Recurso — Acórdão nº 83/2022

Boletim de Serviço Eletrônico em 15/08/2022

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

462ª Sessão

Processo: 11893.100145/2017-75

Processo na primeira instância: COAF 11893.100145/2017-75

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Perkal Automóveis Ltda.

Aline Abrão Dias Campos

Sérgio Dias Campos

RECORRIDO:

CONSELHO DE CONTROLE DE ATIVIDADES FINANCEIRAS

RELATOR :

Pedro Frade de Andrade

ADVOGADO:

THIAGO MACHADO GRILLO (OAB/MS 12.212)

EMENTA : RECURSOS VOLUNTÁRIOS. COMÉRCIO DE BENS DE LUXO OU DE ALTO VALOR. IRREGULARIDADES NA IDENTIFICAÇÃO E NA MANUTENÇÃO DE CADASTRO ATUALIZADO DE CLIENTES. NÃO ADOÇÃO DE POLÍTICAS, PROCEDIMENTOS E CONTROLES INTERNOS, COMPATÍVEIS COM O PORTE E VOLUME DE OPERAÇÕES DA EMPRESA. NÃO COMUNICAÇÃO DE OPERAÇÕES COM PAGAMENTOS EM ESPÉCIE. Imputação da responsabilidade ao Diretor responsável pelo PLD. Materialidade comprovada. Recursos conhecidos, provimento em relação a um dos recorrentes e desprovimento quanto aos demais.

ACÓRDÃO CRSFN 83/2022

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer dos recursos e, por unanimidade, nos termos do voto do Relator:

1. negar provimento ao recurso de PERKAL AUTOMÓVEIS LTDA, para:

1.1 manter a pena de advertência, pela infração ao disposto no artigo 10, inciso I, da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, c/c o artigo 2º, inciso I, alínea "d" e inciso II, alíneas "c" e "d", da Resolução COAF nº 25, de 16 de janeiro de 2013;

1.2 manter a pena de multa, no valor de R$ 97.070,75 (noventa e sete mil, setenta reais e setenta e cinco centavos), equivalente a 0,5% do valor das operações analisadas no procedimento de averiguação, pela infração ao disposto no artigo 10, inciso III, da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, c/c os artigos 2º e 4º da Resolução COAF nº 25, de 2013; e

1.3 manter a pena de multa no valor de R$ 514.814,18 (quinhentos e quatorze mil, oitocentos e quatorze reais e dezoito centavos), equivalente a 5% do valor das operações em espécie não comunicadas, pela infração ao disposto no artigo 11, inciso II, alínea "a", da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, c/c com o artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25, de 2013.

2. dar provimento ao recurso de ALINE ABRÃO DIAS CAMPOS, para:

2.1 afastar a pena de advertência, pela imputação quanto à infração ao disposto no artigo 10, inciso I, da Lei nº 9.613, de 1998, c/c o artigo 2º, inciso I, alínea "d" e inciso II, alíneas "c" e "d", da Resolução COAF nº 25, de 2013;

2.2 afastar a pena de multa no valor de R$ 48.535,38 (quarenta e oito mil, quinhentos e trinta e cinco reais e trinta e oito centavos), equivalente a 0,25% do valor das operações analisadas no procedimento de averiguação, pela imputação quanto à infração ao disposto no artigo 10, inciso III, da Lei nº 9.613, de 1998, c/c os artigos 2º e 4º da Resolução COAF nº 25, de 2013; e

2.3 afastar a pena de multa no valor de R$ 257.407,09 (duzentos e cinquenta e sete mil, quatrocentos e sete reais e nove centavos), equivalente a 2,5% do valor das operações em espécie não comunicadas, pela imputação quanto à infração ao disposto no artigo 11, inciso II, alínea "a", da ei nº 9.613, de 1998, combinado com o artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25, de 2013.

3. negar provimento ao recurso de SÉRGIO DIAS CAMPOS, para:

3.1 manter a pena de advertência, pela infração ao disposto no artigo 10, inciso I, da Lei nº 9.613, de 1998, c/c o artigo 2º, inciso I, alínea "d" e inciso II, alíneas "c" e "d", da Resolução COAF nº 25, de 2013;

3.2 manter a pena de multa no valor de R$ 48.535,38 (quarenta e oito mil, quinhentos e trinta e cinco reais e trinta e oito centavos), equivalente a 0,25% do valor das operações analisadas no procedimento de averiguação, pela infração ao disposto no artigo 10, inciso III, da Lei nº 9.613, de 1998, c/c os artigos 2º e 4º da Resolução COAF nº 25, de 2013; e

3.3 manter a pena de multa no valor de R$ 257.407,09 (duzentos e cinquenta e sete mil, quatrocentos e sete reais e nove centavos), equivalente a 2,5% do valor das operações em espécie não comunicadas, pela infração ao disposto no artigo 11, inciso II, alínea "a", da Lei nº 9.613, de 1998, c/c o artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25, de 2013.

Participaram do julgamento os Conselheiros Pedro Frade de Andrade, Marcia Gomes Lencastre, Igor Muniz, Clóvis Monteiro Ferreira da Silva Neto (art. 19, §3°, RICRSFN), Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado (art. 19, caput, RICRSFN), Ana Paula Zanetti de Barros Moreira (art. 19, RICRSFN), Rui Fernando Ramos Alves e Adriana Teixeira de Toledo. Ausentes, justificadamente, os Conselheiros Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Matheus Vasconcellos Jacobina Aires e Paula Christine Schlee. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Vitor Tadeu Carramão Mello.

