CRSFN · 13/09/2021

Recurso Voluntário — Acórdão nº 106/2021

Recurso Voluntário nº 10372.100188/2019-39

Recurso VoluntárioPrescritotexto integral

RECURSO VOLUNTÁRIO. Incorporação após a abertura de processo administrativo. Possibilidade, conforme jurisprudência do CRSFN da aplicação de penas do art. 44 da Lei nº 4.595. Recurso conhecido e não provido

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Boletim de Serviço Eletrônico em 13/09/2021

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

451ª Sessão

Processo 10372.100188/2019-39

Processo na primeira instância BCB 112414

RECURSO VOLUNTÁRIO

RECORRENTE:

Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda. - Sicoob Cremendes (incorporada pela Cooperativa de Crédito de Livre Admissão do Estado do Rio de Janeiro – Sicoob Fluminense)

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Sérgio Cipriano dos Santos

ADVOGADO :

JAIR cARLOS MOURA MATOS (OAB/RJ 96.793)

EMENTA : RECURSO VOLUNTÁRIO. Incorporação após a abertura de processo administrativo. Possibilidade, conforme jurisprudência do CRSFN da aplicação de penas do art. 44 da Lei nº 4.595. Recurso conhecido e não provido.

ACÓRDÃO CRSFN 106/2021

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso interposto pela COOPERATIVA DE CRÉDITO DE MENDES LTDA. - SICOOB CREMENDES (incorporada pela Cooperativa de Crédito de Livre Admissão do Estado do Rio de Janeiro – Sicoob Fluminense) e, por unanimidade, nos termos do voto do relator, negar-lhe provimento , mantendo a penalidade de multa no valor de R$50.000,00 (cinquenta mil reais), por realizar operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade, garantia, liquidez e diversificação de riscos e sem constituir um título adequado, representativo da dívida (irregularidade "a").

Participaram do julgamento os Conselheiros Adriana Teixeira de Toledo, Álvaro Affonso Mendonça, Francisco Papellás Filho (art. 19, caput , RICRSFN), Marcia Gomes Lencastre, Pedro Frade de Andrade, Rui Fernando Ramos Alves, Sérgio Cipriano dos Santos e Thiago Paiva Chaves. Manifestou-se nos termos regimentais o Procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Lopes.

Sessão por videoconferência em 11 de agosto de 2021.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO

Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo , Conselheiro(a) Presidente , em 09/09/2021, às 21:46, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 18327603 e o código CRC 7AF2569A .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100188/2019-39

Processo na primeira instância BCB 112414

RECURSO VOLUNTÁRIO

RECORRENTE:

Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda. - Sicoob Cremendes (incorporada pela Cooperativa de Crédito de Livre Admissão do Estado do Rio de Janeiro – Sicoob Fluminense)

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Sérgio Cipriano dos Santos

RELATÓRIO

OBJETO

PROPOSTA DE INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

Trata-se de Processo Administrativo Sancionador (PAS) instaurado através do PARECER 792/2017-BCB/DESUC (SEI 2810718, fls. 03/21), de 9.2.2017.

A instauração desse PAS se deve a ocorrência das seguintes irregularidades:

Irregularidade

Capitulação

Acusados

Irregularidade "a": Realizar operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade, garantia, liquidez e diversificação de riscos e sem constituir um título adequado, representativo da dívida

- item IX, da Resolução nº 1.559, de 22 de dezembro de 1988, com nova redação dada pelo art. 1° da Resolução nº 3.258, de 28 de janeiro de 2005;

- art. 36, inciso II, alínea "a", e §1° da Resolução nº 3.859, de 27 de maio de 2010; atuais art. 23, inciso II, alínea "a", e §1°, respectivamente, da Resolução nº 4.434, de 5 de agosto de 2015.

Márcio Roberto Palhares Nami (Diretor Presidente e Conselheiro de Administração)

Ana Paula Ferreira da Costa (Diretora Gerente e Conselheira de Administração)

Agostinho da Silva Pereira (Diretor Financeiro e Conselheiro de Administração)

Irregularidade "b": Deixar de cumprir deveres legais e estatutários de acompanhamento das operações e atividades em geral e de verificar periodicamente o estado econômico-financeiro da cooperativa

-Arts. 21, inciso V, e 47, caput, da Lei nº 5.764, de 16 de dezembro de 1971, combinados com o art. 48, item "VI" dos Estatutos Sociais da Cooperativa aprovados nas AGEs realizada em 12.2.2011 e 22.5.2012.

Ana Carolina Calegaro Lopes da Silva (Conselheira de Administração)

Ana Lúcia de Almeida (Conselheira de Administração)

Irregularidade "c": Deixar de cumprir deveres legais e estatutários de exercer minuciosa e assídua fiscalização sobre a administração da cooperativa

-Arts. 21, inciso V, e 56, caput, da Lei nº 5.764, de 16 de dezembro de 1971, combinado com o art. 59 dos Estatutos Sociais aprovados nas AGEs de 12.2.2011 e 22.5.2012.

Ana Paula Bastos Reche (Conselheira Fiscal Efetiva)

Janer Baptista de Oliveira (Conselheiro Fiscal Efetiva)

Neyde Bueno (Conselheira Fiscal Efetiva)

Em 18.1.2019 foi proferida a DECISÃO 138/2019 - COPAT (SEI 2810728, fl. 773) com a aplicação das seguintes penalidades:

– INABILITAÇÃO para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, pelos seguintes prazos, com fulcro no art. 44, § 4º, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964:

– 4 (quatro) anos para os Srs. Agostinho da Silva Pereira, Márcio Roberto Palhares Nami, e Ana Paula Ferreira da Costa, pela irregularidade “a”;

– 3 (três) anos para as Sras. Ana Carolina Calegaro Lopes da Silva Maia e Ana Lúcia de Almeida Assumpção, pela irregularidade “b”, e para os Srs. Janer Baptista de Oliveira, Ana Paula Bastos Reche e Neyde Bueno, pela irregularidade “c”; e

– MULTA de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) à Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda. – Cremendes, pela irregularidade “a”, com fulcro no art. 44, § 2º, da Lei nº 4.595, de 1964.

Como apresentado adiante todos os apenados foram devidamente cientificados da decisão, mas apenas a Cooperativa de Crédito de Mendes - Ltda. - Cremendes recorreu, através da sua incorporadora a Cooperativa de Crédito de Livre Admissão do Estado do Rio de Janeiro – Sicoob Fluminense.

