CRSFN · 09/12/2024
Recurso Voluntário — Acórdão nº 165/2024
Recurso Voluntário nº 10372.100044/2022-88
Inteiro teor
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Boletim de Serviço Eletrônico em 09/12/2024
MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
488ª Sessão
Processo 10372.100044/2022-88
Processo na primeira instância SUSEP 15414.629743/2019-90
RECURSO ADMINISTRATIVO
RECORRENTE:
Bradesco Vida e Previdência S.A.
RECORRIDA:
SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS
RELATOR :
Renato da Câmara Pinheiro
ADVOGADOS :
Daniel Matias Schmitt Silva (OAB/RJ 103.479)
João Filipe Figueiredo da Cunha Dantas (OAB/RJ 182.094)
Maria Eduarda Misquey Araújo Festas (OAB/RJ 200.067)
Thiago Santana da Silva (OAB/RJ 202.711)
EMENTA : RECURSO ADMINISTRATIVO. SUSEP. AUTO DE INFRAÇÃO. SEGURO. PREVIDÊNCIA ABERTA. PREVENÇÃO À LAVAGEM DE DINHEIRO E COMBATE AO FINANCIAMENTO AO TERRORISMO (PLDFT). NÃO IMPLEMENTAÇÃO DE CONTROLES INTERNOS EM MATÉRIA DE PLDFT. DEIXAR DE COMUNICAR, NA FORMA EXIGIDA PELA REGULAÇÃO, AS OPERAÇÕES CONSIDERADAS SUSPEITAS. Materialidade comprovada em relação aos itens 2 a 11. Continuidade delitiva. Ajuste na dosimetria das penas. Recurso conhecido e parcialmente provido.
ACÓRDÃO CRSFN 165/2024
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso de BRADESCO VIDA E PREVIDÊNCIA S.A. e, por unanimidade, dar-lhe parcial provimento , para, nos termos do voto do Relator:
(i) em relação ao item 1 do auto de infração, afastar a pena de multa no valor de R$ 13.000,00 (treze mil reais), aplicada pela Autarquia por suposta infração ao art. 88 do Decreto-Lei nº 73/1966 c/c o art. 6º da Circular SUSEP 340/2007; e
(ii) em relação aos itens 2 a 9; e 10 e 11 do auto de infração, reconhecendo a continuidade infracional das condutas descritas nesses itens, aplicar pena de multa única no valor de R$ 102.000,00 (cento e dois mil reais), por infração ao art. 11, inciso II, alínea "a" da Lei 9.613/1998 e art. 88 do Decreto-Lei nº 73/1966 c/c o art. 14 da Circular SUSEP nº 445/2012.
Participaram do julgamento os Conselheiros Renato da Câmara Pinheiro, Pedro Frade de Andrade, Paula Christine Schlee, Igor Muniz, Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro e Adriana Teixeira de Toledo. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Ferreira Lopes.
Sessão por videoconferência em 12 de novembro de 2024.
Documento assinado eletronicamente
ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO
Presidente do CRSFN
Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo , Presidente(a) , em 05/12/2024, às 12:03, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .
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MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
Processo 10372.100044/2022-88
Processo na primeira instância CRSFN-SUSEP 15414.629743/2019-90
RECURSOS VOLUNTÁRIOS
RECORRENTES:
Bradesco Vida e Previdência S.A.
RECORRIDO:
SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS
RELATOR :
Márcia Gomes Lencastre
Modalidade(s) de Julgamento: ( )Virtual ( X )Videoconferência ( )Presencial
RELATÓRIO
1. Trata-se de recurso voluntário interposto por BRADESCO VIDA E PREVIDÊNCIA S.A. (“ Recorrente” ou “ Seguradora ”) contra decisão administrativa proferida pela SUSEP – Superintendência de Seguros Privados (“ Susep ” ou “ Autarquia ”); em Processo Administrativo Sancionador (“ PAS ”) instaurado a partir da constatação de suposto cometimento de infração, após o exercício de fiscalização designado pelo Ofício SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1/Nº 94/13, por meio do qual a Fiscalização lavrou o Auto de Infração SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 n° 47/13, contra a Recorrente acusando-a de cometer 11 irregularidades. Na primeira irregularidade, a Recorrente foi autuada por infração ao artigo 88 do Decreto-Lei n° 73/1966 c/c artigo 6 da Circular SUSEP 340/2007, com penalidade prevista na alínea “n” do inciso III do artigo 5 da Resolução CNSP 60/2001, alínea acrescentada pela Resolução CNSP 126/2005. Quanto à segunda irregularidade, a Seguradora restou autuada por infração ao artigo 11, inciso II, alínea a da Lei 9.613/98 e artigo 88 do Decreto-Lei n° 73/1966 c/c artigo 14 da Circular SUSEP n°445/2012, com penalidade prevista no artigo 2 da Resolução CNSP n° 97/2002 de competência do Conselho Diretor da SUSEP. Por meio do PARECER SUSEP/DIFIS/CGJUL/COAIP/Nº 146/15 reconheceu-se infração continuada dos itens 2 a 9 e dos itens 10 e 11, como previsto no parágrafo único do artigo 13 da Resolução CNSP n.° 243/2011, visto que tratam de falta da mesma natureza. Assim, por meio do PARECER SUSEP/DIORG/CGJUL/COJUL/No. 91/19 (Fls. 195-196 PDF) foi proposta a aplicação das penalidades de multa no valor de R$ 13.000,00 para o item 1; de R$ 94.500,00 para os itens 02 a 09 [R$10.000,00 (pena base) + R$ 38.000,00 (gravidade) + R$ 15.000,00 (antecedentes) + R$ 31.500,00 (continuada) = R$ 94.500,00]; e de R$ 73.500,00 para os itens 10 a 11 [R$ 10.000,00 (pena base) + R$ 38.000,00 (gravidade) + R$ 15.000,00 (antecedentes) + R$ 10.500,00 (continuada) = R$ 73.500,00]. No Voto Eletrônico VOTO ELETRÔNICO Nº 13/2020/DIR1 (Fls. 212-219 PDF), a Autarquia submeteu aos Membros do Conselho Diretor o Voto pela SUBSISTÊNCIA integral do Auto de Infração SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 n° 47/13 (fl. 03/38 do SEI 0573898), lavrado em face BRADESCO VIDA E PREVIDÊNCIA S.A., aplicando-lhe a penalidade de multa prevista no art.5º, III, alínea "n" da Res. CNSP n.º 60/01 (item 1); multa prevista no art.73, inciso III da Res. CNSP n.º 243/11 (itens 2 a 9, em continuidade infracional); e multa prevista no art.73, inciso III da Res. CNSP n.º 243/11 (itens 10 e 11, em continuidade infracional), nos termos dos pareceres técnicos e jurídicos mencionados no Voto, que passaram a integrar suas razões, conforme autoriza o §1 o do art.50 da Lei n.º 9.784/99.
