Recurso de Ofício — Acórdão nº 43/2024

Boletim de Serviço Eletrônico em 29/05/2024

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

482ª Sessão

Processo 10372.100144/2023-95

Processo na primeira instância BCB 196423

RECURSO ADMINISTRATIVO

RECORRENTE:

Administradora de Consórcio Nacional Valor S.A. – Em Liquidação Extrajudicial

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Renato da Câmara Pinheiro

ADVOGADO :

Francisco Raphael de Oliveira Fonseca (OAB/RJ 121.837)

EMENTA : RECURSO ADMINISTRATIVO. BCB. MERCADO FINANCEIRO. CONSÓRCIO. UTILIZAÇÃO DE RECURSOS EM FINALIDADE DIVERSA DAS ADMITIDAS NA LEGISLAÇÃO. ESCRITURAÇÃO CONTÁBIL EM DESACORDO COM A LEGISLAÇÃO. LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL. Irregularidade caracterizada. Recurso conhecido e desprovido.

ACÓRDÃO CRSFN 43/2024

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional conhecer do recurso de ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIO NACIONAL VALOR S.A. – EM LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL e, por unanimidade, negar-lhe provimento , para: (i) em relação a irregularidade "a", manter a pena de multa no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), por utilizar recursos de grupos de consórcio em finalidade diversa das admitidas na legislação em vigor; e (ii) em relação a irregularidade "b", manter a pena de multa no valor de R$ 280.000,00 (duzentos e oitenta mil reais), por efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira da Administradora e dos grupos de consórcio, nos termos do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Conselheiros Renato da Câmara Pinheiro, Adriana Teixeira de Toledo, Pedro Frade de Andrade, Paula Christine Schlee, Igor Muniz, Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho e Gryecos Attom Valente Loureiro. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Virgílio Porto Linhares Teixeira.

Sessão por videoconferência em 08 de maio de 2024.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO

Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo , Presidente(a) , em 23/05/2024, às 18:24, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Recurso @md_crsfn_processo_antigo@

Processo 10372.100144/2023-95

Processo na primeira instância BCB 196423

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Administradora de Consórcio Nacional Valor S.A. – Em Liquidação Extrajudicial

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RECURSO DE OFÍCIO

RECORRENTE:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RECORRIDOS:

RELATOR :

Renato da Câmara Pinheiro

Modalidade(s) de Julgamento: ( )Virtual ( )Videoconferência ( )Presencial

RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto por Administradora de Consórcio Nacional Valor S.A. – EM LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL contra decisão do Banco Central do Brasil (“BCB”) que condenou a recorrente à penalidade de multa por violação aos preceitos da Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017, e da Lei nº 11.795, de 8 de outubro de 2008.

O Processo Administrativo Sancionador foi instaurado em 27/08/2021, por meio do Parecer nº 3050/2021–BCB/DESUC, em meio às ações de supervisão realizadas pelo BCB para o segmento de consórcios e reporta-se a fatos ocorridos entre 12/2017 e 07/2019.

As irregularidades apontadas pela fiscalização foram divididas em dois grupos assim descritos:

Grupo a : utilizar recursos de grupos de consórcio em finalidade diversa das admitidas na legislação em vigor; e

Grupo b : efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira da Administradora e dos grupos de consórcio administrados.

A utilização dos recursos de grupos de consórcio em finalidade diversa das admitidas na legislação em vigor (Grupo a) estaria configurada diante da ocorrência de 33 transferências financeiras das contas bancárias dos grupos ativos para as da Administradora, no montante total de R$8.186.600,00 (oito milhões, cento e oitenta e seis mil e seiscentos reais), no período.

As transferências foram denominadas nos documentos de conciliação como “antecipação de taxa de administração”, no entanto, segundo a fiscalização tais repasses financeiros foram realizados sem qualquer amparo contratual ou normativo.

De acordo com o referido parecer, os recursos coletados dos consorciados foram utilizados indevidamente em proveito da Administradora, inclusive, em montante incompatível com a sua estrutura patrimonial e dos grupos de consórcio.

