Recurso Voluntário — Acórdão nº 80/2024

Boletim de Serviço Eletrônico em 01/08/2024

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

481 ª Sessão

Processo 15414.622870/2022-63

Processo na primeira instância CRSFN-SUSEP 15414.622870/2022-63

RECURSO ADMINISTRATIVO

RECORRENTE:

UNIMED SEGURADORA S.A.

RECORRIDO:

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS

RELATOR :

Igor Muniz

ADVOGADOS :

Daniel Matias Schmitt da Silva (OAB/RJ 103.479)

João Filipe Figueiredo da Cunha Dantas (OAB/RJ 182.094)

Maria Eduarda Misquey Araújo Festas (OAB/RJ 200067)

EMENTA : RECURSO ADMINISTRATIVO. SUSEP. SEGURO. POLÍTICA DE PREVENÇÃO À LAVAGEM DE DINHEIRO E COMBATE AO FINANCIAMENTO DO TERRORISMO - PLD/FT. NÃO ELABORAR NO PRAZO O RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DE EFETIVIDADE DA POLÍTICA, DOS PROCEDIMENTOS E DOS CONTROLES INTERNOS RELACIONADOS A PLD OU NÃO REALIZAR NO PRAZO OS ENCAMINHAMENTOS OBRIGATÓRIOS DESTE RELATÓRIO AO COMITÊ DE AUDITORIA E À DIRETORIA OU CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO. Possibilidade de instauração concomitante de Processo para Reparação de Apontamento (PRA) e de Processo Administrativo Sancionador (PAS). Infração não caracterizada. Recurso conhecido e provido.

ACÓRDÃO CRSFN 80/2024

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso de UNIMED SEGURADORA S.A. e, por unanimidade, dar-lhe provimento , para afastar a pena de multa aplicada pela Autarquia, no valor de R$ 50.000,00, por infração aos disposto no inciso I § 2º do art. 41 e inciso II, alíneas "a" e "b" do § 2º do art. 41, c/c com art. 50 da Circular Susep nº 612/2020, nos termos do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Conselheiros Igor Muniz, Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Renato da Câmara Pinheiro (art. 19, caput , RICRSFN), Adriana Teixeira de Toledo e Paula Christine Schlee. Ausente, justificadamente, o Conselheiro Pedro Frade de Andrade. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional André Alvim de Paula Rizzo.

Sessão por videoconferência em 09 de abril de 2024.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO

Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo , Presidente(a) , em 30/07/2024, às 17:06, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 43727416 e o código CRC 79E8ACC6 .

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 15414.622870/2022-63

Processo na primeira instância CRSFN-SUSEP 15414.622870/2022-63

RECURSO VOLUNTÁRIO

RECORRENTE:

unimed seguradora s.a.

RECORRIDO:

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS

RELATOR :

Igor Muniz

Modalidade(s) de Julgamento: ( )Virtual ( X )Videoconferência ( )Presencial

RELATÓRIO

I. Objeto

1. Trata-se de Recurso Voluntário (“ RECURSO ”) interposto por UNIMED SEGURADORA S.A. (“ RECORRENTE ” ou “ Seguradora ”) em face da decisão nº 68/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP proferida pela Superintendência de Seguros Privados (“ SUSEP ”), de 28 de outubro de 2022, que condenou o RECORRENTE à penalidade de multa prevista no artigo 87 da Resolução CNSP nº 393/2020, no valor de R$ 37.500,00 (trinta e sete mil e quinhentos reais), por suposta infração ao disposto no inciso I, § 2º, do artigo 41 e inciso II, alíneas "a" e "b", do § 2º, do artigo 41, combinados com o artigo 50, da Circular SUSEP nº 612, de 18 de agosto de 2020.

II. Cronologia

2. A seguir, encontram-se elencados os principais atos e fatos administrativos realizados no curso do processo que deu origem ao presente Recurso:

Evento

Data

Folhas

Data da infração

03/02/2022

-

REPRESENTAÇÃO ELETRÔNICA Nº 2/2022/CONS1/CGCON/DIR3/SUSEP

18/08/2022

fls. 1 - 3, doc. SEI nº 31534602

Defesa

20/09/2022

fls. 39 - 80, doc. SEI nº 31534627

DESPACHO ELETRÔNICO Nº 309/2022/CONS1/CGCON/DIR3/SUSEP

13/10/2022

fl. 124, docs. SEI nº 31534638

PARECER ELETRÔNICO Nº 320/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP

28/10/2022

fls. 126- 130, doc. SEI nº 31534641

Petição defesa

24/10/2022

fls. 131- 133, doc. SEI nº 31534642

TERMO DE JULGAMENTO ELETRÔNICO Nº 68/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP

