Recurso Voluntário — Acórdão nº 190/2016

Boletim de Serviço Eletrônico em 28/09/2016

MINISTÉRIO DA FAZENDA

CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

392ª Sessão

Recurso 13846

Processo 10372.000597/2016-93

Processo BCB 0901444247

RECURSO VOLUNTÁRIO

RECORRENTE:ASSOCIAÇÃO DOS CABOS E SOLDADOS DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE SÃO

PAULO

RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR: FLÁVIO MAIA FERNANDES DOS SANTOS

BASE LEGAL DAS IMPUTAÇÕES: Lei nº 4.595/1964, arts 17, caput, e 18.

EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO– Instituição financeira – Atuação sem a prévia e

indispensável autorização da autoridade supervisora - Irregularidades caracterizadas – Recurso

desprovido.

ACÓRDÃO CRSFN 190/2016

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de

Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos do voto do Relator,

conhecer do recurso de Associação dos Cabos e Soldados da Polícia Militar do Estado de São

Paulo e negar-lhe provimento,mantendo a penalidade de multa pecuniária no valor de

R$250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais).

Participaram do julgamento os conselheiros: Ana Maria Melo Netto Oliveira, Adriana Cristina

Dullius Britto, Antonio Augusto de Sá Freire Filho, Arnaldo Penteado Laudísio, Carlos Pagano

Botana Portugal Gouvêa,Flávio Maia Fernandes dos Santos, Otto Eduardo Fonseca de

Albuquerque Lobo eSérgio Cipriano dos Santos. Presente o Senhor Representante da

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Dr. André Alvim de Paula Rizzo, que registrou não ter

havido requisição de parecer escrito na forma do art. 15 do Regimento Interno do CRSFN.

Brasília, 28 de junho de 2016.

RELATÓRIO

1. Intimação

A Associação dos Cabos e Soldados da Polícia Militar do Estado de São Paulo foi intimada

a apresentar defesa no presente processo administrativo, em face da imputação de atuação

como instituição financeira, sem a prévia e indispensável autorização pelo Banco Central do

Brasil (“BACEN”), em infringência aos arts. 17, caput, e 18, caput, da Lei nº 4.595/64, o que a

sujeita à sanção prevista no §7º do art. 44 da mesma lei.

Segundo consta dos autos, no período de 2003 a 2008, a acusada realizou operações

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típicas e privativas de instituições financeiras, sem a prévia e indispensável autorização deste

Banco Central do Brasil, caracterizada pela captação de recursos junto ao público.

Conforme relatado, a composição da conta “Credores Diversos” (fls. 82/84), na qual foram

escriturados os empréstimos bancários e a captação remunerada de recursos de terceiros

(associados, pensionistas e outras pessoas físicas), evoluiu nesse período, atingindo, em

dezembro de 2007, o montante de R$13.142.807,35, dos quais R$9.063.617,86 referiam-se a

obrigações contraídas por meio da captação de recursos financeiros de terceiros e aos

respectivos encargos, conforme consolidado no balanço da entidade, encerrado no exercício

de 2007 (fl. 95), e demonstrado na Tabela 1 (fls. 391):

Tabela 1 – Composição da conta Credores Diversos Valores em R$

Conta Dez/2003 Dez/2004 Dez/2005 Dez/2006 Dez/2007

Empréstimos

1.243.023,27 985.531,83 4.614.666,78 5.088.032,63 4.079.189,49

bancários

Captação de terceiros 2.436.669,05 4.071.403,05 4.101.350,18 5.126.725,24 9.063.617,86