2. O PAS teve origem a partir do exercício de fiscalização pela Autarquia, ocasião em que foi verificada a irregularidade referente à acusação de descumprimento de Plano de Ação (Circular SUSEP 340/2007, art. 6º), o qual teria que ser implementado até 31/08/2010 (fls. 06 e seguintes do PDF). Em 11/09/2013 a SUSEP iniciava sua fiscalização na Seguradora através do Ofício DESIGNAÇÃO SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 nº 94/13 e 13-01 (fls. 40/41 PDF). Em continuidade a este procedimento, foram expedidos os Ofícios SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 nº 94/13-02, em 26/09/2013 (fl. 52 PDF), SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 nº 94/13-03 (fls. 62/63 PDF), SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 nº 94/13-04 (fls. 70/71 PDF), SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 nº 94/13-06 ( fls. 73 PDF), (...) 13-08 , 13-09 , 13-10 (este último às fls. 91-93 PDF), (...) 13-12 (este datado de 12.11.2013- fl. 107 PDF). Tal fiscalização colheu elementos de autoria e materialidade delitivas que foram devidamente colacionados através do Relatório de Auditoria consubstanciado no Ofício SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 nº 94/13-01 (fls. 117 PDF).
3. O Auto de Infração SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 n° 47/13 (Processo SUSEP n° 15414.100664/2013-14) lavrado em desfavor da Recorrente, fls. 03/38 PDF, foi composto por 11 (onze) itens, uma vez apurada fragilidade dos seus controles internos, pelas seguintes irregularidades:
(a) Infração 1 : Não cumprir o Plano de Ação para saneamento dos procedimentos para validação de CPF de clientes e terceiros, que deveria ter sido concluído até 31/08/2010, infringindo o disposto no DL 73/66 c/c art.6° da Circ. SUSEP 340/07, propondo a penalidade pecuniária indicada na alínea “n” do inciso III do art. 5° da Res. CNSP 60/01 (fls. 03/07 PDF);
(b) Infrações 2 a 9 : Não comunicar à SUSEP operações enquadradas no grupo 1, no período de junho a agosto/2013, afrontando o disposto no art. 11 da Lei 9613/98 c/c art. 13 e/ou art. 14 da Circ. SUSEP 445/12, propondo para cada um desses itens a penalidade pecuniária prevista na alínea “e”, do inciso II do art. 2° da Res. CNSP 97/02 (fls. 07/32 PDF);
(c) Infrações 10 e 11 : Não comunicar à SUSEP operações enquadradas no grupo 1, ocorridas no mês de setembro/2013, afrontando ao disposto no art. 11 da Lei 9613/98 c/c os art. 13 e/ou art. 14 da Circ. SUSEP 445/12, propondo para cada um desses itens a penalidade pecuniária prevista na alínea “e”, do inciso II do art. 2° da Res. CNSP 97/02 (fls. 32/38 PDF).
4. Devidamente intimada [1] , a Recorrente compareceu aos autos em 03/01/2014, fls. 142/153 PDF para alegar, em síntese: (a) Infração 1: o não cumprimento do Plano de Ação, apesar de suas tentativas para cumpri-lo, não teria havido qualquer solução de continuidade (fl. 143 PDF); (b) Infrações 2 a 11: não teria havido qualquer desvelo, quando muito instabilidades operacionais e pura acidentalidade, típicas do dia-a-dia de grande corporação, requerendo a insubsistência das mesmas (fls. 148/149 PDF); (c) Infrações 2 a 11: o agrupamento das irregularidades, pois haveria flagrante continuidade (fl. 147/148 PDF); (d) Infrações 2 a 11: não sendo assim, que os itens 2, 4, 5, 6, 7, 8 e 11 sejam considerados um item só, pois tratariam da mesma hipótese prevista na alínea “h”, do inciso I, do art. 13 da Circ. SUSEP 445/12 e as demais também fossem, pois tratariam da mesma hipótese prevista nas alíneas “b” e “c” do inciso I do art. 13 da mencionada Circular (fls. 148 PDF); (e) Infrações 2 a 11: a aplicação do inciso III do art. 73 da Res. CNSP 243/11, em substituição ao previsto na alínea “e”, do inciso II do art. 2° da Res. CNSP 97/02, pois tratariam do mesmo fato punível e aquela conteria piso inferior ao estabelecido na Res. CNSP 97/02 (fls. 149/150 PDF); (f) Não haveria comprovação de dolo e a ausência de reincidência possibilitariam a revisão das sanções pecuniárias, substituindo-as por Recomendações ou Advertências (fls. 151/152 PDF). (g) Ao final, requereu: (i) a anulação ou que fosse julgado insubsistente o Auto de Infração; (ii) o agrupamento das infrações 2-11 nos moldes alternativos requeridos anteriormente; ou ainda a aplicação da RES. 243 em substituição à Resolução CNSP 97/02; (iii) a comutação da multa por uma recomendação ou advertência e a concessão de eventual atenuante.