28/10/2020

fl. 142 , doc. SEI nº 31534648

TERMO DE JULGAMENTO ELETRÔNICO Nº 69/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP

28/10/2020

fl. 143, doc. SEI nº 31534649

Comprovante de Leitura de Ofício nº 400

25/11/2022

fl. 156, doc. SEI nº 31534660

Recurso Voluntário

23/12/2022

fls. 161 - 185, doc. SEI nº 31534666

Distribuição ao CRSFN

17/04/2023

fl. 203, doc. SEI nº 33271020

Encaminhamento dos autos à PGFN

28/05/2023

fl. 206, doc. SEI nº 34434115

Parecer PGFN

29/11/2023

fls. 208-215, doc. SEI nº 38806027

III. Representação

3. Em 18.08.2022, a SUSEP apresentou Representação Eletrônica nº 2/2022/CONS1/CGCON/DIR3/SUSEP (“ REPRESENTAÇÃO ”), narrando, em síntese, o relatado abaixo.

4. Segundo a REPRESENTAÇÃO, foi solicitado à RECORRENTE o encaminhamento à SUSEP do relatório de avaliação de efetividade, em decorrência de atividades de monitoramento de controles relacionados à prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo. Em resposta, narra que a supervisionada teria informado que esta avaliação somente seria executada no segundo semestre de 2022, conforme plano de trabalho aprovado pela Diretoria Executiva da companhia em fevereiro/2022. Foi enviado o plano de trabalho e a ata de reunião com a formalização do plano de trabalho para a execução da Avaliação de Efetividade.

5. A SUSEP declara ter analisado ambos os documentos e afirma que a ata refere-se à reunião ordinária do "Comitê de Governança, Riscos, Compliance e Auditoria" (“ CGRC ”), onde foi aprovado o plano de trabalho de controles internos para o ano de 2022. Nesse plano, estava prevista a realização da avaliação de eficácia dos controles internos de PLD para o segundo semestre de 2022. Segundo a SUSEP, o plano de trabalho detalha o cronograma para o ano de 2022 do “Comitê de Governança, Riscos, Compliance e Auditoria”, confirmando que a avaliação de eficácia dos controles internos de PLD seria um projeto programado para ocorrer entre agosto e dezembro de 2022.

6. Destaca a SUSEP que o Relatório de Avaliação de Efetividade deve ser elaborado anualmente com data-base de 31 de dezembro e encaminhado, para ciência, até 31 de março do ano seguinte ao da data-base. Além disso, declara que, para garantir o cumprimento das diretrizes estabelecidas no Capítulo XII da Circular Susep no 612/2020, seria necessário considerar como ponto de partida o dia 31 de dezembro de 2021. Isso significa que todas as entidades supervisionadas deveriam ter concluído e enviado sua primeira Avaliação de Efetividade até o dia 31 de março de 2022, sem exceções.

7. Segundo a autoridade, se houver um prazo estabelecido por normas para a entrega desse relatório, conforme detalhado no artigo 41, § 2º, incisos I e II, alíneas "a" e "b", juntamente com o artigo 50 da Circular SUSEP nº 612/2020, qualquer proposta de plano de trabalho para a elaboração desse relatório não poderia especificar um prazo diferente do estipulado legalmente. A aprovação de um plano que contradiz esse prazo normativo constituiria uma infração.

8. Ante o exposto, a REPRESENTAÇÃO foi aberta em face de UNIMED SEGURADORA S.A. e de HELTON FREITAS, que era o Diretor responsável pelo cumprimento da Lei nº 9.613/98 e da Circular SUSEP nº 612/20 na UNIMED SEGURADORA na data da infração.

IV. Defesa

9. Após a devida citação, os acusados apresentaram defesa alegando, em síntese, o que resumiu o parecer nº 320/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP:

- “Que a lavratura do PRA n.º 15414.622693/2022-15 contendo Tabela de Apontamentos cuja 2ª deficiência é a “não elaboração do relatório de Avaliação de Efetividade nos prazos estabelecidos pelo art. 41 c/c art. 50 da Circular Susep no 612/2020, representa bis in idem com o PAS ora analisado n.º 15414.622870/2022-63;

- Que não parece acertado exigir da Cia. a reparação de determinado(s) apontamento(s), facultando-lhe o direito, consectário, de regularizá-lo por meio da apresentação de plano de ação, e, por meio de outra iniciativa, propor a sua punição pelo mesmo motivo – apontamento, fl. 09; aponta o entendimento recente do CRSNSP e CRSFN, no sentido da necessidade de descumprimento de Plano de Ação como condição de procedibilidade de processos sancionadores quanto aos mesmos fatos;

