Julgado — Acórdão nº 250/2016

Boletim de Serviço Eletrônico em

27/10/2016

MINISTÉRIO DA FAZENDA

CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

390ª Sessão

Recurso 13431

Processo 10372.000667/2016-11

Processo BCB 0901461867

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:AGÊNCIA DE FOMENTO DO RIO GRANDE DO NORTE S.A. – AGN

AMARO SALES DE ARAÚJO

CARLOS ALBERTO DE FARIA

FERNANDO RODRIGUES VARELA

FRANCISCO VAGNER GUTEMBERG DE ARAÚJO

JOÃO DA SILVA MAIA

LEÔNIDAS FERREIRA DE PAULA

NELSON TAVARES FILHO

NEWTON NELSON DE FARIA

RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR: CARLOS PAGANO BOTANA PORTUGAL GOUVÊA

EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) – Agência de fomento – Sociedade e economia

mista - Utilização irregular de recursos de recursos financeiros em desacordo com seu objeto social

e regulamentação em vigor - Infração agravada por conta da exposição gerada pelo

comprometimento de parcela substancial do patrimônio líquido da Agência - Irregularidades

caracterizadas, inclusive de natureza grave – Apelos a que se nega provimento.

PENALIDADE(S): Multa Pecuniária e Inabilitação Temporária.

BASE LEGAL: Lei nº 4.595/1964, art. 44, §§ 2º e 4º.

ACÓRDÃO CRSFN 250/2016

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do

Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, negar provimento aos

recursos voluntários interpostos, mantida a decisão do órgão de primeiro grau, no sentido de aplicar: a

Agência de Fomento do Rio Grande do Norte S.A. - AGN, pena de multa pecuniária no valor de

R$100.000,00 (cem mil reais); e, em caráter individual, a Amaro Sales de Araújo, Carlos Alberto de

Faria, Fernando Rodrigues Varela, Francisco Vagner Gutemberg de Araújo, João da Silva Maia, Leônidas

Ferreira de Paula, Nelson Tavares Filho e Newton Nelson de Faria, pena de inabilitação temporária para

o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do

Banco Central do Brasil, pelo prazo de 3 (três) anos.

Participaram do julgamento os conselheiros: Ana Maria Melo Netto Oliveira, Adriana Cristina Dullius

Britto, Antonio Augusto de Sá Freire Filho, Arnaldo Penteado Laudísio, Carlos Pagano Botana Portugal

Acórdão CRSFN 250 (0010112) SEI 10372.000667/2016-11 / pg. 1

Gouvêa, Flávio Maia Fernandes dos Santos, Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo e Sérgio

Cipriano dos Santos. Presentes o Dr. André Alvim de Paula Rizzo, Procurador da Fazenda Nacional, e

Carlos Augusto Sousa de Almeida, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 26 de abril de 2016.

RELATÓRIO

1. Trata-se de recursos voluntários interpostos perante o Conselho de Recursos do

Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) por Agência de Fomento do Rio Grande do Norte

S.A. – AGN, Nelson Tavares Filho, Fernando Rodrigues Varela, Newton Nelson de Faria,

Amaro Sales de Araújo, Carlos Alberto de Faria, Francisco Vagner Gutemberg de Araújo,

João da Silva Maia e Leônidas Ferreira de Paula (“Recorrentes”), pleiteando a reforma da

decisão proferida pelo BCB em 23 de maio de 2012 (fls. 541 a 545v), que, com

fundamento no Art. 44, parágrafo 4º da Lei 4.595/1964, condenou a AGN ao pagamento

de multa no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) e os demais Recorrentes à pena de

inabilitação por 3 (três) anos para o exercício de cargo na administração ou gestão de

instituições fiscalizadas pelo BCB.

2. Preliminarmente, vale repassar a evolução temporal do presente Recurso desde a

abertura do processo pelo BCB, conforme a tabela abaixo:

Evento Data Fls.

