Recurso — Acórdão nº 111/2024

Boletim de Serviço Eletrônico em 06/09/2024

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

485ª Sessão

Processo 10372.100143/2023-41

Processo na primeira instância BCB 185233

RECURSO ADMINISTRATIVO

RECORRENTE:

Nelson Afonso Rosa

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATORA :

Paula Christine Schlee

ADVOGADAS :

Andrea Sano Alencar (OAB/SP 133.330)

Patricia Thayane Ribeiro Moino (OAB/SP 459.220)

EMENTA : RECURSO ADMINISTRATIVO. BCB. POLÍTICA DE PREVENÇÃO À LAVAGEM DE DINHEIRO E COMBATE AO FINANCIAMENTO DO TERRORISMO - PLD/FT. REALIZAR OPERAÇÕES DE VENDA DE MOEDA ESTRANGEIRA EM ESPÉCIE SEM OBSERVAR AS REGRAS PARA A PERFEITA IDENTIFICAÇÃO DE SEUS CLIENTES. DEIXAR DE IMPLEMENTAR POLÍTICAS, PROCEDIMENTOS E CONTROLES INTERNOS, DE FORMA COMPATÍVEL COM SEU PORTE E VOLUME DE OPERAÇÕES, DESTINADOS A PREVENIR SUA UTILIZAÇÃO NA PRÁTICA DOS CRIMES DE QUE TRATA A LEI Nº 9.613/1998. DEIXAR DE COMUNICAR AO COAF, NOS TERMOS DAS INSTRUÇÕES EMANADAS PELO BCB, MOVIMENTAÇÕES NORMAIS/ATÍPICAS DE RECURSOS QUE SE CONSTITUEM EM SÉRIOS INDÍCIOS DOS CRIMES PREVISTOS NA LEI Nº 9.613/1998. Apuração da responsabilidade de ex-administrador da JN-Maxi Corretora de Câmbio Ltda. Infrações caracterizadas. Dosimetria das penas adequada. Recurso conhecido e desprovido.

ACÓRDÃO CRSFN 111/2024

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso de NELSON AFONSO ROSA e negar-lhe provimento , para, nos termos do voto da Relatora:

(i) por maioria, manter a pena de inabilitação para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo de 4 (quatro) anos, por realizar operações de venda de moeda estrangeira em espécie sem observar as regras para a perfeita identificação de seus clientes (irregularidade "a"). Vencido o Conselheiro Igor Muniz, que votou para dar parcial provimento ao recurso, para reduzir o prazo da inabilitação de 4 (quatro) para 2 (dois) anos;

(ii) por unanimidade, manter a pena de inabilitação para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo de 6 (seis) anos, por deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos, de forma compatível com seu porte e volume de operações, destinados a prevenir sua utilização na prática dos crimes de que trata a Lei nº 9.613/1998 (irregularidade "b");

(iii) por unanimidade, manter a pena de multa, no valor de R$ 70.000,00 (setenta mil reais), por realizar operações de venda de moeda estrangeira em espécie sem observar as regras para a perfeita identificação de seus clientes (irregularidade "a");

(iv) por unanimidade, manter a pena de multa, no valor de R$ 219.000,00 (duzentos e dezenove mil reais), por deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos, de forma compatível com seu porte e volume de operações, destinados a prevenir sua utilização na prática dos crimes de que trata a Lei nº 9.613/1998 (irregularidade "b"); e

(v) por unanimidade, manter a pena de multa, no valor de R$ 116.000,00 (cento e dezesseis mil reais), por deixar de comunicar ao COAF, nos termos das instruções emanadas pelo BCB, movimentações normais/atípicas de recursos que se constituem em sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613/1998 (irregularidade "c").

Participaram do julgamento os Conselheiros Paula Christine Schlee, Igor Muniz, Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Renato da Câmara Pinheiro, Adriana Teixeira de Toledo e Pedro Frade de Andrade. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Vitor Tadeu Carramão Mello.

Sessão por videoconferência em 13 de agosto de 2024.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO

Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo , Presidente(a) , em 03/09/2024, às 15:44, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100143/2023-41

Processo na primeira instância BCB 185233

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Nelson Afonso Rosa

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Paula Christine Schlee

Modalidade(s) de Julgamento: ( )Virtual ( X )Videoconferência ( )Presencial

RELATÓRIO

1. Trata-se de recurso interposto por Nelson Afonso Rosa ("Nelson" ou "Recorrente") contra decisão do Banco Central do Brasil ("BCB") - DECISÃO 1603/2023 – COPAS, de 28 de setembro de 2023, que o condenou a penas de inabilitação e multa, conforme abaixo descrito:

1.1 inabilitação para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo total de 10 (dez) anos, sendo 4 (quatro) anos pela irregularidade “a” (realizar operações de venda de moeda estrangeira em espécie sem observar as regras para a perfeita identificação de seus clientes), com fulcro no art. 5º, inciso V, da Lei nº 13.506/17, e 6 (seis) anos pela irregularidade “b” (deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos, de forma compatível com seu porte e volume de operações, destinados a prevenir sua utilização na prática dos crimes de que trata a Lei nº 9.613/98), com fulcro no art. 12, inciso III e § 3º, da Lei nº 9.613/98; e

1.2 multa no valor total de R$405.000,00 (quatrocentos e cinco mil reais), sendo (i) R$70.000,00 pela irregularidade “a”, com fulcro no art. 5º, inciso II, da Lei nº 13.506/17, (ii) R$219.000,00 pela irregularidade “b” e (iii) R$116.000,00 pela irregularidade “c” (deixar de comunicar ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), nos termos das instruções emanadas pelo BCB, movimentações anormais/atípicas de recursos que se constituem em sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613/98), com fulcro no art. 12, inciso II e § 2º, incisos II e IV, da Lei nº 9.613/98.