Dessa forma a única irregularidade objeto desse recurso é a irregularidade "a", e como no recurso não é discutida a sua ocorrência, como será visto quando tratarmos do recurso apresentado, apenas apresentarei uma descrição sintética dessa irregularidade.

DESCRIÇÃO DA IRREGULARIDADE "A"

Essa irregularidade é inicialmente descrita da seguinte forma no PARECER 792/2017-BCB/DESUC (SEI 2810718, fls. 03/21):

No período compreendido entre os meses de março de 2012 e setembro de 2013, a Cremendes deferiu e conduziu operações de crédito de valores elevados a sete associados, considerando seu patrimônio, sem observar os princípios de seletividade, garantia, liquidez e diversificação de risco, recomendados pela boa gestão e segurança operacional, e sem constituir um título adequado representativo da dívida.

A análise dos dossiês, com base em documentos requisitados à Cremendes, bem como as informações fornecidas pela Confederação Nacional ele Auditoria Cooperativa (CNAC), auditora independente ela cooperativa, e pelo Sicoob Central RJ, central à qual a Cremendes é filiada, demonstraram que os sete associados poderiam ser separados em dois grupos de interesse econômico comum (GIEC), denominados GIEC Mesomon e GIEC Ana Flores.

Em seu parecer de auditoria para as demonstrações contábeis de 31.12.2012, a CNAC emitiu opinião com ressalva apontando que a cooperativa não tinha controles efetivos de identificação e registro de grupos de interesse econômico comum e apontou na sua súmula de auditoria a existência do GIEC Mesomon.

Por sua vez, o Sicoob Central RJ, em sua correspondência CA-Al 0043/2014-Sicoob Central Rio de 31.3.2014, informou a esta autarquia a existência de outros GIECS, entre eles o GIEC Mesomon já citado pela CNAC e o GIEC Ana Flores, sendo que a Cremendes, em sua correspondência de 9.4.2014, prestou informações a esta autarquia, informando que estava cadastrando os GIECS e que, a partir daquela data, não realizariam novas operações com os respectivos associados. Efetivamente no sistema de informática do Sicoob (Sisbr) esses grupos econômicos foram cadastrados pela instituição em dezembro de 2013.

A caracterização dos GIEC Mesomon e Ana Flores se confirma, ainda, tendo em vista os laços de parentescos e vínculos societários entre as partes e no entendimento firmado pela própria Diretoria Executiva da Cremendes, em despacho efetuado no deferimento de contratos de empréstimo para os grupos, e também nos avais cruzados prestados como garantia das operações de crédito, uma vez que um associado garantia a dívida do outro.

No parecer também são descritas as consequências dessa irregularidade:

A falta de análise da capacidade de pagamento dos devedores quanto aos elevados valores concedidos com inobservância dos princípios da seletividade, garantia, liquidez e diversificação de risco e sem constituir um título adequado, representativo da dívida, teve como consequência a contabilização como créditos baixados como prejuízo, em 30.5.2014, das operações do GIEC Mesomon no valor total de R$283.934,00 e, em 31.3.2015, das operações do GIEC Ana Flores no valor de R$289.540,00.

Salienta-se o elevado valor das perdas em relação ao Patrimônio da cooperativa, contribuindo de forma fundamental para sua redução, tendo em vista que em dezembro de 2012 o PR era de R$888,5 mil e, em dezembro de 2014, quando o efeito da provisão integral de todas as operações já estava totalmente contabilizado, o PR estava em R$387,3 mil (fl. 652).

DEFESAS

Os acusados foram devidamente intimados sobre a instauração do PAS como pode ser observado na tabela abaixo:

Intimado

Intimação

Localização

Intimação (fls.)

Data de

Recebimento

Localização

Recebimento (fls.)

Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda. - Cremendes

Ofício 7140/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017

SEI 2810728, fls. 499/512

Recebo assinado, mas sem indicação da data de recebimento

SEI 2810728, fl. 499

Ana Paula Ferreira da Costa

Ofício 7142/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017

SEI 2810728, fls. 513/526

Recebo assinado, mas sem indicação da data de recebimento

SEI 2810728, fl. 513

Agostinho da Silva Pereira

Ofício 7143/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017

SEI 2810728, fls. 527/540

9.5.2017

SEI 2810728, fl. 527

Ana Carolina Calegaro Lopes da Silva

Ofício 7145/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017

SEI 2810728, fls. 541/555

Recebo assinado, mas sem indicação da data de recebimento

SEI 2810728, fl. 541

Ana Lúcia de Almeida

Ofício 7146/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017

SEI 2810728, fls. 557/571

9.5.2017

SEI 2810728, fl. 557

Ana Paula Bastos Reche

Ofício 7149/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017

SEI 2810728, fls. 573/587

9.5.2017

SEI 2810728, fl. 573

Janer Baptista de Oliveira

Ofício 7151/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017

SEI 2810728, fls. 589/603

9.5.2017

SEI 2810728, fl. 589

Neyde Bueno

Ofício 7152/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017

SEI 2810728, fls. 605/619

Recebo assinado, mas sem indicação da data de recebimento

SEI 2810728, fl. 605

Márcio Roberto Palhares Nami

Ofício 7152/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017

SEI 2810728, fls. 621/634

24.5.2017

SEI 2810728, fl. 621

Houve apresentação de defesas, exceto pelo Sr. Márcio Roberto Palhares Nami, mas como apenas a Cremendes apresentou recurso ao CRSFN vou tratar aqui apenas da defesa apresentada pela cooperativa (SEI 2810728, fls. 654/659). Para tanto vou me valer do resumo constante do relatório elaborado pelo relator do voto que embasou a decisão do COPAT:

3.1 Cremendes (doc. 48):

– as irregularidades em comento se transformaram no fator propulsor da renúncia do ex-presidente Márcio Roberto Palhares Nami, em fevereiro de 2015. Naquele momento, os associados e membros da sociedade local tomaram conhecimento das dificuldades por que passava a instituição. Foi criada então uma comissão de associados para buscar conhecer o que realmente ocorria na instituição, a qual trouxe à baila os números negativos e os devedores diretamente responsáveis pelos impactos causados à Cooperativa;

