CRSFN · 07/02/2017
Julgado — Acórdão nº 55/2017
10372.000288/2016-13
Inteiro teor
87.061 caracteres transcritos do PDF oficial
Boletim de Serviço Eletrônico em 15/02/2017
MINISTÉRIO DA FAZENDA
CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL
399ª Sessão
Recurso 13439
Processo 10372.000288/2016-13
Processo na primeira instância BACEN 1001488015
RECURSOS VOLUNTÁRIOS
RECORRENTES:ADALBERTO SAVIOLI
BANCO PANAMERICANO S.A
RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL
RECURSOS DE OFÍCIO
RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL
RECORRIDOS: WILSON ROBERTO DE ARO
RELATOR: SÉRGIO CIPRIANO DOS SANTOS
BASE LEGAL DA IMPUTAÇÃO: Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, artigo 44, caput
e Parágrafo 4º.
EMENTA: Recursos Voluntários e de Ofício. Fornecimento ao Banco Central de documentos não
fidedignos relativos a operações de crédito. Infração de natureza grave. Controles internos
deficientes com comprovação da auditoria interna que existiam diversas pendências com relação ao
recebimento dos contratos de operações de crédito. Transferência qualificada de controle exige que
se configurem três condições: i) início do processo administrativo após a transferência do controle
acionário; ii) interesse direto do Banco Central do Brasil na transferência do controle; e iii)
inexistência de má-fé. Não foi atendida a primeira condição. Recursos conhecidos. Parcial
provimento para reduzir a pena de inabilitação de ex-diretor. Não provimento dos demais recursos.
ACÓRDÃO CRSFN 55/2017
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema
Financeiro Nacional decidem, por unanimidade, com base no voto do Relator, conhecer dos recursos e:
1. com relação ao recorrente BANCO PANAMERICANO S.A, pelo cometimento da infração de
elaborar e fornecer ao Banco Central do Brasil documentos não fidedignos relativos a
operações de crédito, negar-lhe provimento, mantendo a penalidade de multa no valor de
R$100.000,00 (cem mil reais);
2. com relação ao recorrente ADALBERTO SAVIOLI, pelo cometimento da infração de elaborar
e fornecer ao Banco Central do Brasil documentos não fidedignos relativos a operações
de crédito, dar-lhe provimento parcial, reduzindo a pena de inabilitação para o exercício de
cargos de direção na administração ou gerência em instituições autorizadas a funcionar pelo
Banco Central do Brasil de 10 (dez) anos para 3 (três) anos;
3. com relação ao recorrido WILSON ROBERTO DE ARO, pela imputação de elaborar e
fornecer ao Banco Central do Brasil documentos não fidedignos relativos a operações de
crédito, negar-lhe provimento, tendo em vista a total improcedência da acusação, mantendo
o arquivamento determinado em primeira instância.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 1
Participaram do julgamento os Conselheiros João Batista de Moraes, Adriana Cristina Dullius Britto,
Flávio Maia Fernandes dos Santos, Sérgio Cipriano dos Santos, Bláir Costa D'Avila, Antonio Augusto de
Sá Freire Filho, Ana Paula Zanetti de Barros Moreira e Ana Maria Melo Netto Oliveira. Impedidos os
Conselheiros Carlos Portugal Gouvêa e Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo. Presente o Senhor
Representante da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Dr. André Alvim de Paula Rizzo, que reiterou
o parecer escrito que consta nos autos, para opinar pelo provimento parcial do recurso de Adalberto
Savioli e não provimento dos demais recursos.
Brasília, 7 de fevereiro de 2017.
RELATÓRIO
1 OBJETO
1. Esse processo administrativo foi instaurado com o Parecer Desup/GTSP4/Cosup-04-
2010/0007 (fls. 01/05), de 4 de agosto de 2010, tendo como base a seguinte irregularidade:
I) IRREGULARIDADE
Elaborar e fornecer ao Banco Central documentos não fidedignos relativos a
operações de crédito, o que constitui infração grave.
II) CAPITULAÇÃO
- Parágrafo 4º do Artigo 44 da Lei 4.595, de 31.12.1964 (pessoa física)
- Artigo 44 da Lei n° 4.595, de 1964 (pessoa jurídica)
2. O fornecimento de documentação não fidedigna ocorreu durante inspeção realizada nos
meses de fevereiro e março de 2010. O objetivo dessa fiscalização era verificar o cumprimento das
normas que tratam do Atendimento ao Cliente e Usuário de Produtos e Serviços Bancários e Ouvidoria.
Entre os procedimentos adotados “foi solicitado à Instituição Financeira, relação de todas as operações
de crédito celebradas entre esta e pessoas físicas no período 2008-2009”.
3. A partir da relação informada foi selecionada uma amostra de 58 operações, sendo
requisitados em 19.02.2010, “os respectivos contratos de crédito, demais documentos que compõem o
dossiê da operação, a documentação exigida do cliente/usuário, o comprovante de liberação de recursos
e o extrato de pagamentos recebidos referentes a cada contrato”.
4. Quando do atendimento dessa solicitação, em março de 2010, foram detectadas
inconsistências em 16 operações de crédito, que são detalhadas na tabela apresentada a seguir.
Operação Data Cliente Inconsistência Auditada* Fl. Tipo Operação
24921606 25/09/07 Carlos André Sales da Rocha iii, iv 18 Fin. Veículo
26958592 26/12/07 Odézio Alves Mineiro iii, iv 19 Fin. Veículo
27676336 12/02/08 Maria Charif Rocha da Silva iii, iv 20 Fin. Veículo
28658807 13/03/08 Allan Ruza Paes iii 21 Fin. Veículo
30539661 27/05/08 Willian Leno Leal iii, v 22 Fin. Veículo
Waldecir Nascimento dos
32274278 12/08/08 iii 25 Fin. Móveis
Santos
34444570 12/12/08 Levi Pereira Batista v 26 Fin. Veículo
34556388 06/01/09 Enio Luciano da Silva Jr. v 28 Fin. Veículo
501410730 27/02/08 Djalma Pereira Jr. i, ii, iii sim 31 Créd. Consig.
501482491 18/02/08 Magda Ribeiro de Faria i, ii, iii sim 41 Créd. Consig.
501879011 26/05/08 Paulo Giovani Goulart Ritter iii sim 46 Créd. Consig.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 2
502029081 23/06/08 Clara Dellapina Fagundes iii sim 47 Créd. Consig.
502237536 31/07/08 João Luiz Dal Poz i, ii, iii sim 48 Créd. Consig.
502318491 15/08/08 Genir Maria Ferreira Ferrario iii sim 56 Créd. Consig.
502491301 19/09/08 José Honorato iii sim 57 Créd. Consig.
502792402 20/02/09 Elaine Cristina Dias Corrêa v sim 58 Créd. Consig.
* Auditoria realizada pela Auditoria Interna do Banco Panamericano.
(i) Contratos que já estavam usando o padrão de fonte previsto na Lei nº 11.785, de 22.9.2008;
(ii) Não apresentavam documentação do cliente compondo o dossiê;
(iii) Contratos, planilhas de CET ou propostas, datados anteriormente a 1.12.2008, que apresentavam o
telefone do Serviço de Atendimento ao Consumidor (SAC), que somente começou a funcionar naquela data;
(iv) Planilhas de cálculo do CET com data anterior à criação deste mecanismo pelo Banco Central[1];
(v) Divergências nas assinaturas.
5. Quanto às divergências o Parecer Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/0007 (fls. 01/05) as
descreveu da seguinte forma:
Destaque-se que três conjuntos de contratos de crédito e propostas de empréstimo
consignado, datados de 18.2.2008, 27.2.2008 e 31.7.2008, já estavam usando o padrão
de fonte previsto na Lei 11.785, de 22.9.2008, que alterou o § 3º do art. 54 da Lei nº
8.078, de 11 de setembro de 1990 - Código de Defesa do Consumidor - CDC, para
definir tamanho mínimo da fonte em contratos de adesão, ao contrário dos demais
contratos apresentados do mesmo período; não apresentavam documentação do
cliente compondo o dossiê; e continham o telefone do Serviço de Atendimento ao
Consumidor (SAC). Neste período, o Banco Panamericano ainda não dispunha de
SAC, o qual só começou a funcionar a partir de 1.12.2008, data em que entrou em vigor
o Decreto 6.523, de 31.7.2008, que regulamentou as normas gerais para esse tipo de
serviço.
Verificou-se, inclusive, na documentação apresentada pela Instituição, a existência de
planilhas do CET com data anterior à vigência da Resolução 3.517, de 6.12.2007, que
criou o conceito do Custo Efetivo Total - CET. (inconsistência "iv").
Relativamente às divergências de assinaturas discriminadas na tabela (inconsistência
"v"), cumpre registrar que, na proposta anexa ao contrato 34556338, de 6.1.2009,
Enio Luciano da Silva Júnior tornou-se Enio Luciano dos Santos Júnior - fls. 28-30; na
proposta e no contrato 30539661, de 27.5.2008, Willian Leno Leal tornou-se Willian
Laeno Leal - fls. 22-24; na proposta relativa ao contrato 502792402, de 20.2.2009,
Elaine Cristina Dias Corrêa perdeu o circunflexo da sua assinatura - fls. 58-60 e que,
na proposta relativa ao contrato 34444570, de 19.12.2008, Levi Pereira Batista teve o
corte único de "t" da sua assinatura feito duas vezes - fls. 26/27.
6. O Relatório de Auditoria PAN38/10 (fls. 94/130) tratou das inconsistências relativas aos
contratos de crédito consignado:
Em decorrência dos trabalhos da inspetoria de Atendimento / Ouvidoria do Banco
Central do Brasil no PanAmericano nos meses de fevereiro, março e abril/2010, foi
encaminhado apontamento de 08 (oito) contratos de consignado com indícios de
irregularidades de documentos, identificados em uma base amostral de 60 (sessenta)
contratos diversos solicitada pelo órgão.
A Auditoria Interna recebeu do Diretor Superintendente solicitação de investigação
desta ocorrência, e conduziu um trabalho no sentido de averiguar os indícios de
irregularidades apontados - como o fato de constar o telefone do SAC, criado em
dezembro/2008 em documentos de contratos anteriores a data, e divergências de
assinaturas - assim como apurar a responsabilidade pelo caso.
Com base em nossos trabalhos, constatamos de fato as irregularidades, assim como
identificamos o responsável pelas mesmas.
....
Verificamos que 05 (cinco) dos contratos com indícios de irregularidades, localizados
na empresa de custódia Newspace, foram enviados no dia 23/02 ao PanAmericano e
entregues para o BACEN em 26/02/2010.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 3
Dos 03 (três) contratos não localizados na Newspace, identificamos nos registros de
atendimento ao órgão, o seguinte histórico:
Ainda dos 03 (três) contratos supra, verificamos que são contratos relacionados sem
nenhuma documentação do cliente, e assinados em formulários com o telefone do
SAC, criado em dezembro/2008, sendo os mesmos, porém, de data base de fevereiro
e julho/2008.