2. A mesma decisão arquivou o processo em relação a Dário Sousa Pereira pelas irregularidades “a”, “b” e “c”, e em relação a Jorge José Netto, pela irregularidade “a”, em razão da não caracterização de suas responsabilidades.

3. A proposta de instauração de processo administrativo sancionador contra a JN-Maxi Corretora de Câmbio ("JN-Maxi") e seus administradores data de 14 de abril de 2021 (Parecer 1089/2021-BCB/DECON - Inteiro Teor 1 - SEI 38836427, fls. 4 e ss) e um resumo dos fatos processuais até a decisão de primeira instância está contida no relatório que acompanha a Decisão 1603/2023 - COPAS (Inteiro Teor 5 - 38836580, fls. 474 e ss). Anote-se que: (i) a JN-Maxi foi dissolvida em 22 de dezembro de 2020, razão pela qual não pode ser citada; e (ii) os demais acusados não apresentaram razões de defesa.

4. A Decisão 1603/2023-COPAS condenou, conforme dito acima, somente o Recorrente e as razões de decidir, conforme lançadas no voto (Inteiro Teor 5 - SEI 38836580, fls. 478 e ss) podem ser assim resumidas:

4.1 irregularidade a:

5. Da análise dos autos, verificou-se a existência dos seguintes quantitativos de registros de operações com atipicidades: (i) 995 operações realizadas de 4.7.2017 a 17.9.2019, atribuídas a CPF de pessoas que já haviam falecido nas datas das contratações e que somavam o equivalente a US$1.260.883,76, envolvendo 39 correspondentes (docs. 10/17); (ii) 55.637 clientes contratando operações em uma determinada data e a repetição exata desse conjunto de clientes em operações realizadas em uma segunda data, de 3.7.2017 a 17.9.2019, considerando-se apenas os pares de data com pelo menos dez clientes na data anterior que se repetem na mais recente, no montante equivalente a US$53.633.864,76 (docs. 11/17); (iii) 30.366 operações, realizadas de 23.7.2017 a 30.9.2019, com clientes com residência declarada à RFB em UFs em que não existiam dependências da corretora ou de seus correspondentes, e que totalizaram o equivalente a US$33.273.257,02, considerando-se apenas os correspondentes com mais de 11% do valor contratado com clientes de outros estados e com no mínimo US$100 mil em operações no período (docs. 12/19), envolvendo 22 correspondentes; (iv) 11.760 operações, realizadas de 19.10.2017 a 8.10.2019, em que, após feito o ordenamento dos números dos contratos, os nomes dos clientes apareciam em ordem alfabética, crescente ou decrescente, e que totalizavam o equivalente a US$11.381.858,19, envolvendo 22 correspondentes (doc. 13/20); (v) 3.940 operações, realizadas de 19.10.2017 a 22.8.2019, em que, após feito o ordenamento dos números dos contratos, o registro dos números dos CPFs aparecia em ordem crescente ou decrescente, e que totalizavam o equivalente a US$4.257.896,03 (docs. 14/21), envolvendo vinte correspondentes; (vi) 966 operações, realizadas de 2.10.2017 a 26.12.2018, com valores “quebrados” em unidades de dólar ou centavos, e que totalizavam o equivalente a US$933.760,00 (doc. 15), envolvendo dois correspondentes com percentuais de contratos com valores “quebrados” acima da média do mercado não bancário (acima de 9,2% da quantidade ou 6,8% do valor). A respeito dessa tipologia, o caráter inusitado e inusual estaria na compra de quantidades fracionadas de moeda estrangeira, principalmente envolvendo centavos, tendo em vista que, nos negócios normais de venda de câmbio manual, as instituições disponibilizam apenas banknotes (notas de papel moeda) de valores inteiros de 5, 10, 50 e 100.

6. A atribuição de operações a pessoas já falecidas, a “lotes” de contrapartes repetidos em datas distintas, em sequência de ordem alfabética ou de CPFs, bem como a concentração atípica de operações de câmbio manual celebradas com clientes residentes em UFs sem dependência da JN-Maxi ou de seus correspondentes cambiais configuram indício de que as operações foram registradas em nome de pessoas que não correspondiam aos verdadeiros responsáveis pela compra, evidenciando que não houve a comprovação documental necessária.

7. No entanto, o registro de operações de câmbio manual com valores fracionados, por si só, não é suficiente para caracterizar que o titular da operação não corresponde ao nome registrado, sobretudo considerando que a acusação aponta a ocorrência de valores fracionados em 9,2% das operações realizadas no segmento não bancário, o que indica que o evento, apesar de pouco corriqueiro, não é necessariamente atípico. Contudo, considerando que as operações com a tipologia "valor quebrado" também estão presentes nas demais tipologias anteriores, não há impacto no valor total das operações atípicas (considerando uma única vez as operações com mais de uma tipologia).

8. Dessa forma, os elementos dos autos são suficientes para caracterizar a irregularidade relativa à venda de moeda estrangeira sem observância das regras para a perfeita identificação dos clientes em relação a 84.035 operações, que totalizaram o valor equivalente a US$86.405.356,75.

4.2 irregularidade b:

13. Inspeção de Conformidade Remota (ICR), conduzida de 24.8.2015 a 23.9.2015 pelo BCB na JN-Maxi (doc. 27, pág. 4), cujos resultados foram informados por meio de ofício de 23.9.2015 (doc. 28), apontou inadequações no âmbito da instituição quanto à Política Institucional de PLD, a procedimentos de MSAC e de CSC, a ações de treinamento, a estrutura organizacional e a atuação da Auditoria Interna.

14. Posteriormente, o BCB procedeu a uma Inspeção Direta Remota (IDR) na JN-Maxi, finalizada em 4.7.2019 (doc. 30), que concluiu que a ocorrência de operações como as realizadas com falecidos e outras formas de boletagem poderiam ter sido evitadas, caso a instituição tivesse atuado de forma efetiva para regularizar as falhas de seus procedimentos e controles, que haviam sido comunicadas à instituição quando da ICR de 2015, de forma a cessar a prática de operações de câmbio irregulares e com indícios de lavagem de dinheiro de seus correspondentes. Ausente contestação dos acusados para as evidências apresentadas.