5. A Autarquia, por meio do Parecer SUSEP/DIFIS/CGJUL/COAIP/N° 146/15 (“Parecer COAIP”), fls. 161/168 PDF, ressaltou que os autos tratavam de infrações cuja capitulação normativa se encontrava descrita em diferentes normas sancionadoras no âmbito do processo administrativo federal, quais sejam: a Res. CNSP 60/2001 (infração 1) e a Res. CNSP 97/2002 (infrações 2 a 11) e, por conta disso, determinou o seu encaminhamento para a Procuradoria Federal junto à SUSEP (“PF-SUSEP”), para exame da regularidade do processo quanto a esse aspecto. Quanto ao mérito, passaram-se mais de 3 (três) anos do prazo originalmente acordado e a deficiência não foi mitigada; que os problemas apurados não podem ser argumentados como de “força maior”, então, se houve um crescimento substancial de segurados, a entidade deveria adequar seus sistemas para tal fato, pois tal fato deve ser contemplado no planejamento das empresas, que devem investir em tecnologias adequadas ante à previsão de ocorrência de tais eventos, que aumentam o volume de operações e a sua complexidade, compatibilizando-os com os seus controles internos, conforme se depreende do art. 5° [2] da Circ. SUSEP 445/12. Ressaltou que mesmo no caso de não haver visualizado tempestivamente tal situação e não haver tomado as providências a tempo, a Recorrente não efetuou a comunicação prevista na regulamentação em vigor, resultando na ocultação da situação. Ao final opinou por. (a) Infração 1: pela subsistência da falta apontada e a aplicação da penalidade de multa proposta no Auto de Infração; (b) Infrações 2 a 9: pela subsistência das faltas apontadas e a aplicação de uma única penalidade de multa ao conjunto, em infração continuada, no valor de R$ 130.000,00, conforme dispõe a alínea “e”, do inciso II, do art. 2° da Res. CNSP 97/02, aumentada, em qualquer caso, de 1/6 a 2/3, nos termos do §único do art. 13 da Res. CNSP 243/11; (c) Infrações 10 e 11: pela subsistência das faltas apontadas e a aplicação de uma única penalidade de multa ao conjunto, em infração continuada, no valor de R$ 130.000,00, conforme dispõe a alínea “e”, do inciso II, do art. 2° da Res. CNSP 97/02, aumentada, em qualquer caso, de 1/6 a 2/3, nos termos do §único do art.13 da Res. CNSP 243/11.
6. Na sequência, a PF-SUSEP, emitiu a NOTA/PF-SUSEP/SCADM/N° 563/2013, fls. 169/170 PDF, após a análise das duas normas regulamentadoras, quando verificou que a norma mais recente disciplina, quanto à regra material, descrevendo o tipo e a penalidade consentâneos às condutas relativas aos artigos 10 e 11 da Lei n° 9.613/1998, contidas na norma mais antiga, com algumas alterações, ocorrendo assim, a revogação tácita e total (ab-rogação) da norma mais antiga, no que diz respeito às normas materiais apenas. No tocante às regras processuais contidas na Resolução CNSP n° 97/2002, entende que estas não foram revogadas, nem expressa, nem tacitamente pela Resolução CNSP n° 243/2011, devendo ser mantidas, considerando ainda, a forma particular e especial que tais infrações devem ser julgadas, concluindo, portanto, como já defendido pela PF-SUSEP através da NOTA/PF/SUSBP/SCADM/N° 677/2012, que o julgamento em primeira instância permanece de competência do Conselho Diretor da SUSEP.
7. Por meio do DESPACHO/TF-SUSEP/SCADM/N° 981/2013, fls. 171/174 PDF, a PF-SUSEP concordou parcialmente com os termos da Nota/PF-SUSEP/SCADM/N° 563/2013, ressaltando que a multa a ser aplicada a qualquer ente ou sociedade supervisionada não poderá exceder o montante de R$1.000.000,00 (hum milhão de reais), por conta do limite estabelecido pelo inciso IV do art. 108 [3] do Decreto-Lei n° 73/66, legislação de regência do Sistema Nacional de Seguros Privados e, desse modo, de observância obrigatória pelos entes integrantes deste Sistema e entendeu não haver óbice à penalização do agente responsável, apesar da Resolução CNSP n° 97/2002 não prevê-lo expressamente, pois esta figura está prevista no comando legal autoaplicável, acrescido pela Lei Complementar n° 126/2007 ao art. 108 do Decreto-lei acima nomeado. Ressaltou que mesmo em caso de não ser considerado de eficácia imediata, o §1° do dispositivo legal retro nomeado já se encontra devidamente regulamentado pela Resolução CNSP n° 243/2011. Portanto, na medida em que não afronta os dispositivos especiais da Resolução CNSP n° 97/2002, sua aplicação ao processo administrativo sancionador regulado por esta Resolução é viável, por ser uma regra de cunho geral incidente no jus puniendi da SUSEP.
8. Em seguida, a PF-SUSEP em seu PARECER/PF-SUSEP/SCADM/N° 355/2015, fls. 176/179 PDF, ressaltou que a convivência de dois ou mais normativos sancionadores no mesmo auto de infração é prática regular, pois durante sua atividade fiscalizadora o agente deve relacionar, num único instrumento, os atos irregulares constatados, não importando se são eles submetidos à mesma norma não. Acrescentou não haver afronta ao devido processo legal ou quaisquer outros vícios de natureza formal, na medida em que foram respeitados os princípios constitucionais da legalidade, do contraditório e da ampla defesa como preconizados pelo art. 5°, LV, da Constituição Federal e pelo art. 31, do Decreto-Lei n° 73/66.
9. Através do DESPACHO n° 00453/2016/SCADM/PF-SUSEP-SEDE/PGF/AGU, fl. 181 PDF, a PF-SUSEP concordou com o Parecer n° 355/2015/SACDM/PFSUSEP/PGF/AGU, ao entender não haver óbice ao reconhecimento da continuidade infracional pela unidade julgadora.
10. Dando continuidade, foi exarado o Despacho de fl. 183 PDF determinando o envio dos autos ao Conselho Diretor para julgamento em primeira instância, por ser de competência do Conselho Diretor da SUSEP aplicar as penas administrativas de que trata o art. 12 da Lei N° 9.613/1998, na forma do artigo 2° da Resolução CNSP N° 97/2002, não revogada pela Resolução CNSP N° 243/2011.
11. Por meio do Despacho de fls. 184/185 PDF, a /COSU1 solicitou que a PF-SUSEP esclarecesse qual o dispositivo sancionador deveria ser utilizado no presente caso para as infrações de n° 2 a 11. Em resposta, a PF-SUSEP através da NOTA n° 00082/2018/SCADM/PFE-SUSEP-SEDE/PGF/AGU, fls. 188/190 PDF, entendeu que a vigente Resolução CNSP n° 243/11, representa a perfeita e correta norma de penalidade a ser aplicada, pois já estava vigente quando praticados os ilícitos administrativos apontados, estando a conduta descrita em seu Art. 73, Inciso III, razão pela qual, deveria o feito prosseguir, posto que não havia que se falar em violação do princípio da ampla defesa e do contraditório, pois em sede de PAS, o administrado se defende dos fatos que lhe foram apontados, e não da sanção indicada.