– a atual diretoria, empossada em 15 de maio de 2015, buscou recuperar a instituição. Uma das primeiras iniciativas foi questionar os diretores atuais sobre os critérios e métodos para a formação dos grupos econômicos. Os diretores informaram que essas ações seguiam princípios e orientações deste Banco Central e também convicções do ex-presidente, que centralizava em si o comando da instituição;

– no início de sua gestão, a atual diretoria foi surpreendida com uma reunião agendada por este Banco Central em Belo Horizonte. Nesse momento, os diretores passaram a ter a real noção dos números da Cremendes. Ficaram os diretores impedidos de realizar qualquer tipo de operação, até que apresentassem um projeto sólido e eficaz para a recuperação da instituição;

– impossibilitados de prospectar novos negócios, os diretores procuraram recuperar os créditos oriundos dos contratos inadimplentes. Contudo, sem recursos para ajuizar as ações cíveis contra os devedores, buscaram apoio em instituições auxiliares do sistema cooperativista, como a Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), a qual apurou que a Cremendes necessitaria de um aporte da ordem de R$1.125.000,00 para soerguer as finanças e se reequilibrar;

– com isso, o plano de recuperação foi elaborado, tendo sido protocolado neste Banco Central em 16.3.2016. Em seguida, a diretoria buscou recuperar os contratos inadimplentes e auxiliar tanto o Sicoob Central Rio como este Banco Central na apuração das irregularidades praticadas por atos e ações da gestão anterior;

– a atual diretoria não deixou de buscar o cumprimento de suas obrigações legais e estatutárias, até mesmo ajuizando as ações pertinentes contra os devedores, inclusive os grupos econômicos objetos do presente processo. Além disso, foi apurada a existência de contratos de empréstimo firmados pela pessoa física do ex-presidente e pela empresa Ponto C Consultoria, de sua propriedade. Assim que tais operações se tornaram inadimplentes, foram também cobradas pela via judicial. Ressalte-se, contudo, que tendo em vista o disposto no art. 34, inciso I, da Lei nº 4.595, de 1964, tais operações jamais deveriam ter sido deferidas pela gestão anterior;

– no que concerne à responsabilidade dos atuais diretores, buscaram conduzir suas ações sob a legalidade, a transparência e a garantia aos princípios fundamentais que norteiam a atividade econômica desenvolvida pela instituição.

DECISÃO DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

Como já comentado em 18.1.2019 foi proferida a DECISÃO 138/2019 - COPAT (SEI 2810728, fl. 773), essa decisão foi embasada em voto proferido pelo relator (SEI 2810728, fls. 758/772), e desse voto destaco os seguintes trechos, que são pertinentes à irregularidade "a" e a responsabilização da Cremendes:

Cumpre esclarecer que a adoção de medidas corretivas, descontinuando as práticas irregulares e promovendo os ajustes contábeis devidos, com o fim de corrigir falhas apuradas e apontadas em relatório de auditoria, como alegado pelos defendentes, não afasta eventual infração à legislação e, portanto, não impede a instauração do devido processo administrativo. Destaque-se, por oportuno, que a correção de qualquer irregularidade detectada é uma obrigação da administração da Cooperativa. Tampouco contribuem as alegações da defesa a respeito de ações posteriores, como a recuperação integral ou parcial de créditos, execuções judiciais a fim de recuperar operações e supostas avaliações posteriores dos bens dados em garantia, pois eventual saneamento posterior não tem o condão de elidir a irregularidade ou de excluir a punibilidade dos responsáveis.

(...)

4. Comprovada a existência dos grupos econômicos, conforme itens 3.1 e 3.2, e dada a extrapolação do limite de 15% do PR em operações de créditos por grupo econômico, de março de 2012 a setembro de 2013, verifica-se que a Cooperativa concedeu créditos em valores superiores aos permitidos pelas normas prudenciais, não observando o princípio da diversificação de risco (ocorrência 5).

5. No que se refere ao aventado descumprimento aos princípios de seletividade, garantia, liquidez e da falta de constituição de um título adequado e representativo da dívida (ocorrências 1 a 4), verifica-se que (docs. 7 a 10 e 14 a 17):

5.1 Princípio da seletividade:

– não se constatou, para todas as operações constantes da amostra, consulta a restrições cadastrais dos clientes e dos respectivos avalistas, bem como a outras fontes de informações, tais como referências bancárias e comerciais. Isso comprova o descumprimento do princípio de seletividade;

5.2 Princípio da garantia:

– nas operações de cheque especial e empréstimo realizadas com todos os clientes da amostra constatou-se que, para os respectivos avalistas, não havia comprovação de capacidade econômico-financeira. As informações de renda dos avalistas demonstravam a insuficiência dos seus rendimentos para garantir as dívidas;

– conforme demonstrado na análise da existência dos GEICS (item 3), as operações de cheque especial e empréstimo constantes da amostra eram garantidas por aval cruzado entre os devedores de um mesmo grupo econômico;

– constatou-se ainda que, em todas operações da amostra, não havia constituição de garantia real;

– ademais, todas as operações de adiantamento a depositantes e desconto de títulos foram concedidas sem a constituição de qualquer garantia;

– por tudo quanto exposto, está caracterizado o descumprimento do princípio de garantia, para todas as operações da amostra;

5.3 Princípio da liquidez:

– nos cadastros dos devedores trazidos na amostra, não ficou demonstrada a capacidade econômico-financeira para honrar o saldo devedor das operações. No caso do cliente Pedro Henrique Gonçalves Neves (doc. 16), sequer há informações sobre seus rendimentos;

– as propostas de crédito, em todos os casos constantes da amostra, foram aprovadas sem justificativas expressas que as embasassem. Não se verificou análise da compatibilidade entre a renda dos devedores e os empréstimos concedidos;

– diante do exposto, fica caracterizado o descumprimento do princípio de liquidez, para todas os devedores da amostra;

5.4 Constituição de um título adequado e representativo da dívida: para todos os devedores da amostra, as operações de adiantamento a depositantes foram liberadas sem a constituição de qualquer título adequado e representativo da dívida.