Sessão por videoconferência em 13 de julho de 2022.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO

Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo , Conselheiro(a) Presidente , em 10/08/2022, às 16:10, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 26479079 e o código CRC 23839E44 .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 11893.100145/2017-75

Processo na primeira instância PAP SEI nº 11893.100145/2017-75

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

perkal automóveis ltda.

aline abrão dias campos

sérgio dias campos

RECORRIDO:

conselho de Controle de atividades financeiras (Coaf)

RELATOR :

Pedro Frade de Andrade

Modalidade(s) de Julgamento: ( )Virtual ( X )Videoconferência ( )Presencial

RELATÓRIO

Objeto

Trata-se de recurso voluntário interposto perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) pelos recorrentes PERKAL AUTOMÓVEIS LTDA. (“ Perkal ”), ALINE ABRÃO DIAS CAMPOS (“Aline”), SÉRGIO DIAS CAMPOS (“Sérgio”), imputados na qualidade de sócios administradores da Perkal à época dos fatos (“Administradores”, e, em conjunto com Perkal, os “Recorrentes”).

Descrição da Infração

No âmbito da 1ª instância administrativa, entendeu-se que os Recorrentes teriam supostamente incorrido nas condutas descritas abaixo, em descumprimento às normas do COAF:

Irregularidades na identificação e na manutenção de cadastro atualizado de seus clientes - artigo 10, inciso I, da Lei nº 9.613/98 c/c artigo 2º, inciso I, alínea “d”, e inciso II, alíneas “c” e “d” da Resolução COAF 25/13;

Em 767 operações realizadas com pessoas físicas, totalizando R$ 41.322.447,70, não foi apresentado o endereço de nenhum dos clientes; e

Em 48 operações realizadas com pessoas jurídicas, totalizando R$ 3.267.997,89, foram observadas inconformidades na identificação do preposto (ausência do nome, do CPF, do número do documento de identidade ou dados do passaporte ou carteira civil, do nome do órgão expedidor) e no endereço das pessoas jurídicas.

Não adoção de políticas, procedimentos e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações, que lhes permitam atender ao disposto nos artigos 10 e 11 da Lei nº 9.613/98 - artigo 10, inciso III, da Lei nº 9.613/98 c/c artigos 2º e 4º da Resolução COAF 25/13; e

Não comunicação ao COAF de 216 operações, no montante total de R$ 16.146.153,43, envolvendo pagamentos em espécie no montante de R$ 10.296.283,79 – artigo 11, inciso II, alínea “a”, da Lei nº 9.613/98 c/c artigos 4º, inciso I, da Resolução COAF 25/13.

Foram imputadas aos Recorrentes as seguintes penalidades:

Para a pessoa jurídica PERKAL AUTOMÓVEIS LTDA.:

advertência, de acordo com o artigo 12, §1º, da Lei nº 9.613/98, por infração ao disposto no artigo 10, inciso I, da mesma lei, combinado com os artigos 2º, inciso I, alínea “d”, e inciso II, alíneas “c” e “d”, da Resolução COAF nº 25/13;

multa pecuniária, de acordo com o artigo 12, §2º, inciso II, da Lei nº 9.613/98, no valor de R$97.070,75, equivalente a 0,5% do valor das operações analisadas no procedimento de averiguação, pela infração ao disposto no artigo 10, inciso III, da mesma lei, combinado com os artigos 2º e 4º, da Resolução COAF nº 25/13; e

multa pecuniária, de acordo com o artigo 12, §2º, inciso IV, da Lei nº 9.613/98, no valor de R$514.814,18, equivalente a 5% do valor das operações não comunicadas, pela infração ao disposto no artigo 11, inciso II, alínea "a", da mesma lei, combinado com o artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25/13.

Para cada uma das pessoas físicas, ALINE ABRÃO DIAS CAMPOS e SÉRGIO DIAS CAMPOS:

advertência, de acordo com o artigo 12, §1º, da Lei nº 9.613/98, por infração ao disposto no artigo 10, inciso I, da mesma lei, combinado com os artigos 2º, inciso I, alínea “d”, e inciso II, alíneas “c” e “d”, da Resolução COAF nº 25/13;

multa pecuniária, de acordo com o artigo 12, §2º, inciso II, da Lei nº 9.613/98, no valor de R$48.535,38, equivalente a 0,25% do valor das operações analisadas no procedimento de averiguação, pela infração ao disposto no artigo 10, inciso III, da mesma lei, combinado com os artigos 2º e 4º, da Resolução COAF nº 25/13; e

multa pecuniária, de acordo com o artigo 12, §2º, inciso IV, da Lei nº 9.613/98, no valor de R$257.407,09, equivalente a 2,5% do valor das operações não comunicadas, pela infração ao disposto no artigo 11, inciso II, alínea "a", da mesma lei, combinado com o artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25/13.

Para a decisão, foram ponderados o setor de atividade da empresa, seu porte, a primariedade e a efetividade da atitude colaborativa dos interessados, as características e os montantes das operações relacionadas às infrações, bem como os precedentes do Plenário do COAF.

Votou-se, também, pelo estabelecimento do prazo de 30 dias para saneamento das infrações apontadas, incluindo as comunicações de operações identificadas pela fiscalização que ainda não tenham sido realizadas na forma e condições estabelecidas pelo artigo 6º da Resolução COAF nº 25/13.

Defesa

As razões de defesa dos Recorrentes foram encaminhadas ao COAF em 22 de fevereiro de 2018, e aduz os seguintes principais argumentos:

Preliminar – impropriedade da instauração do processo, atos praticados irregularmente pela Administração Pública e prejuízo à ampla defesa .

Argumenta-se que o ato administrativo que notificou aos Recorrentes a instauração do Processo Administrativo Punitivo, consubstanciado nos Ofícios SEI nº 20-21-22/ 2018/COPAD/SE/COAF-MF, seria inválido, uma vez que não haveria neles a descrição das possíveis sanções a serem aplicadas aos Recorrentes em decorrência de suas infrações, o que também teria impedido a formulação de defesa específica. Desse fato, decorreria a nulidade de todos os atos subsequentes à abertura do processo administrativo.

Correção das irregularidades e inocorrência de violação à Lei nº 9.613/98.