- Que em razão da complexidade da elaboração – realização da Avaliação de PLD prevista na Cir. 612, tanto em termos qualitativos, como quantitativos, e pela aguda preocupação de se conformar da melhor maneira possível a Avaliação de PLD, que a Cia. deliberou a sua elaboração de maneira diferida, fazendo-o de forma fundamentada e sem deixar de se preocupar, durante isso, com os controles inerentes, com a sua integridade em termos de PLD - Cir. 612;

- Para tanto, foi deliberado um minucioso Plano de Trabalho, que, depois de analisado pelo CGRC da Cia., restou aprovado, tratando-se de uma contingência adotada com o evidente propósito de dar bom cumprimento à exigência da Circular 612. Essa análise teria se dado no dia 03/02/2022, portanto, antes do prazo assinalado no art. 41, § 2º, da Cir. 612, para o encaminhamento da Avaliação de PLD até o dia 31/03, de 2022, demonstrando toda a antecipada preocupação da SEGUROS UNIMED com o tema, sendo o que a Seguradora teria informado à SUSEP em resposta ao Ofício 9 (SEI 1421687 – pg. 4);

- Que na política da empresa, a Avaliação de PLD recebe atenção especial, sendo abordada através de um regime de responsabilidades que é distribuído amplamente e não se limita a nenhum colaborador ou órgão específico, apesar de suas atribuições institucionais e organizacionais. Isso representa uma abordagem de governança que procura envolver internamente várias partes pertinentes ao assunto;

- Que na Representação nº 2/2022/CONS1/CGCON/DIR3/SUSEP, não houve individualização do comportamento do Sr. Helton Freitas, apenas uma alegação de que o Sr. Helton Freitas ocupava o cargo de Diretor Responsável conforme previsto no artigo 12 da Circular 612. No entanto, essa alegação não seria suficiente para alcançar o objetivo desejado, que é a condenação administrativa dele;

- A presença do Sr. Helton Freitas como membro do CGRC da Seguradora o colocou em posição de deliberar sobre os assuntos discutidos na reunião de 03/02/2022 (SEI 1421706 – pg. 9). No entanto, isso não implicaria automaticamente que ele seja responsável por qualquer infração administrativa.

10. Ante ao exposto, requer, alternativamente, o arquivamento do presente PAS ou a sua suspensão em razão da conflagrada prejudicialidade mantida com o PRA tratado no processo administrativo nº 15414.622693/2022-15. Requer, ainda, que seja julgada insubsistente a Representação nº 2/2022/CONS1/CGCON/DIR3/SUSEP, com base nos fatos e fundamentos mencionados na defesa. Subsidiariamente, requer que a aplicação de eventual penalidade de multa: (i) seja substituída pela entrega de uma recomendação; ou, (ii) seja comutada por uma advertência.

V. Pareceres - SUSEP

11. Em 13/10/2022, foi emitido o Despacho nº 309/2022/CONS1/CGCON/DIR3/SUSEP no qual sustentou-se que a instauração de Processo de Reparação de Apontamento ( “PRA” ) não obsta a lavratura, a instauração ou o prosseguimento de processos administrativos sancionadores para a apuração de condutas relacionadas ao apontamento.

12. No mais, destaca que a Circular SUSEP nº 646/21 entrou em vigor em 1º de dezembro de 2021, revogando a Circular SUSEP nº 340, de 23 de março de 2007, a qual previa a possibilidade de elaboração de planos de ações para deficiências, mas de maneira bastante diversa da nova norma, Circular SUSEP nº 646/21, que estabelece em seu art. 8º, de maneira minuciosa, os elementos necessários para a elaboração de plano de ações para deficiências. Segundo o despacho, observando a data de lavratura dos processos das decisões trazidas aos autos pela defesa relativas à lavratura simultânea de processos sancionadores e planos de ação, a SUSEP entende que, muito provavelmente, estas referem-se a decisões baseadas nos dispositivos da Circular SUSEP nº 340/07, norma não mais vigente quando da ocorrência do ato infracional objeto deste processo sancionador.

13. A manifestação traz ainda que a obrigatoriedade da elaboração do relatório de avaliação de efetividade previsto na Circular SUSEP nº 612/20 bem como o prazo máximo de 31 de março de 2022 já era de conhecimento de todas as supervisionadas desde a publicação desta Circular, em 02 de setembro de 2020. E neste contexto, resta caracterizada a responsabilidade do diretor responsável pela Lei nº 9.613/98 e da Circular SUSEP nº 612/20. Assim, sugere o encaminhamento do processo para julgamento.

14. Em 28/10/2022, foi proferido o Parecer nº 320/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP no qual, em síntese, alega-se que a materialidade da infração encontra-se documentada.