4.3 irregularidade c:

19. Conforme levantamento realizado pela acusação (doc. 2, pág. 21) foi totalizado US$23.383.581,88 em operações com indícios de irregularidade sem qualquer comunicação ao Coaf envolvendo a própria corretora e 34 correspondentes. Foi apontado, ainda, o total de US$32.842.618,80 em operações envolvendo vinte correspondentes, os quais foram comunicados ao Coaf mas com valores incompatíveis e informações insuficientes. Não houve contestação.

20. Assim, caracterizada a não comunicação de parcela relevante de operações, cujos valores que deixaram de ser comunicados totalizam US$23.383.581,88 e a comunicação realizada de forma inadequada de operações cujos valores passíveis de comunicação totalizam US$32.842.618,80.

4.4 responsabilização:

22. A individualização da responsabilidade das pessoas físicas decorre do cotejo entre a documentação, a legislação aplicável e a conduta no cometimento das irregularidades, considerando seus períodos de mandato.

23. Nelson Afonso Rosa (docs. 22, pág. 3; 88) responde pelas irregularidades “a”, “b” e “c”, tendo em vista que:

I – era diretor responsável pelas operações de câmbio, de 21.2.2014 a 10.10.2019, nos termos da Resolução CMN nº 3.568, de 2008, cabendo-lhe supervisionar o atendimento às regras para a adequada identificação dos clientes; e

II – era diretor responsável por PLD/FT, de 20.6.2014 a 10.10.2019, nos termos da Circular nº 3.461, de 2009, cabendo-lhe, nesse período, cuidar para a efetividade dos controles internos destinados a prevenir a utilização da instituição para a prática dos crimes de que trata a Lei nº 9.613, de 1998, bem como para que fossem comunicadas adequadamente às autoridades competentes as movimentações de recursos com indícios de existência de crime previsto nessa lei.

4.5 dosimetria:

26. As irregularidades ocorreram de forma continuada ou permanente, a irregularidade “a” de julho de 2017 a outubro de 2019, a irregularidade “b”, de setembro de 2015 a julho de 2019, e a irregularidade “c”, de julho de 2017 a outubro de 2019, aplicando-se, nos termos do art. 39 da Resolução BCB nº 131, de 2021, a norma vigente no dia em que tiver cessado a permanência ou for praticada a última infração.

27. Consigne-se que as irregularidades “a” e “b” são graves, nos termos do art. 4º, inciso IV, da Lei nº 13.506, de 2017, e da Lei nº 9.613, de 1998 (quanto pelo previsto na Resolução BCB nº 131, de 2021), respectivamente, cabendo a aplicação da penalidade de inabilitação cumulada com a de multa.

28. Em outubro de 2019, a irregularidade sujeitava o acusado às sanções previstas na Lei nº 13.506, de 2017, regulamentada pela Circular nº 3.857, de 14 de novembro de 2017, a qual estabeleceu, entre outros, critérios para a aplicação das penalidades por este BCB, alterada pela Circular nº 3.910, de 17 de agosto de 2018. Em 1º de setembro de 2021, entrou em vigor a Resolução BCB nº 131, de 2021, que consolidou as normas sobre aplicação de penalidades e revogou as Circulares ns. 3.857, de 2017, e 3.910, de 2018. No entanto, para essa irregularidade e a atividade do acusado, a Resolução BCB nº 131, de 2021, utiliza os mesmos critérios previstos na Circular nº 3.910, de 2018, de modo que o cenário é comum a essas duas normas.

(...)

32. Nas datas de cessação, as irregularidades “b” e “c” sujeitavam o acusado às sanções previstas no art. 12 da Lei nº 9.613, de 1998, regulamentada pela Circular nº 3.858, de 14 de novembro de 2017 (1º cenário). Em 1º de setembro de 2021, entrou em vigor a Resolução BCB nº 131, de 2021, que consolidou as normas sobre aplicação de penalidades e revogou a Circular nº 3.858, de 2017 (2º cenário). Assim, em observância ao princípio constitucional da retroatividade benéfica (art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal), é cabível a apuração da pena em cada cenário normativo antes referido, selecionando-se aquele mais favorável ao acusado.

5. O Recorrente foi intimado da decisão de primeira instância por meio da publicação no Diário Eletrônico da Intimação 1844/2023-BCB/DERAD/GECON/GTRJA/COREP 2, em 10 de outubro de 2023 (Inteiro Teor 5 - SEI 38836580, fls. 493) e apresentou recurso em 16 de novembro de 2023 (Inteiro Teor 5 - SEI 38836580, fls. 819), cujas razões (Inteiro Teor 5 - SEI 38836580, fls. 510 e ss) podem ser assim resumidas:

2. Ainda, nos termos do PARECER 1089/2021-BCB/DECON, a Acusação, feita em desfavor do RECORRENTE, fundamentou-se, exclusivamente, nas imputações dirigidas à JN MAXI, respectivos correspondentes cambiais, sem a indicação de qualquer ato próprio de responsabilidade exclusiva do RECORRENTE. (...)

3. Apesar no momento difícil vivido pelo RECORRENTE à época da instauração do processo administrativo e da liquidação da JN Maxi, mas principalmente em razão da confirmação do diagnóstico da doença Parkinson, que trataremos a seguir, o Recorrente, com pouco acesso aos documentos e informações que pudessem auxiliá-lo na sua defesa simplesmente pelo fato da JN Maxi já estar encerrada, ainda tentou celebrar Termo de Compromisso junto à Autarquia. Por sua vez, o Banco Central do Brasil, com fulcro no art. 4º, inciso IV, da Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017, decidiu rejeitar a proposta de termo de compromisso: (...)