Argumenta-se que, por meio das planilhas apresentadas ao COAF durante o procedimento de apuração, constatou-se que há mecanismos de cadastro de clientes e registro de operações, na forma da Lei nº 9.613/98 e da Resolução COAF 25/13, mesmo que houvesse eventuais irregularidades;

Há uma comparação do caso em análise com um precedente de improbidade administrativa do TJ-SP, no qual teria havido o entendimento de que a existência de irregularidades não necessariamente caracteriza ato de improbidade, considerando que, nesse caso específico, houve apenas descumprimento legal, mas não lesão ao erário público;

Não teria havido dolo das Recorrentes; e

Todas as informações solicitadas pelo COAF teriam sido encaminhadas pelas Recorrentes.

Decisão de 1ª Instância

O processo foi relatado, na 1ª instância, pelo Conselheiro Gustavo da Silva Dias. O Voto do Relator, acompanhado por unanimidade pelo Colegiado, adotou os seguintes fundamentos a respeito dos argumentos trazidos pela Acusação e pela Defesa.

Preliminar – impropriedade da instauração do processo, atos praticados irregularmente pela Administração Pública e prejuízo à ampla defesa .

No Relatório de Averiguação Preliminar, constaria, em sua Seção VII, item 3, remissão clara ao artigo 12 da Lei nº 9.613/98 onde estão descritas as possíveis sanções administrativas a descumprimentos e infrações às suas disposições; e

Os precedentes do STJ e do extinto TFR tratariam de questões de arbitramento de impostos e cálculo de direitos creditórios, não sendo possível a aplicação de analogias entre as decisões nele tomadas e o PAP.

Irregularidades na identificação e na manutenção de cadastro atualizado de seus clientes.

Não teria havido contestação dos Recorrentes em relação à existência das irregularidades;

Os argumentos trazidos pelas Recorrentes seriam insuficientes para descaracterizar a irregularidade, uma vez que todas as informações faltantes apontadas pela fiscalização estariam colocadas como o mínimo a ser obrigatoriamente coletado pela empresa obrigada; e

A complementação a posteriori das informações faltantes, em conjunto com a apresentação da Defesa, não teria o condão de sanar a infração cometida, uma vez que, nos termos do artigo 11, inciso II, da Lei nº 9.613/98, os setores regulados teriam 24 horas para comunica a proposta ou a realização de operações atípicas, de modo que as informações obrigatórias deveriam ter sido coletadas antes da conclusão da transação comercial. Tais dados deveriam ter sido armazenados e mantidos atualizados por um período mínimo de cinco anos, o que não teria ocorrido, vide a incapacidade de encaminhar ao COAF os dados completos de forma tempestiva.

Não comunicação ao COAF de operações envolvendo pagamentos em espécie.

Esta acusação, especificamente, não teria sido enfrentada diretamente na defesa, que se limitou a afirmar que era possível atestar o cumprimento de todas as obrigações dos Recorrentes decorrentes da Lei nº 9.613/98; e

A obrigação de comunicação ao COAF descrita no artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25/13 seria objetiva, não havendo competência da entidade regulada para o exercício de qualquer juízo subjetivo quanto à necessidade ou conveniência de realizar o reporte – no caso, a Perkal teria falhado em efetuar tal comunicação 216 vezes.

Não adoção de políticas, procedimentos e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações.

Esta acusação, especificamente, não teria sido enfrentada diretamente na defesa, que se limitou a afirmar que era possível atestar o cumprimento de todas as obrigações dos Recorrentes decorrentes da Lei nº 9.613/98;

O COAF teria constatado que, das 815 operações apresentadas pela Perkal, 803 contemplavam recebimentos em espécie, em valor igual ou superior a R$10.000,00, totalizando R$ 20.523.549,74. Tal movimentação representaria cerca de 46% de seus recebimentos no período, demonstrando um elevado fluxo de dinheiro em espécie que se traduziria diretamente como um risco elevado de a empresa ser utilizada para a prática da lavagem de dinheiro; e

Considerando que os procedimentos teriam falhado repetidamente por anos, a única conclusão possível seria de que, ou não havia políticas, procedimentos e controles criados com o objetivo de prevenir a lavagem de dinheiro, ou que a estrutura eventualmente existente não era compatível com o porte e volume de operações da Perkal.

Sobre a aplicação analógica de precedentes de improbidade administrativa.

Rejeitou-se o argumento afirmando que o descumprimento pela Perkal das regras que compõem a estrutura regulatória brasileira de prevenção à lavagem de dinheiro prejudicaria a ação fiscalizatória, com relevantes impactos de ordem pública.

Sobre a ausência de dolo.

Rejeitou-se o argumento afirmando que a Lei nº 9.613/98, em seu artigo 12, §2º, estabelece que as multas serão aplicadas independentemente de dolo ou culpa do obrigado.

Recurso ao CRSFN

Tendo havido o cumprimento da intimação aos Recorrentes sobre a decisão do COAF, o Recurso foi encaminhado ao COAF por e-mail, para posterior remessa ao CRSFN, em 18 de dezembro de 2020.

O Recurso apresenta os seguintes argumentos centrais, em adição àqueles já apresentados na Defesa e repetidos no Recurso:

Que o Termo de Instauração do PAP não teria tipificado corretamente os ilícitos, dando publicidade de todas as ações (autoridade autuante e prazo de defesa), e das sanções cabíveis - i.e. qual o possível valor percentual da multa e quais seriam os respectivos desdobramentos – reiterando o argumento de nulidade que já havia sido apresentado na Defesa;

Que seria possível atestar a existência de cadastro de clientes, comprovando a obediência às disposições da Lei nº 9.613/98 e da Resolução COAF nº 25/13; e

Considerando a postura colaborativa da Perkal em relação ao regulador, a primariedade, os bons antecedentes, a ausência de dolo nas condutas e de prejuízo para a atividade de fiscalização do COAF e a regra de proporcionalidade, caso não se opte pela absolvição, que as penas aplicadas aos Recorrentes sejam apenas de advertência.