Fatos 2005 a 2008 -

Proposta de instauração do

24/09/2009 1 a 88v

processo

167 a 170 / 174 a 177 /

Intimações 29/04 a 12/07/2010

182 a 197 / 242 a 245

179 e 180 / 215 a 241 /

Apresentação de defesas 11/02 a 10/08/2010 248 a 333 / 336 a 370 /

372 e 432 / 433 a 522

Decisão DIORF nº 719/2012 23/05/2012 541 a 545v

Intimações 05/07 a 18/07/2012 562 a 566

Interposição de recurso 26/07 a 19/09/2012 579 a 634 / 643 a 764

Autuação CRSFN 26/09/2012 769

PGFN/CAF/CRSFN/Nº 232/2015 13/07/2015 774 a 777

Acórdão CRSFN 250 (0010112) SEI 10372.000667/2016-11 / pg. 2

3. Em 24 de setembro de 2009, o BCB propôs a instauração de processo administrativo

sancionador contra a Agência de Fomento do Rio Grande do Norte S.A. – AGN, seus

administradores e membros do conselho de administração para apurar a suposta

utilização de recursos (fls. 1 a 88v). Segundo o BCB, a AGN aplicou recursos no Fundo de

Desenvolvimento Comercial e Industrial – FDCI, que instituiu 2 (dois) programas de

empréstimos com juros favorecidos a servidores públicos do estado: Profise – Programa

de Financiamento do Servidor Público Estadual e Refise – Programa de Refinanciamento

do Servidor Público Estadual.

4. A decisão de realizar o investimento foi tomada por unanimidade pela Diretoria (em 15 de

junho de 2005) e pelo Conselho de Administração. Para realizar tal investimento, a AGN

resgatou seus investimentos em títulos públicos e certificados de depósito bancários:

LFT no valor de R$ 2.931.938,82 (dois milhões, novecentos e trinta e um mil, novecentos

e trinta e oito reais e oitenta e dois centavos), em junho de 2005; CDB no valor de

R$ 3.368.573,05 (três milhões, trezentos e sessenta e oito mil, quinhentos e setenta e

três reais e cinco centavos), em outubro de 2005; e LFTs no valor de R$ 2.142.579,43

(dois milhões, cento e quarenta e dois mil, cinquenta e sete reais e quarenta e três

centavos), em dezembro de 2005.

5. Os Recorrentes foram intimados da instauração do processo de 29 de abril a 12 de julho

de 2010 (fls. 167 a 170 / 174 a 177 / 182 a 197 / 242 a 245).

6. Em 11 de fevereiro de 2010, o Sr. Carlos Alberto de Faria apresentou sua defesa (fls. 179

e 180), alegando que a AGN é pessoa jurídica sujeita ao regime de direito privado, por se

tratar de sociedade de economia mista. De tal forma, sua atuação deve ser pautada pelo

princípio de que “pode ser feito tudo que a lei não proíbe”. Sendo assim, apesar de não

haver previsão expressa na Resolução CMN nº 2.828/2001, o emprego dos recursos da

AGN indiretamente para fomentar o financiamento de servidores público estaduais, não

seria vedado.

7. Em 25 de junho de 2010, o Sr. João da Silva Maia apresentou sua defesa (fls. 215 a 241)

requerendo sua exclusão do polo passivo da ação e, subsidiariamente, o arquivamento

do presente recurso. O Recorrente alega:

a. foi membro do Conselho de Administração da AGN até abril de 2006 e, neste cargo,

não exercia atividades executivas ou gerenciais;

b. considerando que os fatos ora apurados datam de junho de 2005 a junho de 2008,

sua responsabilidade deve ser limitada aos fatos ocorridos até abril de 2006;

c. não haveria infração que subsidiasse a instauração deste processo administrativo,

uma vez que o financiamento de servidores públicos em folha de pagamento:

i. não é expressamente vedado pela legislação vigente (Lei nº 4.595/1964 e

Resolução CMN nº 2.828/2001);