(...)

16. Em sede desde Recurso, em primeiro lugar, o Banco Central do Brasil na instrução e desenvolvimento de um Inquérito Administrativo, possui normas de observância obrigatória, em especial as previstas na Lei nº 9.784/99, Lei nº 13.506/17 e as baixadas sob de Resoluções da citada Autarquia.

(...)

20. O Banco Central do Brasil, centrado apenas nos levantamentos que efetivou, em nenhum momento se preocupou em cientificar ou dar ao RECORRENTE a oportunidade de se manifestar sobre os mesmos. Nem dele procurou obter qualquer informação ou declaração voltada, especificamente, para os assuntos objeto das apurações envolvendo as práticas suscitadas e até para que se fossem irregulares, como se alega, fossem impedidas de se estenderem por um logo período.

21. Nítido, portanto, o pleno descumprimento, por parte da Autarquia, do preceito objeto do art. 28 da Lei nº 9.784/99 e da regra de diligência objeto dos demais normativos correlatos.

22. Mediante simples exame dos autos do Processo Administrativo em questão apura-se, seguramente, que em nenhum momento, antes da própria intimação para apresentar defesa, emitida, portanto, depois de terem sido formuladas as acusações contidas no Relatório da Comissão de Inquérito, foi o RECORRENTE intimado, comunicado ou mesmo cientificado sobre sua existência.

(...)

27. Apenas para enfatizar, o sentido do comando legal não resta atendido com a intimação para apresentação de defesa no processo administrativo, mas quando tal contato é realizado previamente a instauração do processo administrativo, ou seja, previamente à imputação das acusações, e não em face de atos que viessem a ser praticados após a única intimação para ele expedida pela Autarquia, destinada a chamálo a apresentar defesa formal e técnica.

(...)

41. O RECORRENTE na sua defesa, ao analisar o teor do Relatório da Comissão de Inquérito – documento no qual se contém o teor da acusação e das imputações - se insurgiu contra a absoluta insuficiência da descrição de eventual conduta específica que ensejasse o seu chamamento ao feito, apontando o patente descumprimento, por parte da Autarquia de seus próprios comandos regulamentares.

42. Por certo, a mera leitura da peça acusatória não nos leva a sequer “descobrir” onde estaria, na aludida peça, a indispensável individualização da conduta do RECORRENTE, com a remissão expressa às provas que demonstrem a sua participação nas infrações apuradas.

43. Nada foi falado de conduta própria ou específica, menos ainda de provas sobre sua participação, também específica, nas irregularidades que teriam sido apuradas.

(...)

47. No tocante ao RECORRENTE, a matéria de mérito foi, na Decisão, abordada no exame da imputação por desrespeito as normas já citadas. Nesse sentido, vale repassar que em 10 de outubro de 2019, com a decretação da liquidação extrajudicial promovida, pelo Banco Central do Brasil, o RECORRENTE foi surpreendido por uma decisão inesperada e arbitrária haja vista a interação existente entre a instituição e a Autarquia no período que antecedeu a decretação, principalmente em vista das tratativas para atendimento das últimas inspeções, que dizem respeito ao atendimento das irregularidades verificadas: (...)

(...)

49. O RECORRENTE pode observar que desde a realização da inspeção de conformidade remota (“ICR”) na JN Maxi pelo Departamento de Supervisão de Conduta do Bacen (“Decon”), entre o período de 24 de agosto de 2015 e 23 de setembro de 2015, o RECORRENTE vinha adotando diversas medidas para aperfeiçoar e sanar eventuais lacunas existentes na sua estrutura de PLD/CFT.

(...)

51. Reforça-se, dos 18 (dezoito) apontamentos sobre PLD/CFT realizados pelo Decon na ICR, 16 (dezesseis) foram prontamente sanados e os restantes tiveram suas diligências providenciadas pela administração da JN Maxi, conforme consta dos próprios autos do Inquérito.

(...)

56. As atualizações constantes da política de PLD/CFT da JN Maxi e a criação do manual citado acima demonstram o comprometimento da instituição para com tema e também o empenho de sua administração para disseminar entre os envolvidos em suas operações de câmbio a necessidade de se observar as boas práticas relacionadas a PLD/CFT.

(...)

58. Além da elaboração e implementação de políticas e manuais, é sabido que a JN Maxi desde a concessão pelo BACEN da autorização para operar no mercado de câmbio se preocupou em aperfeiçoar os sistemas internos que possibilitassem um ambiente mais seguro e transparente para suas operações, de acordo com as exigências da regulamentação.

(...)

62. Em 2019 a JN-maxi após reunião com o BACEN e seguindo uma orientação da autarquia decidiu adotar mais um sistema que auxiliou nos controles internos da instituição, especificamente voltados a PLD/CFT. Em 25 de junho de 2019 foram contratados os softwares Relatório Pormenorizado de Informações de Contraparte (“RISC”) e e-Guardian, respectivamente de propriedade da Advicetech Softewares e Serviços Ltda. – CNPJ/ME sob o nº 27.165.112/0001-59 e Advice Informática Ltda. – CNPJ/ME sob o n° 02.369.939/0001-53 (Anexo VIII).

(...)

67. Cumpre destacar que destarte já existirem 03 (três) sistemas voltados para a PLD/CFT, em 05 de julho de 2018 a instituição ainda efetivou a contratação de mais uma funcionalidade para proteger e garantir a integridades das operações que realizava. Assim foi contratado os serviços do Instituto Bem Viver – CNPJ sob o nº 27.442.071/0001-09, que por meio do acesso ao seu banco de dados possibilitou a corretora a realizar mais uma verificação quanto a possibilidade de o CPF utilizado pelo cliente pertencer a uma pessoa falecida (Anexo IX).

(...)