Levantamento das Trilhas de Auditoria (Sistema NetPan)
Adicionalmente, levantamos a trilha de auditoria do sistema NetPan, onde consta a
impressão de contratos por meio do sistema pela usuária Elaine da Silva Freire, da
Formalização, nas datas relacionadas aos históricos de atendimento ao BACEN.
É possível analisar na trilha de auditoria, que os 03 (três) contratos não localizados na
Newspace, foram impressos em 04/03, data da para a área de Formalização.
...
CONCLUSÃO
Findo os trabalhos, concluímos que os documentos possuíam de fato irregularidades
para atendimento às demandas do BACEN em virtude da ausência dos documentos
em arquivo, sendo o gestor da área de Formalização, o Sr. C. M., desligado do
PanAmericano pelo fato.
...
Dos demais contratos, exceto pelo caso de óbito, foi realizado um trabalho no sentido
de regularização dos físicos para o devido arquivamento da documentação das
operações.
7. O Parecer Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/0007 (fls. 01/05) indica como responsáveis os
seguintes diretores:
V) RESPONSÁVEIS
O Sr. Adalberto Savioli, Diretor de Crédito do Banco Panamericano, é o Diretor
Responsável pelo Gerenciamento do Risco de Crédito perante o Banco Central, nos
termos da Resolução 3.721, de 30.4.2009.
A área de formalização, que é a área onde ocorreu a montagem de documentos para
entrega ao Banco Central do Brasil, está subordinada hierarquicamente ao Sr.
Adalberto Savioli.
Também deve ser responsabilizado o Sr. Wilson Roberto de Aro, pela
responsabilidade inerente à utilização da chancela mecânica do Banco Panamericano
com seu nome na montagem dos Termos de Adesão entregues ao Banco Central do
Brasil.
2 DEFESA JUNTO AO BANCO CENTRAL DO BRASIL
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 4
8. O Banco Panamericano S.A. e os Senhores Adalberto Savioli e Wilson Roberto de Aro
apresentaram defesa de forma conjunta (fls. 204/233). Em síntese os pontos levantados nessa defesa são
os seguintes:
Todas as operações “objeto deste processo foram cursadas nas diversas
instâncias do Banco”, tendo sido reconhecidas no plano contábil, possuindo
real existência. Em função disso carece de legitimidade a acusação que afirma
que o Banco Panamericano elaborou e forneceu documentos não fidedignos
ao Bacen;
Muito embora tenham ocorrido falhas na formalização dos contratos, mas
estas não afetaram a confiabilidade das demonstrações financeiras;
A responsabilidade dos administradores de instituições financeiras deve ser
examinada levando em conta que “as suas atribuições caracterizam-se como
obrigações de meio e não de resultado”. Sendo que a inexecução das
obrigações de meio se caracteriza pelo desvio de certa conduta, sendo citado
Mário da Silva Pereira[2] para aclarar esse ponto:
Nas obrigações de resultado, a execução considera-se atingida quando o devedor
cumpre o objetivo final; nas de meio, a inexecução caracteriza-se pelo desvio de certa
conduta ou omissão de certas precauções, a que alguém se comprometeu, sem se
cogitar do resultado final.
Ocorre ofensa aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da
eficiência, pois as irregularidades verificadas não se mostram relevantes frente
ao volume de operações realizadas pelo Banco Panamericano;
Mesmo que se admitisse que o artigo 44 da Lei nº 4.595, de 1964, e o seu
parágrafo 4º descrevessem fatos típicos, a conduta descrita nas intimações
não se ajustam as descrições lá contidas;
A documentação não merece a qualificação de não fidedigna, seria menos
impróprio se ela fosse adjetivada como inexata. O que levaria à aplicação da
pena de advertência[3];
Mesmo que caracterizado o ilícito apontado não é possível a sua
configuração como falta de natureza grave, pois tal configuração não teria
amparo no artigo 1º do Decreto-Lei nº 448, de 3 de fevereiro de 1969[4];
É absolutamente improcedente e perigosa a posição do Banco Central do
Brasil no sentido de afirmar que no direito administrativo sancionador vigora o
princípio da atipicidade.
9. A defesa concluiu solicitando o arquivamento, ou que se “promova a devida qualificação
da conduta recriminada, afastando a gravidade que se pretendeu atribuir à mesma”.
3 PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DO BANCO CENTRAL DO
BRASIL
10. A Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBC) apresentou o Parecer PGBC-
00153/2012 (fls. 447/456), de 8 de junho de 2012, do qual eu destaco os seguintes pontos:
A auditoria interna do Banco Panamericano também apurou divergências de
assinaturas nas operações 501879011, 502029081 e 502318491;
O atendimento a requisição com a prestação incorreta ou falsa de informação
ao Banco Central do Brasil na sua atividade de fiscalização, tanto on site
como remotamente, configura embaraço a fiscalização, previsto no parágrafo
8º do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964[5];
O embaraço à fiscalização pode configurar também a infração grave de que
trata o § 4º do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964[6];
As propostas de financiamento 26958592 e 27676336, datadas,
respectivamente, de 26 de dezembro de 2007 e 29 de janeiro de 2008,
constam como apresentando a informação do Custo Efetivo Total (CET),
sendo que este só passou a vigorar a partir de 3 de março de 2008. Contudo o
CET foi criado pela Resolução n° 3.517, de 6 de dezembro de 2007, de tal
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 5
forma que a instituição já poderia ter se adaptado à norma
4 DECISÃO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL
11. O Banco Central do Brasil decidiu sobre esse caso através da DECISÃO 1000/2012-
DIORF, de 11 de julho de 2012 (fls. 458/464), da qual destaco os seguintes pontos:
...
4. Não prospera o entendimento a respeito do aventado caráter genérico, da
suposta flexibilidade ou da circunstância em que se verifica a inobservância do dever
de diligência a que alude a Lei n° 6.404, de 1976, porque, de maneira clara, concisa e
objetiva, o art. 153 do mencionado diploma legal estabelece que o administrador da
companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e diligência que
todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios
negócios. Além disso, ressalte-se que o administrador de instituição financeira, para ter
seu nome homologado por esta autarquia, tem de cumprir determinadas exigências
estabelecidas pelas normas legais, mas que não o tornam imune à aplicação de
eventuais sanções, decorrentes de irregularidades ocorridas no exercício de seu
mandato.
...
6. Quanto às considerações trazidas pelos defendentes a respeito da ocorrência
de falhas nas análises relativas às operações questionadas; da real existência dos
negócios apontados; da forma contabilmente reconhecida; do curso regular das
operações e da manutenção da fidedignidade das demonstrações financeiras, cabe
lembrar que o ilícito administrativo tratado na acusação diz respeito ao fornecimento, a
esta autarquia, de documentos não fidedignos referentes a operações de crédito
efetuadas pela instituição financeira indiciada.
7. Consigne-se que a avaliação, revisão e atualização dos controles internos,
além dos ajustes dos procedimentos, visando evitar a ocorrência de inconsistências de
mesma natureza daquela que deu causa à instauração do feito em exame, são
obrigações do administrador, em razão do cargo para o qual foi eleito ou nomeado,
mas que não elidem a irregularidade cuja ocorrência ficar devidamente comprovada.
...
9. Quanto à alegada impossibilidade de configuração do ilícito administrativo na
hipótese de não se verificar a perfeita sintonia entre o tipo e a conduta, vale notar que,
ao contrário do entendimento manifestado pelos defendentes, no âmbito desta
autarquia está sedimentado o entendimento de que o § 4º do artigo 44 da Lei n° 4.595,
de 1964, ostenta natureza de tipificação aberta, por não ser possível ao legislador
esgotar, nos dispositivos legais, todas as hipóteses de sua ocorrência, guardando
semelhança com as normas punitivas em branco, desta classe de regras diferindo,
entretanto, pelo fato de não buscar o complemento em outra norma, em razão de a sua
integração inserir-se no poder discricionário da autoridade, assim como a gradação de
eventual pena a ser imposta ao agente infrator.
10. No que se refere ao Decreto-Lei n° 448, de 1969, citado pelos defendentes, é
oportuno ressaltar que o legislador especificou situações em que a autoridade
administrativa, obrigatoriamente, deve considerar o fato como falta grave, não
retirando, todavia, o poder discricionário conferido ao agente do poder público para
avaliar, em cada caso concreto, se outras condutas comportam, ou não, a conceituação
de infração grave.
11. Com relação ao mérito, a análise da documentação autuada evidencia que, nas
operações 501410730 (fls. 31-40), 501482491 (fls. 41-45) e 502237536 (fls. 48-55),
datadas de 27.2, 18.2 e 31.7.2008, respectivamente, tanto nas propostas de concessão
dos créditos como nos correspondentes contratos, foram utilizados caracteres com
tamanho de fonte de acordo com o determinado na Lei n° 11.785, de 22 de setembro
de 2008 (fls. 18-23, 25 e 46-47). Além disso, referidos documentos continham a
indicação do telefone pertinente ao Serviço de Apoio ao Consumidor (SAC), medida
que passou a ser exigida a partir de dezembro de 2008, com a entrada em vigor do
Decreto n° 6.523, de 31 de julho de 2008, e que somente começou a funcionar no
Banco Panamericano S.A. em 1º. 12.2008, indicando que foram elaboradas muito
posteriormente à efetiva data de realização das operações.
12. Os documentos apresentados pela defesa relativamente a essas três operações
(fls. 239-258, 326-329 e 287-295), não lograram êxito em descaracterizar a
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 6
irregularidade referente à documentação insuficiente de cada um dos clientes
(inconsistência "ii" do Quadro 1), que deveria compor os dossiês dos clientes Djalma
Pereira Jr., Magda Ribeiro de Faria e João Luiz Dal Poz, pois os dados cadastrais
desses clientes se mostram incompletos e sem a necessária comprovação de renda.
13. Além disso, destaque-se que a auditoria interna da instituição financeira afirmou
que os contratos correspondentes às três supracitadas operações foram impressos em
4.3.2010, pela área de Formalização, que se subordinava à Diretoria de Crédito, com o
intuito de atender a solicitação de documentos efetuada por esta autarquia (fls. 100-102
e 105).
14. As propostas e contratos referentes às operações 24921606, 26958592,
27676336, 28658807, 30539661, 32274278, 501879011, 502029081, 502318491,
502491301 (fls. 18-25, 46/47 e 56/57), firmados entre setembro de 2007 e setembro
de 2008, por sua vez, também registravam o telefone para contato com o referido
SAC. Acresce notar, a propósito, que trabalho realizado pela auditoria interna do
Banco Panamericano S.A., de 10.6.2010 (fls. 94/95), relativamente a 8 (oito) operações
de crédito consignado, que integravam a amostra definida por esta autarquia, tal fato
foi constatado, também, no tocante às operações 501879011, 502491301, 502029081,
502318491, 501482491, 501410730 e 502237536 (fls. 96-100).