6. Desse modo, ficou demonstrada a realização de operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade, garantia, liquidez e diversificação de risco e sem constituir um título adequado e representativo da dívida (irregularidade “a”), infringindo o disposto no item IX da Resolução nº 1.559, de 22 de dezembro de 1988, com redação dada pelo art. 1º da Resolução nº 3.258, de 28 de janeiro de 2005, e o art. 36, inciso II, alínea “a”, da Resolução nº 3.859, de 2010, atual art. 23, inciso II, alínea “a”, da Resolução nº 4.434, de 5 de agosto de 2015. Tal irregularidade é de natureza grave, vez que causou danos à higidez, e foram assumidos riscos incompatíveis com a estrutura patrimonial da instituição. O valor das perdas em relação ao patrimônio da Cooperativa foi elevado, contribuindo de forma fundamental para sua redução, tendo em vista que em dezembro de 2012 o PR era de R$888,5 mil e, em dezembro de 2014, quando o efeito da provisão integral de todas as operações já estava totalmente contabilizado, o PR estava em R$387,3 mil (doc. 26).

(...)

20. A responsabilidade da Cremendes decorre dos atos de seus administradores, no cumprimento dos seus mandatos. As pessoas jurídicas agem por intermédio de seus representantes legais e os atos destes, no âmbito da função concedida, são atos da própria pessoa jurídica, que por eles responde e se obriga.

Com relação às penalidades aplicadas houve comparação entre as penalidades derivadas da Lei nº 4.595, de 1964, com as derivadas da Lei nº 13.506, de 2017, que poderiam ser aplicadas caso fossem mais benéficas aos acusados, todavia isso não se verificou. Assim a pena aplicada à Cremendes de multa de R$50.000,00 tomou por base a Lei nº 4.595, de 1964.

RECURSOS

Todos os apenados foram cientificados da DECISÃO 138/2019 - COPAT (SEI 2810728, fl. 773) como pode ser observado na tabela apresentada a seguir:

Intimado

Intimação

Localização

Intimação (fls.)

Data de

Recebimento

Localização

Recebimento (fls.)

Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda. - Cremendes

Ofício 320/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019

SEI 2810728, fls. 789/790

25.2.2019

SEI 2810728, fl. 802

Ana Paula Ferreira da Costa

INTIMAÇÃO 796/2019-BCB/DECAP/GTRJA/COPAD-01, de 24.4.2019

SEI 2810728, fls. 844/845

25.2.2019

SEI 2810728, fl. 847

Agostinho da Silva Pereira

Ofício 323/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019

SEI 2810728, fl. 793

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 800

Ana Carolina Calegaro Lopes da Silva

Ofício 324/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019

SEI 2810728, fl. 794

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 800

Ana Lúcia de Almeida

Ofício 325/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019

SEI 2810728, fl. 795

1.3.2019

SEI 2810728, fl. 799

Ana Paula Bastos Reche

Ofício 326/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019

SEI 2810728, fl. 796

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 799

Janer Baptista de Oliveira

Ofício 327/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019

SEI 2810728, fl. 797

25.2.2019

SEI 2810728, fl. 801

Neyde Bueno

Ofício 328/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019

SEI 2810728, fl. 798

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 801

Márcio Roberto Palhares Nami

Ofício 321/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019

SEI 2810728, fl. 791

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 843

Apenas a Cremendes apresentou tempestivamente recurso ao CRSFN (SEI 2810728, fls. 803/842), protocolado em 25.3.2019, através da sua incorporadora a Cooperativa de Crédito de Livre Admissão do Estado do Rio de Janeiro – Sicoob Fluminense. Desse recurso destaco os seguintes trechos (grifos no original):

DAS PRELIMINARES

A Recorrente com respeito e acato faz saber a esse eminente Conselho Recursal, que por despacho datado de 11 de janeiro de 2019, do ilustre Chefe-Adjunto do Departamento de Organização do Sistema Financeiro, devidamente publicado no DOU em data de 16/01/2019, aprovou a incorporação da Cooperativa aqui Recorrente, pela sua co-irma Cooperativa de Crédito de Livre Admissão do Estado do Rio de Janeiro - Sicoob Fluminense, mediante a versão da totalidade de seu patrimônio e da sucessão em todos os direitos e obrigações, com o conseqüente cancelamento da autorização para funcionamento da sociedade incorporada e aqui Recorrente, conforme deliberação da AGE de 18 de outubro de 2018 da sociedade incorporadora, de 20 de dezembro da sociedade incorporada e, finalmente, na AGE conjunta de 1o de dezembro de 2018.

(...)

DAS QUESTÕES DE MÉRITO

(...)

A singular já então nesta nova direção e época, fez saber ao Banco Central que seu quadro de associados possuía agora a exata noção e conhecimento das práticas temerárias tomadas, fundamentalmente, por seu então demissionário e destituído Presidente.

(...)

Sua sede localiza-se em um pequeno município de pouco mais de 18.000,00 habitantes, passando a economia local no decorrer destes anos, refém unicamente da Prefeitura Municipal como maior e quase única empregadora e fonte de pagamento de massa.

(...)

Lastreia-se, agora, mediante a imputação de uma sanção pecuniária, em contraste com todo o esforço desenvolvido por seu quadro de associados e novos Diretores, como injusta e cruel, pois, estes, mesmos, ousaram, provocar através de uma AGE histórica, um processo altivo e honroso de incorporação, custeando e absorvendo o quadro associativo, conscientemente, um percentual individual de 85% (oitenta e cinco por cento) de deságio sobre suas próprias cotas de capital, visando, assim, equacionar os desenquadramentos regulamentares, gerando, condições para que o processo de incorporação, fosse realizado da maneira mais transparente e segura possível para a singular incorporadora, mantendo, assim, viva a boa chama do cooperativismo local e da região sul fluminense do estado.

Assim eminentes julgadores, imputar a essa altura uma sanção a singular, ultrapassando de forma subsidiária a sua incorporadora, seria penalizar indevidamente a todos os associados que já doaram em muito com seus esforços pessoais e materiais para a manutenção de uma notável e longeva instituição cooperativista. Neste cerne, mantida tal multa pecuniária os maiores penalizados serão sem duvida os associados e a história do cooperativismo local.

Ademais, insta ressaltar, que atrelado e cumulativamente a multa pecuniária, os agentes ex-Diretores e ex-Conselheiros que, diretamente, infringiram e praticaram os insólitos atos temerários administrativos já foram, nos mesmos autos, penalizados, com a inabilitação para atuarem como administradores e para exercer cargos em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central , na prescrita forma do §4º, do artigo 44, da Lei 4595/64, correndo "in albis" seus prazos, ou seja, imperando-se, in casu, uma duplicidade de sanções, ou mesmo um excesso punitivo.