Totais 3.679.692,32 5.056.934,88 8.716.016,96 10.214.757,87 13.142.807,35

2. Defesa

Intimada, a acusada apresentou tempestivamente razões de defesa (fls. 274/287). Segundo

a decisão recorrida, alegou, em suma, que: (i) o Banco Central do Brasil não tem competência

para fiscalizá-la, pois é uma entidade sem fim lucrativo, que não tem, dentre as suas finalidades

estatutárias, atividades principais ou acessórias de coleta, intermediação ou aplicação de

recursos financeiros; (ii) tem por objeto a defesa dos interesses e direitos dos seus associados

e respectivos dependentes (cerca de 97.000 pessoas), promovendo assistências jurídica,

recreativa, cultural, educacional e social, esta última que compreende auxílios carcerário,

calamidade, natalidade e funerário, doações de cestas básicas e aparelhos hospitalares,

convênios com farmácias, hospitais, supermercados e congêneres, além de oferecimento de

moradias a baixo custo, por meio de financiamentos obtidos junto à Caixa Econômica Federal;

(iii) concede auxílio financeiro, denominado “auxílio mútuo”, não superior a R$300,00, para

associados em situações extremas de necessidade financeira, mediante compromisso de

reembolso, em 3 a 5 parcelas, sem a cobrança de juros; (iv) os reembolsos, entretanto,

geralmente não são honrados pelos associados, em razão da sua situação de penúria, fato

que levou à cifra acumulada de valores a receber, até dezembro de 2007, de R$5.387.398,95;

montante este que, até o ano de 2009, foi reduzido em quase 50%, conforme balancete de

verificação, de junho de 2009, anexo (fl. 304); (v) a defasagem salarial da categoria – que, no

início de 2008, chegou a 48% – gerou a evasão de associados e, consequentemente, a

redução das receitas, sem possibilidade de diminuição de despesas; (vi) porque não podia

recorrer a órgãos públicos e já havia esgotado o limite de seu crédito bancário, a alternativa

encontrada para a manutenção e a continuidade dos trabalhos da associação foi a captação

de recursos de terceiros, por meio de contratos de mútuo, com previsão de juros e renovação

automática; (vii) em nenhuma hipótese houve captação de recursos de terceiros com a

finalidade de se obter lucro, reinvestimento ou especulação, tanto que tais recursos foram

contabilizados de forma transparente e cumulativa; (viii) a prática de captação de recursos de

terceiros encerrou-se em 2009, depois da obtenção de empréstimo, no valor de

R$6.000.000,00, junto ao Banco Nossa Caixa S.A., da adesão ao programa de parcelamento

incentivado de débitos fiscais (REFIS), da Secretaria da Receita Federal do Brasil, com a

consequente obtenção de Certidão Negativa de Débitos, e da alienação de ativos imobiliários,

com o intuito de sanear o déficit operacional e amortizar os contratos de mútuo anteriormente

firmados; (ix) tanto as importâncias recebidas, a título de financiamento, quanto os valores

concedidos, a título de “auxílio mútuo”, não violam quaisquer normas legais; (x) requer sejam

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consideradas improcedentes as acusações e arquivado o processo administrativo.

3. Decisão

Em decisão proferida no dia 22.11.2013 (fls. 391/393 f. e v.), o BACEN concluiu restar

caracterizada a infração consistente na realização de operações típicas e privativas de

instituições financeiras, sem a prévia e indispensável autorização do BACEN, mediante a

captação remunerada de recursos de terceiros e com habitualidade, aplicando a pena de multa

de R$250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) à Associação dos Cabos e Soldados da

Polícia Militar do Estado de São Paulo, com fulcro no §7º do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964.

Inicialmente, o BACEN refutou as preliminares, enfatizando, em suma, que: (i) a partir do

conhecimento de ocorrência que, supostamente, infrinja o contido nos arts. 17 e 18 da Lei nº

4.595, de 1964, é dever do Banco Central do Brasil, enquanto autoridade fiscalizadora do

Sistema Financeiro Nacional, apurar os fatos e o processo administrativo é o instrumento hábil

para tanto; (ii) os arts. 37 e 44, § 8º, da Lei nº 4.595, de 1964, são expressos em determinar

que, no exercício da fiscalização do Sistema Financeiro Nacional, o BACEN poderá exigir, tanto

das instituições financeiras por ela autorizadas a operar quanto das demais pessoas jurídicas

ou físicas que atuem como tal, a exibição de documentos, papéis e livros de escrituração a

funcionários seus, expressamente credenciados; (iii) o intuito lucrativo não é elemento

necessário para se configurar a operação privativa de instituição financeira na modalidade

captação, porque a obtenção de lucro, nas transações financeiras, dá-se, sempre, na ponta da

aplicação, sendo a captação espécie de operação geradora de custo para o tomador dos

recursos. Assim, na hipótese de ocorrer a captação de recursos de terceiros, sem a

autorização do Banco Central do Brasil, para a sua caracterização não se exige a

demonstração do intuito de lucro, mas apenas a comprovação da ocorrência do referido tipo

de negócio.