15. Apurou-se, ainda, no que concerne às propostas de financiamento 24921606,
26958592 e 27676336, respectivamente, de 19.9.2007, 26.12.2007 e 29.1.2008 (fls. 18-
20), a existência de campo próprio destinado à anotação do Custo Efetivo Total
(CET), não obstante tal obrigatoriedade tenha passado a viger apenas na data de
3.3.2008, por força da Resolução n° 3.517, de 6 de dezembro de 2007.
16. As operações 30539661 (fls. 22-24), 34444570 (fls. 26/27), 34556388 (fls.
28/30) e 502792402 (fls. 58/60), de 27.5.2008, 12.12.2008, 6.1.2009 e 20.2.2009,
respectivamente, apresentavam divergências nas assinaturas apostas em documentos
que compunham os respectivos dossiês, fato que também foi apurado pela auditoria
interna da instituição financeira em relação às operações 501879011, 502029081 e
502318491 (fls. 96-100).
17. Em face do exposto, fica comprovada a materialidade e a procedência da
irregularidade imputada aos indiciados.
18. Quanto à responsabilização, cabe ressaltar que os autos não contêm nenhum
registro ou documento que permita, com certeza e segurança, imputar responsabilidade
pelo ilícito cometido ao Sr. Wilson Roberto de Aro. Ao contrário, os papéis autuados
dão conta que o referido administrador, no mês em que ocorreu a entrega dos
documentos contendo dados não fidedignos a esta autarquia - em março de 2010,
conforme apontamento feito na acusação - ocupava, a um só tempo, as funções de
Diretor Operacional, Financeiro e de Diretor de Relações com Investidores da pessoa
jurídica acusada, cargos para os quais suas atribuições, de acordo com o disposto no
Estatuto Social (fls. 155/156), não estão relacionadas às ocorrências objeto do
presente processo administrativo.
19. No que concerne ao Sr. Adalberto Savioli que, no período de 26.10.2007 a
16.7.2010, ocupou a Diretoria de Crédito, que subordinava a área de formalização,
processamento e controle das operações de crédito, conforme item VI do art. 32 do
Estatuto Social do Banco Panamericano S.A. (fl. 156) e como foi apontado no relatório
de auditoria interno da instituição financeira, de 10.6.2010 (fls. 94-106), cabe-lhe
responsabilidade pelo ocorrido, uma vez que os documentos foram produzidos pela
referida área.
20. Quanto à pessoa jurídica indiciada, deve-se atribuir-lhe a responsabilidade pelo
ocorrido, pois que figurou como concedente dos créditos nos documentos que
continham os dados que não correspondiam à realidade dos fatos.
21. Assim, diante da fraude que ficou devidamente comprovada nos autos,
consistente na produção de documentos, com intuito de atender à requisição de papéis
solicitados por esta autarquia, bem como pela divergência de assinaturas de clientes
em determinados documentos, a denotar indícios de falsificação de assinaturas, o que
não foi refutado pela defesa e que correspondeu a 27,6% da amostra de dossiês
verificada por esta autarquia, resta caracterizada a gravidade da irregularidade
apontada nas peças iniciais.
22. Dessa forma, estando os autos em boa ordem e caracterizada a irregularidade
consistente na elaboração e fornecimento, a esta autarquia, de documentos não
fidedignos, relativos a operações de crédito, bem como a sua gravidade, DECIDO:
22.1 - aplicar a pena de INABILITAÇÃO para o exercício de cargos de direção na
administração ou gerência em instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central
do Brasil, pelo prazo de 10 (dez) anos, ao Sr. Adalberto Savioli, com fulcro no art.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 7
44, §4°, da Lei n° 4.595, de 1964;
22.2- aplicar a pena de MULTA, no valor de R$100.000,00 (cem mil reais), ao Banco
Panamericano S.A., com fulcro no art. 44, § 2º, alínea "b", da Lei n° 4.595, de 1964;
22.3 - ARQUIVAR o processo em relação ao Sr. Wilson Roberto de Aro, por não
estar comprovado nos autos que tenha participado de irregularidade ocorrida em área
de sua responsabilidade estatutária, recorrendo de ofício ao Conselho de Recursos do
Sistema Financeiro Nacional.
5 RECURSOS AO CRSFN
12. O Sr. Adalberto Savioli apresentou tempestivamente Recurso (fls. 491/498) ao Conselho
de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN). Desse recurso eu destaco os seguintes pontos:
Causa espécie a r. Decisão. Não somente pelas razões em que se fundou, mas
pelo exagero da pena aplicada. Tanto pelas razões utilizadas na justificativa da
apenação, quanto pela pena imposta, a Autoridade exorbitou os limites da
discricionariedade. Talvez, a explicação esteja em razão do momento em que a
decisão foi proferida. Este processo foi instaurado em meados do ano de 2010,
anteriormente aos eventos que se sucederam e que revelaram irregularidades objeto de
outros procedimentos. Se esses eventos não tivessem ocorrido, muito provavelmente
outro teria sido o resultado do presente feito. Houve, pelo que se percebe claramente
dos termos em que a r. decisão foi proferida, uma contaminação de fatos ulteriores,
contaminação, porém, que não pode existir, pois a decisão tem de restringir-se aos
estritos termos da acusação e esta consistiu apenas na elaboração e fornecimento de
documentos considerados inverossímeis, fato que não reveste, absolutamente, a
gravidade que se emprestou ao processo em tela. Mesmo porque, constatada a falha,
a Diretoria titulada pelo Recorrente tomou imediatas providências, chegando ao
extremo de demitir os agentes diretamente responsáveis. Nesse passo, não é demais
observar que por mais diligente, por mais zeloso, por maiores que sejam os cuidados
com os controles, a um diretor de uma instituição financeira do porte que era a em que
o Recorrente exercia as suas funções, é impossível estar a par e atento a tudo que
acontece.
....
A instauração do presente procedimento alicerçou-se sobre uma razão muito
bem determinada na peça acusatória, qual seja, na "produção de documentos com o
intuito de atender à requisição de papéis feita pela Autoridade". Trata-se de um fato
único, isolado como fato, embora tenham sido feitas referências a algumas operações.
Se se fala em falta, em irregularidade, trata-se de uma única espécie de irregularidade,
não de várias, como fazem crer a peça intimatória e a decisão de que se recorre.
"Divergência de assinatura", "falsificação de "assinatura", não representam faltas
diversas, ou cumulativas. Esta referência parece ter sido feita com o determinado
propósito de justificar uma apenação desarrazoada, eis que mencionou que aquelas
ocorrências "agravavam" a prática da irregularidade. Esse tipo de reflexão, levado a
efeito pela r. Decisão, denuncia um propósito adrede concebido para punir, e para
punir de modo exacerbado.
...
Ao se defender, o Recorrente alinhou uma série de argumentos, juntando
inclusive documentos em abono de suas considerações. Os argumentos, no entanto,
foram inteiramente desprezados pela r. Decisão, sem uma justificativa sustentável, ou
porque não foram sequer apreciados, ou porque, apreciados, foram pura e
simplesmente afastados.
Referiu-se, por exemplo, que carecia de legitimidade a própria essência da
acusação, na medida em que não procedia a afirmação de que o banco havia elaborado
e fornecido documentos não fidedignos, uma vez que, embora tivessem sido
verificadas falhas na gestão dos procedimentos de formalização, decorrentes de
condutas já corrigidas, as mesmas não afetaram a confiabilidade das suas
demonstrações financeiras ... Ademais, foi também observado nas razões de defesa,
que o Recorrente, assim que alertado das falhas verificadas, tomou, incontinenti, as
providência cabíveis, determinando a realização de detalhado trabalho de auditoria
interna de que resultou a dispensa do funcionário responsável pela gestão da área de
formalização, bem como a revisão dos controles e procedimentos até então adotados,
com o objetivo de evitar novas inconsistências.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 8
...
Outro argumento expendido na defesa, foi aquele que demonstrou ser
claramente perceptível que as irregularidades verificadas, comparadas com o volume
de operações realizadas e a quantidade considerável de profissionais envolvidos, não
apresentam relevância suficiente para legitimar a instauração do processo, tendo em
vista a evidente desproporcionalidade entre a conduta verificada e a atuação do Banco
Central.
...
Foi também observado que não obstante a ocorrência das falhas apontadas,
prontamente corrigidas, os negócios efetivamente existiram, tiveram existência real,
tiveram curso regular e não comprometeram a fidedignidade das demonstrações
financeiras. Ou seja, não se deparavam negócios fantasiosos, ou simulados, o que, aí
sim, ensejariam uma apreciação mais austera.
...
Não é só. Nas razões de defesa, o Recorrente fez percuciente análise a
respeito da precisa configuração do ilícito e da necessidade da perfeita sintonia entre o
tipo e a conduta, logrando demonstrar que no caso em tela estava-se diante de um
comportamento atípico, não punível.
...
O Banco Central vem, repetidas vezes, manifestando-se no sentido de que no
âmbito daquela Autarquia está sedimentado o entendimento de que o § 4º do artigo 44
da Lei 4.595, de 1964, ostenta natureza de tipificação aberta, por não ser possível ao
legislador esgotar, nos dispositivos legais, todas as hipóteses de sua ocorrência,
guardando semelhança com as normas punitivas em branco, desta classe de regras
diferindo, entretanto, pelo fato de não buscar o complemento em outra norma, em
razão de a sua integração inserir-se no poder discricionário da autoridade, assim como
a gradação de eventual pena a ser imposta ao agente infrator.
Esta posição, concessa vénia, é cômoda e simplista, como se afirmou acima.
Se é certo que ao legislador não é possível mesmo prever todas as hipóteses de
ocorrência, é igualmente correto observar que para isso existem as fontes subsidiárias
de direito, bem como os processos de integração do direito. Os usos e costumes, bem
assim os princípios gerais de direito são fonte subsidiária de direito, enquanto que a
analogia, legis ou júris, presta-se a promover a integração do direito. Estes são os
recursos e os subsídios de que deve valer-se o intérprete e o julgador para a precisa
aplicação do direito. Se não existir lei que ampare o direito, nem meios legais que
possam ser utilizados para a sua integração, não pode, como corolário, haver a
subsunção necessária requerida para a aplicação do direito, notadamente quando se
trata de aplicação de natureza sancionadora. Invocar a teoria da norma penal em
branco é afrontar, nos tempos hodiernos, os mais comezinhos princípios consagrados
na Constituição Federal, desde os de natureza objetiva, como é o caso do que diz que
ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei,
como também os de natureza subjetiva, como ocorre com o princípio de dignidade,
alçado à categoria de direitos fundamentais de primeira geração.