15. Quanto ao PRA, alinha-se ao supracitado despacho para sustentar que, conforme o § 2º do artigo 1º c/c § 2º do artigo 5º da Circular SUSEP nº 646/2021 1 , a unidade responsável pela instauração do PRA pode propor a adoção de outras medidas de supervisão que também julgar efetivas, certo de que a existência de um PRA não obsta a instauração ou prosseguimento do Processo Administrativo Sancionador (“ PAS ”). Assim, alega que uma vez que a norma traz a independência entre o PRA e o PAS, não há que se falar em bis in idem .

16. No mais, afirma que não se pode confundir a reparação do apontamento como um direito que tem como objetivo afastar a existência da irregularidade e que, quanto ao deferimento do plano de ação apresentado pela RECORRENTE, isto indica que a Autarquia considerou adequado o procedimento, bem como o prazo definido para reparação do apontamento. Ressalta que o plano de ação representa um compromisso assumido para o futuro e não a garantia de que a infração será corrigida.

17. Quanto às decisões trazidas do CRSNSP e CRSFN, considerando a independência entre as instâncias, destaca a ausência de vinculação da Coordenação Geral a elas.

18. O parecer narra ainda que a RECORRENTE decidiu, unilateralmente, a respeito da data na qual a Avaliação de Efetividade dos Controles Internos PLD seria realizada. Sustenta que, ainda que a decisão tenha sido tomada antes do prazo para realização da Avaliação, esta não foi realizada no referido prazo, constituindo infração.

19. No mérito, por fim, o despacho defende que não se pode responsabilizar os agentes apenas pela posição que ocupam na estrutura das entidades supervisionadas, razão pela qual afasta a responsabilidade de HELTON FREITAS.

20. Com relação à penalidade a ser aplicada, o parecer opina pela aplicação da penalidade de multa, a teor do que dispõe o caput do artigo 4º da Resolução CNSP nº 393/2020 2 , vigente à época da infração.

21. Na dosimetria, propõe a majoração da pena em razão dos antecedentes da RECORRENTE nos seguintes termos:

“Quanto aos antecedentes, o relatório constante no documento n.º 1422160 demonstra que há antecedentes para Unimed Seguradora S.A.. Dessa forma, entendo que cabe majoração do valor da multa quanto a esta circunstância administrativa, pelo o que proponho um aumento no valor da multa base em R$ 3.000,00. Logo, o cômputo da multa importa em R$ 45.0000,00 + R$ 5.000,00 = R$ 50.000,00.”

22. Ante ao exposto, o parecer opina pela insubsistência da Representação contra HELTON FREITAS e a subsistência contra Unimed Seguradora S.A., aplicando a penalidade prevista no artigo 87 da Resolução CNSP 393/2020, no valor final de R$ 50.000,00.

VI. Decisão recorrida

23. Em 28 de outubro de 2022, foram apresentados os Termos de Julgamento nº 68/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP e nº 69/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP, nos quais, em concordância com o relatório e fundamentos do Parecer Eletrônico da COJUL n.º 320/22, julgou-se:

INSUBSISTENTE o Processo Administrativo Sancionador lavrado em face da HELTON FREITAS;

SUBSISTENTE o Processo Administrativo Sancionador lavrado contra UNIMED SEGURADORA S.A. aplicando a multa prevista no artigo 87 da da Resolução CNSP nº 393/2020[PEÇO CITAR OS DISPOSITIVOS EM NOTA DE RODAPÉ] 3 , no valor final de R$ 50.000,000. A referida multa, com o desconto previsto no artigo 155, §§ 1º, 2º e 3º da Resolução CNSP nº 393/2020 4 , é no valor de R$ 37.500,00, já considerando a limitação imposta no §3º do artigo 4º da Resolução CNSP nº 393/2020 5 .

VI. Recurso Voluntário

24. Em 23/12/2022, o RECORRENTE interpôs RECURSO VOLUNTÁRIO perante este Conselho alegando, em síntese, haver intenção do regulador em estabelecer uma relação de prejudicialidade entre o PRA e o PAS. Neste sentido, destaca que em diversas passagens, a Circular 646 estabelece que haverá o encerramento do PRA e a sucessiva instauração do PAS.

25. Segundo o RECORRENTE, a norma prevê um concatenamento de fases para o exercício da fiscalização regulatória. Primeiro, abre-se a possibilidade da solução consensual, a qual sustenta que deve ser privilegiada, e, caso a falha não seja reparada, será instaurado o PAS.