Tais condutas violariam os seguintes preceitos legais e regulatórios: art. 3º, incisos I, II, X, XVII, alínea “m”, da Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017; art. 3º, §3º; e 26 da Lei nº 11.795, de 8 de outubro de 2008; e art. 6º e 13 da Circular nº 3.432, de 3 de março de 2009.

Quanto às irregularidades classificadas no grupo b, que envolvem o descumprimento de normas de escrituração contábil, a autoridade constatou que, por consequência transferências indevidas, teria ocorrido divergência expressiva entre os saldos existentes nas contas-correntes dos grupos e a sua representação na contabilidade.

A escrituração do correspondente passivo contábil implicaria modificação significativa do Patrimônio Líquido Ajustado – PLA da Administradora, impactando a aferição de solvência e de cumprimento dos limites regulamentares.

Em conclusão, a autoridade administrativa afirma que “ a não escrituração contábil, de acordo com a regulamentação vigente, resultou na publicação de demonstrações financeiras e contábeis que não refletiam com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira da Administradora e dos grupos de consórcio, fornecendo informações significativamente errôneas aos consorciados, à auditoria independente, ao mercado e a este Banco Central do Brasil .”

Assim, estaria caracterizada a violação dos preceitos do art. 3º, incisos XI e XVII, alíneas “a” e “b”, da Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017; e da Circular nº 1.273, de 29 de dezembro de 1987 – Cosif 1.1.2.3, 1.1.2.4 e 1.1.2.5.

Devidamente notificado, os recorrentes apresentaram defesa preliminar na qual alegaram que: a) as transferências correspondem à antecipação de taxas de administração; b) não houve intenção de desviar os recursos dos planos de consórcio e nem prejuízo aos consorciados; d) as irregularidades contábeis ocorreram em razão de falha técnica, sem a intenção dos recorrentes de ocultar a situação patrimonial da instituição financeira; e) todas as conciliações de movimentações restaram devidamente apontadas nos relatórios de conciliação financeira; f) as irregularidades foram oportunamente corrigidas; e g) ausência de problemas de solvência e de cumprimento dos limites regulamentares por parte da IF.

Alegam ainda a importância da instituição financeira para a arrecadação e geração de emprego e renda no município de Itaperuna, no estado do Rio de Janeiro, onde fica sediada a empresa, município com baixos índices de indicadores socioeconômicos e gravemente afetado pela pandemia do Covid-19.

Seguindo o rito processual, o processo foi submetido ao Comitê de Decisão de Processo Administrativo Sancionador (Copas) para decisão. Após a análise, o Comitê julgou que estariam presentes elementos suficientes de materialidade e autoria da infração. Os argumentos apresentados pelos recorrentes foram rejeitados com base nos seguintes argumentos:

"A hipótese de antecipação de taxas de administração que futuramente seriam devidas à Administradora deveria ser objeto de previsão contratual, conforme estipula o art. 5º, inciso VII, alínea “c”, da Circular nº 3.432, de 2009, situação na qual os valores recebidos pela Administradora não seriam devolvidos aos grupos. Portanto, incompatível com a situação verificada nos autos. Ainda que os valores transferidos tenham retornado para as contas dos grupos de consórcio, não comprometendo o seu funcionamento, o fato não elide a irregularidade consistente em destinar os recursos dos grupos para finalidade diversa da admitida."

(...)

"No que tange à contabilidade da Administradora, não constam nos autos os documentos de conciliação ou extratos bancários que permitam aferir se os valores escriturados estavam conciliados. Por sua vez, os comprovantes de transferências (doc. 6) demonstram que os valores adiantados pelos grupos à Administradora efetivamente ingressaram nas contas dessa, não procedendo a acusação de que deveria haver um registro em conta de despesa em contrapartida ao registro da dívida pelo recurso comprovadamente recebido. No entanto, não consta que tenha havido o registro do passivo pelo adiantamento nem de eventual receita por antecipação de taxa de administração, fato não impugnado pela defesa, que se limitou a argumentar que houve falha técnica."