12. A dosimetria passou a ser aplicada foi explanada no Parecer SUSEP/DIORG/CGJUL/COJUL/N° 91/19, fls. 193/196 PDF da seguinte maneira:
(a) item 1 : de acordo com o Parecer COAIP n° 146/15, foi proposta a aplicação da penalidade de multa prevista no artigo 5°, inciso III, alínea "n" da Resolução CNSP n° 60/2001 [4] , no valor de R$ 13.000,00 (treze mil reais);
(b) itens 2 a 11 :
(i) Quanto à gravidade e aos efeitos da infração : Itens 2 a 9 : a multa foi majorada em 20% da diferença entre os valores mínimo e máximo previstos para a multa aplicada [5] , o que resultou no acréscimo de R$ 38.000,00. Ficando o cômputo da multa em R$ 10.000,00 (pena base) + R$ 38.000,00 (gravidade) = R$ 48.000,00. Itens 10 a 11 : A multa foi majorada em 20% da diferença entre os valores mínimo e máximo previstos para a multa aplicada [6] , o que resultou no acréscimo de RS 38.000,00. Restando o cômputo da multa em R$ 10.000,00 (pena base) + R$ 38.000,00 (gravidade) = R$ 48.000,00.
(ii) Quanto à capacidade econômica do infrator (itens 2 a 11), não houve majoração do valor da multa quanto a esta circunstância administrativa [7] .
(iii) Quanto aos antecedentes : Itens 2 a 9: o relatório de fl. 198/200 PDF, informou que há 47 antecedentes para o período examinado em face da Recorrente. Houve majoração no valor da multa base em R$ 15.000,00. Ficando o cômputo da multa em R$ 10.000,00 (pena base) + R$ 38.000,00 (gravidade) + R$15.000,00 (antecedentes) = R$ 63.000,00. Itens 10 a 11 : o relatório de fl. 202/204 PDF, informou que há 45 antecedentes para o período examinado em face da Recorrente. Houve majoração no valor da multa base em R$ 15.000,00. Restando o cômputo da multa em R$ 10.000,00 (pena base) + R$ 38.000,00 (gravidade) + R$15.000,00 (antecedentes) = R$ 63.000,00.
(iv) Quanto aos ganhos obtidos com o ato ilícito ( itens 2 a 11 ), não houve o aumento do valor da multa base [8] .
(v) Não foram apuradas circunstâncias atenuantes ou agravantes para os itens 2 a 9 e 10 a 11 .
(vi) Consta do Parecer COAIP a proposta de consideração do instituto de infração continuada , como previsto no §único do artigo 13 da Resolução CNSP n° 243/2011, quanto aos itens 2 a 9 e itens 10 a 11 , por se tratarem de falta da mesma natureza. Após análise dos autos, entendeu-se que tal agravamento deveria ser considerado no cálculo da multa, majorando-a em 1/2 e 1/6 respectivamente dos valores anteriormente computados, representando um aumento no valor da multa em R$ 31.500,00 para os itens 2 a 9 e R$ 10.500,00 para os itens 10 a 11 . Ficando o cômputo da multa em: Itens 2 a 9: R$ 10.000,00 (pena base) + R$ 38.000,00 (gravidade) + R$ 15.000,00 (antecedentes) + R$ 31.500,00 (continuada) = R$ 94.500,00. Itens 10 a 11: R$ 10.000,00 (pena base) + R$ 38.000,00 (gravidade) + R$ 15.000,00 (antecedentes) + R$ 10.500,00 (continuada) = R$ 73.500,00.
(vii) Não há reincidências para os itens 2 a 9 e 10 a 11 , conforme o relatório constante nas fls. 201 e 205 - PDF.
(viii) Desse modo, foi proposta a aplicação das multas elencadas no artigo 73, inciso III da Resolução CNSP n° 243/2011, computando-se as considerações feitas acima, no valor final de R$ 94.500,00 ( Itens 2 a 9 ) e R$73.500,00 ( Itens 10 a 11 ), além da penalidade estabelecida para o item 1 do Auto de Infração no valor de R$ 13.000,00 (treze mil reais).
13. Foram juntados os Relatórios de Reincidências às fls. 197, 201 e 205 - PDF, com a informação “nada consta” e Relatórios de Antecedentes às fls. 198/200 e 202/204 - PDF.
14. Na data de 26.03.2020, o Conselho Diretor da SUSEP, por meio do Termo de Julgamento Eletrônico Nº 32/2020/SECON/GABIN/SUPERINTENDENTE/SUSEP, fl. 223 PDF, considerando Voto Eletrônico DIR1 n° 13/2020 (fls. 212/221 PDF) decidiu, por unanimidade, pela subsistência integral do Auto de Infração SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 n° 47/13 (fl. 03/38 PDF, doc. SEI 0573898), lavrado em face da Recorrente, aplicando-lhe a penalidade de multa prevista no art. 5º, III, alínea "n" da Resolução CNSP nº 60/01 (item 1); multa prevista no art. 73, inciso III da Resolução CNSP nº 243/11 (itens 2 a 9 em continuidade infracional); e multa prevista no art. 73, inciso III da Resolução CNSP nº 243/11 (itens 10 e 11 em continuidade infracional), nos termos dos pareceres técnicos e jurídicos mencionados no Voto Eletrônico Nº 13/2020/DIR1. Na sequência, o Coordenador da Coordenação de Julgamentos 2 da Coordenação-Geral de Julgamentos da Diretoria Técnica 1 da SUSEP intimou [9] a Seguradora para se manifestar sobre a decisão do Conselho Diretor para interpor recurso ao CRSNSP.
15. A Recorrente apresentou Recurso Voluntário em 14/05/2020 [10] às fls. 265/280 PDF, aduzindo, dentre outras questões, que as infrações dos itens 2 a 11 tratam de infração continuada; que seja aplicada a Resolução CNSP 243/2011 em substituição à Resolução CNSP 97/02; alternativamente requer a convolação da pena de multa em recomendação ou advertência.
16. A tempestividade do recurso foi atestada no Parecer Eletrônico Nº 575/2020/CJUL2/CGJUL/DIR1/SUSEP, fls. 287/288 PDF, levando-se em conta a Medida Provisória nº 928/2020, que suspendia os prazos determinados pelo artigo 6º da Lei nº 13.979/2020. A SUSEP se manifestou em relação ao reconhecimento de continuidade entre os ilícitos de nº 2 a 11 , afirmando que (i) a análise do Parecer COAIP nº 146/15, em seus itens 10.1 e 10.2, apontou um interregno superior a 30 dias entre o grupo de infrações de nº 2 a 9 e aquelas de nº 10 e 11, afastando tal possibilidade; e (ii) quanto ao mérito, que não havia nenhum fato que pudesse reconsiderar sua decisão, considerando que todos os argumentos trazidos pelo Recorrente foram amplamente analisados pela COAIP. No que tange ao pedido de convolação da penalidade de multa por uma recomendação ou advertência, pois tal fato foi analisado pela COAIP, que concluiu pela sua inaplicabilidade. Assim, determinou a remessa dos autos ao CRSNSP, sendo autuado no referido conselho em 24/08/2020. Entretanto, por meio do Despacho Eletrônico Nº 4162/2020/CGJUL/DIR1/SUSEP a Autarquia reconheceu que encaminhou o processo por erro ao CRSNSP, e determinou o envio à CGJUL.
