fornecer os serviços de IA. Diante deste contexto, entendeu ser necessária a intervenção tempestiva do Cade para: “68.

(...) suspender, até decisão final de mérito ou decisão contrária deste Cade, a eficácia dos Novos Termos do WhatsApp de modo a avaliar corretamente todos os indícios de infração à ordem econômica apresentados e ponderá-los com os argumentos e teses de defesa apresentados pela Meta, preservando-se, desta forma, as condições atuais de concorrência do mercado e assegurando o resultado final útil do presente processo”. No Recurso Voluntário, as Recorrentes reproduzem os argumentos da manifestação defensiva apresentada. Argumentam que as alterações nos Termos do WhatsApp Business não seriam capazes de alterar as condições de mercado, já que os serviços do AI Providers estariam disponíveis por outros meios, como aplicativos próprios. Novamente, no meu entender, os argumentos das Recorrentes não são passíveis de afastar o receio fundado de que os chatbots podem ser excluídos do mercado caso os Novos Termos do WhatsApp permaneçam em vigor tal como se encontram neste momento. As Recorrentes também reiteram que a SG/Cade deveria ter procedido análise mais aprofundada da tese defensiva apresentada. Contudo, em análise preliminar, os elementos dos autos são suficientes para entender pelo preenchimento do requisito do periculum in mora. Caso informações adicionais sejam obtidas e analisadas no processo originário, em plena fase de instrução, esta Autoridade Concorrencial pode vir a entender pela necessidade de revogação da medida preventiva, o que não se vislumbra neste momento.

Portanto, entendo que o requisito do periculum in mora foi devidamente preenchido. c) Da inexistência de periculum in mora reverso As Representantes sustentam que não há periculum in mora reverso no caso na medida em que a medida preventiva não cria obrigação nova e/ou ônus excessivo à Representada, já que seria no sentido de manter o status quo com a política da Meta nos últimos anos no que diz respeito aos AI Providers, “evitando-se o – injustificado e repentino – banimento anunciado no último mês de outubro de 2025”. Por outro lado, as Recorrentes argumentam que a suspensão da eficácia da atualização dos Novos Termos do WhatsApp Business causaria dano inverso, pois obrigaria a Meta a continuar permitindo o uso - não previsto e não planejado -, de sua API do WhatsApp Business por chatbots de IA, de modo a causar efeitos adversos à infraestrutura do WhatsApp. Ponderadas as alegações das partes, a SG entendeu que não há perigo reverso decorrente da suspensão da eficácia, via medida preventiva, dos Novos Termos do WhatsApp Business. Apontou que embora as Recorrentes tenham alegado que o uso da API do WhatsApp Business poderia gerar problemas na infraestrutura da plataforma, a Meta ainda permitiu que os provedores de IA seguissem oferecendo seus serviços via WhatsApp até 15 de janeiro de 2026, sendo que os Novos Termos foram publicados em outubro de 2025.

Além disso, a SG afirmou que medida semelhante foi aplicada pela Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato na Itália em dezembro do ano passado e, até o momento da concessão da medida preventiva, ainda não se tinha notícia de qualquer prejuízo real ao funcionamento do WhatsApp. O entendimento da Superintendência-Geral do Cade é cristalino e não merece reparos. De fato, não parece lógico que as Recorrentes permitissem o uso da API do WhatsApp Business por prazos adicionais conforme estabelecido nos Novos Termos se fosse tão urgente a necessidade imediata de suspensão de sua utilização de modo a prevenir supostos danos à sua infraestrutura. De mais a mais, ainda complemento que não há quaisquer notícias quanto à prejuízos reais ao funcionamento do WhatsApp desde a tomada de decisão semelhante pela Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato na Itália já que os chatbots continuam utilizando a API do WhatsApp na Itália sem qualquer notícia de dano à infraestrutura da plataforma. Diante disso, nesta análise preliminar, entendo pela inexistência de periculum in mora reverso da medida preventiva aplicada nos termos propostos pela SG. VII - APONTAMENTOS FINAIS Devo reforçar que a questão aqui apresentada não é exclusiva do mercado brasileiro. Em verdade, tratando-se de conduta perpetrada por conglomerado mundial, é esperado que diferentes autoridades nacionais da concorrência exerçam sua jurisdição sobre a conduta.

De forma mais relevante, é indispensável citar a atuação da autoridade italiana – Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. De forma pioneira, a AGCM iniciou investigação sobre a conduta da Meta e, posteriormente, agiu de forma ágil ao impor, também, medida preventiva exigindo a suspensão dos termos de uso que excluíam chatbots concorrentes do WhatsApp[19]. Mais recentemente, em razão da medida preventiva imposta pela autoridade italiana, a Meta anunciou que passaria a cobrar monetariamente os provedores de chatbots pela oferta do serviço no âmbito do WhatsApp. De acordo com notícias publicadas em portais especializados, a cobrança será de, aproximadamente, cinco centavos de euro por mensagem – o que pode se traduzir em grandes custos para os rivais[20]. Houve também desdobramentos no âmbito da Comissão Europeia. Em fevereiro de 2026, a Comissão Europeia enviou seu Statement of Objections à Meta, abrindo prazo para que a empresa se manifeste sobre o assunto antes da imposição de medida preventiva. Como esclareci no início deste voto, o presente julgamento não diz respeito ao mérito da investigação ainda sendo conduzida no âmbito de Inquérito Administrativo na Superintendência-Geral. É o momento de analisar e julgar estratégias de mercado e planos de negócios. Entretanto, não posso deixar de notar a relevância do fato de que, na Itália, a Meta pretende adotar uma estratégia de precificação que também pode ter efeitos exclusionários.

