Recurso Voluntário nº 08700.000534/2026-06

SEI/CADE - 1715060 - Voto Recurso Voluntário Recurso Voluntário nº 08700.000534/2026-06 (Autos Restritos n. 08700.000535/2026-42) Recorrentes: Whatsapp LLC e Facebook Serviços Online do Brasil Ltda. Advogados: Marcela Mattiuzzo, Matheus Augusto Alves Barreto e Mateus Bernardes dos Santos Interessados: Factoría Elcano S.L. e Brainlogic AI S.A.S. Advogados: Eduardo Caminati Anders, Marcio de Oliveira Silveira Bueno, André Santos Ferraz, Fernanda Romero G. Pereira e Vítor Fuks Relator: Conselheiro Carlos Jacques Vieira Gomes VOTO VOGAL - CONSELHEIRA CAMILA CABRAL PIRES ALVES VERSÃO ÚNICA PÚBLICA I. Introdução Cumprimento o eminente Relator, Conselheiro Carlos Jacques Vieira Gomes, pelo voto apresentado, que reconstrói adequadamente o contexto do caso e, sobretudo, delimita o escopo deste Recurso Voluntário: em cognição sumária, cabe verificar a presença dos requisitos legais para manutenção da medida preventiva — fumus boni iuris e periculum in mora. Como sou a última a votar, e considerando que o voto do Relator já reconstitui com suficiência os fatos relevantes para a apreciação do recurso, optei por concentrar esta manifestação em dois pontos que me parecem determinantes para a qualidade da decisão em sede de medida preventiva. O gabinete[1] se debruçou sobre os autos e organizou as questões técnicas e econômicas relevantes para a fase cautelar.

Quando útil, recorreu à literatura recente sobre ecossistemas digitais e competição em mercados dinâmicos, na medida necessária para esclarecer o mecanismo da conduta e o nexo causal, sem antecipar conclusões de mérito. O primeiro ponto é metodológico: em mercados digitais organizados por regras de acesso e rotas de distribuição, a utilidade de uma medida preventiva depende de explicitar o mecanismo e o nexo causal, sem definir, prematuramente, fronteiras definitivas de mercado. A cautelar não é lugar de conclusões finais; é lugar de preservar condições mínimas de contestabilidade enquanto a prova é produzida. Essa preocupação é especialmente importante na definição preliminar de mercado relevante e nas implicações analíticas que dela decorrem. O segundo ponto é tratar diretamente das alegações defensivas: o argumento de segurança, congestionamento e capacidade precisa ser enfrentado com base em evidências e sob um teste de proporcionalidade. Em abstrato, são justificativas potencialmente relevantes. Ou seja, para terem peso decisório, devem vir acompanhadas de evidência objetiva e de demonstração de que alternativas menos restritivas não seriam aptas a mitigar o risco alegado. É aqui, a meu ver, que a decisão do Tribunal pode explicitar com mais nitidez o que será exigido na instrução. II.

Enquadramento analítico Uma medida preventiva busca evitar que, durante a instrução, a realidade concorrencial se altere de modo irreversível a ponto de esvaziar a utilidade prática da decisão final. Nessa lógica, a análise é necessariamente sumária e se organiza, em termos práticos, em torno de plausibilidade, urgência, proporcionalidade/reversibilidade e periculum reverso, sempre sob a premissa de temporariedade e revisibilidade da providência (Pires-Alves, Barbosa e Nóvoa, 2024). Como tivemos a oportunidade de registrar na contribuição brasileira à OCDE em 2024, a experiência recente do Cade evidencia um uso crescente, mas não linear, dessas medidas, com deferimentos e indeferimentos que tornam ainda mais explícita a necessidade de calibrar, caso a caso, o risco de uma intervenção excessiva (overenforcement) que possa prejudicar o processo competitivo e, no polo oposto, o risco de uma postura excessivamente conservadora (underenforcement) que deixe de prevenir danos graves e de difícil reversibilidade (Pires-Alves, Barbosa e Nóvoa, 2024). Nessa mesma linha, ponderamos que, em mercados dinâmicos – particularmente os digitais -, há debate consistente sobre tratar o periculum in mora com maior flexibilidade para permitir intervenções mais precoces quando necessárias para evitar efeitos de tipping e fechamento cumulativo, nos quais firmas inovadoras podem consolidar dominância, elevar barreiras e expulsar rivais (Pires-Alves, Barbosa e Nóvoa, 2024).