Por fim, os membros do Copas decidiram, por unanimidade, aplicar as seguintes penalidades:

a Administradora de Consórcio Nacional Valor S.A. – Em Liquidação Extrajudicial:

– MULTA de R$320.000,00 (trezentos e vinte mil reais), sendo R$40.000,00 pela irregularidade “a” e R$280.000,00 pela irregularidade “b, com fulcro no art. 5º, inciso II, da Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017;

a Daniel Paula Freitas Tinoco de Oliveira, cumulativamente:

– INABILITAÇÃO para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, pelo prazo de 5 (cinco) anos pela irregularidade “b”, com fundamento no art. 5º, inciso V, da Lei nº 13.506, de 2017; e

– MULTA no valor de R$80.000,00 (oitenta mil reais), sendo R$10.000,00 pela irregularidade “a” e R$70.000,00 pela irregularidade “b”, com fulcro no art. 5º, inciso II, da Lei nº 13.506, de 2017.

Intimados da decisão, apenas Administradora de Consórcio Nacional Valor S.A. – EM LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL interpôs recurso.

Em suas razões recursais, a empresa, representada pelo seu Liquidante, reconheceu que " durante o transcurso dos trabalhos da liquidação extrajudicial, todos os fatos apurados pela autoridade monetária foram confirmados, inclusive, situação financeira mais grave do que a anteriormente detectada ." Ao final, requereu apenas a reavaliação da dosimetria das multas aplicadas.

O recurso foi devidamente autuado e distribuído originalmente a Conselheira Márcia Lencastre e depois redistribuído à minha relatoria.

Esta é a síntese do necessário.

Renato da Câmara Pinheiro – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Renato da Câmara Pinheiro , Conselheiro(a) , em 25/04/2024, às 14:30, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 41484244 e o código CRC E455C8B4 .

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Recurso @md_crsfn_processo_antigo@

Processo n° 10372.100144/2023-95

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Administradora de Consórcio Nacional Valor S.A. – Em Liquidação Extrajudicial

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Renato da Câmara Pinheiro

EMENTA: RECURSO ADMINISTRATIVO. BANCO CENTRAL DO BRASIL. MERCADO FINANCEIRO. CONSÓRCIO. UTILIZAÇÃO DE RECURSOS EM FINALIDADE DIVERSA DAS ADMITIDAS NA LEGISLAÇÃO. ESCRITURAÇÃO CONTÁBIL EM DESACORDO COM A LEGISLAÇÃO. MULTA. FATOS NÃO CONTESTADOS. INFRAÇÃO CARACTERIZADA. REVISÃO DE DOSIMETRIA. LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL. DESCABIMENTO. DOSIMETRIA ADEQUADA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

- A decretação superveniente de liquidação extrajudicial da instituição financeira não constitui per si fundamento suficiente para a redução da multa, pois não diz respeito ao grau de culpabilidade e reprovabilidade da conduta praticada.

- Recurso conhecido e desprovido.

VOTO DO RELATOR

Trata-se de recurso interposto por Administradora de Consórcio Nacional Valor S.A. – EM LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL contra decisão do Banco Central do Brasil (“BCB”) que condenou a recorrente à penalidade de multa por violação aos preceitos da Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017, e da Lei nº 11.795, de 8 de outubro de 2008.

ADMISSIBILIDADE

Os requisitos gerais de admissibilidade recursal em processos de competência do CRSFN oriundos da BCB podem ser extraídos da leitura conjunta da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo federal, combinada com a Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017, que dispõe especificamente sobre o processo administrativo sancionador na esfera de atuação do BCB, aplicando-lhes supletivamente das regras do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015).

Com base na interpretação sistemática dos referidos atos normativos, podemos reconhecer os seguintes requisitos de admissibilidade recursal: (i) a tempestividade, que se refere ao prazo adequado para interposição; (ii) a legitimidade, que exige que o recurso seja apresentado pela parte diretamente interessada na decisão; (iii) a regularidade formal, que demanda a observância das formalidades técnicas e procedimentais; e (iv) a inexistência de fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer.