...
E equivocado o entendimento que vem sendo sustentado pelo Banco Central
do Brasil de que no direito administrativo sancionador brasileiro vigora o princípio da
atipicidade, não se exigindo o rigor descritivo da reserva legal para a caracterização
de irregularidades. Por outro lado, atribuir esse tipo de excesso no aplicar o direito ao
princípio da discricionariedade que permeia a ação da administração pública, equivale
confundir o campo da discricionariedade com o da arbitrariedade.
...
O Recorrente insurge-se contra a r. decisão, quer em razão da pena que lhe foi
infligida, indevida, injusta, sem correspondência com os fatos ocorridos, quer porque
suas razões de defesa foram inteiramente repudiadas sem qualquer fundamentação
consistente. Por isso, requer sejam elas consideradas nesta fase recursal como se
tivessem sido integralmente transcritas no presente apelo, cujo provimento é requerido,
para o fim de lhe ser subtraída a exacerbada e injustificada pena fixada pela
Autoridade recorrida.
Noutras palavras. Pede que esse Egrégio Conselho se pronuncie sobre os
variados aspectos ventiladas em sua defesa, quais sejam, a questão relacionada com a
existência e legitimidade das operações questionadas, a natureza e extensão da
responsabilidade de administrador de instituição financeira, a ofensa aos princípios da
razoabilidade, da proporcionalidade e da eficiência que norteiam os processos
administrativos sancionadores, a ausência de tipicidade e a ausência de suporte legal
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 9
para a pretendida caracterização da infração como de natureza grave. Esses aspectos
todos, escandidos com particular cuidado nas razões de defesa, não podem ser
afastados sem uma análise mais profunda e dedicada.
13. O Banco Panamericano apresentou tempestivamente recurso (fls. 499/531) ao CRSFN.
Deste recurso eu destaco os seguintes pontos (grifos no original):
I - OS FATOS, A ACUSAÇÃO E A DECISÃO PROFERIDA
Como é de domínio público e de conhecimento pleno e específico por parte
dessa entidade reguladora, o BANCO foi vítima da ação fraudulenta de seus ex-
administradores, os quais praticaram uma série de atos ilícitos e danosos à instituição,
tornados públicos no final de 2010 e início de 2011 e que acabaram por comprometer a
sua permanência no sistema e, consequentemente, determinaram a alienação do seu
controle acionário.
É oportuno também registrar que a transferência do controle acionário do
BANCO, também como ciente de todos e particularmente dos diversos agentes de
mercado, foi estimulada e monitorada por pelo BANCO CENTRAL DO BRASIL e
contou com participação ativa do Fundo Garantidor de Créditos.
Em meio ao conjunto de práticas nocivas ao BANCO, perpetradas pela sua
anterior administração, inclusive com a deliberada intenção de ocultá-las das suas
instâncias de controle, de forma a iludir e burlar os procedimentos internos
formalmente estabelecidos, estão as que são tratadas neste processo administrativo e
que se constituem, basicamente, do desvio de recursos do BANCO em proveito de
seus autores.
...
Conforme consta das intimações dirigidas aos acusados, foi-lhes atribuída a
conduta ilícita de elaborar e fornecer ao Banco Central documentos não fidedignos
relativos a operações de crédito.
Examinadas as razões de defesa apresentadas, conforme DECISÃO
1000/2012 - DIORF, de 11 de julho de 2012, o BANCO CENTRAL DO BRASIL
limitou-se, no que se refere ao BANCO, a afirmar que "quanto à pessoa jurídica
indiciada, deve-se atribuir-lhe a responsabilidade pelo ocorrido, pois que figurou
como concedente dos créditos nos documentos que continham os dados que não
correspondiam à realidade dos fatos", (grifamos).
Consoante aquela decisão, restou "comprovada a materialidade e
procedência da irregularidade imputada aos indiciados" e, por força disso, decidiu
o BANCO CENTRAL DO BRASIL, a par da penalidade imposta a um dos
administradores e da absolvição do outro, "aplicar a pena de MULTA no valor de R$
100.000,00 (cem mil reais), ao Banco Panamericano S.A com fulcro no artigo 44, §
2º, aliena "b", da Lei 4.595, de 1964".
Assim, não obstante daquela forma passados os fatos, os quais demonstram
claramente a ação deletéria dos antigos administradores do BANCO, colocando-o à
mercê de seus insondáveis desígnios, o BANCO CENTRAL DO BRASIL, ao invés
de exercer o seu poder de polícia unicamente sobre os efetivamente responsáveis
pelos ilícitos apontados neste processo administrativo sancionador, entendeu que
deveria responsabilizar também o BANCO que, considerada a abstração que lhe é
inerente e vitimado por seus então administradores, absolutamente nada poderia ter
feito para evitar as condutas recriminadas nestes autos.
...
II - A INDEVIDA E INJUSTIFICADA RESPONSABILIZAÇÃO DO BANCO
...
A propósito, vale lembrar que o referido dispositivo legal estabelece que "as
infrações aos dispositivos desta lei sujeitam as instituições financeiras, seus
diretores, membros de conselhos administrativos, fiscais e semelhantes, e gerentes,
às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação
vigente", o que, evidentemente, até pelo caráter não imperativo do verbo utilizado pelo
legislador, não significa que sempre que instaurado um processo administrativo
sancionador devam ser, obrigatoriamente, responsabilizadas todas as pessoas
mencionadas pela norma, (grifamos).
...
Ora, no caso presente, vale recordar que aos administradores foi imputada a
devida responsabilização, neste mesmo processo, pelas mesmas práticas descritas na
peça acusatória dirigida ao BANCO, tendo em vista que teriam infringido, a teor do
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 10
contido nas intimações que lhes foram dirigidas, o § 4º do artigo 44 da Lei 4.595/64, o
qual dispõe que "as penas referidas nos incisos III e IV, deste artigo, serão aplicadas
quando forem verificadas infrações graves na condução dos interesses da
instituição financeira ou quando dá reincidência específica, devidamente
caracterizada em transgressões anteriormente punidas com multa", (grifamos).
Evidentemente, o comando legal acima descrito só pode ter como sujeitos ou
destinatários, exclusivamente, os administradores da instituição, que teriam efetuado
má gestão da mesma, não sendo possível pretender a extensão da responsabilidade
àquela que foi gerida, posto que, como já asseverado, ela nada mais foi que vítima da
má condução de seus interesses por parte daqueles que a administravam.
...
Em vista de todo o exposto, é de rigor concluir, em primeiro lugar, que o
BANCO, no caso sob julgamento, situa-se na posição de vítima da ação de seus
antigos administradores, os quais são os destinatários da previsão legal estabelecida
no § 4º, do artigo 44, da Lei 4.595/64 e, por força disso, como já claramente
demonstrado, são os únicos e exclusivos responsáveis pelas condutas ilícitas objeto
das acusações formuladas.
...
A propósito da estreita correlação entre discricionariedade e interesse público,
é oportuno trazer à apreciação o posicionamento assumido por Marcelo Madureira
Prates[7], procurador em exercício do BANCO CENTRAL DO BRASIL, no sentido
de que "a Administração detém margem de discricionariedade na aplicação das
sanções administrativas, mesmo quando verificadas todas as condições de fato e de
direito exigidas para esse efeito, se outros interesses públicos colidirem com o
interesse punitivo". (grifamos).
...
III - A TRANSFERÊNCIA QUALIFICADA DO CONTROLE ACIONIÁRIO COMO
CAUSA DA NÃO IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE
...
No entanto, por força da diversidade, complexidade e quantidade de
operações próprias da atividade de uma instituição financeira, pode ocorrer que em
momento futuro, já sob a égide dos novos controladores, sejam verificadas condutas
ilícitas ocorridas ao tempo da administração anterior e que, em tese, demandariam a
atuação repressiva do BANCO CENTRAL DO BRASIL, instaurando processos
administrativos punitivos, atribuindo responsabilidade tanto à instituição, quando aos
seus então administradores.
...
Evidentemente, até por questão de raciocínio lógico, afigura-se
despropositado instaurar-se um processo administrativo e, eventualmente, impor
sanção contra empresa saneada pela ação dos próprios novos controladores, os quais
foram induzidos nesse sentido pelo próprio regulador e que, dessa forma,
contribuíram para a manutenção da regularidade e higidez do sistema financeiro
nacional.
...
Assim, "aceita-se a aplicação da teoria da desconsideração da
personalidade jurídica in bonam partem, isto é, em benefício da sociedade. Ou seja,
não cabe a aplicação de penalidades administrativas à instituição financeira ou à
companhia aberta que teve seu controle acionário alienado em razão de ilícitos
cometidos antes da mudança de controle, pois tal penalização resultaria injusta às
pessoas que estão a desempenhar a função de novos controladores"[8].
...
Como apontam Silvânio Covas, ex-conselheiro daquele Colegiado e Adriana
Laporta Cardinali, "em razão das incorporações que têm ocorrido entre as
instituições financeiras e a dificuldade de identificar-se a responsabilidade pelas
infrações apontadas em processos administrativos, principalmente em razão dos
Programas de Desestatização de Bancos, tradicionalmente o CRSFN utiliza-se da
tese da transferência qualificada do controle acionário para dirimira questão"[9].
Segundo os mesmos autores, "tal teoria pode resultar na extinção da
punibilidade da pessoa jurídica adquirida. Para sua aplicabilidade, contudo, é
preciso se identificarem, cumulativamente, os chamados elementos de
cofatorialidade; i) início do processo administrativo após a transferência do
controle acionário; ii) interesse direto do Banco Central do Brasil na transferência
do controle, como protagonista da operação, com a finalidade de saneamento e
manutenção da higidez do Sistema Financeiro Nacional; e iii) inexistência de má-
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 11
fé"[10].
...
Primeiramente, cumpre informar que em 31 de janeiro de 2011 foi celebrado
contrato de compra e venda de ações e outras avenças, por meio do qual o BTG
Pactual comprometeu-se, observadas determinadas condições precedentes usuais em
operações do gênero, a adquirir a totalidade das ações de titularidade da SSP e BF,
correspondentes a 67.259.328 ações ordinárias e 24.712.286 ações preferenciais, todas
nominativas, escriturais e sem valor nominal, de emissão do BANCO, de titularidade
das vendedoras.
...
A seu turno, muito embora o presente processo administrativo tenha sua
intimação destinada ao BANCO datada de 01 de setembro de 2010, portanto,
anterior à data de alienação do controle acionário, não é razoável nem proporcional,
como se demonstrará adiante, que o BANCO seja punido pelas condutas perpetras
pela sua anterior administração.
...
IV - A AUSÊNCIA DE TIPICIDADE E A QUESTIONÁVEL IMPUTAÇÃO DE
RESPONSABILIDADE AO BANCO
...