26. Segundo a RECORRENTE, a SUSEP oportunizou a correção da falha apontada, mas, ao mesmo tempo, valeu-se de um extrato da amostra apresentada para instaurar o PAS. Alega que acreditava no fato de que a possibilidade conferida de reparar o apontamento encaminhado por essa autarquia traria consigo o “apaziguamento” da situação. Logo, defende que a instauração do PAS viola o princípio da boa-fé objetiva, na perspectiva dos subprincípios do v enire contra factum proprium , da supressio e da surrectio .

27. Segue a RECORRENTE defendendo que este é o entendimento que tem prevalecido no CRSFN, baseado em manifestações da PGFN que trazem à baila o risco de violação aos princípios da boa-fé, segurança jurídica e do princípio do non bis in idem ao se permitir que seja instaurado PAS nas situações em que existe um PRA para sanear determinada falha. A RECORRENTE traz que o CRSNSP também já enfrentou a questão à luz do normativo atual que regula o tema, a Circular 696, e teriam concluído que, na pendência ou existência de plano de ação deferido pela SUSEP, não seria possível a instauração de PAS sobre os mesmos fatos.

28. Defende que, não tendo havido o descumprimento de plano de ação ou de determinação da SUSEP nos autos do processo administrativo nº 15414.622693/2022-15, o PAS teria sido instaurado ao arrepio das normas legais. Assim, requer que seja reconhecida a nulidade do PAS.

29. No mais, alega que a complexidade da elaboração e realização da Avaliação de PLD prevista na Circular nº 612, tanto em termos qualitativos, como quantitativos, fez com que a RECORRENTE deliberasse a sua elaboração de maneira diferida. Assim, narra que foi deliberado um minucioso Plano de Trabalho, que, depois de analisado pelo CGRC da RECORRENTE, restou aprovado. Sendo assim, alega que a RECORRENTE adotou uma conduta antecipada e adequada acerca da Avaliação de PLD tão logo tomou conhecimento de que não conseguiria levá-la a efeito de maneira tão expedita quanto previsto na Circular nº 612, o que alega que não poderia se considerar como uma irregularidade.

30. Na eventual penalização, requer que seja aplicada uma recomendação ou advertência ou a redução da pena com (i) a redução do acréscimo à título de antecedentes e (ii) o reconhecimento da circunstância atenuante.

VII. Distribuição

31. Em 17/04/2023, os presentes autos foram distribuídos a mim (fls. 204, DOC. SEI 33271020).

VIII. Parecer da PGFN

32. Em 28/05/2023, foi solicitada manifestação da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (“ PGFN ”) quanto aos seguintes temas:

I - a capitulação e penalidade aplicada, especialmente quanto à possível existência de bis in idem entre o PRA n.º 15414.622693/2022-15 e o PAS nº 15414.622870/2022-63; e

II - considerações e esclarecimentos que a PGFN considerasse relevantes para a melhor análise do processo administrativo.

33. Desta feita, em 29/11/2023, foi proferido o PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSNSP Nº 81/2023 no qual, em síntese, opina-se pelo provimento do recurso apresentado pela RECORRENTE e arquivamento do presente processo sancionador, por não ter restado comprovada prévia condição de procedibilidade para instauração do processo sancionador.

34. Segundo o parecer da PGFN, o entendimento firmado na Circular SUSEP nº 646/2021 e nos casos julgados anteriormente envolvendo a temática seria de que o descumprimento do PRA é condição de procedibilidade do PAS e a instauração de PAS, quando ainda em curso um plano de ação, viola os princípios da segurança jurídica e da boa-fé .

35. Além disso, destaca que a Circular SUSEP nº 646/2021 traz uma novidade, consistente na expressa previsão de instauração concomitante de um PRA e um PAS (artigo 5º). Contudo, alega da PGFN, a aplicação do artigo 5º não pode se dar de forma dissociada do artigo 1º da Circular, que expressamente exige a existência de três condicionantes: a gravidade da situação, o interesse público e a falta de efetividade do Plano de Ação. Cabendo à Administração Pública explicitar qual a gravidade da situação e o interesse público existentes na hipótese para utilizar, durante a reparação do apontamento, outros instrumentos e medidas de supervisão que julgar efetivos, bem como evidenciar a razão pela qual considerou que o Plano de Ação não era suficientemente efetivo.

36. Por fim, o parecer opina pelo provimento do recurso voluntário para determinar o arquivamento do presente processo sancionador, entendendo que não teria restado comprovada a prévia condição de procedibilidade para instauração do processo sancionador (descumprimento do Plano de Ação anteriormente aprovado pela própria SUSEP relativamente aos mesmos fatos – artigo 15, § 2º, da Circular SUSEP nº 646/2021), bem como não teria se demonstrado a gravidade da situação e o interesse público para a instauração concomitante do Processo para Reparação de Apontamento com o Processo Administrativo Sancionador (§ 2º do artigo 1º combinado com o § 2º do artigo 5º da Circular SUSEP nº 646/2021).