Firma uma vez mais a assertiva probatória de que todos os contratos firmados pelos ex-Diretores junto aos indigitados Grupos Econômicos analisados nos presentes autos, foram pelos novos Diretores, devidamente ajuizados, correndo e fluindo normalmente tais ações de cobrança, auferindo a instituição a possibilidade de reparar os possíveis danos, fincando na propositura e confiança na justiça, a certeza da liquidação dos créditos, mediante o devido ajuizamento das ações de cobrança.

DAS QUESTÕES DE DIREITO:

Ultrapassadas as questões de fato quanto aos vícios apontados nos contratos em comento que geraram o presente processo administrativo, temos que quanto à instituição Recorrente, esta entende que os atos a si atribuídos (contratos de operação de créditos firmados com os grupos econômicos) foram interpretados pela então administração com base em seu estatuto social e Resoluções do sistema financeiro, fincando sobre os contratos, garantia pessoal através de fiadores, pessoas conhecidas na seio da comunidade e possuidora de bens passiveis de garantir a futura execução.

Ademais, há de se ressaltar que a decisão não indicou qual o dispositivo legal ofendido, subentendendo-se que as penalidades cominadas na Lei 4595/64 pressupõem infrações aos dispositivos da própria lei e não transgressão a normas de hierarquia inferior. Assim, temos que a pretensão punitiva amparada em resoluções de caráter

administrativo importaria tão somente, S.M.J. em violação aos princípios da reserva de Lei e da tipicidade, elencados no artigo 5° incisos XXXIV e XLVI da Constituição Federal de 1948. De se carrear ainda, que não foram indicados na insólita penalização os critérios para fixação da recorrida pena de multa.

(...)

Entrementes, é certo que ao menos um núcleo da conduta a ser sancionada deveria estar na aludida Lei e por assim ser exigido expressamente por esta.

Portanto a controvérsia legal e jurídica reside na possibilidade de imposição da multa sanção prevista expressamente no artigo 44 parágrafo 2° da Lei 4595/64 a evento definido como infração exclusivamente em ato normativo infralegal.

Esse ponto é pacífico, isto é, mesmo o Banco Central do Brasil reconhece que as situações definidas como ilícitas estão previstas apenas em circulares do BACEN ou em Resoluções do Conselho Monetário Nacional.

Neste contexto, o pleito Recursal fixa-se na pretensão de ver suspensa através do conhecimento e provimento ao presente Recurso, da multa pecuniária lançada para a Recorrente, a uma : pela sua não mais existência jurídica quando de sua intimação, haja vista, o noticiado processo de incorporação; a duas : ao fundamento jurídico de que ausente lei em sentido formal a amparar a punição aplicada, assim como por não justificada a escolha da pena e a sua dosimetria.

(...)

DERRADEIRAMENTE, e apenas a guisa de imposição interpretativa legal, eis que se espera que o acolhimento do presente recurso não transceda as questões de mérito aqui discutidas, temos que ao lanço de análise das alterações e revogações sofridas pela lei em comento, qual seja, 4595/64, que instrui e embasou a decisão ora atacada, servida de base para a imputação da pena pecuniária em face da aqui Recorrente, onde, com o advento da Lei nº 13.506/2017, poder-se-ia, imaginariamente, suplantar teses diferentes quanto as questões infralegais aqui discutida e atacada, não se pode deixar de bem ponderar, entretanto, que apesar da inovação da supra citada lei, esta, não poderá ser aplicada ou invocada, ex vi, da temporalidade dos atos perpetrados pelos então Diretores e Conselheiros, ex vi, do consagrado principio constitucional da irretroatividade da lei.

ANTE A TODO EXPOSTO, confia a Recorrente, que este insigne Conselho de Recurso, conhecerá do presente e ao final lhe dará provimento para ver suspensa a multa pecuniária imposta através do ato de 18.01.2019 (Decisão Copat - 2019/0138), assim o fazendo por suas próprias razões e fundamentos, calcados, sua a guante na melhor forma do DIREITO e respeito à JUSTIÇA !!!

REMESSA AO CRSFN

Este processo foi encaminhado ao CRSFN em 26.6.2019 (SEI 2810728, fl. 850). Tendo sido autuado neste Conselho em 2.7.2019.

É o relatório.

Sérgio Cipriano dos Santos – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Sérgio Cipriano dos Santos , Conselheiro(a) Relator(a) , em 24/07/2021, às 20:22, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100188/2019-39

Processo na primeira instância BCB 112414

RECURSO VOLUNTÁRIO

RECORRENTES:

Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda. - Sicoob Cremendes (incorporada pela Cooperativa de Crédito de Livre Admissão do Estado do Rio de Janeiro – Sicoob Fluminense)

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Sérgio Cipriano dos Santos

EMENTA : RECURSO VOLUNTÁRIO. Infração configurada. Incorporação após a abertura de processo administrativo. Aplicação de penas do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, é possível dentro da jurisprudência do CRSFN. Multa proporcional à infração. Recurso conhecido e não provido.

voto do relator

Questões Preliminares

O quadro abaixo destaca alguns eventos relevantes neste processo, em especial indicando se o evento em questão é capaz de interromper o curso da prescrição administrativa, nos termos do art. 2º da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999 [1] , ou modificar o prazo prescricional nos termos do § 2º do art. 1º da referida lei [2] .

Evento

Data

Folha(s)

Base Legal

(Lei nº 9.873)

Março de 2012 a setembro de 2013

SEI 2810718, fls. 03/17

Março de 2012 a setembro de 2013

SEI 2810718, fls. 18/19

Irregularidade "c": Deixar de cumprir deveres legais e estatutários de exercer minuciosa e assídua fiscalização sobre a administração da cooperativa

Março de 2012 a setembro de 2013

SEI 2810718, fls. 19/21

PARECER 792/2017-BCB/DESUC

9.2.2017

SEI 2810718, fls. 03/21

Art. 2º, inc. II

Ofício 7140/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017: Informa à Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda. - Cremendes sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

Recebido, mas sem indicação da data de recebimento

SEI 2810728, fls. 499/512

Art. 2º, inc. I

Ofício 7142/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017: Informa a Sra. Ana Paula Ferreira da Costa sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

Recebido pela acusada, mas sem indicação da data de recebimento

SEI 2810728, fls. 513/526

Art. 2º, inc. I

Ofício 7143/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017: Informa ao Sr. Agostinho da Silva Pereira sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