No mérito, verificou o BACEN que:

[...] embora a peça acusatória mencione, circunstancialmente, os empréstimos concedidos

pela indiciada a seus associados (fl. 6), a infração tratada na peça acusatória refere-se,

objetivamente, à prática habitual e remunerada de realizar operações de captação de

recursos financeiros de terceiros, sem a prévia e indispensável autorização desta

Autarquia.

7. Em face do que consta na documentação pertinente às operações questionadas e os

argumentos aduzidos pela indiciada (i) de que a perda de associados, decorrente da

defasagem salarial da categoria, combinada com as dificuldades de obtenção de

empréstimos bancários, tornou a captação de recursos de terceiros a única forma para

levantar fundos visando ao atendimento dos direitos e necessidades dos seus

associados; e (ii) de que os recursos foram contabilizados de modo transparente e

cumulativo, não são suficientes para descaracterizar a suposta irregularidade apontada

na acusação.

8. Isto porque, à vista dos dispositivos legais já mencionados, a captação de recursos de

terceiros, sem a autorização desta Autarquia, por si só configura infração administrativa

punível, independentemente da justificativa para a sua captação, da destinação dada aos

valores obtidos ou da forma em que se deu o registro contábil.

9.A amostra das operações apontadas como irregulares está listada no Quadro 1, cuja

documentação está assim composta: (i) Mapa Resumo (MR), utilizado para o controle e o

acompanhamento das operações de captação, cópia de depósitos bancários (DB), cópia

de cheques (C), cópia de recibos (R), conforme fls. 98–192; (ii) cópia de folhas do Livro

Diário (LD), às fls. 193–224; e (iii) cópia de folhas do Livro Razão (LR), às fls. 225-252:

Quadro 1 – [...] (fls. 392, f. e v.)

10. Do exame dos documentos relativos a dez dos aplicadores – com documentação

praticamente completa – mencionados no Quadro 1, a saber: João Jurado Gutevein,

João Ataíde da Silva, Jezreel Vilas Boas, Juvenal de Souza, Luciano Morais, Odette

Gazzola, Célia Regina Nunes, Sérgio Pizzolito, José Roberto de Arruda, Juvenal de

Souza (2ª pasta), Luciano Morais (2ª pasta) e Sebastião Manoel Luciano, constata-se:

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10.1 no Mapa Resumo: a data e o valor do empréstimo efetuado à Associação dos

Cabos e Soldados, o valor do principal corrigido mensalmente pela taxa pactuada, bem

como a(s) data(s) e o(s) valor(es) resgatado(s): fls. 98, 113, 117, 121, 130, 136, 151 e 153,

158, 167, 171, 181 e 185;

10.2 a comprovação do valor que foi aplicado por aquelas pessoas (citado no Mapa

Resumo), por meio dos respectivos recibos de depósito bancário efetuados na conta

corrente da Associação dos Cabos e Soldados: fls. 99, 114, 118, 131, 137/138 e 153/154

(não há o recibo do depósito bancário relativamente ao aplicador Juvenal de Souza, bem

como de Sérgio Pizzolito, de José Roberto de Arruda, de uma das aplicações de Luciano

de Morais e de Sebastião Manoel Luciano);

10.3 o recibo fornecido pela Associação dos Cabos e Soldados ao aplicador: fls. 100, 122,

152, 159, 165, 172, 182 e 186 (não consta recibo relativamente aos aplicadores João

Ataíde da Silva, Jezreel Vilas Boas, Luciano de Morais – 1ª aplicação e Odette Gazzola);

10.4 o pagamento de valores aos aplicadores, referente ao principal e à respectiva

correção, com os devidos recibos de resgate: fls. 101/102, 115/116, 119/120, 123–126,

132/133, 139–148, 155/156, 160–163, 169/170, 173–180, 183 e 187;

10.5 o registro de aplicações, bem como de alguns resgates, no Livro Diário e no Livro

Razão da Associação dos Cabos e Soldados: fls. 194 a 252 – no caso destes

documentos, estão evidenciadas todas as 31 operações de aplicação relacionadas no

Quadro 1.