ii. o fim estatutário de fomento à economia foi cumprido, porque a realização de

empréstimos a servidores públicos propiciou uma maior circulação de capital

na economia global, “gerando um ciclo virtuoso na economia local”;

iii. como instituição financeira, a AGN poderia criar programas de concessão de

crédito aos servidores públicos do Estado do Rio Grande do Norte, sócio

majoritário da AGN;

iv. os programas de financiamento a servidores públicos estaduais são comuns

em outras agências de fomento de outros Estados (Paraná e Mato Grosso);

v. a AGN é sociedade de economia mista, pessoa jurídica de direito privado e,

portanto, sujeita ao regime de direito privado, no qual tudo o que não é

Acórdão CRSFN 250 (0010112) SEI 10372.000667/2016-11 / pg. 3

proibido é permitido;

vi. não há vedação legal expressa quanto à concessão de empréstimos a

servidores públicos; e

d. os financiamentos foram lucrativos para a economia local e seus proveitos foram

revertidos para a própria AGN, que percebia margens de lucros na realização dos

empréstimos.

8. Em 8 de julho de 2010, o Sr. João da Silva Maia requereu a juntada de novos documentos

à sua defesa (fls. 248 a 333).

9. A Agência de Fomento do Rio Grande do Norte S.A. – AGN (5 de agosto de 2010, fls. 336

a 370), os Recorrentes Amaro Sales de Araújo e Leônidas Ferreira de Paula, em conjunto

(9 de agosto de 2010, fls. 372 e 432), Carlos Alberto de Faria (10 e agosto de 2010, fls.

433 a 460) e, em conjunto, Nelson Tavares Filho, Fernando Rodrigues Varela e Newton

Nelson de Faria (10 de agosto de 2010, fls. 461 a 493) apresentaram suas defesas

requerendo o arquivamento do processo e, subsidiariamente, a não aplicação das

penalidades previstas no Art. 44 da Lei nº 4.595/1964, por serem desproporcionais,

descabidas e inaplicáveis. Em linhas gerais, alegam esses Recorrentes:

a. o BCB não demonstrou qual seria a irregularidade específica que poderia justificar

este processo administrativo e a eventual penalidade;

b. a concessão de empréstimos aos servidores público estaduais não seria vedada

expressamente pela legislação vigente (Lei n 4.595/1964 e Resolução CMN nº

2.828/2001) e não trouxe prejuízos de qualquer ordem à AGN. O rol das operações

facultadas às agências de fomento do art. 3º da Resolução CMN nº 2.828/2011 não

pode ser considerado taxativo;

c. a concessão dos empréstimos teve repercussões positivas, com a alavancagem e o

fortalecimento das finanças locais;

d. a decisão pelos investimentos realizados no Fundo de Desenvolvimento Comercial

e Industrial – FDCI, pelo qual foram oferecidos os empréstimos foi baseada na

necessidade de equacionamento da situação financeira da AGN e no objetivo de

recuperar sua saúde financeira. Até o momento do investimento, havia uma forte

concentração dos recursos em “operações de crédito, contratadas com garantias

que não apresentavam liquidez compatível com os respectivos riscos”;

e. tanto os membros da Diretoria, quanto do Conselho de Administração da AGN

entenderam que os investimentos no FDCI seriam adequados, conceitualmente

corretos, regulares e necessários;

f. a demora do BCB na instauração do processo induziu os dirigentes da AGN ao

entendimento de conformidade de sua atuação e aceitação tácita pelo BCB das

operações realizadas;

g. os representantes da AGN têm conduta ilibada, são primários e não há indícios nos

autos de que as operações realizadas pela AGN repercutiram em benefícios

particulares para eles;

h. a aplicação dos recursos da AGN no FDCI cumpria, “momentaneamente, embora que

de forma indireta, o objetivo social da Agência”;

i. os dirigentes da AGN cumpriram a determinação do BCB de 30 de setembro de

2008 para que fossem suspendidas e resgatadas todas as operações

questionadas. No momento da determinação do BCB já haviam sido resgatados

recursos da ordem de R$ 6.900.000,00 (seis milhões e novecentos mil reais), ou seja,