Além disso, é crucial que o recurso seja fundamentado, apresentando argumentos que justifiquem a revisão da decisão.

Especificamente sobre a tempestividade, os processos administrativos sancionadores no âmbito da BCB seguem a forma de cálculo e o prazo previstos no art. 24 e 29 da Lei nº 13.506, de 2017. Assim, o prazo recursal é de 30 dias (art. 29 da Lei nº 13.506, de 2017) e inicia-se com a ciência pelo interessado ou por seu procurador da decisão administrativa, contando-se o prazo de forma contínua, excluído o dia de início e incluído o dia de vencimento.

No caso concreto, verifica-se que o recorrente foi intimado da decisão administrativa em 13 /10 /2023 . O termo final para interposição do recursos encerrar-se-ia, portanto, em 1 3/11/2023 . O recurso administrativo, por sua vez, foi apresentado em 10/11/2023. Portanto, tempestivo.

Quanto as demais requisitos, observa-se que (ii) o recurso foi interposto por parte legítima ( Administradora de Consórcio Nacional Valor S.A. ), cujo interesse recursal é inequívoco, eis que foi imputada ao recorrente a responsabilidade administrativa pela infração; (iii) a forma adotada atende às condições previstas na norma processual, em especial as regras do art. 22 da Lei nº 9.784, de 1999; e (iv) não consta dos autos qualquer causa impeditiva ou extintiva do direito de recorrer.

Todavia, não é possível deduzir das razões recursais de forma precisa de que forma a decisão recorrida divorcia-se da pretensão do recorrente, uma vez que a Recorrente limita-se a confirmar a ocorrência das irregularidades, requerendo ao final a revisão da dosimetria da penalidade. Ao que tudo indica, a pretensão da recorrente estaria associada ao fato da instituição financeira ter sua liquidação extrajudicial decretada, servindo esta circunstância como pretexto para obtenção da reforma da decisão no que tange exclusivamente à graduação da penalidade. Não obstante a imprecisão, entendo cabível o conhecimento do recurso em prestígio ao princípio da primazia da decisão de mérito haja vista que é possível depreender de forma aproximada os seus fundamentos.

Ante o exposto, conheço do recurso por estarem presentes os requisitos de admissibilidade do recurso.

PRELIMINARES

Quanto as demais questões de ordem pública que devem ser conhecidas de ofício, notadamente aquelas relativas ao curso regular do processo, não verifico qualquer tipo de violação que implique em nulidade.

Com efeito, foi oportunizado ao acusado a produção de provas e a apresentação de defesa, tendo sido observadas as garantias constitucionais inerentes ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório. Demais disso, a decisão recorrida foi proferida por autoridade competente (BCB); encontra-se devidamente motivada e fundamentada, com a perfeita indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinaram a decisão; e é possível deduzir com base em seus fundamentos razões de interesse público.

Não incorre, portanto, em quaisquer dos vícios de legalidade aludidos no art. 2º da Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965.

Da mesma forma, não se verifica nenhuma das questões elencadas no art. 337 da Lei nº 13.105, de 2015, que impeçam o exame de mérito.

Deste modo, respeitadas as formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados, não há que se falar em nulidade.

PREJUDICIAL DE MÉRITO

PRESCRIÇÃO

De acordo com a Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999 - que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta -, a pretensão punitiva em face dos administrados se extingue em 5 anos contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado (art. 1º, caput , da Lei nº 9.873, de 1999).

A extinção nesse caso se dá em virtude da inércia do titular para apuração da infração, hipótese denominada prescrição ordinária .

Da mesma forma, ocorrerá prescrição, em sua modalidade intercorrente ou endoprocessual, por exercício ineficaz da pretensão, em relação aos procedimentos administrativos que permaneçam paralisados por mais de três anos pendentes de julgamento ou despacho (§ 1º do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999).