Remessa ao CRSFN

O recurso foi encaminhado ao CRSFN em 24 de fevereiro de 2021, tendo sido distribuído a mim por sorteio em 22 de março de 2021.

É o relatório.

Pedro Frade de Andrade – Conselheiro relator.

Documento assinado eletronicamente por Pedro Frade de Andrade , Conselheiro(a) , em 18/06/2022, às 13:54, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 25708095 e o código CRC 7B90FCAE .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 11893.100145/2017-75

Autos originários: PAP SEI nº 11893.100145/2017-75

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

PERKAL AUTOMÓVEIS LTDA.

ALINE ABRÃO DIAS CAMPOS

SÉRGIO DIAS CAMPOS

RECORRIDA:

CONSELHO DE CONTROLE DE ATIVIDADES FINANCEIRAS (COAF)

RELATOR :

PEDRO FRADE DE ANDRADE

EMENTA :

Recursos voluntários. Irregularidades na identificação e na manutenção de cadastro atualizado de clientes. Não adoção de políticas, procedimentos e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações. Não comunicação de operações com pagamentos em espécie. Administrador responsável por PLD como centro de imputação de responsabilidade. Provimento total de um dos recursos; desprovimento total dos demais.

VOTO

OBJETO

Trata-se de recursos voluntários interpostos perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“ CRSFN ”) pela pessoa jurídica Perkal Automóveis Ltda. (“ Perkal ”) e pelas pessoas físicas Aline Abrão Dias Campos e Sérgio Dias Campos , imputados na qualidade de sócios administradores da Perkal à época dos fatos (“ Administradores ”, e, em conjunto com Perkal, os “ Recorrentes ”), sendo Sérgio Dias Campos imputado na qualidade de administrador responsável por PLD perante o COAF à época dos fatos.

EVOLUÇÃO TEMPORAL

Preliminarmente, a cronologia dos fatos e atos processuais relevante aos Recursos em análise se desenvolveu conforme a tabela abaixo:

Evento

Data

Fls./ Docs.

Fatos

1º de março de 2013 a 26 de setembro de 2017

0250655

Assinatura do Ofício nº 35.755 – COAF/MF (Notificação de Abertura – Procedimento de Averiguação Preliminar)

26 de setembro de 2017

0263322

Assinatura do Termo de Abertura de Averiguação Preliminar nº 57.430

28 de setembro de 2017

0263310

Assinatura do Termo de Instauração do Processo Administrativo Punitivo, com base no Relatório de Averiguação Preliminar nº 57.430

22 de dezembro de 2017

0250655

Recebimento de intimação para que os Recorrentes apresentem defesa no PAP em até 15 dias contados do recebimento (Ofícios SEI nº 20-21-22/ 2018/COPAD/SE/COAF-MF)

4 de janeiro de 2018

0290925 / 0290942

Recebimento pelo COAF de pedido de dilação de prazo encaminhado pelos Recorrentes

25 de janeiro de 2018

0306221

Intimação aos procuradores dos Recorrentes comunicando a anuência com o pedido de dilação de prazo e estendendo-o até 24 de fevereiro de 2018

31 de janeiro de 2018

0306989 / 0307002 / 0307009 / 0307764

Encaminhamento ao COAF da defesa dos Recorrentes

22 de fevereiro de 2018

0377575

Designação do Conselheiro Gustavo da Silva Dias como Relator do PAP

2 de maio de 2018

0609116

Decisão do COAF

29 de outubro de 2020

11360691 / 11703921

Publicação no Diário Oficial da União da deliberação do COAF em relação aos Recorrentes

3 de dezembro de 2020

12204752

Envio do Recurso ao COAF por e-mail

18 de dezembro de 2020

12611730

Encaminhamento dos autos ao CRSFN (Despacho COAF-COPAD)

24 de fevereiro de 2021

13206094

Distribuição ao Relator no CRSFN por sorteio

22 de março de 2021

14501263

TEMPESTIVIDADE

Verifico, de início, serem os Recursos tempestivos. Foi realizada a publicação no Diário Oficial da União da deliberação do COAF em relação aos Recorrentes em 3 de dezembro de 2020, sendo concedido o prazo de quinze dias para a apresentação de recurso. Essa faculdade foi exercida em 18 de dezembro de 2020, portanto, dentro do prazo concedido.

PRESCRIÇÃO

Prescrição ordinária

Considerando os descumprimentos como infrações individuais, nota-se que o início do período de apuração pelo COAF teria sido o dia 1º de março de 2013, havendo a interrupção do prazo de prescrição ordinária em 26 de setembro de 2017, por força do disposto no artigo 2º, inciso II, da Lei nº 9.873/99 [1] , com o primeiro ato inequívoco de apuração – a assinatura do Termo de Abertura de Averiguação Preliminar nº 57.430 e requisição de informações pelo COAF à Perkal (Ofício nº 35.755 – COAF/MF). Desse modo, não houve o decurso de cinco anos para a prescrição da ação punitiva da Administração Pública Federal.

Prescrição intercorrente

Considerar-se-á a data de 26 de setembro de 2017 como marco do primeiro ato inequívoco de apuração pelo COAF, conforme apontado no item acima. A partir disso, não se observa o decurso do prazo de três anos, conforme o artigo 1º, §1º, da Lei nº 9.873/99 [2] , entre qualquer dos atos do procedimento administrativo. Desse modo, entendo não ter havido prescrição intercorrente.

PRELIMINAR

Impropriedade da instauração do processo, atos praticados irregularmente pela Administração Pública e prejuízo à ampla defesa.