Recebido em 9.5.2017

SEI 2810728, fls. 527/540

Art. 2º, inc. I

Ofício 7145/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017: Informa a Sra. Ana Carolina Calegaro Lopes da Silva sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

Recebido pela acusada, mas sem indicação da data de recebimento

SEI 2810728, fls. 541/555

Art. 2º, inc. I

Ofício 7146/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017: Informa a Sra. Ana Lúcia de Almeida sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

Recebido em 9.5.2017

SEI 2810728, fls. 557/571

Art. 2º, inc. I

Ofício 7149/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017: Informa a Sra. Ana Paula Bastos Reche sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

Recebido em 9.5.2017

SEI 2810728, fls. 573/587

Art. 2º, inc. I

Ofício 7151/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017: Informa ao Sr. Janer Baptista de Oliveira sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

Recebido em 9.5.2017

SEI 2810728, fls. 589/603

Art. 2º, inc. I

Ofício 7152/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017: Informa a Sra. Neyde Bueno sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

Recebido pela acusada, mas sem indicação da data de recebimento

SEI 2810728, fls. 605/619

Art. 2º, inc. I

Ofício 7152/2017-BCB/DESUC, de 28.4.2017: Informa ao Sr. Márcio Roberto Palhares Nami sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

Recebido em 24.5.2017

SEI 2810728, fls. 621/634

Art. 2º, inc. I

Solicitação de "prorrogação do prazo para apresentação de defesa por 30 dias adicionais" por parte de Márcio Roberto Palhares Nami

6.6.2017

SEI 2810728, fl. 642

Ofício 9828/2017-BCB/Decap/GTRJA, de 6.6.2017: Comunica o atendimento do pleito de prorrogação do prazo para a apresentação de defesa efetuado por Márcio Roberto Palhares Nami

Recebido em 8.6.2017

SEI 2810728, fl. 643

Defesa da Sra. Ana Carolina Calegaro Lopes da Silva Maia

Protocolada em 8.6.2017

SEI 2810728, fls. 644/647

Defesa da Sra. Ana Paula Ferreira da Costa

Protocolada em 8.6.2017

SEI 2810728, fls. 648/650

Defesa do Sr. Agostino da Silva Pereira

Protocolada em 8.6.2017

SEI 2810728, fls. 651/653

Defesa da Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda. - SICOOB Cremendes

Protocolada em 8.6.2017

SEI 2810728, fls. 654/659

Defesa da Sra. Ana Lucia de Almeida Assumpção

Protocolada em 8.6.2017

SEI 2810728, fls. 680/683

Defesa da Sra. Neyde Bueno

Protocolada em 8.6.2017

SEI 2810728, fls. 684/685

Defesa do Sr. Janér Baptista de Oliveira

Protocolada em 8.6.2017

SEI 2810728, fls. 686/687

Defesa da Sra. Ana Paula Bastos Reche

Protocolada em 8.6.2017

SEI 2810728, fls. 688/689

PARECER 2642/2018-DIORF

13.7.2018

SEI 2810728, fls. 725/748

Parecer do Comitê de Análise de Proposta de Decisão de Processos Administrativos Sancionadores (Codep) propondo que sejam aplicadas penas de inabilitação aos administradores e multa para a Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda.

3.10.2018

SEI 2810728, fl. 749

Relatório, Voto e DECISÃO 138/2019 - COPAT

18.1.2019

SEI 2810728, fls. 750/773

Ofício 320/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019: Informa à Cooperativa de Crédito de Mendes Ltda. - Cremendes sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

25.2.2019

SEI 2810728, fls. 789/790

Art. 2º, inc. I

INTIMAÇÃO 796/2019-BCB/DECAP/GTRJA/COPAD-01, de 24.4.2019: Informa a Sra. Ana Paula Ferreira da Costa sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

25.2.2019

SEI 2810728, fls. 844/845

Art. 2º, inc. I

Ofício 323/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019: Informa ao Sr. Agostinho da Silva Pereira sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 793

Art. 2º, inc. I

Ofício 324/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019: Informa a Sra. Ana Carolina Calegaro Lopes da Silva sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 794

Art. 2º, inc. I

Ofício 325/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019: Informa a Sra. Ana Lúcia de Almeida sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

1.3.2019

SEI 2810728, fl. 795

Art. 2º, inc. I

Ofício 326/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019: Informa a Sra. Ana Paula Bastos Reche sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 796

Art. 2º, inc. I

Ofício 327/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019: Informa ao Sr. Janer Baptista de Oliveira sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

25.2.2019

SEI 2810728, fl. 797

Art. 2º, inc. I

Ofício 328/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019: Informa a Sra. Neyde Bueno sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 798

Art. 2º, inc. I

Ofício 321/2019-BCB/Decap/GTRJA, de 19.2.2019: Informa ao Sr. Márcio Roberto Palhares Nami sobre a instauração do processo sancionador e abre o prazo de trinta dias para oferecimento de defesa

26.2.2019

SEI 2810728, fl. 791

Art. 2º, inc. I

Recurso da Cremendes, através da sua incorporadora a Cooperativa de Crédito de Livre Admissão do Estado do Rio de Janeiro – Sicoob Fluminense

Protocolado em 25.3.2019

SEI 2810728, fls. 803/842

Sorteado como relator o Conselheiro Sérgio Cipriano dos Santos

23.7.2019

SEI 3829725

Publicação no D.O.U. da pauta da 451ª Sessão de Julgamento do CRSFN, incluindo este processo

28.7.2021

SEI 17523650

Art. 2º, inc. I

Como pode ser observado não houve a ocorrência da prescrição ordinária prevista no caput do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999. E mesmo considerando que essa é apenas uma amostra das movimentações ocorridas neste processo, é possível constatar que também não houve a ocorrência da prescrição intercorrente prevista no § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999 [3] , não ficando esse processo paralisado por mais de três anos em nenhum momento.

Como preliminar a recorrente argumenta que a Cremendes teve sua incorporação pela Cooperativa de Crédito de Livre Admissão do Estado do Rio de Janeiro - Sicoob Fluminense aprovada pelo Bacen em 16.1.2019. Todavia mesmo que fosse aplicar o conceito de transferência qualificada de controle a uma cooperativa, ele só seria aplicável se a incorporação ocorresse antes da instauração de um Processo Administrativo Sancionador (PAS), que não é o caso aqui.