17. Por se tratar de recurso em face da decisão do Conselho Diretor por infração aos ditames da Lei n.º 9.613/98 e da Circ. SUSEP n.º 445/12, a SUSEP propôs por meio do Despacho Eletrônico Nº 3602/2021/CGRAJ/DIR1/SUSEP, fl. 299 PDF, o envio dos autos para análise do recurso e, se fosse o caso, envio ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”), nos termos do inciso II do artigo 131 da Resolução CNSP 393/2020.
18. O Conselho Diretor da SUSEP, em seu Termo de Julgamento Eletrônico Nº 143/2021/SECON/GABIN/SUPERINTENDENTE/SUSEP, fl. 304 PDF, considerando o Voto Eletrônico Nº 61/2021/DIR1, fls. 300/302 PDF, decidiu, (i) conhecer o recurso interposto pelo Recorrente, atribuindo-lhe o efeito suspensivo previsto no §4º do artigo 139 da Resolução CNSP nº 393/2020 e, (ii) no mérito, negar provimento ao pedido de reconsideração da decisão proferida pelo Conselho por meio do Termo de Julgamento Eletrônico Nº 32/2020/SECON/GABIN/SUPERINTENDENTE/SUSEP (fl. 223 PDF – doc. 0664885), (iii) remetendo os autos ao CRSFN.
19. A Recorrente foi intimada da decisão de fl. 304 PDF por meio do Ofício Nº 813/2021/CGRAJ/DIR1/SUSEP em 13/09/2021 [11] .
20. Os autos foram remetidos para o CRSFN em setembro/2021 e distribuído para minha relatoria em 18/04/2022 (Certidão – 24124479).
21. A PGFN se manifestou nos autos por meio do Parecer PGFN-CAF-NUCAF CRSFN 416-2022 (doc. SEI 27857892) e do Parecer PGFN-CAF-NUCAF CRSFN 423-2022, doc. SEI 28167904 (em aditamento e complementação ao Parecer PGFN-CAF-NUCAF 416-2022), ocasião em que entendeu estarem afastadas as prescrições ordinária e intercorrente [12] . Explicou que a Seguradora foi autuada pelo descumprimento do item TD.03 do Plano de Ação, no tocante à primeira infração. No entanto, o descumprimento do item TD.01 do Plano de Ação ( que não ocorreu na prática) é que teria dado ensejo a todas as infrações seguintes (2 a 11), fato que corrobora a existência de condição obstativa e incidência de bis in eadem da segunda infração em diante, com relação ao Processo. Analisando o recurso, destacou que a Recorrente não trouxe aos autos elementos capazes de descaracterizar a primeira infração, uma vez que, conforme ela mesma afirma, "o tempo utilizado para correção das falhas constituem verdadeiros motivos de força maior, e não por negligência, por se tratar de empresa de grande porte", ou seja, ainda não foi implementada a correção devida, não cabendo buscar por culpa de quem.
Ao analisar a relação entre o processo administrativo do Plano de Ação (15414.629743/2019-90) e as infrações de 2 a 11, ressaltou que somente após devidamente comprovado o descumprimento de Plano de Ação relativamente à determinada deficiência é que se mostraria juridicamente possível veicular essas mesmas deficiências em um processo sancionador. Dessa forma, por não estar demonstrado o prévio descumprimento do Plano de Ação relativamente ao saneamento da deficiência TD.01 (qualificada como condição objetiva de punibilidade/condição de procedibilidade para instauração do processo sancionador - Circular SUSEP 340/2007, art. 6º), não se poderia instaurar/julgar o presente processo sancionador justamente pela infração de descumprimento de Plano de Ação (Circular SUSEP 340/2007, art. 6º) exatamente quanto a essa mesma deficiência TD.01. Ao explanar acerca do Princípio do non bis in idem, ressaltou que a fiscalização da SUSEP constatou ocorrências que (i) tanto poderiam ser genericamente capituladas como infrações aos sistemas de controle interno (como atualmente feito no processo do plano de ação), (ii) quanto também poderiam ser especificamente capituladas como infrações de natureza contábil (como feito no processo em análise).
Isto é, ambos os processos tratam da mesma parte ( eadem personae –Bradesco Vida Previdência.), sobre os mesmos fatos ( eadem res – irregularidades nos registros contábeis constatadas a partir da resposta dada, pela companhia seguradora, ao Ofício SUSEP/DISOL/CGFIP nº 02/2016) e com a mesma pretensão ( eadem petendi – infrações administrativas concernentes à competência regulatória típica da SUSEP relativamente ao mercado securitário). Esclareceu que no presente caso, a Seguradora foi autuada pelo descumprimento do item 3 do Plano de Ação. No entanto, o descumprimento do item 1 é que teria dado ensejo a todas as infrações seguintes, razão pela qual opinou pela necessidade de comprovação do descumprimento do Plano de Ação antes da autuação da infração 2 em diante. Entendeu que as ocorrências que fundamentaram a condenação pela decisão de 1ª instância no processo sancionador também estão todas abrangidas pelo Plano de Ação anteriormente aprovado pela SUSEP e opinou pelo desprovimento do recurso administrativo em relação à primeira infração, por ter resultado do descumprimento da deficiência TD.03 do Plano, e pelo provimento do recurso administrativo para se anular o processo administrativo da segunda infração em diante, eis que comprovada a condição de prejudicialidade/ bis in eadem com a deficiência TD.01.
22. Em 10.10.2022, o processo foi encaminho os autos do processo em epígrafe à SUSEP para atendimento à diligência proposta pela PGFN por meio do PARECER PGFN-CAF-NUCAF CRSFN 428-2022 (Doc. SEI 28512592 ), em que solicita o inteiro teor do Processo 15414.003821/2009-05 (Plano de Ação), bem como sua posterior juntada aos presentes autos. Em resposta a Susep, por meio do DESPACHO ELETRÔNICO Nº 5700/2022/CGRAJ/DIR1/SUSEP juntou o documentos gerados no âmbito do CRSNSP, extraídos do referido processo e enviou conforme solicitado pela PGFN.A PGFN apresentou manifestação nos autos e a Secretaria devolveu o processo para minha Relatoria.