Dessa forma, diante da documentação acostada aos autos, fica comprovado que, no

período de 2003 a 2008, a indiciada, de forma rotineira, captou recursos de terceiros, em

sua maioria pessoas físicas, com volume e frequência próprios de instituições financeiras,

remunerando-os com juros de 3% a 4% ao mês, cabendo destacar que o Balanço

Patrimonial da Associação dos Cabos e Soldados, encerrado em dezembro de 2007 (fls.

85–97), apresenta a magnitude das operações irregulares, escrituradas na rubrica

"Credores Diversos – 2120248997-3", que exibia o saldo de R$9.063.617,86 (fl. 95) e

correspondia a 32,45% dos ativos da indiciada que somavam, na mesma data-base,

R$27.928.415,88 (fl. 97).

12. Por consequência, não subsiste o juízo externado pela indiciada a respeito da

impossibilidade de caracterizar os negócios realizados como privativos de instituição

financeira – sob o argumento de que por se tratar de entidade sem fins lucrativos, os

recursos captados de terceiros não visavam o lucro ou a especulação financeira, mas que

foi a alternativa encontrada para a manutenção dos trabalhos da associação – uma vez

que a coleta de recursos financeiros de terceiros, em moeda nacional, fato este

devidamente comprovado na documentação anexada aos autos, é atividade privativa de

instituição financeira, conforme disposto no art. 17 da Lei nº 4.595, de 1964.

13. Por derradeiro, a alegação de que a prática ilícita foi encerrada em 2009 em nada

aproveita à Associação dos Cabos e Soldados, não servindo para descaracterizar a

infração cometida no lapso temporal compreendido de 2003 a 2008, cuja ocorrência ficou

devidamente demonstrada.

4. Recurso Voluntário

Intimada da decisão em 09.12.2013 (fls. 399 e 423), a Associação dos Cabos e Soldados da

Polícia Militar do Estado de São Paulo apresentou, em 20.12.2013, recurso voluntário ao

Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (fls. 425/434), repisando os argumentos

trazidos em ocasião da defesa anteriormente apresentada, alegando adicionalmente, que: (i)

consta dos autos manifestação da Procuradoria Geral, em 30.12.2012 (fls. 370/373), concluindo

pela “ausência de elementos comprobatórios da finalidade lucrativa da Associação,” e que a

mesma “ persegue fins não econômicos, escapando do conceito de instituição financeira

extraído dos precedentes da Procuradoria Geral, não se submetendo, portanto, a supervisão

do BACEN.”; (ii) após, os autos retornaram à origem e, estranhamente, “cf. entendimentos”

(vide fl. 375), foram novamente encaminhados à Procuradoria-Geral do Banco Central, de

onde, também estranhamente, retornaram com o parecer de fls. 376 e seguintes, resultando na

imposição de severa multa à Recorrente; (iii) em anos anteriores a 2008, em decorrência da

brutal diminuição dos associados-contribuintes, a Recorrente viu sua receita ser reduzida em

muito, sem que pudesse, no entanto, diminuir na mesma proporção seus atendimentos nos

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mais diversos setores – responsabilidade, tanto social quanto Estatutária – passando por este

motivo a ter sérias dificuldades financeiras, cujo enfrentamento passou a ser feito com

dedicação, competência e honestidade; (iv) não lhe restou outra saída para o enfretamento de

suas despesas ordinárias, senão celebrar com terceiros de sua ligação, em especial

associados, pensionistas e outras pessoas físicas, diversos contratos de mútuo, valendo-se,

para tanto, do que dispõem e permitem os arts. 586 a 592 do Código Civil; (v) além desses

contratos de mútuo, a Recorrente passou também negociar com seus fornecedores e

prestadores de serviços formas parceladas de pagamentos, de modo que seu “endividamento”,

somados os valores principais aos respectivos encargos contratados, chegou sim, em

dezembro de 2007, a elevados valores; mas isto, foge ao controle e à fiscalização do Banco