No ACÓRDÃO CRSFN 115/2020, que trata do julgamento do processo 10372.100149/2019-31, foi abordada questão similar, onde a incorporação da cooperativa ocorreu após a instauração do processo administrativo sancionador (PAS), destaco o seguinte trecho do voto do Conselheiro Relator, Pedro Frade de Andrade.

18. Esse risco de desestímulo a incorporações, as quais muitas vezes representam verdadeiros atos de salvamento, deveria ser endereçado pela autoridade supervisora, o Banco Central do Brasil, e não em sede de contencioso administrativo, não cabendo a esse órgão extrapolar sua função criando normas indiretas de supervisão. É certo que a jurisprudência do CRSFN estabeleceu, antes do advento da Circular BCB, jurisprudência sobre a transferência qualificada de controle aplicável a instituições financeiras, para proteger aquelas instituições saudáveis que aceitaram recepcionar instituições fraudadas, esvaziadas ou fadadas ao insucesso, contra contingências futuras não conhecidas no momento da aquisição do controle ou incorporação, com o objetivo de neutralizar o risco sistêmico de uma possível falência ou liquidação. No entanto, essa jurisprudência, em parte acolhida pela Circular BCB, tem como pressuposto o processo sancionador não ter sido instaurado quando da reorganização societária.

19. No caso em tela, as irregularidades datam de 2012 a 2014, o processo administrativo foi instaurado em 2016 e a incorporação operou seus efeitos em 2017. Não cabe agora a Recorrente (cooperativa incorporadora) buscar a anulação da multa, quando concordou em assumir voluntariamente todos os direitos e obrigações da cooperativa incorporada. Aceitar essa tese poderia, ao invés de desincentivar incorporações, incentivar que reorganizações societárias sejam colocadas em prática para anular condenações administrativas, representando o risco de que administradores e cooperados não atuem de forma diligente confiando que uma posterior incorporação protegeria o patrimônio cooperativo do pagamento de multas.

Dessa forma, em decorrência da incorporação haver ocorrido após a instauração do PAS, a responsabilização da incorporadora deve ser mantida.

Mérito

No mérito a recorrente destaca a importância da cooperativa para a economia local, e que as inabilitações aplicadas aos administradores e à cooperativa representaria uma dupla sanção. Contudo isso não se configura, a pena é aplicada à pessoa jurídica pois foi no âmbito dela que ocorreram as irregularidades, e as cooperativas deveriam possuir controles visando evitar tais ocorrências. No caso dos administradores que praticaram os atos que resultaram nas irregularidades também deve ocorrer a punição deles, e como as irregularidades foram graves a punição foi inabilitação. Mas não se pode falar em dupla punição.

Com relação à aplicação das penas previstas no art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, se limitarem a dispositivos da referida lei, destaco que as operações de crédito estão no âmbito da regulação do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do Banco Central do Brasil(Bacen), conforme dispositivos da própria Lei nº 4.595, de 1964:

Art. 4º Compete ao Conselho Monetário Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República: (Redação dada pela Lei nº 6.045, de 15/05/74) (Vetado)

(...)

VI - Disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais e prestações de quaisquer garantias por parte das instituições financeiras;

(...)

VIII - Regular a constituição, funcionamento e fiscalização dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicação das penalidades previstas;

(...)

XII - Expedir normas gerais de contabilidade e estatística a serem observadas pelas instituições financeiras;

(...)

Art. 10. Compete privativamente ao Banco Central da República do Brasil:

(...)

VI - Exercer o controle do crédito sob todas as suas formas; (Renumerado pela Lei nº 7.730, de 31/01/89)

(...)

IX - Exercer a fiscalização das instituições financeiras e aplicar as penalidades previstas; (Renumerado pela Lei nº 7.730, de 31/01/89)

Assim fica claro que a Lei nº 4.595, de 1964, estabelecia a normatização de matérias da lei por normas infra legais, inclusive com a aplicação de penalidades.

Além disso, ainda no tocante à aplicação das penas com base no art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, a jurisprudência consolidada no CRSFN reconhece que o art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, se trata efetivamente de tipo aberto. Destaco o precedente do Recurso nº 4.856, de relatoria do Conselheiro Daniel Augusto Borges da Costa, julgado na 295ª Sessão:

Rejeito as preliminares alegadas de nulidade do processo, por suposto defeito de capitulação das ocorrências tidas como irregulares, pois, conforme reiteradas decisões deste Colegiado, espelhadas na doutrina mais abalizada (Odete Medauar, in Direito Administrativo Moderno, RT, 1996, pág. 132), o tipo previsto no § 4° do art. 44 da Lei nº 4.595/64 possui natureza aberta.

Ademais, muito embora considere que essa matéria vem desafiando os melhores esforços empreendidos por este Conselho no sentido de definir os contornos da conceituação de irregularidade de natureza grave, ainda assim não vejo como retirar da autoridade de primeiro grau sua competência para avaliar e sopesar a potencialidade lesiva que determinada conduta ou prática possa trazer ou para a instituição ou para a segurança do mercado, com o fim de preservação da disciplina e o adequado funcionamento do sistema financeiro.

Também destaco o acórdão referente ao Recurso nº 13.346, de relatoria do Conselheiro Arnaldo Penteado Laudísio, julgando na 382ª Sessão:

É sabido que o artigo 44 acima referido é verdadeira norma em aberto e, por isso, comporta ser completada pela Administração.

Como é amplamente discutido, a norma do artigo 44 da Lei 4595/64 é norma aberta, podendo e devendo ser completada por regras posteriores e inferiores em hierarquia, não ensejando isso qualquer irregularidade.

A atividade financeira é fruto de constante evolução, bem como a necessidade do regulador estabelecer regras de conduta. Assim, não poderia o artigo 44 da lei 4595, editada há quase 50 anos, trazer todas as hipóteses taxativas de violação, pois estaria totalmente defasada. Por isso, constitucionalmente, o legislador faz uso de normas em branco, a serem completadas pela Administração. Essa técnica não é inconstitucional, a meu ver, pois essas normas administrativas trazem normas de conduta e não punições. O que se exige é que a sanção seja definida em lei, o que de fato ocorre no presente caso.

Por fim, apresento a visão de Marcos Cavalcanti de Oliveira [4] sobre o poder normativo do BACEN (com grifos meus):

22.3.5. Poder Normativo do Banco Central do Brasil

Como autarquia federal que é, o Banco Central é dotado dos poderes administrativos gerais, dentre os quais mereceu destaque os poderes regulamentar e de polícia.