Argumentam os Recorrentes que o ato administrativo que notificou a instauração do Processo Administrativo Punitivo, consubstanciado nos Ofícios SEI n os 20-21-22/2018/COPAD/SE/COAF-MF, seria inválido, uma vez que não haveria em tais ofícios a descrição das possíveis sanções a serem aplicadas aos Recorrentes em decorrência de suas infrações, o que também teria impedido a formulação de defesa específica. Desse fato, decorreria a nulidade de todos os atos subsequentes à abertura do processo administrativo.

O argumento não procede. Isso, porque, conforme já apontado no Voto do Relator no COAF, o Relatório de Averiguação Preliminar nº 57.430, em sua Seção VII, item 3, faz remissão clara ao artigo 12 da Lei nº 9.613/98, que descreve as possíveis sanções a descumprimentos de suas regras.

Desse modo, rejeito o argumento dos Recorrentes nessa questão.

MÉRITO

No âmbito da 1ª instância administrativa, entendeu-se que os Recorrentes teriam supostamente incorrido nas condutas descritas abaixo, em descumprimento às normas do COAF:

Irregularidades na identificação e na manutenção de cadastro atualizado de seus clientes - artigo 10, inciso I, da Lei nº 9.613/98 c/c artigo 2º, inciso I, alínea “d”, e inciso II, alíneas “c” e “d” da Resolução COAF nº 25/13;

Em 767 operações realizadas com pessoas físicas, totalizando R$ 41.322.447,70, não foi apresentado o endereço de nenhum dos clientes; e

Em 48 operações realizadas com pessoas jurídicas, totalizando R$ 3.267.997,89, foram observadas inconformidades na identificação do preposto (ausência do nome, do CPF, do número do documento de identidade ou dados do passaporte ou carteira civil, do nome do órgão expedidor) e no endereço das pessoas jurídicas.

Não adoção de políticas, procedimentos e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações, que lhes permitam atender ao disposto nos artigos 10 e 11 da Lei nº 9.613/98 - artigo 10, inciso III, da Lei nº 9.613/98 c/c artigos 2º e 4º da Resolução COAF nº 25/13; e

Não comunicação ao COAF de 216 operações, no montante total de R$ 16.146.153,43, envolvendo pagamentos em espécie no montante de R$ 10.296.283,79 – artigo 11, inciso II, alínea “a”, da Lei nº 9.613/98 c/c artigos 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25/13.

Em relação às condutas descritas no item “a” - irregularidades na identificação e na manutenção de cadastro atualizado de seus clientes -, foram aplicadas aos Recorrentes a penalidade de advertência .

Em relação às condutas descritas no item “b” - não adoção de políticas, procedimentos e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações - , foram aplicadas as penalidades de multa pecuniária equivalente a 0,5%, para a Perkal, e 0,25%, para os Administradores, do valor das operações analisadas no procedimento de averiguação.

Em relação às condutas descritas no item “c” - n ão comunicação ao COAF de operações envolvendo pagamentos em espécie - , foram aplicadas as penalidades de multa pecuniária equivalente a 5%, para a Perkal, e 2,5%, para os Administradores, do valor das operações não comunicadas.

Passo a analisar os argumentos de defesa apresentados pelos Recorrentes.

Sobre a suficiência dos cadastros mantidos para identificação dos clientes

Argumentam os Recorrentes que, “ ainda que imputada uma ou outra irregularidade, as obrigações de identificação de clientes, os registros das operações (contendo os dados dos clientes, bem adquirido, valor desembolsado (incluindo em espécie)) demonstraram, suficientemente, que a PERKAL, bem como seus sócios, atenderam a finalidade da norma relativa ao combate à lavagem de capitais (e as resoluções inerentes do COAF)”. Afirmam, ainda, que, por meio das planilhas, seria possível atestar “ que há cadastro de clientes” e que “ houve as comunicações das operações realizadas e fiscalizadas”, o que seria suficiente para comprovar o cumprimento dos deveres impostos pela Lei nº 9.613/98 e pela Resolução COAF nº 25/13.

O argumento não procede. Isso, porque o sistema imposto pela Lei nº 9.613/98 e pela Resolução COAF nº 25/13 impõe às entidades reguladas uma série de deveres objetivos que precisam ser observados no exercício da atividade empresarial. Falar em “descumprimento parcial” é uma impropriedade, uma vez que implica afirmar que, dentro de um conjunto de deveres impostos pela ordem jurídica, alguns foram cumpridos integralmente e outros foram descumpridos também integralmente. O presente processo administrativo visa a formar um juízo de culpabilidade sobre os deveres que tenham sido eventualmente descumpridos, mesmo que isso não tenha acontecido em todas as operações.

A avaliação sobre a adoção de políticas, procedimentos e controles de PLD não é feita em termos absolutos (“há controles” / “não há controles”), mas com base na capacidade desses procedimentos de atenderem à integralidade das normas de PLD, especialmente quanto a aspectos de cadastro de clientes, registro de operações e reporte de transações suspeitas ao COAF. A questão ora em análise não é a existência desses controles, mas, sim, a sua suficiência.

Neste caso, há múltiplos descumprimentos de um dever objetivo inscrito no artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25/13 – qual seja, o de reportar ao COAF, independentemente de análise ou de qualquer outra consideração, qualquer operação ou conjunto de operações de um mesmo cliente no período de seis meses que envolva o pagamento ou recebimento de valor em espécie igual ou superior a R$ 30.000,00 (trinta mil reais) ou equivalente em outra moeda.

Além disso, nota-se a verificação de recorrentes irregularidades cadastrais, infração sobre a qual foi aplicada a pena de advertência.

A reiterada verificação de descumprimentos demonstra uma incapacidade das políticas, procedimentos e controles internos da Perkal de atenderem aos deveres impostos pelos artigos 10 e 11 da Lei nº 9.613/98, justificando a imposição de multa pecuniária.