É o relatório.

Igor Muniz - Conselheiro Relator.

1 Art. 1º Estabelecer o processo para reparação de apontamento (PRA). (...)

§ 2º Sem prejuízo à aplicação do PRA, a unidade que o instaurou poderá, até a reparação do apontamento, considerando a extensão, a relevância e a gravidade da situação e o interesse público, utilizar de oficio ou propor à unidade técnica competente ou ao Conselho Diretor da Susep, conforme o caso, outros instrumentos e medidas de supervisão que também julgar efetivos.

Art. 5º O responsável pela unidade da Susep com competência para propor e instruir a aplicação do regime repressivo poderá instaurar o PRA, em processo administrativo autônomo, determinando a reparação de apontamento pelo ente supervisionado. (...)

§ 2º A instauração do PRA não obsta a lavratura, a instauração ou o prosseguimento de processos administrativos sancionadores (PAS) para a apuração de condutas relacionadas, ou não, ao apontamento.

2 Art. 4º A multa administrativa poderá ser aplicada, de acordo com os limites e critérios indicados nesta Resolução, nos casos em que, a juízo da Susep, a aplicação exclusiva da pena de advertência for inadequada ou insuficiente para cumprir com os objetivos da repressão e da prevenção da conduta.

3 Art. 87. Atuar em desacordo com as normas legais ou de regulação que disciplinam as operações e as atividades de previdência complementar, seguros, resseguros, capitalização, intermediação e auditoria independente, bem como em relação às atividades dos liquidantes e dos estipulantes de seguro.

Sanção: multa de R$ 45.000,00 (quarenta e cinco mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

4 Art. 155. Os prazos serão:

§ 1º No prazo de 30 dias após a ciência da decisão condenatória os interessados poderão pagar a multa aplicada com desconto de 25% (vinte e cinco por cento).

§ 2º O pagamento da multa na forma do parágrafo anterior representa renúncia ou desistência do recurso interposto.

§ 3º Os prazos para interposição de recurso e de pagamento da multa com desconto são autônomos.

5 Art. 4º A multa administrativa poderá ser aplicada, de acordo com os limites e critérios indicados nesta Resolução, nos casos em que, a juízo da Susep, a aplicação exclusiva da pena de advertência for inadequada ou insuficiente para cumprir com os objetivos da repressão e da prevenção da conduta.

§ 3º É facultado ao interessado pagar a multa com desconto de até 25% (vinte e cinco por cento), com redução limitada ao valor mínimo previsto em lei, desde que renuncie ao direito de recorrer e efetue o pagamento dentro do prazo de 30 (trinta) dias, contados da intimação da decisão condenatória

Documento assinado eletronicamente por Igor Muniz , Conselheiro(a) Relator(a) , em 19/03/2024, às 20:40, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 40863725 e o código CRC D57AA78C .

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo n° 15414.622870/2022-63

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTE:

UNIMED SEGURADORA S/A

RECORRIDO:

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS

RELATOR :

Igor Muniz

EMENTA: RECURSO ADMINISTRATIVO. Prevenção à Lavagem de Dinheiro – PLD. Processo instaurado pela Superintendência de Seguros Privados – SUSEP. Violação ao princípio da boa-fé e da segurança jurídica (Lei 9.784/99, art. 2º, caput). Circular Susep nº 646/2021. Possibilidade de instauração concomitante de Processo para Reparação de Apontamento – PRA e de Processo Administrativo Sancionador – PAS, desde que demonstrada a gravidade da situação e o interesse público das duas medidas de supervisão ao mesmo tempo, bem como a razão pela qual considerou que o Plano de Ação não era suficientemente efetivo. Processo arquivado. Recurso Provido.

VOTO DO RELATOR

I. Tempestividade

1. De início, verifica-se que o presente recurso é tempestivo. A RECORRENTE teve ciência da decisão recorrida no dia 23.11.2022 (fl. 156, doc. SEI nº 31534660). Por sua vez, o RECURSO foi interposto em 23.12.2022 (fls. 161 - 185, doc. SEI nº 31534666). Assim, encontra-se dentro do prazo estabelecido para o exercício do direito de recorrer.

II. Prescrição

II.I Prescrição ordinária

2. Conforme consta nos autos, a Representação Eletrônica foi lavrada em 18 de agosto de 2022 e apura fatos ocorridos na data de 03 de fevereiro de 2022, com a infração sendo constatada apenas no segundo semestre de 2022 (fls. 1 - 3, doc. SEI nº 31534602), ou seja, fatos iniciados poucos meses antes da instauração do processo.