Central, por se tratar a Recorrente de uma Entidade privada que não recebe, nem jamais

recebeu dinheiro e/ou qualquer outro benefício do Governo; (vi) dentre suas finalidades

estatutárias, encontra-se o atendimento social aos seus atuais 72.000 associados (24.000 na

época) e cerca de 144.000 dependentes (48.000 na época), formando um contingente de

216.000 pessoas; (vii) consiste esse atendimento social, a que se refere o Estatuto Social da

Entidade e é previsto como obrigatório, de “auxílio maternal”, “auxilio funeral”, “convênios” com

hospitais, farmácias, escolas, livrarias e supermercados e também (por que não?!) na

concessão de “auxílio financeiro” (em valor não superior a R$ 500,00), em casos de situações

extremadas, como, por exemplo, para evitar o corte do fornecimento de energia elétrica ou de

água ao associado – via de regra policial militar da ativa ou reformado. E são corriqueiros esses

acontecimentos, ou outros do gênero, como o associado necessitando urgentemente de

R$100,00 ou R$200,00 para a compra de remédio, ou de material escolar para o filho, ou ainda

para o pagamento do aluguel atrasado; (viii) esses “auxílios financeiros” são feitos

emergencialmente aos associados, mediante o compromisso de reembolso em 3, 4 ou 5

parcelas, sem a cobrança de juros, o que, via de regra, acaba não acontecendo (referimo-nos

ao reembolso), uma vez que quando o associado chega a essa situação de penúria,

dificilmente conseguirá se “levantar” em curto espaço de tempo; (ix) em princípio parecem

irrisórios os valores destinados a associados a título de “auxílio financeiro”, mas se se for

considerar o universo de associados e dependentes (cerca de 216.000 na atualidade e 72.000

na época) a cifra acumulada de R$5.387.398,95, isto até dezembro de 2007, não se afigura

como assustadora, muito embora tenha sido reduzida a quase metade durante os anos de

2008 e 2009; (x) o que verdadeiramente importa é que tanto os valores recebidos a título de

“mútuo”, quanto os valores concedidos a título de “auxílio financeiro”, não violam de forma

alguma quaisquer normas legais, em particular normas afetas à seara do Banco Central do

Brasil, afigurando-se, portanto, assunto de competência estrita dos Estatutos e Assembleias

da Recorrente; (xi) é duplo o equívoco do Banco Central, portanto, em relação à Recorrente.

Primeiro, por acreditar que esta, ao “receber” recursos de pessoas amigas, por intermédio de

contratos de mútuo, para o enfrentamento de suas despesas ordinárias, teria realizado

“operações típicas e privativas de instituições financeiras sem a prévia e indispensável

autorização.” E, segundo, por acreditar que tais fatos, consignados no ofício-acusação, se

verdadeiros fossem, seriam de competência apuratória e punitiva do Banco Central; (xii) as

instituições financeiras, além de necessariamente terem como atividade principal ou acessória

a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em

moeda nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de propriedade de terceiros, têm, acima

de tudo, fim lucrativo. E nem uma coisa ou outra se inserem nas atividades e finalidades

estatutárias e de fato da Recorrente; (xiii) o douto parecer de fls. 370/373, posteriormente

desprezado em razão de outro parecer (fls. 376 e seguintes), bem enfrentou a questão e,

portanto, no que se refere aos seus fundamentos e principalmente à sua conclusão, com os

acréscimos que lhe foram dados pela ilustrada Procuradora Chefe às fls. 373/374, pede-se

vênia seja considerado parte integrante do presente recurso, para o fim de lhe ser dado

provimento, considerando, via de consequência, improcedentes as acusações imputadas à

Associação, ora Recorrente.