Sobre a aplicação analógica de precedente de improbidade administrativa

A defesa dos Recorrentes traz uma comparação do caso em análise com um precedente de improbidade administrativa do TJ-SP, no qual teria havido o entendimento de que a existência de irregularidades não necessariamente caracteriza ato de improbidade, considerando que, nesse caso específico, houve apenas descumprimento legal, mas não lesão ao erário público.

Rejeito a aplicação analógica do referido precedente uma vez que o caso ora em discussão não trata de improbidade administrativa – procedimento que não se confunde com um processo administrativo sancionador em razão do descumprimento de normas sujeitas à fiscalização do COAF. No caso em análise, nem seria possível que houvesse dano ao erário público, de modo que considero o precedente inaplicável para fins de julgamento do presente caso.

Sobre a criação de centros de imputação para responsabilidades de PLD

Entendo não haver dúvidas em relação à responsabilidade da Perkal quanto às infrações ora em análise, mas chamo a atenção para a necessidade de melhor delimitação das responsabilidades de seus administradores.

Ressalto que, apesar de Aline Abrão Dias Campos e Sérgio Dias Campos terem sido ambos condenados sob a condição de administradores da Perkal, existe uma diferença crucial entre eles: Sérgio Dias Campos, de acordo com o Relatório de Averiguação Preliminar nº 57.430, era o diretor designado perante o COAF como responsável por prevenção à lavagem de dinheiro , conforme imagem abaixo, extraída do Relatório de Averiguação Preliminar nº 57.430:

A fase de sanção administrativa é só mais um elemento na estrutura de PLD da ordem jurídica brasileira, sendo imprescindível que haja sinergia entre ela e a fase normativa no sentido de criar um sistema com um desenho ótimo de incentivos que seja capaz de maximizar a eficiência da estrutura de PLD.

Um raciocínio punitivista poderia levar ao entendimento de que ampliar a punição e o número de agentes punidos aumentaria os incentivos para que agentes do mercado estivessem em conformidade com as normas de PLD. Entendo, no entanto, que o raciocínio é equivocado - punir mais não é punir melhor.

A interpretação mais adequada para a aferição de responsabilidade deve considerar as obrigações específicas de cada administrador, sob pena de responsabilização objetiva por obrigações fora da alçada de um administrador, com o que não posso concordar.

Recorrendo ao senso comum, parto da premissa de que, quando muitos agentes são responsáveis por algo, nenhum deles acaba dando a devida atenção ao assunto, na esperança de que outro dos corresponsáveis tomará para si a responsabilidade – melhor será focar nas responsabilidades pelas quais ele o único responsável e correr o risco em relação àquelas cuja responsabilidade é dividida.

De uma forma mais técnica, condenar administradores pelo simples fato de estarem listados nos documentos societários da pessoa jurídica enfraquece a necessidade de criar centros de imputação de responsabilidade e não gera os incentivos adequados para que os administradores ajam de modo que as regulações aplicáveis sejam cumpridas integralmente em relação às áreas de responsabilidade. Desenhar incentivos adequados promove a maximização dos objetivos pretendidos pelo regulador e contribui para o avanço institucional do País.

Tanto o BCB quanto a CVM delimitam as responsabilidades regulatórias de administradores de forma muito clara, devendo qualquer responsabilização além dos centros de imputação de responsabilidade ser consequência de conduta individualizada e participação ativa em determinada infração. Não me parece ser o que ocorre aqui com relação à Recorrente Aline Abrão Dias Campos.

Conforme venho me posicionando neste CRSFN, é importante individualizar a responsabilidade de cada acusado, conforme as circunstâncias do caso concreto. Assim, a existência de um centro de imputação específico - a figura de um Responsável por PLD perante o COAF - não pode ser ignorada na determinação das responsabilidades por infrações. A figura do administrador responsável representa um centro de imputação de responsabilidades, que implica o ônus de " accountability " sobre o indivíduo designado.

Esse entendimento é reforçado pela própria regulação do COAF. Ao tratar do cadastramento das atividades sob supervisão do COAF, assim dispunha o artigo 3º, caput , da Carta-Circular COAF nº 1/14, vigente à época dos fatos:

“Art. 3º As pessoas jurídicas de que trata o art. 1º deverão indicar administrador, que responderá, junto ao COAF, pelo cumprimento das obrigações previstas nos arts. 10 e 11 da Lei nº 9.613, de 3.3.1998 , em relação ao qual deverão ser fornecidos os dados de identificação e de contato exigidos da pessoa física, na forma do Anexo a esta Carta-Circular.” (grifos nossos)

Esta disposição foi apenas parcialmente mantida na Instrução Normativa COAF nº 5/20, que revogou a Carta-Circular COAF nº 1/14:

“Art. 2º Os supervisionados referidos no art. 1º devem cadastrar-se no Coaf por meio do Sistema de Controle de Atividades Financeiras - Siscoaf, disponibilizado pela página do órgão na rede mundial de computadores, pelo endereço www.siscoaf.fazenda.gov.br ou suas eventuais atualizações, mediante utilização de certificado digital válido, emitido em conformidade com a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, de que trata a Medida Provisória nº 2.200-2, de 24 de agosto de 2001, combinada com o art. 2º da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001.

§1º O cadastramento a que se refere o caput consiste no fornecimento de dados relacionados ao supervisionado a ser cadastrado, conforme o especificado no Anexo a esta Instrução Normativa, inclusive quanto a pelo menos um de seus administradores, salvo na hipótese de que o supervisionado a ser cadastrado se caracterize como pessoa física, sem prejuízo da ampla responsabilização prevista no art. 12 da Lei nº 9.613, de 1998 .