74. Conforme documentos juntados ao Anexo VIII do presente documento, todos os cursos de PLD/CFT realizados aos nossos colaboradores eram estendidos aos correspondentes, que nas operações realizadas obrigatoriamente ainda se valiam dos sistemas disponibilizados e exigidos pela JN-Maxi, conforme acima apresentados.

(...)

77. Vale reforçar o dado acostado nos autos do próprio Inquérito às folhas 13.765, que a partir de janeiro 2019 a JN Maxi realizou 17 (dezessete) comunicações ao COAF, sendo que 15 (quinze) delas tratavam de operações atípicas realizadas pelos seus correspondentes.

6. Em 17 de novembro de 2023 os autos foram remetidos a este Conselho e em 13 de dezembro de 2023 (SEI 39098981) foram distribuídos a esta Relatora.

7. Não houve pedido de parecer por escrito da PGFN neste caso.

É o relatório.

Paula Christine Schlee – Conselheira Relatora.

Documento assinado eletronicamente por Paula Christine Schlee , Conselheiro(a) , em 29/07/2024, às 10:14, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 43759470 e o código CRC C8A4EF8E .

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Recurso @md_crsfn_processo_antigo@

Processo n° 10372.100143/2023-41

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Nelson Afonso Rosa

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Paula Christine Schlee

EMENTA: RECURSO ADMINISTRATIVO. BCB. PLD/FT. VENDA DE MOEDA ESTRANGEIRA EM ESPÉCIE SEM OBSERVAR REGRAS PARA A PERFEITA IDENTIFICAÇÃO DOS CLIENTES. NÃO IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS, PROCEDIMENTOS E CONTROLES INTERNOS, DE FORMA COMPATÍVEL COM PORTE E VOLUME DE OPERAÇÕES, DESTINADOS A PREVENIR SUA UTILIZAÇÃO NA PRÁTICA DOS CRIMES DE QUE TRATA A LEI N. 9.613/98. NÃO COMUNICAÇÃO AO COAF DE MOVIMENTAÇÕES ANORMAIS/ATÍPICAS DE RECURSOS QUE SE CONSTITUEM EM SÉRIOS INDÍCIOS DOS CRIMES PREVISTOS NA LEI N. 9.613/98 . Materialidade comprovada. Diretor responsável. Penas aplicadas com base na Lei n. 13.506/17. Infração grave em razão dos efeitos. Inabilitação. Multa. Precedentes afastados. Recurso desprovido.

VOTO DA RELATORA

1. Trata-se de recurso interposto por Nelson Afonso Rosa ("Nelson" ou "Recorrente") contra decisão do Banco Central do Brasil ("BCB") - DECISÃO 1603/2023 – COPAS, de 28 de setembro de 2023, que o condenou a penas de inabilitação e multa, conforme descritas no Relatório.

I - ADMISSIBILIDADE

2. O Recorrente foi intimado da decisão de primeira instância por meio da publicação no Diário Eletrônico da Intimação 1844/2023-BCB/DERAD/GECON/GTRJA/COREP 2, em 10 de outubro de 2023 (Inteiro Teor 5 - SEI 38836580, fls. 493) e apresentou recurso em 16 de novembro de 2023 (Inteiro Teor 5 - SEI 38836580, fls. 819). Considerando as regras sobre contagem de prazo estipuladas pela Lei n. 13506/17, a saber: (i) art. 21, §2, V c/c art. 22, caput e (ii) art. 24, caput ; §1, IV e §2, tenho o recurso por tempestivo.

3. Demais pressupostos de admissibilidade presentes.

II - QUESTÕES PRELIMINARES

4. O Recorrente não alegou a ocorrência de prescrição em nenhum de suas formas mas, sendo essa matéria de ordem pública, procedi ao exame de ofício da questão e concluo por sua não ocorrência, em qualquer das modalidades.

5. O que o Recorrente sim, alega, é descumprimento, por parte do BCB, do art. 28 da Lei n. 9.784/99, segundo o qual "(d)evem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse". De acordo com o Recorrente, o "o sentido do comando legal não resta atendido com a intimação para apresentação de defesa no processo administrativo, mas quando tal contato é realizado previamente a instauração do processo administrativo, ou seja, previamente à imputação das acusações, e não em face de atos que viessem a ser praticados após a única intimação para ele expedida pela Autarquia, destinada a chamá-lo a apresentar defesa formal e técnica". Esta falha, ainda segundo o Recorrente, importaria em violação aos artigos 5 e 37 da Constituição Federal.

6. Entendo que não cabe razão ao Recorrente. Em primeiro lugar, anoto que, dada a existência da Lei n. 13.506/17, que dispõe sobre o processo administrativo sancionador na esfera do BCB, a Lei n. 9.784/99 tem aplicação subsidiária, a teor de seu art. 69. Não havendo lacuna a ser suprida in casu , não enxergo cabida na aplicação subsidiária da lei invocada pelo Recorrente. Mas, ainda que lacuna houvesse, ainda assim não poderia concordar com a interpretação dada pelo Recorrente ao citado art. 28, uma vez que a Lei n. 9.784/99 regula o processo administrativo federal e não o procedimento de supervisão de instituições financeiras a cargo do BCB. O que aconteceu no caso ora em exame é que, depois de realizado procedimento de supervisão pelo departamento competente para tanto foram identificadas irregularidades passíveis de punição e, por isso, foi então instaurado um processo administrativo sancionador, nos termos da e conforme os ritos estabelecidos pela Lei n. 13.506/17 e normativos que a regulamentam. Ademais, conforme se depreende dos autos, o ora Recorrente, na qualidade de diretor responsável pela JN Maxi teve, sim, durante o procedimento de supervisão, a oportunidade de prestar informações ao BCB uma vez que o procedimento de supervisão não é levado a cabo sem que a instituição supervisionada dele seja informada e dele participe. Quer dizer, tanto durante a etapa de supervisão, quanto durante a etapa de processo administrativo sancionador, o Recorrente teve oportunidade de prestar as informações e/ou explicações que julgava necessárias, tanto que propôs, ainda perante a primeira instância, a celebração de um termo de compromisso, que foi rejeitado pelo BCB.