É evidente que o art. 44, da Lei 4.595/64 não descreve nenhuma conduta
típica, como ressalta de sua simples leitura, não havendo como se concluir pela
pretendida tipificação. Com efeito, está-se diante apenas e tão somente, no caso do
dispositivo em pauta, de uma autorização legal para imposição das penalidades ali
discriminadas, caso ocorra, efetivamente, infração a condutas tipificadas naquela
própria lei ou em dispositivos infra-legais com base nela editados, o que não se aplica
à situação ora tratada.
V - A INEXIGIBILIDADE DE CONDUTA DIVERSA POR PARTE DE OUTRAS
INSTÂNCIAS E CONSEQUENTEMENTE DO PRÓPRIO BANCO
...
Nessa linha, a culpabilidade, por sua vez, vem a significar, basicamente, a
reprovabilidade de determinada conduta com a consequente atribuição a alguém
de um caráter censurável em seu comportamento.
...
Em virtude disso é que foi desenvolvido e formatado, com o devido
reconhecimento doutrinário e jurisprudencial, o princípio da inexigibilidade de conduta
diversa que uma vez caracterizada exclui a ilicitude da conduta, afastando a
possibilidade de imposição de penalidade ao sujeito. Trata-se de instituto jurídico com
caráter supralegal, a dirigir o reconhecimento das causas de exclusão de culpabilidade,
mesmo se não previstas por normas expressamente positivadas.
Consequentemente, o agente, para ser responsabilizado, deve ter a
consciência da ilicitude do ato que está praticando, do que resulta que a
aplicação de sanções, por parte do órgão fiscalizador do mercado, pressupõe a
caracterização perfeita e fundamentada do elemento intencional, representado,
no caso, pela perfeita consciência acerca de sua ilicitude.
...
Também cabe registrar que, conforme observado pela própria fiscalização
desse BANCO CENTRAL DO BRASIL, o BANCO realizou acurada auditoria
sobre os fatos, demitiu diretores, dispensou funcionários e, ainda, reformulou
procedimentos, com o intuito de obstar novos casos da espécie.
...
VI - A EVIDENTE NÃO OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA
RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE
A propósito da razoabilidade e da proporcionalidade, a Lei 9784/99, que
regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, veio a
estabelecer no inciso VI, do parágrafo único, do artigo 2º, que nos processos da
espécie serão observados, entre outros, os critérios de adequação entre meios e fins,
vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior
àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
...
No presente caso, é evidente que o atendimento do interesse público e o
próprio efeito educativo da pena restarão alcançados, na devida extensão, com a sua
imposição àqueles que deram causa aos ilícitos, desestimulando-os a repetirem
condutas da espécie, revelando-se excessivo estender a penalização ao BANCO, em
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 12
razão do que já foi acima exposto.
14. Além da argumentação apresentada o recurso apresenta extensa lista de melhorias
introduzidas pelo novo controlador, para melhorar tanto a governança como os controles internos do
Banco Panamericano. Por fim o recurso apresenta seguinte conclusão:
VIII - CONCLUSÕES
Diante do exposto, conclui-se que:
a) é indevida e injustificada a pretendida responsabilização do BANCO, uma
vez que o mesmo situa-se na condição de vítima de atos fraudulentos
praticados pelos seus antigos administradores, os quais são os únicos
exclusivamente responsáveis pelos ilícitos apontados, nos termos das normas
de regência;
b) ainda que assim não viesse a ser entendido, revelam-se presentes razões
bastantes para que BANCO CENTRAL DO BRASIL, afaste,
discricionariamente, a imputação de responsabilidade ao BANCO, tendo em
vista, inclusive, a implícita autorização legal para tanto;
c) resta claramente configurada, no caso, a transferência qualificada do
controle acionário do BANCO, tratando-se de caso típico de exclusão de
ilicitude, conforme vem sendo reconhecido pelo Egrégio Conselho de
Recursos do Sistema Financeiro Nacional;
d) certas condutas apontadas como ilícitas não se ajustam ao dispositivo legal
tido como infringido, no caso, o artigo 44, da Lei 4.595/64, caracterizando
manifesta ausência de tipicidade, o que afasta a alegada ilicitude;
e) os fatos objeto deste processo caracterizam a denominada inexigibilidade
de conduta diversa relativamente ao BANCO, o qual não poderia, face às
circunstâncias próprias do caso, agir conforme pretendido pela acusação;
f) a decisão de instauração deste processo administrativo sancionador não
observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, aos quais a
Administração Pública deve estrita observância, e;
g) a nova administração vem atuando de maneira efetiva e concreta a fim de
evitar a possibilidade de ocorrência de episódios da espécie dos abordados
nestes autos e que foram perpetrados pela anterior administração.
IX-PEDIDO
Em vista disso, requer-se que este Conselho de Recursos do Sistema Financeiro
Nacional, atuando, mais uma vez, em conformidade com o Direito e à justiça, decida
pela reforma da decisão de primeira instância, relativamente ao BANCO, promovendo
a sua ABSOLVIÇÃO, determinando, consequentemente, o ARQUIVAMENTO dos
autos em relação ao mesmo, sem a imposição de qualquer penalidade.
6 PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL
15. A PGFN apresentou o PARECER/PGFN/CAF/CRSFN Nº 171/2015 (fls. 544/547), de 3
de julho de 2015, de autoria de André Alvim de Paula Rizzo. Desse parecer destaco os seguintes pontos
(grifos no original):
3. O recurso do Banco Panamericano S.A., fls. 499/531, não merece
prosperar, haja vista que o recorrente admitiu a ocorrência das infrações apontadas
pela fiscalização, colocando-se na posição de vítima dos seus anteriores dirigentes. O
recorrente ainda calcou seu recurso na tese de "exclusão de ilicitude", diante da
denominada "transferência qualificada do controle acionário do BANCO", que é
igualmente improcedente.
4. Como restou cabalmente demonstrado no curso do processo, os prepostos do
Banco Panamericano apresentaram aos agentes do Banco Central, no curso de
trabalho de fiscalização, documentos de operações de crédito não fidedignos, com o
intuito de ocultar irregularidades outras, em evidente tentativa de ludibriar os
representantes do Poder Público.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 13
5. As fraudes documentais identificadas pela fiscalização do Banco Central foram
confirmadas por relatório da auditoria interna do Banco Panamericano (fls. 94 e
seguintes), o que redundou na demissão de um dos seus prepostos (fl. 130).
6. Baseado em precedentes deste Conselho, o Recorrente tenta ver aplicado ao
presente caso a tese de transferência qualificada do controle acionário, como forma de
escapar ao inevitável apenamento.
...
9. Ainda que se analise a questão sob o prisma que o Recorrente deseja, a tese
de exclusão de ilicitude por transferência qualificada do controle acionário se põe
inaplicável na espécie, na medida em que todos os elementos de cofatorialidade não
estão cumulativamente preenchidos.
10. Incontestável que o início do processo administrativo se deu antes da
transferência do controle acionário e isso, por si só, seria o bastante para impedir o
provimento do recurso com base nos precedentes deste Colegiado.
11. Por fim, a suscitada impossibilidade de aplicação das penas previstas no art.
44 da Lei n° 4595/64, por suposta violação do princípio da legalidade, não se
sustenta, haja vista que o referido artigo é de tipificação aberta. Ademais, o § 8º do art.
44 da citada Lei prevê expressamente a aplicação de multa por embaraço à
fiscalização do Banco Central.
12. O recurso de Adalberto Savioli, fls. 491/498, pugna pela sua absolvição,
com o argumento de que ele não praticou as irregularidades apontadas e que foi
diligente ao adotar as medidas corretivas. Defendeu a atipicidade da conduta e a
injustiça da pena aplicada, que julgou muito elevada.
13. Não é despiciendo reforçar que as fraudes documentais identificadas pela
fiscalização do Banco Central foram confirmadas por relatório da auditoria interna do
Banco Panamericano (fls. 94 e seguintes) e que disso redundou a demissão de um
dos seus prepostos (fl. 130), diretamente subordinado ao Recorrente, que, inclusive,
firmou o referido ato. Ainda em reforço de argumentação, tem-se que o § 8º do art. 44
da citada Lei prevê expressamente a aplicação de multa por embaraço à fiscalização
do Banco Central.
14. É inarredável que o recorrente estava à frente da Diretoria de Crédito na época
dos fatos e que restou configurado o descumprimento dos deveres legais e
estatutários de acompanhar e supervisionar os atos de gestão de sua diretoria. ...
...
16. Resta, por último, adentrar a dosimetria da pena aplicada ao recorrente.
17. Não obstante a gravidade da infração cometida pelo recorrente e seus
subordinados - elaborar e fornecer à fiscalização do Banco Central documentos não
fidedignos, relativos a operações de crédito, com intuito de embaraçar a
fiscalização, a pena aplicada pela autoridade administrativa destoou do senso de
outros avaliadores.
18. O subscritor do parecer de fls. 443/445 sugeriu uma pena de Advertência, a
toda evidência insuficiente e desconectada da gravidade dos fatos. Por seu turno, o
Comitê de Análise divergiu da pena de Advertência e apontou a Inabilitação por 3
(três) anos como pena adequada, fl. 446. A decisão, divergindo de ambos, aplicou
uma elevada pena de 10 (dez) anos de Inabilitação.
19. Neste ponto, a proposta intermediária, de Inabilitação por 3 (três), adequa-se
melhor à gravidade da infração e aos fins punitivos e pedagógicos da pena, merecendo
o recurso ser parcialmente provido.
20. O recurso de ofício não merece provimento, estando correta a decisão de
arquivamento do feito quanto a Wilson Roberto de Aro. ...
21. Ante o exposto, o parecer é pelo:
a) desprovimento do recurso do Banco Panamericano S.A., com a
manutenção da Multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais);
b) provimento parcial do recurso de Adalberto Savioli, com a redução da
pena de Inabilitação de 10 (dez) anos para 3 (três) anos; e
c) desprovimento do recurso de ofício, com a manutenção do Arquivamento
quanto a Wilson Roberto de Aro.
ADITAMENTO AO RELATÓRIO
16. Este processo foi incluído na pauta da 393ª Sessão do CRSFN (fl. 562). Contudo em
20.07.2016 a defesa do Sr. Adalberto Savioli protocolou solicitação de juntada de novos documentos (fl.