3. No presente caso, as irregularidades foram confirmadas quando da data do recebimento da Resposta ao Ofício Circular Eletrônico Nº 9/2022/CONS1/CGCON/DIR3/SUSEP, com data de 28/06/2022 (fls. 6-8, doc. SEI nº 31534604), ata de reunião do “Comitê de governança, riscos, Compliance e auditoria” ocorrida em fevereiro de 2022 (fls. 9 - 14, doc. SEI nº 31534607) e plano de trabalho para a execução da Avaliação de Efetividade (fls. 15 - 17, doc. SEI nº 31534608), onde teria constatado a informação de que a realização da Avaliação de efetividade dos controles internos de PLD estaria prevista pro segundo semestre de 2022. Isso configuraria a infração, considerando que o relatório de Avaliação de Efetividade deveria ser elaborado anualmente com data-base de 31 de dezembro e encaminhado, para ciência, até 31 de março do ano seguinte ao da data-base.

4. Desta maneira, observa-se a não ocorrência da prescrição ordinária no período analisado, nos termos do artigo 1º, caput , da Lei nº 9.873/99.

II.II . Prescrição intercorrente

5. Quanto à prescrição intercorrente, noto que, desde a instauração do presente processo, em 18/08/2022, não houve sua paralisação por mais de três anos, como pode ser observado pelo quadro cronológico destacado no relatório do presente voto. Assim, não se observa a ocorrência de prescrição intercorrente, tal como prevista no artigo 1º, §1º, da Lei nº 9.873/99. 1

III. Mérito

6. No mérito, em suma, a RECORRENTE defende que há intenção do regulador em estabelecer uma relação de prejudicialidade entre o Processo para Reparação de Apontamento (“ PRA ”) e o Processo Administrativo Sancionador (“ PAS ”), destacando, assim, que em diversas passagens da Circular SUSEP nº 646/2021 há o estabelecimento do encerramento do PRA e a sucessiva instauração do PAS. Segundo a RECORRENTE, a norma prevê um concatenamento de fases para o exercício da fiscalização regulatória. Primeiro, abrindo a possibilidade da solução consensual, a qual sustenta que deve ser privilegiada, e, caso a falha não seja reparada, será instaurado o PAS.

7. Nesse sentido, defende que o PRA seria uma incorporação no âmbito da SUSEP da opção por mecanismos incentivadores da correção de determinado comportamento sem que seja necessária a coerção, o que seria, inclusive, de acordo com a RECORRENTE, recomendado pelos guias orientativos de boas práticas regulatórias, pois alinha-se com a denominada teoria da regulação responsiva.

8. Assim, alega a RECORRENTE que, antes da instauração de qualquer processo de natureza sancionadora, deveria se buscar uma solução dialógica, tal como foi oportunizado à RECORRENTE através da instauração do PRA. E, após, caso essa tentativa não se mostrasse adequada para reparar a irregularidade, seria instaurado processo visando à aplicação de sanção.

9. Defende, dessa forma, que não seria possível admitir a instauração de PAS com base na mesma falta reparada no PRA, o que implicaria em violação ao princípio da boa-fé objetiva.

10. Nessa seara, entendo que os argumentos levantados pela RECORRENTE merecem acolhimento.

11. Como destacado pelo D. Procurador da Fazenda Nacional em seu parecer (fls. 208 - 214, doc. SEI nº 38806027), temos que considerar no julgamento do caso ora em apreço as mudanças significativas que a Circular SUSEP nº 646/2021 trouxe para a matéria em debate. Além disso, há de se destacar que a premissa utilizada pela SUSEP é que a ordem de prioridade de sua atuação seja definida pela sequência prevenção, reparação e sanção.

12. Desta forma, extrai-se dos autos que, no âmbito do PRA 15414.622693/2022-15, a RECORRENTE não conseguiu reparar o apontamento feito pelo regulador em 30 (trinta) dias e, assim, requereu um plano de ação, que foi integralmente acolhido pela Susep .

13. Contudo, antes da devida análise do plano de ação e a conclusão sobre a reparação ou não do dano observado, conforme estabelecido no artigo 15 da Circular SUSEP n. 646/2021 2 , foi instaurado o presente Processo Administrativo Sancionador.

14. Tal medida, além de não seguir a ordem de de atuação da SUSEP, vai totalmente contra os princípios norteadores estabelecidos na referida circular, isto é, o princípio que define que a autoridade instaurará um PRA e, se cumprido pelo ente supervisionado, deverá encerrá-lo sem instauração de PAS; ou, do contrário, se descumprido, encerra o PRA e instaura um PAS, tal qual definido nos parágrafos 1º e 2º do artigo 15 da Circular SUSEP n. 646/2021 3 .