7. Não vislumbro, no caso, qualquer violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que o ora Recorrente foi regularmente citado e a citação continha uma descrição dos fatos ensejadores da acusação; teve acesso aos autos; optou por apresentar proposta de termo de compromisso em vez de defesa; e, depois de intimado da decisão de primeira instância, apresentou recurso. Entendo que a decretação da liquidação extrajudicial da JN Maxi, em outubro de 2019, em razão de graves violações de normas, não se constituiu em obstáculo intransponível para que o ora Recorrente apresentasse sua defesa. Na mesma toada, o diagnóstico de doença grave em agosto de 2021 se deu em momento posterior aos fatos objeto deste processo e, por doloroso que seja, não tem o condão de isentar o ora Recorrente da responsabilidade por fatos pretéritos.

8. Ademais, o Recorrente também alega que a acusação "fundamentou-se, exclusivamente, nas imputações dirigidas à JN MAXI, respectivos correspondentes cambiais, sem a indicação de qualquer ato próprio de responsabilidade exclusiva do Recorrente". Ocorre que o Recorrente era, à época dos fatos objeto do processo administrativo sancionador, e conforme bem descrito na Decisão de primeira instância, (i) diretor responsável pelas operações de câmbio, de 21.2.2014 a 10.10.2019, nos termos da Resolução CMN nº 3.568, de 2008, cabendo-lhe supervisionar o atendimento às regras para a adequada identificação dos clientes; e (ii) diretor responsável por PLD/FT, de 20.6.2014 a 10.10.2019, nos termos da Circular nº 3.461, de 2009, cabendo-lhe, nesse período, cuidar para a efetividade dos controles internos destinados a prevenir a utilização da instituição para a prática dos crimes de que trata a Lei nº 9.613, de 1998, bem como para que fossem comunicadas adequadamente às autoridades competentes as movimentações de recursos com indícios de existência de crime previsto nessa lei.

9. Desta forma, uma vez que as irregularidades sejam comprovadas, entendo que não restam dúvidas sobre a responsabilização do Recorrente, que tinha o dever de zelar, no âmbito da JM Maxi, pelo atendimento às normas. A figura do diretor responsável, claramente identificado no caso em tela, cria um centro de imputação de responsabilidades e é amplamente reconhecida pela jurisprudência deste Conselho, não havendo a necessidade, in casu , de apontar atos próprios do Recorrente para que seja responsabilizado, uma vez que responde por omissão. A própria carta de citação enviada ao ora Recorrente (Inteiro Teor 5, fls. 228 e ss) deixa claro que se estava tratando de irregularidades ocorridas na JN Maxi "durante sua gestão".

III - DO MÉRITO

10. No mérito, as razões de recurso não são capazes de afastar as conclusões a que chegou o BCB. Os argumentos trazidos, bem como os documentos juntados, não conseguem desconfigurar as irregularidades.

11. Com efeito, o argumento de que a JN Maxi sanou 16 dos 18 apontamentos feitos pela Inspeção de Conformidade Remota ("ICR") realizada em 2015 não socorre o Recorrente porque esse fato foi expressamente considerado pela própria acusação (Inteiro Teor 1, fls. 16):

Não obstante a regularização de dezesseis apontamentos, restaram pendentes, até a data da liquidação extrajudicial da supervisionada, dois apontamentos relevantes, relacionados à inadequação de procedimentos de monitoramento e seleção de situações de atipicidade e à ausência de avaliação dos controles de PLD/FT pela auditoria interna.

A demora na solução das pendências demonstra a falta de compromisso da JN-Maxi na implementação de medidas que permitiriam identificar os indícios de atipicidade observados nos registros de câmbio de seus correspondentes, com contratação de quantias elevadas de venda de moeda estrangeira em espécie, de forma continuada e ininterrupta, ao longo de quase vinte e oito meses.

12. Ademais, o fato de a JN Maxi ter, em 2018 e 2019, atualizado políticas de PLD/FT, aprovado um manual sobre o assunto e contratado novos sistemas tampouco tem o condão de afastar a responsabilidade do ora Recorrente. A uma, porque os fatos objeto do processo administrativo sancionador iniciaram-se em 2017; a duas, porque, conforme dito acima, já em 2015, como resultado da ICR n. 201501762, a JN Maxi e seus diretores sabiam das deficiências encontradas pelo BCB na corretora e não lograram resolvê-las, criando oportunidades para que uma quantidade expressiva de operações de câmbio irregulares (irregularidade a) fossem realizadas.

13. Na mesma toada, o fato de a JN Maxi ter comunicado ao COAF algumas operações suspeitas a partir de 2019 não tem o condão de afastar a responsabilidade pelas operações não comunicadas em data anterior, mesmo porque esse fato tampouco passou despercebido pela acusação:

No período de 1º.7.2017 a 10.10.2019, a JN-Maxi realizou 27 comunicações de operações atípicas (docs. 37 e 38): 8 (oito) foram expedidas em janeiro de 2018 e o restante a partir de janeiro de 2019. A quase totalidade, 26 (vinte e seis), são referentes aos próprios correspondentes da instituição, enquanto apenas 1 (uma) comunicação, feita em 2019, teve como foco a realização de operações realizadas por cliente. Todas as comunicações versam sobre operações de venda de moeda estrangeira em espécie, a título de Viagens Internacionais (natureza Turismo no Exterior). As 8 (oito) comunicações realizadas em 2018 se limitaram a informar que os correspondentes foram descredenciados por deficiências e suspeitas cadastrais, além da realização de operações questionadas e não justificadas. E o valor atribuído nas comunicações não é compatível com o total de atipicidades detectadas e com o volume de câmbio contratado. Cite-se o caso da comunicação 14329731, recepcionada em 15.1.2018, por atipicidades ocorridas de 1.12.2017 a 29.12.2017, no valor de R$800 mil. A corretora se limita a dizer que o correspondente tem “forte suspeita de manipulação das operações em moedas, onde observamos que o cadastro está totalmente falho, com várias supostas operações com irregularidades”. No entanto, a totalidade das operações do correspondente no período atingiram cerca de R$580 mil, enquanto as atipicidades detectadas alcançaram R$147 mil, o que evidencia a inadequação do processo de comunicação das atipicidades ao Coaf (doc. 39).