23% (vinte e três por cento) a mais do que o previsto pela AGN para o período;

j. a aplicação de penalidades pela esfera administrativa deve respeitar os princípios

constitucionais da ampla defesa, do contraditório, da legalidade, impessoalidade,

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moralidade, publicidade, eficiência, previstos nos Art. 5º e 37 da Constituição

Federal; e

k. a atividade da AGN cumpria os princípios da boa gestão, prudência, segurança,

seletividade, garantia e liquidez e não incorreu em negligência, dolo e reincidência

específica.

10. Em 10 de agosto de 2010, o Sr. João da Silva Maia apresentou aditamento à sua defesa

informando o exercício de mandato parlamentar como deputado federal e requerendo,

nos termos do Art. 53, §3º da Constituição Federal a comunicação deste processo à

Câmara dos Deputados (fls. 494 a 522).

11. Em 23 de maio de 2012, o BCB proferiu a Decisão DIORF nº 719/2012 condenando a AGN

ao pagamento de multa no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) e os Srs. Nelson

Tavares Filho, Fernando Rodrigues Varela, Newton Nelson de Faria, Amaro Sales de

Araújo, Carlos Alberto de Faria, Francisco Vagner Gutemberg de Araújo, João da Silva

Maia e Leônidas Ferreira de Paula à pena de inabilitação por 3 (três) anos para o exercício

de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de

fiscalização do BCB (fls. 541 a 545v). De acordo com o BCB, os argumentos

apresentados pelos Recorrentes não devem prosperar. A Autarquia considerou que o

investimento realizado pela AGN “produziu elevado grau de comprometimento dos

recursos da AGN. A participação dessas aplicações sobre o Ativo Total da AGN, em junho

de 2006, 2007 e 2008, foi respectivamente de 47%, 42% e 48%. Em relação ao seu

Patrimônio Líquido, nas mesmas datas, a participação foi de 105%, 72% e 68%. Desde a

origem o procedimento irregular colocou em risco a situação patrimonial da Agência,

configurando-se como infração grave”.

12. Na sequência, foram devidamente intimados os Sr. Nelson Tavares Filho (5 de julho de

2012, fls. 562); Carlos Alberto de Faria (11 de julho de 2012, fls. 564); Fernando Rodrigues

Varela (11 de julho de 2012, fls. 565); Amaro Sales de Araújo (18 de julho de 2012, fls. 566)

e a AGN (11 de julho de 2012, fls. 563).

13. Em 26 de julho de 2012, tempestivamente, a AGN e os Srs. João da Silva Maia, Nelson

Tavares Filho, Fernando Rodrigues Varela, Newton Nelson de Faria, Amaro Sales de

Araújo, Carlos Alberto de Faria, em conjunto, apresentaram seu recurso ao CRSFN

pleiteando a reforma da decisão proferida pelo BCB, a fim de determinar o arquivamento

do processo, por conta da prescrição da pretensão punitiva e pela falta de nexo de

causalidade entre o ato praticado e seu resultado e, subsidiariamente, a desconstituição

das penalidades imputadas pelo BCB, ou ainda a sua conversão em advertência, ou

redução do valor da multa (fls. 579 a 634). Além de reforçar os argumentos apresentados

na defesa, esses Recorrentes alegam:

a. a prescrição da pretensão punitiva da Administração. Os Recorrentes apontam que

o MNI do BACEN (Resolução CMN nº 1.065/1985) estabelecia o prazo de 12 (doze)

meses para conclusão dos processos no âmbito do BCB, prorrogável por idênticos

períodos, por meio de despacho motivado, que, neste caso, inexistiu;

b. o BCB embasou sua decisão na tese da responsabilidade objetiva do administrador,