É o relatório.

São Paulo, 08 de junho de 2016.

Flávio Maia Fernandes dos Santos – Conselheiro-Relator.

VOTO DO RELATOR

Acórdão CRSFN 190 (0009757) SEI 10372.000597/2016-93 / pg. 5

VOTO DO RELATOR

O ponto central da questão ora posta em julgamento reside em se saber se a Recorrente,

associação profissional sem fins lucrativos, atuou como instituição financeira não autorizada

pelo BACEN ao oferecer empréstimos a seus associados, levando-se em conta que para obter

recursos para esse fim captava e remunerava aplicações financeiras de terceiros que não eram

associadas.

A definição de instituição financeira é tormentosa porque a previsão legal é por demais

ampla:

Lei 4595/64 :

Art.17 - Consideram-se instituições financeiras, para os efeitos da legislação em vigor, as

pessoas jurídicas públicas ou privadas que tenham como atividade principal ou acessória

a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em

moeda nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de propriedade de terceiros.

Parágrafo único. Para os efeitos desta Lei e da legislação em vigor, equiparam-se às

instituições financeiras as pessoas físicas que exerçam qualquer das atividades referidas

neste artigo, de forma permanente ou eventual.

Para fins penais a definição é quase idêntica, restringindo-se a “aplicação de recursos

financeiros próprios ou de terceiros” por “aplicação de recursos financeiros de terceiros”.

Confira-se:

Lei 7.492, de 16 de Junho de 1986 (Define os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional

e dá outras providências):

Art. 1º - Considera-se instituição financeira, para efeito desta lei, a pessoa jurídica de

direito público ou privado que tenha como atividade principal ou acessória,

cumulativamente ou não, a captação, intermediação ou aplicação de recursos financeiros

de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, ou a custódia, emissão, distribuição,

negociação, intermediação ou administração de valores mobiliários.

Alguns procuram restringir essa amplitude:

“O intérprete deve, por premissa, afastar a exegese que conduza ao absurdo. Se cada um

dos atos discriminados pela lei fosse considerado isoladamente, qualquer empresa que

aplicasse recursos próprios no mercado financeiro ou os coletasse, v. g., via debêntures,

poderia ser caracterizada como instituição financeira. ...

O banco, na verdade, exerce uma intermediação econômica. Os banqueiros realizam essa

interposição por meio de duas atividades necessárias e dependentes, que constituem o

chamado ‘binômio bancário’. Coletam dinheiro no mercado e o aplicam mediante

empréstimos” Maria Elizabete Vilaça Lopes (RDM 74, p. 63-64)

Mesmo reduzindo-se a amplitude do dispositivo legal, resta, ao menos o binômio: coletar

dinheiro no mercado e aplicar mediante empréstimo.

No caso concreto, se a Recorrente se limitasse a emprestar a seus associados os recursos

decorrentes das mensalidades dos associados, não haveria aquele binômio. No entanto, ao

receber aplicações de terceiros não associados – e remunerá-las --, completou-se o binômio.

Começou a concorrer com outras instituições por atrair esses terceiros e remunerá-los. Mesmo

que se trate de instituição sem fins lucrativos, intrometeu-se no mercado, concorrendo pelas

aplicações desses terceiros.

Assim, o registro no BACEN se fazia necessário.

Por essas razões, nego provimento ao recurso, mantendo-se o teor da decisão recorrida

também por sua fundamentação.

É o Voto.

Acórdão CRSFN 190 (0009757) SEI 10372.000597/2016-93 / pg. 6

Brasília, 28 de junho de 2016.

Flávio Maia Fernandes dos Santos – Conselheiro-Relator.

Documento assinado eletronicamente por Flávio Maia Fernandes dos

Santos, Conselheiro Relator, em 28/09/2016, às 09:24, conforme horário

oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8

de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Ana Maria Melo Netto Oliveira,

Presidente, em 28/09/2016, às 09:38, conforme horário oficial de Brasília,

com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de

2015.

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Referência: Processo nº 10372.000597/2016-93 SEI nº 0009757

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