Das 19 (dezenove) operações comunicadas em 2019, 18 (dezoito) tratavam de correspondentes com operações atípicas identificadas pela própria corretora. Os textos são genéricos e não trazem informações acerca de quem seriam os envolvidos nas operações atípicas realizadas, cabendo destacar:

i. Comunicação nº 17549917: informa registro de operação realizada por corresponde cujo sócio se declara PEP e foi alvo de notícias sobre envolvimento em apuração de indício de crime de lavagem de dinheiro;

ii. Comunicação nº 18472261: informa endereço inexistente, com fortes indícios de ser fictícia;

iii. Comunicações nº 18518634, 18487991, 18484530, 18480516, 18474869: informam operações com clientes constantes de lista de beneficiário do programa Bolsa Família, com fortes indícios de serem fictícias;

iv. Comunicações nº 17962786, 17962698, 17961221, 17961060, 17961048, 17737913: informam operações registradas por correspondentes de clientes que, mesmo tendo sofrido apreensão em operação policial de valores entre USD35.000,00 e USD60.000,00, registraram operações fictícias, dando conta da venda do total de moeda adquirida; e

v. Comunicações nº 19892905, 19892656, 17787342, 17787067, 17738018: informam reclamações por supostos clientes, via sistema de Registro de Demandas do Cidadão – RDR, do Banco Central do Brasil, de que não teriam realizado operações registradas em seus nomes.

A única comunicação em que é identificado o cliente (17556156) foi recepcionada em 11.1.2019, referindo-se a proposta de operação recusada pela corretora por suspeitas relacionadas à falta de fundamentação econômica (doc. 40).

(...)

Em geral, as 27 (vinte e sete) comunicações feitas em relação aos correspondentes são genéricas, sem informações acerca de quem seriam os beneficiários efetivamente envolvidos com as operações simuladas registradas a partir dos correspondentes, apesar da própria JN-Maxi informar que teria identificado atipicidades nas operações realizadas por eles. Essas comunicações reportavam apenas o próprio correspondente pelo valor total das operações que realizou em período não claramente especificado Dessa forma, considerando que, conforme já relatado, no período de julho de 2017 a outubro de 2019, a JN-Maxi, diretamente ou por intermédio de seus correspondentes, registrou 85.633 operações com indícios de atipicidades tratadas no item “III – Descrição das Ocorrências”, da irregularidade “a – I”, verifica-se que nenhum dos envolvidos nessas operações foi comunicado ao Coaf.

14. Desta forma, entendo configuradas as irregularidades (a), (b) e (c), nos termos do voto condutor da decisão de primeira instância.

IV - DA DOSIMETRIA

15. No que se refere à dosimetria, e considerando que a configuração da responsabilidade por omissão do ora Recorrente já foi tratada acima, não tenho nada a modificar na decisão tomada pela primeira instância, que considerou adequadamente os distintos cenários normativos incidentes sobre o caso e aplicou as penalidades mais brandas para cada uma das infrações.

16. Anoto, por oportuno, que neste caso, em razão das datas em que as irregularidades aconteceram e cessaram, os distintos cenários normativos aplicáveis limitam-se às variações acontecidas na regulamentação das Leis n. 13.506/17 e 9.613/98 ocorridas depois de 2017, quando a Lei n. 13.506/17 foi publicada, dando nova forma ao processo administrativo sancionador no âmbito do BCB e modificando a forma de cálculo das penalidades aplicáveis. Isto é importante na medida em que boa parte (talvez a maioria) dos casos semelhantes julgados até hoje por este CRSFN ainda se debruçavam sobre irregularidades sobre as quais incidiam normativos pré-Lei n. 13.506/17 e, por isso, sujeitavam os administrados a penalidade calculadas de outra forma. Havendo substancial modificação de ordem legal e regulamentar a incidir sobre o cálculo das penalidades, é preciso que se considere com muito cuidado casos anteriormente julgados, visto que não necessariamente servirão como precedentes para fins de dosimetria.

17. Com efeito, no que se refere à irregularidade (a), as penalidades já foram calculadas levando em conta somente a Lei n. 13.506/17 e regulamentação correspondente, tendo resultado em multa no valor de R$70 mil reais e não em uma multa em valor relativo às operações irregulares efetivadas. Em razão disso, e também considerando que a multa abrange operações que apresentam irregularidades variadas (e não somente a celebração de operações com clientes já falecidos), entendo que não tem cabida, neste caso concreto, fazer ajuste no valor da multa para excluir da base de cálculo o valor das operações efetivadas com falecidos até 29 de setembro de 2017, quando entrou em vigor a Instrução Normativa RFB n. 1.746/17 e a partir de quando a base de dados da Receita Federal passou a ser atualizada com informações recebidas dos cartórios, conforme já decidido por este CRSFN em outras oportunidades.