15. Assim, considero que a instauração do presente PAS não se deu de acordo com a Circular SUSEP n. 646/2021, tendo em vista que o descumprimento do PRA é condição de procedibilidade do PAS e a instauração de PAS, quando ainda em curso um plano de ação, viola os princípios da segurança jurídica e da boa-fé.

16. Por fim, não visualizo, no caso em questão, a existência das três condicionantes que permitiriam a instauração concomitante de um PAS e um PRA, sendo elas: a gravidade da situação, o interesse público e a falta de efetividade do Plano de Ação, conforme a leitura combinada dos artigos 1º e 5º da Circular SUSEP n. 646/2021 4 estabelece. Nesse sentido, destaco a seguinte passagem do parecer proferido pela d. PGFN, da lavra do Dr. André Rizzo, no presente processo:

“ A interpretação literal do § 2º do artigo 5º não parece deixar dúvidas quanto à possibilidade de o órgão regulador poder valer-se dos dois instrumentos de supervisão simultaneamente. Contudo, parece-nos que o artigo 5º não pode ser aplicado de forma dissociada do art. 1º, que expressamente exige a existência de três condicionantes : a gravidade da situação, o interesse público e a falta de efetividade do Plano de Ação.

Deriva do texto acima que a Administração precisa explicitar qual a gravidade da situação e o interesse público existentes na hipótese para utilizar, durante a reparação do apontamento, outros instrumentos e medidas de supervisão que julgar efetivos , bem como evidenciar a razão pela qual considerou que o Plano de Ação não era suficientemente efetivo .

Se assim não fosse, a premissa declarada pelas autoridades públicas de preferir a reparação à sanção, prestigiando o princípio da menor litigiosidade, perderia toda a sua razão de ser.

Ademais, as “outras medidas de supervisão” ( art. 1º, § 2º ) não podem ser entendidas como sendo exclusivamente o PAS porque tornaria nula a disposição do art. 15 da mesma Circular, que especificamente indica quando um Plano de Ação pode dar ensejo a um processo administrativo sancionador. A Circular não pode ser interpretada de forma a concretizar uma contradição permanente entre seus artigos e a aplicabilidade dos seus artigos deve ser concatenada conforme seu espírito, não podendo a Administração Pública refutar o escopo da própria norma, cuja intenção é permitir a adequação plena dos regulados aos ditames legais com a menor litigiosidade possível." 5

17. Por todas essas razões, entendo que o recurso merece ser provido.

IV. Conclusão

18. Portanto, tudo exposto, CONHEÇO do RECURSO e, no mérito, VOTO no sentido de lhe DAR PROVIMENTO para determinar o arquivamento do presente processo sancionador.

É como voto.

Igor Muniz - Relator

1 "Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso."

2 "Art. 15. A Susep analisará os documentos encaminhados conforme o art. 13 e considerará se o apontamento foi reparado ou não, podendo realizar fiscalização para tanto, caso entenda necessário."

3 "Art. 15. [...] § 1º Na hipótese de a Susep considerar o apontamento reparado dentro do prazo concedido, o PRA será encerrado e o ente supervisionado será comunicado.

§ 2º Na hipótese de a Susep considerar o apontamento não reparado dentro do prazo concedido, a unidade que instaurou o PRA providenciará o seu encerramento e a instauração de PAS."

4 “Art. 1º Estabelecer o processo para reparação de apontamento (PRA). § 1º ….. § 2º Sem prejuízo à aplicação do PRA, a unidade que o instaurou poderá, até a reparação do apontamento, considerando a extensão, a relevância e a gravidade da situação e o interesse público, utilizar de ofício ou propor à unidade técnica competente ou ao Conselho Diretor da Susep, conforme o caso, outros instrumentos e medidas de supervisão que também julgar efetivos.”

“Art. 5º O responsável pela unidade da Susep com competência para propor e instruir a aplicação do regime repressivo poderá instaurar o PRA, em processo administrativo autônomo, determinando a reparação de apontamento pelo ente supervisionado. § 1º O PRA não será instaurado para a reparação de situações constantes em termo de compromisso de ajustamento de conduta (TCAC), ou motivadoras da instauração de planos de regularização previstos na regulação prudencial, ou de fiscalização especial, direção fiscal, intervenção ou liquidação. § 2º A instauração do PRA não obsta a lavratura, a instauração ou o prosseguimento de processos administrativos sancionadores (PAS) para a apuração de condutas relacionadas, ou não, ao apontamento.”

5 fl. 214, DOC. SEI 38806027, § 30.

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