Dessa forma, entendo ser interessante sugerir que a SG inclua em seu escopo de investigação o estudo sobre autorizações onerosas de uso para os chatbots e os potenciais efeitos no mercado. Por fim, também me parece razoável que autorizações para que chatbots operem dentro do WhatsApp não funcionem como uma “carta branca” para os provedores de solução em IA descumprirem outras legislações relevantes à sua atividade. Assim, recomendo que a SG, durante a instrução do Inquérito Administrativo, verifique se os provedores de chatbots cumprem com todas as legislações aplicáveis, bem como quais os padrões éticos utilizados no fornecimento do serviço de inteligência artificial generativa. VIII - DISPOSITIVO Por todo o exposto, conheço do Recurso Voluntário interposto pelas recorrentes Whatsapp LLC e Facebook Serviços Online do Brasil Ltda e, no mérito, nego provimento. Com efeito, voto pela manutenção integral da medida preventiva imposta pela Superintendência-Geral no Despacho SG n. 2/2025 (SEI 1687715), devendo retornar ao status quo ante na ocasião da decisão da medida preventiva pela SG. Em sua Medida Preventiva, a SG determinou a suspensão e não aplicação dos novos Termos de Uso do WhatsApp Business até decisão de mérito pelo Cade. Contudo, com a decisão liminar judicial concedendo efeito suspensivo ao ora Recurso Voluntário, as Recorrentes puderam iniciar a aplicação dos novos Termos de Uso, ainda que referida liminar tenha sido posteriormente revogada.

Assim, esclareço que, para fins de cumprimento da decisão do Tribunal em sede de Recurso Voluntário, é insuficiente que a Recorrente somente se abstenha de aplicar os novos Termos de Uso, devendo garantir mecanismos para que os chatbots excluídos após a implementação dos novos termos (em decorrência da decisão judicial), possam retomar suas atividades no WhatsApp, da forma como vinham fazendo na época da decisão de Medida Preventiva proferida pela SG. Dessa forma, as Recorrentes devem suspender a aplicação dos Termos de Uso ora sob comento no Brasil e se abster de aplicá-los até decisão final de mérito do processo administrativo. Concedo o prazo de 5 (cinco) dias corridos, contados a partir da publicação da ata de julgamento no Diário Oficial da União, para que as Recorrentes se adequem às medidas aqui estabelecidas. Determino, ainda, envio imediato de cópia desta decisão ao juízo da 20ª Vara Federal do Distrito Federal, para ciência. É o voto. Brasília, DF – data da assinatura eletrônica. CARLOS JACQUES VIEIRA GOMES Conselheiro-Relator [1] EUROPEAN COMMISSION. Competition in Generative AI and Virtual Worlds. Competition Policy Brief, issue 3, September 2023. [2] Vide https://www.luzia.com/br/sobre-nosotros e <https://zapia.com> [3] Disponível em: https://about.fb.com/br/news/2024/10/meta-ai-chega-ao-brasil-assistente-de-inteligencia-artificial-comeca-a-ser-disponibilizado-no-pais/. Acesso em 26.fev.2026. [4] Versão dos Termos atualizada em 15 de janeiro de 2026.

Disponível em: https://www.whatsapp.com/legal/business-solution-terms. Tradução livre de: “AI Providers. Providers and developers of artificial intelligence or machine learning technologies, including but not limited to large language models, generative artificial intelligence platforms, general-purpose artificial intelligence assistants, or similar technologies as determined by Meta in its sole discretion (“AI Providers”), are strictly prohibited from accessing or using the WhatsApp Business Solution, whether directly or indirectly, for the purposes of providing, delivering, offering, selling, or otherwise making available such technologies when such technologies are the primary (rather than incidental or ancillary) functionality being made available for use, as determined by Meta in its sole discretion; provided, however; that such technologies may be made available to WhatsApp users who have registered phone numbers with an Italian country code. Notwithstanding the foregoing, you may retain an AI Provider as your Third Party Service Provider in accordance with these WhatsApp Business Solution Terms. In such cases, you may not directly or indirectly allow Business Solution Data, including any anonymous, aggregate, or derived forms of Business Solution Data, to be used to create, develop, train, or improve any machine learning or artificial intelligence systems, models, or technologies, including large language models (collectively, “AI Models”);