o que não deve prosperar. Não houve individualização das condutas dos

Recorrentes apta a imputar-lhes adequadamente a penalidade conforme sua

responsabilidade individual;

c. a agilidade e o montante de R$ 8.499.757, 62 (oito milhões, quatrocentos e noventa

e nove mil, setecentos e cinquenta e sete reais e sessenta e dois centavos)

resgatado pela AGN após a determinação do BCB rechaçam o argumento do BCB

de comprometimento do patrimônio da AGN;

d. a pena de inabilitação aplicada aos membros da Direção e do Conselho de

Administração da AGN é infundada, uma vez que a Resolução CMN nº 1.065/1985

restringe a imputação de inabilitação apenas quando restar comprovado o

cometimento de infração grave, conforme previsto na Lei e não conforme

arbitrariedade do BCB; e

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e. no presente caso, além de não haver infração, os Recorrente são todos primários.

14. Os Recorrentes Francisco Vagner Gutemberg de Araújo e Leônidas Ferreira de Paula

ofereceram, respectivamente, em 24 de agosto de 2012 (fls. 643 a 704) e 19 de

setembro de 2012 (fls. 705 a 764) recursos voluntários, individualmente, a fim de afastar

sua pena de inabilitação por 3 (três) anos imputada pelo BCB, em 23 de maio de 2012.

Alegam os Recorrentes não terem sido intimados até a data do protocolo dos recursos,

de modo que, com base no Art. 38 do Decreto nº 1.935/1996 e Art. 241, III do Código de

Processo Civil, seus recursos seriam tempestivos. Quanto ao caso, os Recorrentes

reproduzem os argumentos preliminares e de mérito apresentados pelos demais

Recorrentes em seus recursos.

15. Em 26 de setembro de 2012, o presente recurso foi autuado no CRSFN (fls. 769). Em

seguida, em 13 de julho de 2015, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional emitiu seu

Parecer PGFN/CAF/CRSFN/Nº 232/2015 pelo conhecimento e desprovimento aos

recursos voluntários (fls. 744 a 777).

16. Em 28 de julho de 2015, durante a 381ª Sessão de julgamento do CRSFN a relatoria do

presente recurso foi designada, por sorteio, ao Conselheiro Bruno Salama (fls. 778), de

quem o recebi por sucessão, em 18 de novembro de 2015.

É o relatório.

São Paulo, 11 de abril de 2016.

Carlos Pagano Botana Portugal Gouvêa – Conselheiro-Relator.

VOTO DO RELATOR

1. Relatados os recursos, passo ao voto. O caso diz respeito à aplicação

irregular de recursos pela Agência de Fomento do Rio Grande do Norte S.A. – AGN. Segundo

decidiu o BCB, a AGN aplicou parte substancial de seus recursos no Fundo de

Desenvolvimento Comercial e Industrial – FDCI, que instituiu 2 (dois) programas de

empréstimos com juros favorecidos a servidores públicos do Estado do Rio Grande do Norte:

Profise – Programa de Financiamento do Servidor Público Estadual e Refise – Programa de

Refinanciamento do Servidor Público Estadual. Para o BCB, tal aplicação consistiu em desvio

de destinação de recursos, o que justificou a aplicação de sanção de multa no valor de R$

100.000,00 (cem mil reais) a AGN e inabilitação para o exercício de cargo de gestão e

administração de instituições fiscalizadas pelo BCB por 3 (três) anos.

2. Preliminarmente, é necessário avaliar a eventual ocorrência da prescrição da

pretensão punitiva por parte da Administração. Pela análise da tabela 2 do relatório, observa-

se que os fatos ocorreram a partir de 15 de junho de 2005, quando a Diretoria da AGN aprovou

os investimentos no FDCI. Em 29 de abril de 2010, os Recorrentes foram intimados a

apresentar defesa, interrompendo, consequentemente, a prescrição ordinária, conforme

previsto no Art. 2º, I da Lei nº 9.873/1999. Do mesmo modo, afasta-se a hipótese da prescrição

intercorrente ao observar-se na tabela que este processo não permaneceu por mais de 3 (três)

anos pendente de despacho ou decisão, conforme prevê o Art. 1º, §1º da Lei nº 9.873/1999.