A prescrição, todavia, poderá ser interrompida nos termos do art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999, nas seguintes hipóteses: (i) notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (ii) qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; (iii) decisão condenatória recorrível; e (iv) qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.

Uma vez interrompido, o prazo prescricional reinicia-se a partir da data do ato que a interrompeu.

No caso dos autos, verifica-se que a autuação do BCB se reporta a fatos ocorridos entre 12/2017 e 07/2019 . O primeiro ato administrativo tendente à apuração dos fatos, por sua vez, ocorreu em em 27/08/2021, por meio do Parecer nº 3050/2021–BCB/DESUC .

Deste modo, considerando que o Parecer nº 3050/2021–BCB/DESUC . , pode ser admitido como um ato inequívoco de apuração dos fatos, teríamos, por consequência, a incidência da causa interruptiva da prescrição prevista no inciso II do art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999, o que afasta a ocorrência de prescrição ordinária.

No tocante à prescrição intercorrente, não se constata nos autos paralisação processual em prazo superior a três anos que possa caracterizá-la, não havendo que se falar na incidência do comando do § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999.

DO MÉRITO

É cediço que a aplicação de penalidades administrativas tem como escopo não apenas punir o infrator, mas também desestimular a prática de condutas similares, tanto pelo sancionado quanto por terceiros. Deste modo, para que atinja as suas finalidades, a sanção deverá levar em consideração a gravidade da conduta e o grau de reprovabilidade do ato, além de sopesar a capacidade econômica do infrator, elemento que integra a análise de aplicação de multa como um critério equidade.

No caso em tela, a instituição recorrente reconhece a prática da conduta infracional, contudo, requer a revisão do montante da multa diante de sua situação de liquidação extrajudicial. A despeito das justificativas apresentadas pelo recorrente, entendo que o pedido não deve ser acolhido, pois não existem nos autos elementos fático-jurídicos que sustente o pedido de revisão em sede recursal.

Em minha concepção, a liquidação extrajudicial decretada após a aplicação da penalidade administrativa é questão extrínseca ao processo administrativo sancionador, pois se reporta a fato superveniente ao cometimento da infração, cuja ocorrência não diz respeito à culpabilidade ou reprovabilidade da conduta do infrator. Sendo assim, tal justificativa não pode ser utilizada retroativamente como elemento para revisão do exame de culpabilidade que culminou a aplicação da multa, porquanto a responsabilidade administrativa já foi devidamente dimensionada naquela ocasião.

Ademais, de acordo com o regime jurídico que disciplina a liquidação extrajudicial e falência de instituições financeiras, as multas administrativas classificam-se como créditos subordinados, ou seja, tais créditos somente serão satisfeitos após o atendimento integral dos créditos não subordinados. Isso afasta qualquer argumento de que a manutenção da multa nos patamares originalmente estabelecidos possa prejudicar os clientes da instituição ou comprometer a ordem de pagamento dos credores prioritários.

Por estes motivos, entendo que a revisão de penalidade com base em decretação superveniente de liquidação extrajudicial foge ao campo de análise recursal, cabendo ao liquidante apenas

CONCLUSÃO

Diante do exposto, voto pelo indeferimento do recurso administrativo interposto por Administradora de Consórcio Nacional Valor S.A. – EM LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL e pela manutenção integral da penalidade aplicada, por entender que a liquidação extrajudicial da instituição financeira per si não constitui fundamento válido para a redução da multa, pois não diz respeito ao grau de culpabilidade e reprovabilidade da conduta praticada.

É o voto.

RENATO DA CÂMARA PINHEIRO

Conselheiro relator

Documento assinado eletronicamente por Renato da Câmara Pinheiro , Conselheiro(a) , em 20/05/2024, às 11:31, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 41780819 e o código CRC 90BE4B52 .

Documento assinado eletronicamente por Ana Luiza Nascimento Amazonas , Secretário(a)-Geral Substituto(a) , em 28/05/2024, às 08:47, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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