564). Em função disso o processo foi retido de pauta daquela sessão.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 14
17. Os documentos encaminhados foram os seguintes:
17.1. E-mails: arquivos Anexo_B (Doc. 0006770) e Anexo_C (Doc.
0006771) - São um conjunto de e-mails em sua maioria de autoria do Sr. Rafael
Palladino, mas são de um período posterior à entrega dos contratos com problemas,
que ocorreu em março de 2010. Na verdade esses e-mails são posteriores ao BACEN
haver encaminhado o resultado da inspeção onde já indicava alguns dos problemas
encontrados. O resultado da inspeção foi comunicado através
do Desup/GTSP4/Cosup-04 - 2010/0250 (fls. 61/70), de 12.05.2010. Inclusive o
Anexo C apresenta o e-mail do funcionário demitido em função da fraude;
17.2. Depoimento do Sr. R. R. M. no âmbito de processo criminal: Anexo_Q
(Doc. 0006785) - O Sr. R. R. M. atuou na auditoria interna do Banco Panamericano e
participou da elaboração do relatório relativo aos contratos com problemas;
17.3. Depoimento da Sra. M.G. C. R. no âmbito de processo
criminal: Anexo_A (Doc. 0006769) e Anexo_R (Doc. 0006786): Depoimento da
funcionária do BACEN que realizou a inspeção no Banco Panamericano;
17.4. Fragmentos do relatório de auditoria interna já constante do processo.
É o relatório.
Sérgio Cipriano dos Santos – Conselheiro Relator.
[1] A necessidade de informar o Custo Efetivo Total (CET) surgiu com a Resolução nº 3.517, de 6 de dezembro de 2007,
mas, conforme disposto em seu art. 6º, essa resolução só passou a produzir efeitos a partir de 3 de março de 2008.
[2] Instituições de Direito Civil. Forense. Rio de Janeiro. 2004. 20ª ed. vol. II. p. 48.
[3] Conforme Capítulo 4, Capítulo 1, Seção 3, do Regulamento Anexo à Resolução nº 1.065, de 5 de dezembro de 1985:
1 - A pena de advertência será aplicada, sem prejuízo de outras sanções cabíveis:
...
b) pelo fornecimento de informação inexata, na área de competência do Banco Central; e
[4] Art. 1º O descumprimento de normas legais ou regulamentares pelas instituições financeiras, sociedades
e emprêsas integrantes do sistema de distribuição de titulo ou valôres mobiliários, ou pelos seus agentes autônomos,
contribuindo para gerar indisciplina ou para afetar a normalidade do mercado financeiro e de capitais será por decisão do
Banco Central do Brasil, considerado falta grave e por êle punido com a inabilidade temporária ou permanente dos
administradores ou responsáveis, independentemente da aplicação da pena de advertência e outras, capituladas nas Leis
números 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e 4.728 de 14 de julho de 1965.
[5] § 8º No exercício da fiscalização prevista no art. 10, inciso VIII, desta lei, o Banco Central da República do Brasil
poderá exigir das instituições financeiras ou das pessoas físicas ou jurídicas, inclusive as referidas no parágrafo anterior, a
exibição a funcionários seus, expressamente credenciados, de documentos, papéis e livros de escrituração, considerando-
se a negativa de atendimento como embaraço á fiscalização sujeito á pena de multa, prevista no § 2º deste artigo, sem
prejuízo de outras medidas e sanções cabíveis.
[6] § 4º As penas referidas nos incisos III e IV, deste artigo, serão aplicadas quando forem verificadas infrações graves na
condução dos interesses da instituição financeira ou quando dá reincidência específica, devidamente caracterizada em
transgressões anteriormente punidas com multa.
[7] MARCELO MADUREIRA PRATES. Sanção Administrativa Geral: Anatomia e Autonomia. Coimbra: Almedina, 2005, p.
55.
[8] NELSON EIZIRIK e outros, Mercado de Capitais - Regime Jurídico, Renovar, Rio de Janeiro, 2011, 3ª edição, revista e
ampliada, p. 314.
[9] SILVÂNIO COVAS e ADRIANA LAPORTA CARDINALI. O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional:
Atribuições e Jurisprudência, São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 222.
[10] Ob. cit. p. 222.
VOTO DO RELATOR
1 QUESTÕES PRELIMINARES
1. O quadro apresentado a seguir destaca alguns eventos relevantes neste processo, em
especial indicando se o evento em questão é capaz de interromper o curso da prescrição administrativa,
nos termos do art. 2º da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999[1], ou modificar o prazo prescricional
nos termos do § 2º do art. 1º da referida lei[2].
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 15
Base Legal
Evento Data Folha(s)
(Lei nº 9.873)
Entrega de documentos não fidedignos. Março de 2010 01 -
Parecer Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/0007. 04.08.2010 01/05 Art. 2º, inc. II
Ofício Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/425, de 1º.09.2010:
Recebido em 03.09.2010 174/177 Art. 2º, inc. I
Intima o Banco Panamericano S.A. a apresentar defesa.
Ofício Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/426, de 1º.09.2010:
Recebido em 03.09.2010 178/181 Art. 2º, inc. I
Intima o Sr. Wilson Roberto de Aro a apresentar defesa.
Ofício Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/427, de 1º.09.2010:
Recebido em 03.09.2010 182/185 Art. 2º, inc. I
Intima o Sr. Adalberto Savioli a apresentar defesa.
Correspondência de 24.09.2010 do advogado dos intimados
Protocolada em 24.09.2010 193 -
requerendo mais 30 dias para apresentação da defesa
Ofício Decap/GTSPA/Copad-02-2010/503, de 28.09.2010:
Informa o advogado dos intimados que foi concedida a
Recebida em 29.09.2010 203 -
prorrogação de prazo de 30 dias para a apresentação da
defesa.
Defesa conjunta do Banco Panamericano S.A. e dos
Protocolada em 04.11.2010 204/441 -
Senhores Adalberto Savioli e Wilson Roberto de Aro.
Ofício Desup/Gabin-2010/0065, de 10.11.2010:
Comunicação ao MPF de indícios de crime contra o Sistema
Recebido em 12.11.2010 442 Art. 1º, § 2º
Financeiro Nacional (art. 6º da Lei nº 7.492, de 16 de junho
de 1986).
Parecer PGBC-00153/2012. 08.06.2012 447/456 -
Decisão 1000/2012-DIORF. 11.07.2012 458/464 Art. 2º, inc. III
Ofício 318/2012-BCB/Decap/GTSPA/Copad-03, de
24.07.2012: Solicita ao Sr. Adalberto Savioli o 470 (Ofício)
Recebido em 21.08.2012 Art. 2º, inc. I
comparecimento para retirada de comunicação de decisão de 480 (AR)
primeira instância.
Ofício 308/2012-BCB/Decap/GTSPA/Copad-03, de
17.07.2012, comunica ao Sr. Wilson Roberto de Aro a 471 (Ofício)
Recebido em 26.07.2012 Art. 2º, inc. I
decisão de arquivamento relativa à acusação constante do 474 (AR)
Ofício Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/426, de 1º.09.2010.
Ofício 309/2012-BCB/Decap/GTSPA/Copad-03, de
17.07.2012, comunica ao Banco Panamericano S.A. a Recebido em 27.07.2012 473 Art. 2º, inc. I
Decisão 1000/2012-DIORF.
Ofício 310/2012-BCB/Decap/GTSPA/Copad-03, de
17.07.2012: Comunica ao Sr. Adalberto Savioli a Decisão Recebido em 13.09.2012 489 Art. 2º, inc. I
1000/2012-DIORF.
Recurso de Adalberto Savioli. Protocolado em 11.10.2012 491/498 -
Recurso do Banco Panamericano S.A. Protocolado em 11.10.2012 499/531 -
Autuação junto ao CRSFN. 18.10.2012 536 -
PARECER/PGFN/CAF/CRSFN Nº 171/2015. 03.06.2015 544/547 -
Inclusão na pauta da 393ª Sessão do CRSFN 13.07.2016 562 Art. 2º, inc. I
2. Como pode ser observado não houve a ocorrência da prescrição ordinária prevista no
caput do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999. E mesmo considerando que essa é apenas uma amostra das
movimentações ocorridas neste processo, é possível constatar que também não houve a ocorrência da
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 16
prescrição intercorrente prevista no § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999[3], não ficando esse processo
paralisado por mais de três anos em nenhum momento.
3. Muito embora exista comunicação de indícios de crime (fl. 442), que atrairia o prazo de
prescrição penal, é necessário que exista uma ação penal em curso. Existe a ação penal 0000310-
82.2011.4.03.6181, referente à fraude perpetrada no Banco Panamericano onde os dois diretores
intimados neste processo, Adalberto e Wilson Roberto de Aro, figuram como réus. Não foi possível
verificar se os fatos narrados neste processo compõe a acusação formulada na referida ação em função
do segredo de justiça. Todavia, independente da questão da prescrição penal, como já demonstrado, é
claro que a prescrição ordinária de cinco anos não se configurou.
2 MÉRITO
2.1 DETALHAMENTO DA IRREGULARIDADE
4. Inicialmente é importante detalhar os contratos e as irregularidades constantes dos mesmos,
assim cada contrato é detalhado nos quadros apresentados a seguir, sendo também incluídos comentários
sobre os documentos apresentados relativos a esses contratos e, se houver análise da auditoria interna, o
resultado dessa análise.
Operação 24921606
Data 25/09/2007
Cliente Carlos André Sales da Rocha
Fl. 18
Tipo Operação Fin. Veículo
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008;
Inconsistências
No contrato consta campo para o CET, sendo que o mesmo é anterior à
Resolução n° 3.517, de 06.12.2007.
Auditoria -
Ao BACEN foi informado um contrato que apresentava as irregularidades
listadas (fl. 18). Na documentação encaminhada pela defesa é apresentado
Defesa outro contrato (fl. 315), que aparentemente era o contrato original. Contudo
isso só confirma que o contrato encaminhado à fiscalização do BACEN não
era o contrato verdadeiro.
Operação 26958592
Data 26/12/2007
Cliente Odézio Alves Mineiro
Fl. 19
Tipo Operação Fin. Veículo
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008;
Inconsistências
No contrato consta campo para o CET, sendo que o mesmo é anterior à
Resolução n° 3.517, de 06.12.2007.
Auditoria -
Ao BACEN foi informado um contrato que apresentava as irregularidades
listadas (fl. 19). Na documentação encaminhada pela defesa é apresentado
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 17
Defesa outro contrato (fl. 358), que aparentemente era o contrato original. Contudo
isso só confirma que o contrato encaminhado à fiscalização do BACEN não
era o contrato verdadeiro.
Operação 27676336
Data 12/02/2008
Cliente Maria Charif Rocha da Silva
Fl. 20
Tipo Operação Fin. Veículo
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008;
Inconsistências
No contrato consta campo para o CET, sendo que o mesmo é anterior à
Resolução n° 3.517, de 06.12.2007.
Auditoria -
Ao BACEN foi informado um contrato que apresentava as irregularidades
listadas (fl. 20). Na documentação encaminhada pela defesa é apresentado
Defesa outro contrato (fl. 398), que aparentemente era o contrato original. Contudo
isso só confirma que o contrato encaminhado à fiscalização do BACEN não
era o contrato verdadeiro.