É o relatório.
Márcia Gomes Lencastre
[1] O Auto de Infração foi entregue no dia 22/11/13. O dia 04/12/13 é o dia que, segundo o próprio AI, iniciar-se-ia o prazo de defesa.
[2] Art. 5° As sociedades, resseguradores e corretores devem desenvolver e implementar, na forma da lei e da regulamentação vigentes, procedimentos de controles internos, efetivos e consistentes com a natureza, complexidade e riscos das operações realizadas, que contemplem a identificação, avaliação, controle e monitoramento dos riscos de serem envolvidos em situações relacionadas à lavagem de dinheiro, bem como para prevenir e coibir o financiamento ao terrorismo, com relação aos produtos comercializados, negociações privadas, operações de compra e venda de ativos e demais práticas operacionais
[3] Art. 108. A infração às normas referentes às atividades de seguro, cosseguro, resseguro, retrocessão e capitalização sujeita, na forma definida pelo órgão regulador de seguros, a pessoa natural ou jurídica responsável às seguintes penalidades administrativas, aplicadas pelo órgão fiscalizador de seguros: (Redação dada pela Lei complementar n° 137, de 2010).
IV - multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais): e (Redação dada nela Lei Complementar n° 126. de 2007)
§ 1° A penalidade prevista no inciso IV do caput deste artigo será imputada ao agente responsável, respondendo solidariamente o ressegurador ou a sociedade seguradora ou de capitalização, assegurado o direito de regresso, e poderá ser aplicada cumulativamente com as penalidades constantes dos incisos I, II, III ou V do caput deste artigo. (Incluído pela Lei Complementar n° 126, de 2007)
[4] “Art. 5° A sanção administrativa de multa será aplicada de acordo com a seguinte gradação: (...)
III - R$ 13.000,00 (treze mil reais), pela prática das seguintes infrações:(...)
n) não implantar controles internos de suas atividades, de seus sistemas de informações e do cumprimento das normas legais e regulamentares a elas aplicáveis de maneira efetiva e consistente com a natureza, complexidade e risco das operações realizadas. ”
[5] Pelo fato da Recorrente ter deixado de efetuar a comunicação obrigatória à SUSEP do grupo 1 prevista no artigo 13, alíneas “b”, “c”, e “h” da Circular SUSEP n° 445/12, quais sejam, “compra de apólices por pessoas físicas, exceto para o seguro DPVAT, com prêmio de valor igual ou superior a R$ 100.000,00 (cem mil reais) no mês civil”, "resgate de valor igual ou superior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) no mês civil” e “devolução de prêmio, com cancelamento ou não de apólice, cujo valor seja igual ou superior a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais)”, no período de junho a agosto de 2013 (12/06/13 a 01/08/13). De acordo com a fiscalização da SUSEP (fls. 08 PDF) a Recorrente não forneceu elementos que comprovassem o ajuste do seu sistema e também não realizou a comunicação retroativa de todos os casos faltantes. E tais operações deixaram de ser comunicadas ao COAF.
[6] Porque a BRADESCO VIDA E PREVIDÊNCIA S.A. deixou de efetuar a comunicação obrigatória à SUSEP do grupo 1 prevista no artigo 13, alíneas “b”, “c”, e “h” da Circular SUSEP n° 445/12, quais sejam, “compra de apólices por pessoas físicas, exceto para o seguro DPVAT, com prêmio de valor igual ou superior a R$ 100.000,00 (cem mil reais) no mês civil”, “resgate de valor igual ou superior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) no mês civil” e “devolução de prêmio, com cancelamento ou não de apólice, cujo valor seja igual ou superior a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais)”, em Setembro de 2013 (02/09/13 e 03/09/13). E tais operações deixaram de ser comunicadas ao COAF.
[7] A CGJUL/COAIP informou que não foram trazidas informações aos autos quando da lavratura da Representação
[8] A CGJUL/COAIP informou que não havia comprovação de que o Recorrente tivesse obtido qualquer benefício com a falta praticada.
[9] Comprovante de leitura do OFÍCIO ELETRÔNICO Nº 243/2020/CJUL2/CGJUL/DIR1/SUSEP, com data de 14/04/2020, fl. 261 PDF.
[10] Recibo Eletrônico de Protocolo – 0697602, fl. 286 PDF, com data de 14/05/2020.
[11] Confirmação de leitura de ofício às fls. 309 PDF.
[12] Itens 07 a 12 do PARECER PGFN-CAF-NUCAF CRSFN 416-2022.
Documento assinado eletronicamente por Marcia Gomes Lencastre , Conselheiro(a) , em 21/08/2023, às 11:49, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .
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MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
Processo n° 10372.100044/2022-88
RECURSOS VOLUNTÁRIOS
RECORRENTES:
Bradesco Vida e Previdência S.A.
RECORRIDO:
SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS
RELATOR :
RENATO DA CÂMARA PINHEIRO
EMENTA: RECURSO ADMINISTRATIVO. SUSEP. PREVIDÊNCIA ABERTA. PREVENÇÃO À LAVAGEM DE DINHEIRO E COMBATE AO FINANCIAMENTO AO TERRORISMO (PLDFT). (1) DEFICIÊNCIA DE CONTROLES INTERNOS. PLANO DE AÇÃO. FALTA DE COMPROVAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PLANO DE AÇÃO REFERENTE AOS MESMOS FATOS. INFRAÇÃO PERMANENTE. AUSÊNCIA DE CONDIÇÃO DE PROCEDIBILIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO SANC IONADOR. PROCEDÊNCIA. (2) AUSÊNCIA DE COMUNICAÇÃO SUSPEITAS. COMUNICAÇÃO OBRIGATÓRIA. COMPRA DE APÓLICE, RESGATES E DEVOLUÇÃO DE PRÊMIO ACIMA DOS PARÂMETROS FIXADOS PELA SUSEP. AUSÊNCIA DE CONTESTAÇÃO FÁTICA. DIVERGÊNCIA DE INTERPRETAÇÃO. ERRO INESCUSÁVEL. MATERIALIDADE E AUTORIA COMPROVADOS. DOSIMETRIA. APLICAÇÃO DO INSTITUTO DA INFRAÇÃO CONTINUADA. CABIMENTO. AJUSTE DE DOSIMETRIA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
- É incabível à adoção de medidas de supervisão distintas em relação a uma mesma infração de natureza permanente quando os períodos considerados sejam contíguos e ininterruptos.