§ 2º Além da indicação de administrador(es) referida no § 1º, também pode(m) ser designada(s), no cadastramento de que trata o caput, pessoa(s) autorizada(s) a operar o Siscoaf em nome e por conta da cadastrada e de seu(s) administrador(es), sem prejuízo da ampla responsabilização prevista no art. 12 da Lei nº 9.613, de 1998." (grifos nossos)

Tanto a Instrução Normativa COAF nº 5/20 quanto a Carta-Circular COAF nº 1/14 disciplinavam os procedimentos a serem adotados para o cadastramento previsto no artigo 10, inciso IV, da Lei nº 9.613/98. Embora tragam muitas disposições semelhantes, os trechos acima transcritos indicam que parece ter havido uma mudança de entendimento do COAF sobre o impacto da responsabilidade do cadastro perante o COAF. A Carta-Circular COAF nº 1/14, vigente à época dos fatos, por meio do trecho acima destacado, inegavelmente criou um centro de imputação de responsabilidade para o cumprimento das obrigações previstas nos artigos 10 e 11 da Lei nº 9.613/98.

A norma fazia referência expressa ao fato de que o administrador que fosse indicado seria o responsável por estas obrigações. Desta forma, não é possível aceitar que outro administrador que não Sérgio Dias Campos seja responsabilizado pelas falhas identificadas neste processo.

Referido entendimento já foi referendado por este D. CRSFN no julgamento do Processo nº 10372.100215/2019-73 (COAF nº 11893.000088/2017-25), no qual, por unanimidade, deu-se provimento ao recurso de administradora condenada na primeira instância e que não era designada como responsável perante o COAF. Nesse sentido, destaco o trecho abaixo do voto proferido por mim no referido caso, reforçando a ideia de que eventual equiparação entre os administradores nos documentos societários não suplanta a declaração da entidade regulada perante o COAF no sentido de que as responsabilidades por deveres de PLDFT recaiam sobre um dos administradores, e não sobre todos eles: [3]

“44. Este entendimento não é afetado pelo fato de que o art. 5º do Contrato Social da Sara Joias indicava que a administração era exercida conjuntamente por [S.Z.] e [L.Z.] e que ambos tinham poderes para exercer todas as operações da sociedade.

45. Isso porque este dispositivo trata dos poderes e atribuições gerais como administradores, mas as especificidades do caso concreto apontam para a responsabilidade administrativa específica e individual apenas de [S.Z.]. Defendo, e sempre defenderei, que a criação de um centro de imputação de responsabilidade pelo próprio regulador suplanta as indicações genéricas e sem atribuições de documentos societários e de governança .” (grifos nossos)

Desse modo, considerando que o centro de imputação perante o COAF foi designado como o Diretor Sérgio Dias Campos, indicado pela Perkal para esses fins, voto pela total absolvição de Aline Abrão Dias Campos quanto às infrações ora em análise.

DOSIMETRIA

Primeiramente, entendo que, em relação às condutas penalizadas com advertência, as infrações foram devidamente caracterizadas, sendo a pena de advertência a mais branda aplicável e tendo proporcionalidade em relação aos descumprimentos verificados.

Neste item, analisa-se a proporção das seguintes penalidades, impostas pelo COAF aos Recorrentes.

Para a pessoa jurídica Perkal Automóveis Ltda. :

multa pecuniária, de acordo com o artigo 12, §2º, inciso II, da Lei nº 9.613/98, no valor de R$97.070,75, equivalente a 0,5% do valor das operações analisadas no procedimento de averiguação, pela não adoção de políticas, procedimentos e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações, que lhes permitam atender ao disposto nos artigos 10 e 11 da Lei nº 9.613/98 (infração ao artigo 10, inciso III, da Lei nº 9.613/98, combinado com os artigos 2° e 4° da Resolução COAF nº 25/13); e

multa pecuniária, de acordo com o artigo 12, §2º, inciso IV, da Lei nº 9.613/98, no valor de R$514.814,18, equivalente a 5% do valor das operações não comunicadas, pela não comunicação ao COAF de 216 operações, no montante total de R$ 16.146.153,43, envolvendo pagamentos em espécie no montante de R$ 10.296.283,79 (infração ao artigo 11, inciso II, alínea “a”, da Lei nº 9.613/98, combinado com o artigo 4°, inciso I da Resolução COAF nº 25/13).

Para os Administradores :

multa pecuniária, de acordo com o artigo 12, §2º, inciso II, da Lei nº 9.613/98, no valor de R$48.535,38, equivalente a 0,25% do valor das operações analisadas no procedimento de averiguação, pela não adoção de políticas, procedimentos e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações , que lhes permitam atender ao disposto nos artigos 10 e 11 da Lei nº 9.613/98 (infração ao artigo 10, inciso III, da Lei nº 9.613/98, combinado com os artigos 2° e 4° da Resolução COAF nº 25/13); e

multa pecuniária, de acordo com o artigo 12, §2º, inciso IV, da Lei nº 9.613/98, no valor de R$257.407,09, equivalente a 2,5% do valor das operações não comunicadas, pela não comunicação ao COAF de 216 operações, no montante total de R$ 16.146.153,43, envolvendo pagamentos em espécie no montante de R$ 10.296.283,79 (infração ao artigo 11, inciso II, alínea “a”, da Lei nº 9.613/98, combinado com o artigo 4°, inciso I da Resolução COAF nº 25/13).

As penalidades pecuniárias seguem o padrão do COAF de impor às pessoas físicas uma multa que corresponda à metade da penalidade imposta à pessoa jurídica. Passa-se a analisar os percentuais aplicados para cada categoria de infração:

Não adoção de políticas, procedimentos e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações

Aqui, considero necessário discutir qual seria a base de cálculo correta para que se defina o valor final da multa.

Aqui, entendo ser lógico dizer que a falta de controles internos adequados, demonstrada pelos reiterados descumprimentos às normas de PLD, teria impactado a totalidade da operação da Perkal e não apenas as operações nas quais houve descumprimento efetivo. Considerando que os percentuais de 0,5% e 0,25% sobre o valor das operações somam um valor total de multa baixo, tomando como parâmetro o porte das operações da Perkal, entendo que a penalidade obedece aos padrões de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito que caracterizam o teste de proporcionalidade.