Do mesmo modo, o fumus boni iuris pode demandar apreciação que considere efeitos potenciais e futuros, e não apenas uma evidência já observável no momento, justamente porque, em mercados de evolução acelerada, impactos relevantes nem sempre se tornam inequívocos desde o início (Pires-Alves, Barbosa e Nóvoa, 2024). Essa maior sensibilidade ao risco de irreversibilidade, contudo, não dispensa rigor analítico: a legitimidade da tutela cautelar depende de aderência estrita a boas práticas de desenho e controle, em especial seu caráter provisório, reversibilidade, adaptabilidade, exequibilidade, proporcionalidade e salvaguardas procedimentais (Pires-Alves, Barbosa e Nóvoa, 2024). Esse pano de fundo ajuda a esclarecer um ponto metodológico que considero decisivo para a qualidade da decisão: em ecossistemas digitais, o risco concorrencial relevante para a cautelar não necessariamente se materializa em um mercado só ou sob a forma de uma análise comparativa estática. Jacobides e Lianos (2021) descrevem ecossistemas como grupos de firmas conectadas que se apoiam em plataformas digitais, alavancam complementadores, geram lock-in e exploram bottlenecks. Sem exigir, neste momento, escolher uma definição de ecossistema ou da relação dessa definição com o conceito usual de mercado relevante e suas inter-relações econômicas, essa observação tem consequência direta para a análise cautelar:

mudanças em governança de acesso podem operar como inflexões de trajetória, deslocando contestabilidade e condições de entrada/expansão de modo cumulativo, atravessando mercados, atuais ou potenciais, e com recomposição incerta. A literatura recente aprofunda esse diagnóstico ao enfatizar que ecossistemas são sustentados por complementaridades não genéricas e por investimentos que se tornam específicos a interfaces e protocolos; quanto mais customizadas as interfaces e regras de participação, maior tende a ser a dependência de complementadores e o espaço para exercício de poder pelo orquestrador. Além disso, os orquestradores fazem uso estratégico de APIs, mecanismos algorítmicos e restrições contratuais como instrumentos de coordenação e controle, o que torna o desenho de termos de acesso parte integrante da arquitetura concorrencial do ecossistema. Em linha convergente, Lianos, Eller e Kleinschmitt (2024) destacam que regimes de governança privada - contratuais, tecnológicos e soft - podem criar e manter assimetrias de poder relevantes, com firmas orquestradoras capturando parcela desproporcional do valor e gerando externalidades. É por isso que, nesta fase, não me parece necessário firmar fronteiras definitivas de mercado relevante. O que se exige, para fins cautelares, é delimitar, com suficiente robustez, o mecanismo: (i) qual é a regra (quem é coberto; o que é vedado; como é aplicada/enforced);

(ii) qual é a rota de distribuição afetada (onboarding, fricções de troca, custos de integração, dependências técnicas); e (iii) quais complementaridades tornam essa rota, na prática, distinta de alternativas externas. Essa abordagem é coerente com a advertência, na literatura, de que ecossistemas combinam interdependência e governança como cola institucional: complementaridades dependem não apenas do sistema técnico modular, mas da existência de regras de cooperação, membros e interoperabilidade. Nesse ponto, a literatura de ecossistemas oferece uma lente útil para tornar inteligível o nexo entre governança de acesso, complementaridades e competição. Em ecossistemas, a vantagem competitiva frequentemente se organiza em torno de pontos de entrada e mecanismos de coordenação (interfaces, regras de integração, padrões de uso, controle de rotas), capazes de favorecer o produto próprio, elevar custos de troca e reduzir espaço de contestação por terceiros (Jacobides e Lianos, 2021; Lianos, Eller e Kleinschmitt, 2024). É sobre essa estrutura - e não sobre um rótulo de mercado - que a decisão cautelar em análise deve se assentar. III. Contexto internacional como reforço de racionalidade Sem que se trate de importar precedentes ou transpor, automaticamente, diagnósticos estrangeiros, registro que o contexto internacional contribui para qualificar a racionalidade do debate:

autoridades já têm identificado o WhatsApp como canal concorrencialmente relevante para a distribuição e expansão de assistentes de IA e têm discutido, justamente, a necessidade de medidas preventivas para preservar acesso enquanto conduzem suas investigações (AGCM, 2025; Comissão Europeia, 2026). Na Itália, a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato descreveu uma arquitetura fática análoga no que importa para o raciocínio cautelar: alterações contratuais no WhatsApp Business Solution Terms direcionadas a AI providers, com potencial de fechamento de canal de distribuição, em um ambiente de crescimento acelerado e com riscos de irreversibilidade (AGCM, 2025). O que chama atenção, para nossos fins, não é o resultado italiano em si, mas a lógica de calibragem: a cautelar é apresentada como remédio mínimo eficaz para evitar expulsão e migração em curso, preservando a possibilidade de permanência e de entrada de novos agentes durante a investigação (AGCM, 2025). No âmbito da União Europeia, a Comissão, ao anunciar seu entendimento preliminar, também enfatiza o papel do WhatsApp como ponto de entrada importante para que assistentes generalistas alcancem usuários, destacando o risco de barreiras à entrada/expansão e de marginalização de concorrentes menores em mercado em rápido crescimento - o que, no seu enquadramento, pode justificar interim measures para evitar dano sério e irreparável (Comissão Europeia, 2026).

Sem prejuízo do contexto internacional, convém registrar um dado estrutural: no Brasil, a mensageria instantânea opera como infraestrutura transversal de comunicação e, crescentemente, como rota de interação econômica, o que amplifica a relevância concorrencial de mudanças em regras de acesso e uso desse canal. Segundo a TIC Domicílios 2024, os usuários de Internet representavam, em 2024, 84% da população brasileira com 10 anos ou mais, o equivalente a 159 milhões de pessoas; entre esses usuários, 92% enviaram mensagens instantâneas. No mesmo levantamento, entre os usuários que divulgaram ou venderam online produtos ou serviços, 55% utilizaram aplicativos de mensagens, como WhatsApp ou Telegram, para essa finalidade. Pela ótica da oferta, a TIC Empresas 2024 mostra que WhatsApp ou Telegram já eram utilizados por 74% das empresas com acesso à Internet como forma de presença online. Mais do que isso, entre as empresas que venderam pela Internet nos 12 meses anteriores à pesquisa, 81% indicaram vendas por mensagens de WhatsApp, Skype ou chat do Facebook. Esse pano de fundo ajuda a qualificar, no plano doméstico, por que a restrição de acesso a uma rota de mensageria — especialmente quando vinculada a termos aplicáveis ao WhatsApp Business Solution — pode produzir efeitos relevantes sobre alcance, contestabilidade e custos de mudança, entre outros, em mercados digitais de rápida evolução (NIC.br, 2025a; NIC.br, 2025b).[2] IV.

Cadeia de valor da IA, deployment, rotas de distribuição e o exame cautelar das justificativas técnicas à luz da alternativa excludente adotada A discussão ganha densidade quando se observa a cadeia de valor da IA. A literatura técnica e de política concorrencial descreve o desenvolvimento e a oferta de sistemas de IA como processo iterativo - coleta e tratamento de dados, construção e adaptação, testes e, sobretudo, operacionalização (deployment), fase em que o sistema passa a interagir com usuários em ambiente real, gerando dados de uso, feedback e aprendizados operacionais que podem retroalimentar performance e diferenciação (OECD, 2024). Isso importa porque, em certos contextos, o deployment não é apenas comercialização; ele pode ser condição prática de competição: operar em escala, coletar sinais de uso e refinar o produto tende a produzir vantagens cumulativas e, por vezes, aumentar custos de troca. Se uma rota de distribuição específica é material para viabilizar essa operação em escala, alterações de governança que excluam ou restrinjam terceiros podem afetar a contestabilidade e produzir efeitos cuja recomposição, ao final, não é trivial. Esse ponto conecta-se a preocupações recentes na política concorrencial sobre concentração por camadas em AI inclusive em canais de distribuição e acesso ao usuário.