3. No mérito, entendo acertada a decisão proferida pelo BCB. De fato, a

criação dos programas de financiamento aos servidores públicos estaduais Profise e Refise

Acórdão CRSFN 250 (0010112) SEI 10372.000667/2016-11 / pg. 6

pelo Decreto Estadual nº 18.208/2005 não faz com que seus objetivos integrem

automaticamente ao disposto no Estatuto Social da AGN. Portanto, entendo que houve

desvio de finalidade da AGN, já que a Diretoria e o Conselho de Administração decidiram aplicar

recursos em empreendimentos não abrangidos no Estatuto Social.

4. Certamente, tal infração é agravada por conta da exposição gerada na AGN

pelo comprometimento de parcela substancial do patrimônio líquido da Agência, conforme

descrito nos itens 17 a 19 da Decisão do BCB (fls. 545).

5. Também devem ser afastados os argumentos dos Recorrentes sobre a falta

de individualização pelo BCB das responsabilidades dos Diretores e dos Conselheiros de

Administração. O CRSFN tem entendido que a responsabilidade dos membros por decisões

tomadas por órgãos colegiados deve ser apreciada de forma homogênea e proporcional à

contribuição de cada um para a infração. Tal entendimento ficou claro no julgamento do

Recurso nº 13.338. Tal entendimento é correto nos casos em que se evidencia deliberação

coletiva em relação a atos e omissões, uma vez que os deveres fiduciários dos conselheiros ou

administradores que aprovam determinados atos ou se omitem são equivalentes. O dever de

diligência do administrador exigiria o voto contrário à aprovação da conduta ilegal ou o

exercício ativo da supervisão de tais atos. Nessa linha, uma vez que o investimento no FDCI

foi aprovado por unanimidade tanto pela Diretoria, quanto pelo Conselho de Administração, os

membros de cada um desses colegiados deveriam ser responsabilizados na mesma proporção

de seus pares, dado que não há indícios de outra contribuição individual de diretores e

conselheiros para infração. Qualquer entendimento em sentido contrário tornaria as

deliberações colegiadas em uma forma de isenção de responsabilidade dos administradores, o

que seria inadmissível. De forma contrária, a legislação societária deixa claro que é nos órgãos

colegiados onde reside o centro do poder administrativo das sociedades, e onde, por

consequência, os deveres fiduciários revelam-se de forma mais contundente. Particularmente

em relação ao conselho de administração, este órgão é o grande responsável pela supervisão

de todas as atividades da companhia. Se o conselho de administração falha, toda a

companhia falha. No caso presente, não existem indícios de que quaisquer membros do

conselho de administração e da diretoria, a qual primeiro aprovou a utilização irregular dos

recursos, tenham agido de forma diligente. Evidenciou-se uma total desconsideração do

quanto previsto no Estatuto Social da AGN.

6. Portanto, tendo em vista os argumentos apresentados acima, voto pelo

conhecimento e não provimento aos recursos voluntários, mantendo as penalidades aplicadas

pelo BCB.

É o Voto.

Brasília, 26 de abril de 2016.

Carlos Pagano Botana Portugal Gouvêa.

Documento assinado eletronicamente por Carlos Pagano Botana Portugal

Gouvêa, Conselheiro, em 26/10/2016, às 14:29, conforme horário oficial de

Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de

outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Ana Maria Melo Netto Oliveira,

Acórdão CRSFN 250 (0010112) SEI 10372.000667/2016-11 / pg. 7

Documento assinado eletronicamente por Ana Maria Melo Netto Oliveira,

Presidente, em 26/10/2016, às 23:59, conforme horário oficial de Brasília,

com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de

2015.

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