provided that you may use Business Solution Data to fine-tune an AI Model that is for your exclusive use, so long as this does not result in Business Solution Data being used to create, develop, train, or improve any other AI Models. We may terminate your account and revoke your access if we reasonably determine that you have breached these restrictions. This Section survives termination of these WhatsApp Business Solution Terms.” [5] A Decisão da SG foi publicada no Diário Oficial da União em 13 de janeiro de 2026. O termo inicial do prazo, portanto, passou a ser 14 de janeiro e, o final, dia 18 de janeiro. Contudo, o termo final não era dia útil, de forma que o prazo se prorrogou ao próximo dia útil, 19 de janeiro. [6] Código de Processo Civil, art. 300: A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. [7] Tradução livre de: “Ensuring an optimal use of this powerful tool in antitrust enforcement is rather complex. On the one hand, interim measures can bring substantial benefits to the investigative actions of competition authorities. In a sub-set of cases, interim measures could indeed be a way to ensure effectiveness of enforcement actions and to preserve competition during antitrust investigations. On the other hand, interim measures can be very intrusive and – if used wrongly or excessively– can do serious harm to competition and ultimately to consumers.

Therefore, they are a tool to employ with caution.” [8] Tradução livre de: “For example, if authorities are certain that an anticompetitive behavior has taken place (e.g., conduct is well-known to restrict competition, has no economic rationale and produces little efficiencies) and believe it has been very harmful to the market (e.g., allowed or maintained monopolization of a given sector) then they should start by imposing more stringent remedies, eventually risking over-enforcement. The opposite is also true: if authorities are introducing new theories of harm and assuming a risk of over-enforcement in outlawing an ambiguous conduct (Type I error in characterization of infringement), they should opt for narrower, less-risky interventions—otherwise, they would risk a compounded effect of two “over-enforcement” errors: an overbroad definition of infringement cumulated with overbroad remedies. They should then adapt the remedies as they obtain more information on how they have impacted market behavior. In practical terms, this means matching a lower risk of over-enforcement in the finding of an infringement with a higher risk of over-enforcement in remedy design, and vice-versa.” (Filippo Lancieri & Caio Mario da Silva Pereira Neto. Designing Better Antitrust Remedies for the Digital World. ProMarket, March 8, 2022) [9] Tradução livre de:

“[...] the expected benefit of a correct decision, be it to use or to not use an IM, increases when there is more potential irreparable harm to be minimized. The size of the harm increases if the time between the IM and the conclusion of the full investigation is greater, or if the harms themselves are larger, as with particular industries. Moreover, in a world where anticompetitive conduct is more frequent, there are more occasions to minimize harm, making the IM a more valuable tool.” Disponível em: https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2022)22/en/pdfdf [10] Tradução livre de: “Existing antitrust enforcement, however, can often be slow, cumbersome, and unpredictable. This can be especially problematic in the fast-moving digital sector. That is why we are recommending changes that would enable more use of interim measures to prevent damage to competition while a case is ongoing, and adjusting appeal standards to balance protecting parties’ interests with the need for the competition authority to have usable tools and an appropriate margin of judgement. The goal is to place less reliance on large fines and drawn-out procedures, instead enabling faster action that more directly targets and remedies the problematic behavior.” Disponível em: Unlocking digital competition: Report from the Digital Competition Expert Panel [11] Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/internacional/en/business/2023/11/brazil-is-the-country-of-whatsapp-says-president-of-the-app.shtml.

Acesso em 26.fev.2026. [12] Konstantinos Stylianou & Bruno Carballa-Smichowski. ‘Market’ definition in ecosystems. Journal of Antitrust Enforcement, 2024. [13] Recurso Voluntário no 08700.003097/2009-73 (Visa International Service Association e Visa do Brasil Empreendimentos Ltda.), Recurso Voluntário nº 08700.003085/2009-49 (Companhia Brasileira de Meios de Pagamento - Visanet.), Recurso Voluntário nº 08700.007228/2021-88 (Total Pass Participações Ltda.), Recurso Voluntário nº 08700.009932/2024-18 (Apple Inc. e Apple Services LATAM LLC). [14] Recurso Voluntário nº 08700.009932/2024-18 (Apple Inc. e Apple Services LATAM LLC). [15] Vide voto do Conselheiro Relator Paulo Furquim de Azevedo. [16] Fonte indicada pelas Representantes: MOBILETIME; OPINIONBOX. Panorama - Assistentes de IA e Mensageria no Brasil, fev. de 2025. Disponível em: https://www.mobiletime.com.br/pesquisas/assistentes-de-ia-e-mensageria-movel-no-brasil-fevereiro-de2025/. Acesso em 20.fev.2026. [17] Vide Recurso Voluntário n. 08700.008421/2025-60. [18] Recurso Voluntário nº 08700.000989/2019-94. [19] Vide: https://en.agcm.it/en/media/press-releases/2025/12/A576. [20] Disponível em: https://techcrunch.com/2026/01/28/whatsapp-will-now-charge-ai-chatbots-to-operate-in-italy/