A Lei nº 4.595/64, em seus arts. 10 e 11, confere ao Banco Central alguns poderes tipicamente normativos, tais como:

a) Determinar o recolhimento compulsório à base de um percentual do total de todos os títulos contábeis das instituições financeiras;

b) estabelecer condições para a posse e para o exercício de quaisquer cargos de administração de instituições financeiras privadas, assim como para o exercício de quaisquer funções em órgãos consultivos, fiscais e semelhantes; e

c) regular a execução dos serviços de compensação de cheques e outros papéis.

Tais poderes vão muito além do poder regulamentar geral. A exemplo dos poderes conferidos ao Conselho Monetário Nacional, são autênticas delegações legislativas. As normas que o Banco Central expede a respeito desta matéria não são meros atos administrativos. São regras jurídicas gerais, abstratas, impessoais, tais como os regulamentos, mas vão além destes, porque a técnica de redação adotada pela Lei nº 4.595/64 foi atribuir à autarquia o poder de preencher inteiramente o campo normativo.

Por exemplo, ao dispor sobre o compulsório, a lei foi tão ampla que permitiu a instituição dessa exigibilidade sobre qualquer título contábil das instituições financeiras e que a mesma fosse instituída, no caso do depósito à vista – justamente o mais importante de todos -, pela alíquota de até 100%, o que chegaria às raias do confisco. Semelhantemente, ao permitir que o Banco Central estabeleça as condições para a posse e para o exercício de quaisquer cargos de administração de instituições financeiras, a lei não traçou nenhuma diretriz ou limite ao poder normativo da autarquia, a qual pode preencher esse espaço normativo como bem entender.

Por outro lado, o inciso VIII do art. 11 da Lei nº 4.595/64 atribui ao Banco Central a responsabilidade de prover, sob controle do Conselho Monetário Nacional, os serviços de sua Secretaria, em função da qual, tradicionalmente, o CMN lhe tem delegado poderes de expedir atos administrativos que complementem as normas editadas por aquele Conselho. No exercício dessa atribuição, no entanto, o Banco Central recebe competência para expedir atos tipicamente regulamentares, os quais são usualmente chamados de Circulares, Cartas Circulares e Comunicados. Tais atos devem ser editados pela autarquia de modo a tornar possível o efetivo cumprimento das normas editadas pelo CMN, sem, contudo, alterar tais normas, nem criar obrigações diversas para as instituições financeiras e para aqueles que com elas lidam.

A Lei nº 4.594/64 também conferiu ao BACEN a faculdade para restringir e condicionar o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais das instituições financeiras, seus acionistas e administradores em benefício da coletividade.

Exemplo disso são os poderes que foram conferidos para exercer o controle do crédito sob todas as suas formas e efetuar o controle dos capitais estrangeiros, nos termos da lei. Também podem ser lembradas as competências para exercer a fiscalização das instituições financeiras a e aplicar as penalidades previstas e exercer permanentemente vigilância nos mercados financeiros e de capitais sobre empresas que, direta ou indiretamente, interfiram nesses mercados e em relação às modalidades ou processos operacionais que utilizem.

Por fim, o STF reconheceu a capacidade de regulação pelo CMN no julgamento da ADIN 2591 (grifo meu):

EMENTA: CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. ART. 5°, XXXII, DA CB/88. ART. 170, V, DA CB/88. INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS. SUJEIÇÃO DELAS AO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR, EXCLUÍDAS DE SUA ABRANGÊNCIA A DEFINIÇÃO DO CUSTO DAS OPERAÇÕES ATIVAS E A REMUNERAÇÃO DAS OPERAÇÕES PASSIVAS PRATICADAS NA EXPLORAÇÃO DA INTERMEDIAÇÃO DE DINHEIRO NA ECONOMIA [ART. 3°, § 2°, DO CDCJ. MOEDA E TAXA DE JUROS. DEVER-PODER DO BANCO CENTRAL DO BRASIL. SUJEIÇÃO AO CÓDIGO CIVIL.

1. As instituições financeiras estão, todas elas, alcançadas pela incidência das normas veiculadas pelo Código de Defesa do Consumidor.

2. "Consumidor", para os efeitos do Código de Defesa do Consumidor, é toda pessoa física ou jurídica que utiliza, como destinatário final, atividade bancária, financeira e de crédito.

3. O preceito veiculado pelo art. 3°, § 2°, do Código de Defesa do Consumidor deve ser interpretado em coerência com a Constituição, o que importa em que o custo das operações ativas e a remuneração das operações passivas praticadas por instituições financeiras na exploração da intermediação de dinheiro na economia estejam excluídas da sua abrangência.

4. Ao Conselho Monetário Nacional incumbe a fixação, desde a perspectiva macroeconômica, da taxa base de juros praticável no mercado financeiro.

5. O Banco Central do Brasil está vinculado pelo dever-poder de fiscalizar as instituições financeiras, em especial na estipulação contratual das taxas de juros por elas praticadas no desempenho da intermediação de dinheiro na economia.

Dessa forma seria possível a aplicação de multas com base no art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964.

Quanto ao fato de que foram adotadas medidas judiciais para receber o crédito referente aos contratos problemáticos, essa seria a conduta a ser adotada, mas ela não afasta a irregularidade.

Por fim, quando a multa de R$50.000,00, o valor é adequado para a sua função educativa, não se mostrando desproporcional.

Dessa forma, com base no § 1º do art. 50 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, adoto como razões de decidir os argumentos apresentados na decisão recorrida, acrescidos das análises que aqui apresentei.

Conclusão

Do exposto voto pelo conhecimento do recurso da COOPERATIVA DE CRÉDITO DE MENDES LTDA. - SICOOB CREMENDES, mas lhe nego provimento , mantendo a pena de multa de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) por realizar operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade, garantia, liquidez e diversificação de riscos e sem constituir um título adequado, representativo da dívida.

É o voto.

Sérgio Cipriano dos Santos – Conselheiro Relator.

[1] Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)

I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)

II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

III - pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

[2] § 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

[3] § 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

[4] Oliveira, Marcos Cavalcante de. Moeda, juros e instituições financeiras - regime jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 81-82.

Documento assinado eletronicamente por Sérgio Cipriano dos Santos , Conselheiro(a) Relator(a) , em 16/08/2021, às 18:40, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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