Operação 28658807
Data 13/03/2008
Cliente Allan Ruza Paes
Fl. 21
Tipo Operação Fin. Veículo
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
Inconsistências
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008.
Auditoria -
Ao BACEN foi informado um contrato que apresentava as irregularidades
listadas (fl. 21). Na documentação encaminhada pela defesa é apresentado
Defesa outro contrato (fl. 340), que aparentemente era o contrato original. Contudo
isso só confirma que o contrato encaminhado à fiscalização do BACEN não
era o contrato verdadeiro.
Operação 30539661
Data 27/05/2008
Cliente Willian Leno Leal
Fl. 22
Tipo Operação Fin. Veículo
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
Inconsistências entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008;
Assinaturas Divergentes.
Auditoria -
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 18
Apresenta diversos documentos, mas não explica a divergência de
Defesa
assinaturas.
Operação 32274278
Data 12/08/2008
Cliente Waldecir Nascimento dos Santos
Fl. 25
Tipo Operação Fin. Móveis
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
Inconsistências
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008.
Auditoria -
Ao BACEN foi informado um contrato que apresentava as irregularidades
listadas (fl. 25). Na documentação encaminhada pela defesa é apresentado
Defesa outro contrato (fl. 350), que aparentemente era o contrato original. Contudo
isso só confirma que o contrato encaminhado à fiscalização do BACEN não
era o contrato verdadeiro.
Operação 34444570
Data 12/12/2008
Cliente Levi Pereira Batista
Fl. 26
Tipo Operação Fin. Veículo
Inconsistências Assinaturas Divergentes.
Auditoria -
Apresenta diversos documentos, mas não explica a divergência de
Defesa
assinaturas.
Operação 34556388
Data 06/01/2009
Cliente Enio Luciano da Silva Jr.
Fl. 28
Tipo Operação Fin. Veículo
Inconsistências Assinaturas Divergentes.
Auditoria -
Apresenta diversos documentos, mas não explica a divergência de
Defesa
assinaturas.
Operação 501410730
Data 27/02/2008
Cliente Djalma Pereira Jr.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 19
Fl. 31
Tipo Operação Créd. consignado
Contratos já adotavam o padrão de fonte previsto na Lei nº 11.785, de
22.09.2008, antes da edição da mesma;
Inconsistências Sem documentação do cliente no dossiê;
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008.
Segundo o Relatório de Auditoria PAN esse contrato foi impresso em 04.03.
Em função disso já apresentava o padrão de fonte previsto na Lei nº 11.785,
de 2008, e também apresentava informações sobre o CET, antes da edição
Auditoria da resolução que criou o mesmo.
Essa operação foi cancelada e os recursos retornaram ao Panamericano em
06.03.2008. Não havia nenhuma informação no dossiê, sendo necessária a
recomposição total.
Apresenta vários documentos indicando, inclusive, o cancelamento. Contudo
Defesa
não apresenta o contrato.
Se a Operação foi cancelada em março de 2008, porque ela constava da
Observação base de operações encaminhada à fiscalização do BACEN realizada em
fevereiro e março de 2010?
Operação 501482491
Data 18/02/2008
Cliente Magda Ribeiro de Faria
Fl. 41
Tipo Operação Créd. consignado
Contratos já adotavam o padrão de fonte previsto na Lei nº 11.785, de
22.09.2008, antes da edição da mesma;
Inconsistências Sem documentação do cliente no dossiê;
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior a
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008.
Segundo o Relatório de Auditoria PAN esse contrato foi impresso em 04.03.
Em função disso já apresentava o padrão de fonte previsto na Lei nº 11.785,
de 2008, e também apresentava informações sobre o CET, antes da edição
da resolução que criou o mesmo.
Auditoria
Contrato físico não encontrado, houve regularização posterior, se coletou a
assinatura do cliente e a documentação do mesmo.
Não havia nenhuma informação no dossiê, sendo necessária a recomposição
total.
São apresentadas algumas telas de sistemas do Banco Panamericano, mas
Defesa
não um contrato referente a operação de crédito.
Houve falha de formalização, não existindo originalmente um contrato
Observação
quando da solicitação pela fiscalização do BACEN.
Operação 501879011
Data 26/05/2008
Cliente Paulo Giovani Goulart Ritter
Fl. 46
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 20
Tipo Operação Créd. consignado
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior a
Inconsistências
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008.
A auditoria indicou existir divergência de assinatura. Também indicou a falta
Auditoria
do formulário de proposta.
São apresentadas algumas telas de sistemas do Banco Panamericano, mas
Defesa
não um contrato referente à operação de crédito.
Operação 502029081
Data 23/06/2008
Cliente Clara Dellapina Fagundes
Fl. 47
Tipo Operação Créd. consignado
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
Inconsistências
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008.
Cliente consta da base de óbitos do Serasa, com data de óbito de
23.05.2009.
Auditoria
A auditoria indicou existir divergência de assinatura. Também indicou a falta
do formulário de proposta.
Não apresenta o contrato, até porque não seria possível recompor o dossiê
Defesa com a cliente assinando uma nova versão do contrato, porque ela havia
falecido.
Como o óbito aconteceu em 23.05.2009, porque essa operação continuava na
Observação base de contratos fornecida à fiscalização do BACEN em fevereiro e março
de 2010?
Operação 502237536
Data 31/07/2008
Cliente João Luiz Dal Poz
Fl. 48
Tipo Operação Créd. consignado
Contratos já adotavam o padrão de fonte previsto na Lei nº 11.785, de
22.09.2008, antes da edição da mesma;
Inconsistências Sem documentação do cliente no dossiê;
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior a
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008.
Segundo o Relatório de Auditoria PAN esse contrato foi impresso em 04.03.
Em função disso já apresentava o padrão de fonte previsto na Lei nº 11.785,
de 2008, e também apresentava informações sobre o CET, antes da edição
da resolução que criou o mesmo.
Auditoria
Cliente consta da base de óbitos do Serasa, com data de óbito de
01.03.2010.
Não havia nenhuma informação no dossiê, sendo necessária a recomposição
total.
Na documentação encaminhada é informado que o cliente não reconheceu
Defesa
essa operação.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 21
Operação 502318491
Data 15/08/2008
Cliente Genir Maria Ferreira Ferrario
Fl. 56
Tipo Operação Créd. consignado
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
Inconsistências
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008.
A auditoria indicou existir divergência de assinatura. Também indicou a falta
Auditoria
do formulário de proposta.
Defesa Apresenta alguns documentos, mas não o contrato da operação de crédito.
Operação 502491301
Data 19/09/2008
Cliente José Honorato
Fl. 57
Tipo Operação Créd. consignado
Consta o telefone do SAC no contrato, sendo que o mesmo é anterior à
Inconsistências
entrada em funcionamento do SAC da instituição em 01.12.2008.
A auditoria indicou existir divergência de assinatura. Também indicou a falta
Auditoria
do formulário de proposta.
Defesa Foram apresentados alguns documentos, mas não o contrato da operação.
Operação 502792402
Data 20/02/2009
Cliente Elaine Cristina Dias Corrêa
Fl. 58
Tipo Operação Créd. Consignado
Inconsistências Assinaturas Divergentes.
Auditoria -
Apresenta diversas informações dos sistemas da instituição, mas não ataca a
Defesa
questão da divergência de assinaturas.
5. Concordo com o Parecer PGBC-00153/2012 (fl. 447/456) que os contratos 26958592 e
27676336 firmados, respectivamente, em 26 de dezembro de 2007 e em 29 de janeiro de 2008, muito
embora apresentem a informação do Custo Efetivo Total (CET), que só passou a ser obrigatória a partir
de 3 de março de 2008, foram firmados após a edição da Resolução n° 3.517, de 6 de dezembro de
2007, de tal forma que a instituição já poderia ter se adaptado à norma. Portanto não devem ser
considerados para efeito da pena.
6. Todavia é importante também ressaltar que a auditoria interna do Banco Panamericano
também apurou divergências de assinaturas nas operações 501879011, 502029081 e 502318491, que
considero uma infração mais grave do que a existência no contrato de um campo para o CET.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 22
7. Com relação ao cerne da acusação, acredito que ficou evidenciada a entrega de contratos
forjados, inclusive confirmada pela auditoria interna da própria instituição. A defesa não contestou que
eles eram forjados, indicou que isso seria apenas prestação de informação inexata, mas é evidente que se
trata de documentação não fidedigna. Soma-se a isso que uma das operações não existia, não tendo sido
reconhecida pelo cliente (contrato 502237536, de João Luiz Dal Poz). Além disso, duas operações não
deveriam constar da base de dados em fevereiro de 2010, contratos 502029081 (Clara Dellapina
Fagundes) e 501410730 (Djalma Pereira Jr.), a primeira por óbito da cliente em 23.05.2009 e a segunda
porque a operação foi cancelada e o dinheiro devolvido ao cliente em 06.03.2008. Informações essas
fornecidas pela auditoria interna da instituição (fls. 94/130).
8. O fato que merece nota é que a defesa apresentou os contratos referentes aos
financiamentos 24921606, 26958592, 27676336, 28658807 e 32274278, sendo que os mesmos
divergem daqueles entregues à fiscalização do BACEN, que apresentaram irregularidades que indicam
que foram preparados apenas para atender a requisição formulada pela fiscalização. O fato dos contratos
serem apresentados na defesa junto ao BACEN, antes da decisão de primeira instância, demonstra que a
instituição possuía pelo menos parte dos contratos, mas ter elaborado contratos novos para entregar à
fiscalização do BACEN só pode ser explicado pelo fato de que naquele momento não terem sido
encontrados os contratos originais. O que denotaria um falta de controles internos. Além desse fato havia
contratos que nem sequer deveriam constar da base de dados informada ao BACEN, por haverem sido
extintos em data anterior.
9. A deficiência nos controles internos da instituição é confirmada no relatório da auditoria
interna, que consignou que a instituição apresentava um volume grande de pendências no tocante à
existência de contratos físicos de crédito consignado. Conforme é informado no relatório de auditoria (fl.
104) o percentual de pendências em 29.11.2009 era de 5,6% do total de contratos e em 04.12.2009 era de
4,9%. Então a inexistência de contratos não era um evento tão raro.
2.2 ANÁLISE DOS ARGUMENTOS APRESENTADOS NOS RECURSOS
10. A seguir os argumentos apresentados nos recursos são tratados em cinco grandes grupos.
2.2.1 EXISTÊNCIA DAS OPERAÇÕES
11. Como bem indicou a decisão recorrida (fls. 458/464), não se discute a existência das
operações, mas sim o fornecimento de documentação não fidedigna. Alega-se que todas as operações
existiram, mas como demonstrado anteriormente, uma delas não existiu, não sendo reconhecida pelo
cliente, e duas operações não deveriam mais constar da base de dados de operações de crédito em
fevereiro de 2010, são três operações em um conjunto de 16.