18. Além disso, em razão das circunstâncias particulares deste caso, em que a JN-Maxi acabou tendo sua liquidação extrajudicial decretada pelo BCB em 2019, com fulcro na letra b do inciso I do Art. 15 da Lei n. 6.024/74 ("quando a administração violar gravemente as normas legais e estatutárias que disciplinam a atividade da instituição bem como as determinações do Conselho Monetário Nacional ou do Banco Central do Brasil, no uso de suas atribuições legais"), as irregularidades (a) e (b) foram consideradas graves, nos termos do inciso IV do art. 4 da Lei n. 13.506/17, o que permite a aplicação da pena de inabilitação, fixada em quatro e seis anos, respectivamente. Observo que se trata, aqui, no caso da irregularidade (a), de operações irregulares cursadas, em sua quase totalidade, por correspondentes cambiais e não pela própria JN-Maxi. Este Conselho já decidiu, por maioria, em casos anteriormente julgados, não aplicar pena de inabilitação a administrador de entidade supervisionada quando as irregularidades foram cometidas somente pelos correspondentes bancários (casos B&T I e II - Processos n. 10372.000406/2016-93 e 10372.100137/2019-15). Fui voto vencido no caso B&T II mas mantenho meu entendimento no sentido de que a entidade supervisionada é responsável pela atuação dos correspondentes e não há nada nas normas aplicáveis que impeça a aplicação de pena de inabilitação ao administrador da corretora de câmbio em função de irregularidades cometidas pelos correspondentes por ela credenciados. Tanto sob a égide da Resolução CMN n. 3.854/11, quanto sob a égide da Resolução CMN n. 4.935/21, "(c)abe à instituição contratante garantir a integridade, a confiabilidade, a segurança e o sigilo das transações realizadas por meio do contratado, bem como o cumprimento da legislação e da regulamentação relativas a essas transações". Ademais, conforme já dito, o caso concreto se reveste de características de gravidade que, a meu ver, bem justificam a imposição da penalidade de inabilitação, tendo em vista que, conforme dito acima, neste caso incide somente o regime de processo administrativo sancionador determinado pela Lei n. 13.506/17, em que uma infração não é considerada grave por si mesma e sim em razão dos efeitos que tem ou pode ter.

V - CONCLUSÃO

19. Diante do exposto, voto por conhecer do recurso, já que tempestivo, afastar as preliminares arguidas e, no mérito, negar-lhe provimento, para manter todas as penalidades impostas pela primeira instância.

É o voto.

PAULA CHRISTINE SCHLEE

Documento assinado eletronicamente por Paula Christine Schlee , Conselheiro(a) , em 21/08/2024, às 10:21, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100143/2023-41

Recorrente Nelson Afonso Rosa

Recorrido Banco Central do Brasil

Relatora:

Paula Christine Schlee

DECLARAÇÃO DE VOTO DO CONSELHEIRO GRYECOS ATTOM VALENTE LOUREIRO

Conforme destacado no Voto da Conselheira Relatora, estamos diante de recurso interposto por Nelson Afonso Rosa ("Recorrente") contra decisão do Banco Central do Brasil ("BCB") - DECISÃO 1603/2023 – COPAS, de 28 de setembro de 2023, que o condenou a penas de inabilitação e multa. A descrição pormenorizada do caso consta do Relatório elaborado pela Conselheira Relatora, Dra. Paula Schlee, tornando-se desnecessários quaisquer comentários adicionais.

O voto do I. Conselheira Relatora rejeita a integralidade dos argumentos recursais. Neste sentido, vale registrar que tanto o Relatório quanto o Voto por ela apresentados, não merecem reparos quanto ao cuidado em sistematizar individualmente os argumentos recursais, em cotejo com a decisão acusatória acordada no âmbito do BCB. Neste sentido, também os adoto integralmente como razões de minha decisão.

Da mesma forma, também acompanho integralmente o Voto da Relatora quanto a sua parte dispositiva, na medida em que também aderimos às conclusões externadas pelo BCB, valendo aqui o destaque para a gravidade dos fatos apurados na instância de piso, todos devidamente identificados nos autos e valorados adequadamente quanto à dosimetria das penalidades aplicadas.

Remanesce um ponto à ser ressalvado, todavia, em especial diante da não consolidação do tema neste CRSFN. Tal ponto prende-se ao entendimento externado pela I. Relatora, que registrou que “18. […] mantenho meu entendimento no sentido de que a entidade supervisionada é responsável pela atuação dos correspondentes e não há nada nas normas aplicáveis que impeça a aplicação de pena de inabilitação ao administrador da corretora de câmbio em função de irregularidades cometidas pelos correspondentes por ela credenciados" .

Neste sentido, registro a presente manifestação, externada oralmente por ocasião da Sessão de Julgamento, no sentido de deixar consignado que o meu voto pelo desprovimento do recurso, com a consequente manutenção integral da condenação de primeira instância, prende-se exclusivamente às características do caso concreto, que trouxeram nuances específicas que o tornaram diferentes da discussão da matéria em tese, ou seja, o tornaram distinguishing frente ao debate sobre a possibilidade e/ou extensão da aplicação de penalidade por culpa in elegendo, para infrações desta natureza .

Em linhas gerais, entendemos que no presente caso o modus operandi, o período e a extensão das condutas, foram de tal gravidade que, em nosso entendimento, foram capazes de demonstrar a ausência de controles minimamente eficazes, atribuíveis ao ora Recorrente. Adicionalmente, registramos que a especialidade do caso em julgamento foi pormenorizadamente identificada na decisão do Banco Central do Brasil, robustecendo nossa opinião quanto a sua diferença quanto aos demais PAS, aparentemente similares, já julgados neste CRSFN.

Assim, registrado o ponto divergente acima quanto a fundamentação e considerando o presente caso como inadequado a constituir precedente, VOTO por acompanhar a decisão meritória apresentada pela i. Conselheira Relatora.

É como voto.

Gryecos Attom Valente Loureiro

Conselheiro

Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro , Conselheiro(a) , em 18/08/2024, às 13:02, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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Documento assinado eletronicamente por André Wilson Martins de Lima , Secretário(a)-Geral , em 04/09/2024, às 11:57, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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