Caso se optasse por calcular o valor apenas sobre as operações nas quais houve descumprimento efetivo, o interesse público que fundamenta a sanção administrativa provavelmente exigiria a aplicação de percentuais maiores sobre o valor das operações. Trata-se de escolha discricionária do COAF em relação à qual não vejo óbice.

Noto que o valor difere daquele aplicado no PAP nº 11893.100136/2017-84, julgado nesta data. Sobre isso, faço remissão ao parágrafo 37 da decisão do COAF, o qual analiso em detalhes no item (ii) abaixo.

Não comunicação ao COAF de operações envolvendo pagamentos em espécie

Foram aplicados os percentuais de 5% e 2,5% sobre o valor das operações não comunicadas ao COAF. A análise do artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25/13 leva à conclusão de que o reporte ao COAF de operações envolvendo pagamentos em espécie superiores a R$ 30.000,00 é um dever objetivo das entidades sujeitas à regulação e fiscalização do COAF, não cabendo qualquer juízo de valor ou discricionariedade por parte da entidade regulada.

Destaco que as comunicações obrigatórias ao COAF envolvendo pagamentos em espécie são elemento basilar do sistema de prevenção à lavagem de dinheiro brasileiro, fundado sobre a Lei nº 9.613/98. Desse modo, um descumprimento do dever de reportar impede o COAF de exercer a sua função de fiscalização e verificação de transações com chances substanciais de caracterização efetiva de lavagem de dinheiro.

Desse modo, submetendo a aplicação da pena de multa pecuniária imposta pelo COAF ao teste de proporcionalidade, conforme invocado pelos Recorrentes, tenho o seguinte entendimento:

Adequação . A aplicação da pena de multa pecuniária é adequada para promover a observância das normas de comunicação obrigatória ao COAF de operações envolvendo pagamentos em espécie que se enquadrem nos critérios do artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25/13;

Necessidade . Dentre os instrumentos disponíveis ao COAF para a sanção administrativa da conduta ilícita, a multa pecuniária parece ser a menos restritiva dos direitos dos Recorrentes para a promoção do fim pretendido, considerando, em vista da gravidade da conduta, que a pena de advertência seria insuficiente; e

Proporcionalidade em sentido estrito . Entendo que a inobservância da regra do artigo 4º, inciso I, pela Perkal impede a ação fiscalizatória do COAF e, portanto, prejudica toda a estrutura nacional de PLD, o que justifica a imposição de percentuais mais elevados. Apesar disso, vale notar que os percentuais aplicados neste caso em relação à penalidade de não comunicação ao COAF de operações em espécie são inferiores aos dos dois outros casos do COAF relatados por mim e julgados nesta data (PAP nº 11893.100136/2017-84 e PAP nº 11893.000096/2017-71).

Entendo que o tratamento diferenciado é possível, desde que as circunstâncias que fundamentaram tal diferença sejam devidamente fundamentadas na sentença, sob pena de afronta à necessidade de conferir tratamento igualitário a regulados em situação jurídica equivalente. No caso, entendo que isso foi feito no parágrafo 37 de decisão do COAF, que transcrevo abaixo:

“37. Por fim, quero destacar dois pontos que embasaram a dosimetria diferenciada adotada neste voto. O primeiro são as especificidades das operações destacadas no RAP como não comunicadas, que podem representar características das praças em que a pessoa jurídica atua. O segundo ponto foi a atitude colaborativa por parte dos interessados, que atenderam prontamente à supervisão do COAF e de maneira muito efetiva, conforme pode ser inferido a partir do constante no Relatório de Averiguação Preliminar. Entre sua abertura e conclusão, se passaram apenas 23 dias e foi necessário o envio de apenas um ofício de requisição de documentação para se receber, integralmente, toda a informação necessária, causando sensível redução de tempo nas diligências necessárias à supervisão do COAF frente a processos similares.” [4]

Mesmo que eventual reformatio in pejus não fosse possível nesta instância recursal, entendo que o esclarecimento acima quanto aos percentuais aplicados é importante para fins de fundamentação, como forma de uniformização da própria jurisprudência do CRSFN, na qualidade de instância revisora das decisões do COAF.

Desse modo, considero adequada a manutenção dos percentuais aplicados pelo COAF para sanção às infrações ao disposto (a) no artigo 10, inciso III, da Lei nº 9.613/98, combinado com os artigos 2º e 4º, da Resolução COAF nº 25/13, e (b) no artigo 11, inciso II, alínea "a", da Lei nº 9.613/98, combinado com o artigo 4º, inciso I, da Resolução COAF nº 25/13.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, voto por negar provimento ao recurso da Perkal Automóveis Ltda. e de Sérgio Dias Campos e por dar total provimento ao recurso de Aline Abrão Dias Campos, absolvendo-a quanto às penas de advertência e multa pecuniária impostas pelo COAF.

É o voto.

Pedro Frade de Andrade – Conselheiro relator.

[1] Lei nº 9.873

“Art. 2 o - Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:

(...)

II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; (...)”

[2] Lei nº 9.873

“Art. 1 o (...)

§1º - Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. (...)”

[3] Excerto do voto de Pedro Frade de Andrade no PAS SEI nº 10372.100215/2019-73 (Rel. Cons. Pedro Frade de Andrade).

[4] Excerto do voto de Gustavo da Silva Dias no PAP nº 11893.100145/2017-75 (Rel. Cons. Gustavo da Silva Dias).

Documento assinado eletronicamente por Pedro Frade de Andrade , Conselheiro(a) , em 03/08/2022, às 16:33, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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Documento assinado eletronicamente por André Wilson Martins de Lima , Secretário(a)-Geral , em 12/08/2022, às 09:52, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://colaboragov.sei.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 27179725 e o código CRC 694D4535 .