12. Também é alegado na defesa junto ao BACEN, que foi incorporada pelo recurso do Sr.
Adalberto Savioli, que as demonstrações financeiras não foram afetadas. Contudo, como anteriormente
demonstrado havia um percentual elevado de operações onde a instituição não detinha o contrato, algo
que poderia comprometer a execução da operação em caso de inadimplência. Muito embora esse não seja
o foco deste processo, também não é possível afirmar que essas deficiências de controle, que levaram
ao fornecimento de contratos não fidedignos à fiscalização do BACEN, não tenham afetado as
demonstrações financeiras, em decorrência da dificuldade na recuperação de créditos judicialmente.
2.2.2 CONDUTA DO ADMINISTRADOR
13. A decisão recorrida (fls. 458/464) ressaltou que o art. 153 da Lei nº 6.404, de 1976,
“estabelece que o administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e
diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios
negócios”.
14. No caso em questão está claro que havia deficiências de controle, consubstanciadas na
falta de contratos e de documentações em vários dossiês, como indicado pela própria auditoria interna.
15. Apontado como um fato positivo na defesa apresentada junto ao BACEN, a execução do
procedimento de auditoria depois de apontados os problemas pelo BACEN era uma obrigação,
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 23
considerando a seriedade dos fatos apontados. Contudo a auditoria só se referiu aos contratos de crédito
consignado, não envolvendo os contratos de financiamento. Além disso, quando se constatou que
contratos haviam sido impressos pela Sra. E.S.F., se questionou quem ordenou essa impressão, chegando-
se ao nome do Sr. C.M., que foi demitido, mas não se questionou se ele havia recebido ordem superior
para adotar esse procedimento.
16. Além disso, muito embora se indique que a administração de então tenham adotado
melhorias nos controles, e evidente que os mesmos continuaram deficientes. Isso pode ser constatado
pelo recurso apresentado pelo Banco Panamericano que lista diversas melhorias adotadas
posteriormente, já pelos novos controladores da instituição, em termos de governança corporativa e
controles internos (fls. 523/529).
17. O recurso do Sr. Adalberto Savioli vinculou a pena adotada à descoberta da fraude contábil
existente na instituição, que foi objeto de outro processo que resultou em recurso já julgado pelo CRSFN.
O recurso do Banco Panamericano ressaltou essa fraude, indicando que a instituição foi vitima dos seus
ex-administradores.
18. O objeto desse processo é outro, muito embora se possa conjecturar que controles
internos deficientes eram convenientes dado que estava em curso uma fraude, não estamos avaliando o
motivo da deficiência desses controles, mas objetivamente o fato de que os controles deficientes
impediam que a instituição atendesse totalmente a requisição da fiscalização do BACEN. Considerando
isso se optou por gerar contratos unicamente para atender àquela requisição.
19. Em função disso fica evidente que houve gestão deficiente da formalização das operações
de crédito, de tal forma que não havia um ambiente comprometido com o cumprimento das normas, posto
que a concessão de crédito deveria estar amparada em contrato assinado pelo cliente, nos termos da
Resolução nº 1.559[4], de 22 de dezembro de 1988.
20. Segundo o estatuto do Banco Panamericano o Diretor de Crédito era responsável pela
formalização processamento e controle das operações de crédito (fl. 156). Considerando isso concordo
com o apresentado na DECISÃO 1000/2012-DIORF (fls. 458/464), cabe responsabilidade ao Sr.
Adalberto Savioli nos fatos narrados neste processo.
21. Concordo também com a decisão recorrida no sentido de que não existem elementos para
apenar o Sr. Wilson Roberto de Aro.
2.2.3 OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE,
RAZOABILIDADE E EFICIÊNCIA
22. O encaminhamento de documentação não fidedigna é uma infração séria, e merece ser
punida, nesse tocante acho acertada a abertura deste processo administrativo. Quanto a alegação de que a
amostra contém poucas operações, como já demonstrado havia um percentual significativo de operações
sem contrato assim, de todos os dossiês das operações de crédito realizadas pela instituição, um número
substancial se mostravam deficientes.
23. Considerando a seriedade da infração, e que ela se relaciona a uma deficiência de controle
significativa da instituição, entendo que não ocorreu ofensa aos princípios da proporcionalidade, da
razoabilidade e da eficiência.
2.2.4 ATIPICIDADE E INEXISTÊNCIA DE FALTA GRAVE
24. O entendimento do CRSFN já se definiu no sentido de que o art. 44 da Lei nº 4.595, de
1964, se caracteriza como de natureza aberta. Além do mais, especificamente concordo com o
apresentado no Parecer PGBC-00153/2012 (fls. 447/456) que indica que os fatos narrados neste
processo se configuram como embaraço à fiscalização, expressamente previsto no parágrafo 8º do art.
[5]
44 da Lei nº 4.595, de 1964.
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 24
2.2.5 TRANSFERÊNCIA QUALIFICADA DE CONTROLE
25. O recurso apresentado pelo Banco Panamericano solicita o arquivamento considerando
que a transferência de controle pode ser considerada como qualificada. Não existe uma previsão legal
para a figura da transferência qualificada de controle, contudo é uma adaptação necessária a realidade dos
fatos, é interessante muitas vezes que seja efetuada a transferência de controle para evitar que a quebra de
uma instituição financeira afete negativamente o mercado, ou mesmo gere uma crise sistémica, e para que
ocorra a transferência é importante que o novo controlador não seja surpreendido com punições
decorrentes de infrações cometidas pela administração anterior, e das quais ele não tinha conhecimento.
26. O recurso cita Silvânio Covas e Adriana Laporta Cardinali[6], que indicam que para a
configuração da transferência qualificada de controle são necessários os seguintes elementos:
i) início do processo administrativo após a transferência do controle acionário; ii)
interesse direto do Banco Central do Brasil na transferência do controle, como
protagonista da operação, com a finalidade de saneamento e manutenção da higidez do
Sistema Financeiro Nacional; e iii) inexistência de má-fé.
27. Mas como apresentado no próprio recurso ofício informando o Banco Panamericano
sobre esse processo administrativo e solicitando apresentação de defesa é datado de 1º.09.2010, tendo
sido recebido em 03.09.2010. E a contrato de compra e venda e outras avenças, por meio do qual o BTG
Pactual assumiu o controle do Banco Panamericano, é datado de 31.01.2011.
28. Assim, como alertado no PARECER/PGFN/CAF/CRSFN Nº 171/2015 (fls. 544/547),
não se atendeu a todas as condições para que essa transferência de controle fosse considerada como
qualificada.
2.2.6 MATERIAL ENCAMINHADO EM JULHO DE 2016
29. O material encaminhado em 20.07.2016 pela defesa do Sr. Adalberto Savioli não
apresentou fatos novos. O conjunto de e-mails se referia a um período posterior à entrega da
documentação não fidedigna, que ocorreu em março de 2010. Especificamente os e-mails encaminhados
são de junho de 2010, quando se buscava responder ao Ofício Desup/GTSP4/Cosup-04 - 2010/0250
(fls. 61/70), de 12.05.2010, que já indicava problemas encontrados nos contratos, como a existência do
número do SAC em contratos anteriores à existência do SAC. Os depoimentos efetuados junto à Justiça
Federal pelo ex-auditor interno do Banco Panamericano e pela inspetora do Bacen não agregam novos
fatos, ou seja, não há nada que negue a entrega de documentos não fidedignos, muito pelo contrário. E os
extratos da auditoria interna encaminhados também não agregam novas informações que sejam relevantes.
2.3 DOSIMETRIA DA PENA
30. Considero adequada a multa de R$100.000,00 (cem mil reais) aplicada ao Banco
Panamericano S.A. Contudo, com relação ao caso do Sr. Adalberto Savioli reconheço que a infração é
grave, mas concordo com o apresentado no PARECER/PGFN/CAF/CRSFN Nº 171/2015 (fls. 544/547),
ou seja, que a pena de inabilitação por 10 anos é excessiva, e que a redução para uma pena de inabilitação
por 3 anos é mais adequado.
31. No tocante ao Recurso de Ofício considero que o arquivamento com relação ao Sr. Wilson
Roberto de Aro, "por não estar comprovado nos autos que tenha participado de irregularidade ocorrida em
área de sua responsabilidade estatutária", se mostra correto.
3 CONCLUSÃO
32. Ante ao exposto conheço o recurso do Banco Panamericano, mas lhe nego provimento.
Também conheço o recurso do Sr. Adalberto Savioli e lhe dou parcial provimento reduzindo a pena de
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 25
inabilitação por 10 (dez) anos para uma pena de inabilitação por 3 (três) anos. Por fim conheço do recurso
de ofício apresentado, mas voto pelo desprovimento do mesmo.
É o voto.
Sérgio Cipriano dos Santos – Conselheiro Relator.
[1] Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de
2009)
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
III - pela decisão condenatória recorrível.
IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito
interno da administração pública federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
[2] § 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo
prazo previsto na lei penal.
[3] § 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou
despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração
da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
[4] IX - É vedado às instituições financeiras:
...
b) conceder crédito ou adiantamento sem a constituição de um título adequado, representativo da dívida. (NR) (Redação
dada ao inciso IX pela Resolução 3258, de 28/01/2005).
[5] § 8º No exercício da fiscalização prevista no art. 10, inciso VIII, desta lei, o Banco Central da República do Brasil
poderá exigir das instituições financeiras ou das pessoas físicas ou jurídicas, inclusive as referidas no parágrafo anterior, a
exibição a funcionários seus, expressamente credenciados, de documentos, papéis e livros de escrituração, considerando-
se a negativa de atendimento como embaraço à fiscalização sujeito à pena de multa, prevista no § 2º deste artigo, sem
prejuízo de outras medidas e sanções cabíveis.
[6] SILVÂNIO COVAS e ADRIANA LAPORTA CARDINALI. O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional:
Atribuições e Jurisprudência, São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 222.[4] IX - É vedado às instituições financeiras:
Documento assinado eletronicamente por Ana Maria Melo Netto Oliveira,
Presidente, em 14/02/2017, às 18:16, conforme horário oficial de Brasília,
com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de
2015.
Documento assinado eletronicamente por Sérgio Cipriano dos Santos,
Conselheiro Relator, em 14/02/2017, às 19:40, conforme horário oficial de
Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de
outubro de 2015.
A autenticidade deste documento pode ser conferida no site
http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php?
acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código
verificador 0012717 e o código CRC C9E709A8.
Referência: Processo nº 10372.000288/2016-13 SEI nº 0012290
CRSFN - Acórdão 55 (0012717) SEI 10372.000288/2016-13 / pg. 26
Transcrição automática do PDF oficial, para leitura e busca. Para citar, use o documento oficial: Decisão em PDF.