Athey e Scott Morton (2025) observam que diferentes camadas - de chips a modelos de base e aplicações - podem exibir concentração de forma cumulativa e gerar novos bottlenecks, com atenção crescente das autoridades a relações comerciais e dependências dentro desse arranjo. É nessa moldura que reconheço a plausibilidade da narrativa subjacente à medida preventiva: a alteração de termos e condições, dirigida a um subconjunto de agentes, incide sobre uma rota de distribuição específica (WhatsApp Business Solution) e, ao menos em tese, é compatível com teorias de fechamento de canal/insumo, discriminação/autopreferência e leveraging entre ambientes conectados (Jacobides e Lianos, 2021; Lianos, Eller e Kleinschmitt, 2024). Para a fase cautelar, o que se exige é que o mecanismo seja inteligível e verificável e que a hipótese de dano não seja meramente conjectural. Nesse contexto, merece atenção a justificativa apresentada pela Meta em termos de segurança/integridade do serviço e congestionamento/capacidade, que deve ser objeto de aprofundamento na instrução. O que pesa, para fins cautelares, é observar que a alternativa adotada foi uma solução de caráter excludente - um banimento - e que, nesse desenho, a discussão naturalmente se desloca.

Mesmo podendo haver uma preocupação com capacidade, parece intuitivo indagar se haveria espaço para instrumentos menos drásticos e mais neutros do ponto de vista concorrencial (por exemplo, limites técnicos, requisitos de conformidade e mecanismos graduais de gestão do uso, planos), em vez de uma exclusão que, na prática, fecha a rota. É essa escolha que torna mais nítida, em avaliação sumária, a necessidade de preservar o campo competitivo enquanto se apura, com precisão técnica, o que de fato está em jogo. Não estou, contudo, adiantando qualquer posicionamento sobre outros eventuais instrumentos a serem adotados no futuro. V. Considerações finais Em síntese, não se decide aqui o mérito, mas se, em análise sumária, a manutenção da medida preventiva ainda se justifica para preservar a efetividade do processo e condições mínimas de contestabilidade enquanto a investigação é conduzida. Nesse enquadramento, a plausibilidade do fumus decorre menos de rótulos definitivos de mercado e mais da inteligibilidade do mecanismo: alteração de regra de acesso dirigida a um subconjunto de agentes, incidindo sobre rota de distribuição com capilaridade e funcionalidade próprias, e compatível, ao menos em tese, com teorias de fechamento de canal, discriminação/autopreferência e leveraging em ambientes conectados. A urgência, por sua vez, é reforçada quando se considera a lógica do deployment na cadeia de valor da IA:

operar em escala em canal relevante pode gerar vantagens cumulativas e elevar custos de troca, de modo que exclusões de rota podem produzir danos que correm à frente da instrução e cuja recomposição posterior é incerta. Nesse contexto, a alegação defensiva de segurança/integridade e congestionamento/capacidade não deve ser ignorada, mas tampouco pode ter peso conclusivo sem verificação objetiva, tema próprio da instrução. Ainda assim, para fins cautelares, chama atenção a alternativa adotada: em vez de soluções graduais de gestão de capacidade, optou-se por medida excludente, com efeito prático de fechamento da rota para determinado conjunto de terceiros. Nesse contexto, parece recomendável explicitar que a instrução a ser conduzida pela SG/Cade deverá avançar, com especial atenção, sobre alguns pontos centrais ainda abertos nesta fase de cognição sumária: o alcance objetivo e subjetivo dos novos termos, inclusive os critérios de enquadramento de determinados agentes como ‘AI providers’; a efetiva centralidade do WhatsApp Business Solution como rota de distribuição e ponto de entrada para assistentes generalistas, sobretudo à luz de custos de integração, fricções de migração, onboarding, retenção e acesso ao usuário final; a consistência técnica, quantitativa e documental das justificativas de segurança, integridade e capacidade invocadas pela representada, inclusive por comparação com outros casos de uso e com a permanência da própria Meta AI no canal;