- A existência de Plano de Ação contemporâneo à instauração do Processo Administrativo Sancionador referente a mesma falta configura causa impeditiva de aplicação de medida sancionadora.
- A previsão normativa da alínea 'c' do inciso I e § 1° do art. 13 da Circular Susep 445, de 2012, contempla a hipótese de devolução de reserva a beneficiário em razão de óbito do participante.
- A diretriz hermenêutica segundo a qual a "continuidade delitiva, em regra, não pode ser reconhecida quando se tratarem de delitos praticados em período superior a 30 (trinta) dias", deve ser ponderada à luz do caso concreto, podendo ser superada quando do conjunto probatório for possível concluir a existência do liame de continuidade entre as condutas.
- Recurso parcialmente provido.
VOTO DO RELATOR
Relatório
Trata-se de recurso voluntário interposto por BRADESCO VIDA E PREVIDÊNCIA S.A. (“ Recorrente” ou “ Seguradora ”) contra decisão proferida pela SUSEP – Superintendência de Seguros Privados (“ Susep ” ou “ Autarquia ”) que condenou a recorrente à penalidade de multa por supostas infrações às normas de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e Combate ao Financiamento do Terrorismo (“PLDFT”).
Ao todo foram imputadas 11 infrações à Recorrente. As irregularidades foram agrupadas em duas espécies, quais sejam: (i) não implementação de controles internos efetivos em matéria de PLDFT (Item 1); e (ii) deixar de comunicar, na forma exigida pela regulação, as operações consideradas suspeitas para fins de PLDFT (Itens 2 a 11).
De acordo com a decisão, a não implementação de controles internos em PLDFT estaria materializada diante do não cumprimento do Plano de Ação ("Plano de Ação 1") firmado nos autos do processo n° 15414.003621/2009-05 particularmente no que toca à correção da deficiência em “ procedimentos para validação dos CPF’s de clientes e terceiros, uma vez que não é realizada a confrontação do nome com o número do CPF do titular, na implantação das propostas do segmento Vida" . Tal conduta na visão da Susep violaria o disposto no art. 88 do Decreto-Lei n° 73, de 1966 combinado com artigo 6º da Circular SUSEP 340, de 2007, e seria punível nos termos do art. 5º, III, alínea "n" da Resolução CNSP n.º 60, 2001
A ausência de comunicação de operações, por sua vez, estaria configurada diante da ausência de comunicações de operações realizadas entre os dias 12/06/2013 à 03/09/2013, conforme elencadas e discriminadas no Auto de Infração (Auto de innfração SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU1 n° 47/13).
Segundo a Susep, as operações apontadas enquadravam-se nas hipóteses de comunicação obrigatória previstas no inciso I do art. 13 da Circular Susep n° 445/2012 referentes à (i) compra de apólices por pessoas físicas com prêmio de valor igual ou superior a R$ 100.000,00 (cem mil reais) no mês civil; (ii) resgate de valor igual ou superior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) no mês civil; e (iii) devolução de prêmio, com cancelamento ou não de apólice, cujo valor seja igual ou superior a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais). A norma violada nesse caso seria o art. 11, inciso II, alínea "a" da Lei 9.613/98 e art. 88 do Decreto-Lei n° 73/1966 c/c artigo 14 da Circular SUSEP n° 445/2012.
As penalidades aplicadas foram as seguintes: (i) multa no valor de R$ 13.000,00 para o Item 1; e (ii) Multa de R$ 168.000,00 para os Itens 2 ao 11. Em relação aos Itens 2 a 11 foi reconhecida a ocorrência de infração continuada em relação ao conjunto de operações listadas nos Itens 2 a 9, separadamente, em relação ao conjunto dos Itens 10 e 11, aplicando-lhes para cada grupo penalidades autônomas (Multa de R$ R$ 94.500,00 para os itens 2 a 9 e multa de R$ 73.500,00 para os itens 10 e 11).
Inconformada, a Recorrente apresentou recurso contra a decisão da Susep.
Em relação às falhas de implementação de controles internos efetivos, a Recorrente alega que: (i) o prazo estipulado pela Susep para regularização das fragilidades dos controles internos da Companhia não foram razoáveis; (ii) o não cumprimento do prazo definido no Plano de Ação se deu por motivo de força maior pois se trata de empresa de grande porte cujas soluções tecnológicas esbarram na complexidade no tratamento das informações; (iii) que atuou de forma efetiva na tentativa de solucionar o problema; e (iv) que o tipo infracional exige como elemento do tipo que o não cumprimento do Plano de Ação se dê de forma injustificada, o que não seria o caso.
No que tange às comunicações não realizadas, os argumentos são os seguintes: (i) erro escusável sobre a ilicitude do fato por interpretação da norma de conduta em desacordo com o entendimento da Susep (ii) o reconhecimento da continuidade infracional em relação a todas as operações não comunicadas apontadas pela fiscalização; (iii) conversão da penalidade de multa em recomendação ou advertência em razão da baixa lesividade da conduta; e (iv) subsidiariamente, a reavaliação das circunstâncias administrativas, caso mantida a pena de multa.
Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) suscitou questão prejudicial referente a ausência de condição de procedibilidade do processo sancionador em relação às infrações de não comunicação de operações suspeitas de PLDFT. Segundo a Procuradoria da Fazenda Nacional, não houve a comprovação descumprimento do Plano de Ação anteriormente firmado com a SUSEP relativo aos mesmos fatos.
O processo foi distribuído originalmente à relatoria da então Conselheira Márcia Lencastre e pautado para julgamento na Sessão de Julgamento do CRSFN de número 475. Todavia, o processo foi retirado de pauta naquela ocasião pois a relatora entendeu necessária a realização de diligência junto a Susep para apuração da alegação formulada pela PGFN.
A diligência tinha por objetivo apurar a ocorrência de bis in eadem em relação a Plano de Ação conduzido no âmbito do processo 15414.100662/2013-17 que supostamente teria como fundamento a regularização dos mesmos apontamentos.
Em resposta, a Susep apresentou Parecer Eletrônico (PARECER ELETRÔNICO Nº 3/2024/CONS2/CGCON/DIR4/SUSEP) no qual apresenta esclarecimentos sobre o ocorrido.