a existência de alternativas menos restritivas e tecnicamente viáveis à solução excludente adotada; e, por fim, os possíveis efeitos dinâmicos da interrupção dessa rota sobre contestabilidade, personalização, aprendizado por uso, lock-in e capacidade de rivalização de agentes independentes, especialmente daqueles que não dispõem de ecossistema próprio ou de canais distributivos já consolidados.[3] Por fim, sem importar precedentes, o contexto internacional reforça a racionalidade do debate: tanto a experiência italiana quanto a europeia tratam o WhatsApp como ponto de entrada relevante e associam exclusões dessa rota a riscos de dano de difícil recomposição em mercado em rápida expansão (AGCM, 2025; Comissão Europeia, 2026). Com essas considerações, acompanhando o voto do Relator, entendo presentes os pressupostos que justificam a manutenção da medida preventiva, sem prejuízo do aprofundamento probatório na instrução, sugerindo que a instrução seja célere e dirigida a pontos mencionados nos votos. VI. Conclusão e dispositivo À vista do exposto, voto por conhecer do recurso e negar-lhe provimento, mantendo a medida preventiva. CAMILA CABRAL PIRES ALVES Conselheira [assinado eletronicamente] [1] Em especial, agradeço o apoio direto e substantivo de Vitor Jardim Barbosa. [2] Núcleo de Informação e Coordenação do Ponto BR (NIC.br), Pesquisa sobre o uso das tecnologias de informação e comunicação nos domicílios brasileiros: TIC Domicílios 2024 (São Paulo: Cetic.br/NIC.br, 2025.

Disponível em: https://cetic.br/media/docs/publicacoes/2/20250512122204/tic_empresas_2024_livro_eletronico.pdf . Núcleo de Informação e Coordenação do Ponto BR (NIC.br), Pesquisa sobre o uso das tecnologias de informação e comunicação nas empresas brasileiras: TIC Empresas 2024 (São Paulo: Cetic.br/NIC.br, 2025). Disponível em: https://cetic.br/media/docs/publicacoes/2/20250512120132/tic_domicilios_2024_livro_eletronico.pdf Acesso em: 10 de março de 2026. [3] Conforme destacado em meu voto-vista no Processo Administrativo nº 08700.002066/2019-77, a análise de condutas em mercados integrados não deve se apoiar em “inferências amplas de cobertura ou abrangência” nem em “filtros decisórios rígidos”, mas na “reconstrução minuciosa do mecanismo concorrencial efetivamente afetado”, com atenção, naquele caso, a custos de troca, assimetrias informacionais, multihoming, contexto regulatório e plausibilidade do mecanismo de fechamento; destaca, ainda, que a ausência de dados sistemáticos sobre multihoming, padrões de default, mudança de provedor e uso de descontos como instrumento de migração impedia transformar inquietações concorrenciais em juízo condenatório seguro. A transposição dessa racionalidade analítica ao presente caso parece igualmente pertinente. Referências AGCM (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato). 2025. A576 – Meta AI, Provvedimento n. 31775, 22 dicembre 2025. Athey, Susan, e Fiona M. Scott Morton. 2025.

“Artificial Intelligence, Competition, and Welfare.” NBER Working Paper 34444. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. doi:10.3386/w34444. Comissão Europeia. 2026. “Commission notifies Meta of possible interim measures to reverse exclusion of third-party AI assistants from WhatsApp.” Press release IP/26/310, 8 fev. 2026. Bruxelas: Comissão Europeia. CGI.br. 2025. Pesquisa sobre o uso das tecnologias de informação e comunicação nos domicílios brasileiros: TIC Domicílios 2024. São Paulo: Comitê Gestor da Internet no Brasil. CGI.br. 2025. Pesquisa sobre o uso das tecnologias de informação e comunicação nas empresas brasileiras: TIC Empresas 2024. São Paulo: Comitê Gestor da Internet no Brasil. Jacobides, Michael G., e Ioannis Lianos. 2021. “Ecosystems and Competition Law in Theory and Practice.” Industrial and Corporate Change 30 (5): 1199–1229. doi:10.1093/icc/dtab061. Lianos, Ioannis. 2025. “Synthetic Futures and Competition Law.” Theoretical Inquiries in Law 26 (1): 89–122. doi:10.1515/til-2025-0005. Lianos, Ioannis, Klaas Hendrik Eller, e Tobias Kleinschmitt. 2024. “Towards a Legal Theory of Digital Ecosystems.” Centre for Law, Economics and Society Research Paper Series 2/2024; Amsterdam Law School Legal Studies Research Paper 2024-22; Amsterdam Centre for Transformative Private Law Working Paper 2024-01. doi:10.2139/ssrn.4849340. OECD. 2024. Artificial Intelligence, Data and Competition. OECD Artificial Intelligence Papers 18. Paris: OECD Publishing.

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