Em suma, a Susep esclareceu que:
a presente autuação tem origem no processo 15414.003621/2009-05 (processo de origem), instaurado em 2009, para verificação da eficiência dos sistemas de controles internos em PLD-FT da Companhia e sua aderência às regras da Circular SUSEP 380, de 2008;
ao final dos procedimentos de fiscalização realizadas no processo de origem, a autoridade administrativa detectou inúmeras deficiências nos sistemas de controles internos da Companhia em relação à política de PLD-FT;
as deficiências foram agrupadas em Tabela de Deficiência e deram ensejo a um Plano de Ação para regularização nos autos do processo de origem;
dentre as deficiências apontadas pela fiscalização que foram objeto da Tabela de Deficiências e do plano de Ação constava a ausência de procedimentos para validação dos CPF’s de clientes e terceiros ;
além disso, a fiscalização colheu amostras de operações realizadas pela Companhia com intuito de realizar teste quanto a eficiência dos controles atinentes ao dever de comunicação de operações atípicas para a autoridade de inteligência financeira. Naquela oportunidade foram detectadas diversas operações não comunicadas ocorridas no ano de 2009;
em 02 de julho de 2012 é publicada a Circular SUSEP n° 445, que revogou a Circular SUSEP 380, de 2008, e passou a disciplinar, no âmbito de supervisão da Susep, a matéria de controles internos ligados a PLD-FT;
a Circular SUSEP n° 445, de 2012, estabelece que “ os planos de ação em curso, referentes às tabelas de deficiência emitidas pela fiscalização da Susep, deverão ser adaptados à presente Circular ” (art. 17 da Circular SUSEP n° 445, de 2012);
em novembro de 2013 foi realizado o follow up do Plano de Ação firmado no processo de origem;
por ocasião do follow up foi constatado o descumprimento do prazo previsto para a implementação de procedimentos para validação dos CPF’s de clientes e terceiros cuja previsão para conclusão era 31 de agosto de 2010 e outras deficiências nos controles internas da companhia;
na ocasião foram colhidas novas amostras de operações realizadas pela supervisionada para efeito de testes dos controles internos e aderência à nova regulamentação (Circular Susep 445, de 2012);
os testes realizados apontaram a ocorrência de operações não comunicadas durante o período de junho a setembro de 2013;
o presente Processo Sancionador (processo físico n° 15414.100664/2013-14, digitalizado e atuado sob o n° 15414.629743/2019-90), refere-se à representação instaurada pela Susep como resultado do monitoramento ( follow up ) que concluiu pelo não cumprimento do Plano de Ação do processo de origem no que toca à deficiência por ausência de procedimentos de validação de CPFs de clientes e pela ocorrência de novas infrações por não comunicação de operações atípicas no período de junho a setembro de 2013;
cumulativamente à instauração do PAS, foi instaurado novo processo administrativo para correção de deficiências (15414.100662/2013-17), dente elas a questão relacionada à validação de CPFs de clientes, com definição de novo Plano de Ação ("Plano de Ação 2");
o processo de follow up referente ao novo Plano de Ação 2, constante do 15414.100662/2013-17, foi realizado nos autos do processo n° 15414.000351/2015-11, que concluiu que as deficiências foram solucionadas e o plano de ação devidamente implementado.
Basicamente, foram esses os esclarecimentos. Posteriormente, o presente recurso foi redistribuído a minha relatoria diante da renúncia de mandato da Conselheira Márcia Lencastre.
Diante das informações prestadas pela Susep no Parecer Eletrônico, que faz remissão ao processo 15414.100664/2013-14, solicitei nova diligência para que a autarquia disponibilizasse o inteiro teor do referido processo. Retornaram os autos com a conclusão da diligência. A Recorrente foi devidamente intimada mas não se manifestou a respeito do retorno da diligência.
Por fim, a PGFN juntou nova manifestação nos autos (Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 168/2024) após a conclusão das diligências. Eis a ementa do parecer:
PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 168/2024
EMENTA: PLD SUSEP
Plano de Ação (Resolução CNSP 60/2001, art. 5º e parágrafos com redação dada pela Resolução CNSP 159/2006; Circular SUSEP 340/2007, arts. 1º e 6º) .
Infração relativa aos controles internos em PLD que, apesar de precedida da comprovação do descumprimento do 1º Plano de Ação, foi sucedida pela concessão de uma 2º Plano de Ação que, posteriormente, a própria SUSEP reconheceu como suficiente para sanear a irregularidade. Precedentes. Arquivamento quanto a essa específica acusação (Circular SUSEP 340/2007, art. 6º, a contrario sensu).
Ausência de repercussão da concessão e/ou cumprimento dos dois Planos de Ação relativamente às demais infrações veiculadas em processo sancionador (Circular SUSEP 340/2007, arts. 1º, parágrafo único).
Aplicação do regime de infração continuada (Resolução CNSP 243/2011, art. 13) quanto à totalidade das demais infrações remanescentes.
Parecer pelo parcial provimento do recurso voluntário na forma supra , com o expresso reconhecimento da superação das anteriores manifestações da PGFN no caso.
Feitos esses apontamentos, passo ao exame do recurso.
Admissibilidade
Quanto a sua admissibilidade, verifico que o recurso é tempestivo e reveste-se das regularidades formalidades, portanto, merece ser conhecido.
Preliminares
No tocante às questões preliminar es, verifico que o Recorrente não arguiu em suas razões recursais matérias dessa natureza. Entretanto, a Procuradoria da Fazenda Nacional, no exercício de sua função regimental, apontou, por meio do Parecer PGFN-CAF-NUCAF CRSFN n° 416-2022, possível violação ao princípio da vedação à dupla incriminação ( non bis in idem) em relação às infrações de não comunicação de operações suspeitas - Itens 2 ao 11 da acusação - pois não estaria comprovado o descumprimento do Plano de Ação firmado nos autos do 15414.003621/2009-05 referente aos mesmos fatos.
Registre-se que o Parecer PGFN-CAF-NUCAF CRSFN n° 416-2022 fora exarado antes do pedido de diligência formulado nos autos e das respostas apresentadas pela Susep. Posteriormente, foi lavrado o Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 168/2024, no qual se conclui pela insubsistência do Item 1 da acusação e reconhecimento da infração continuada em relação aos demais Itens (2 ao 11).
De fato, com o retorno das diligências, restou demonstrado que o presente Processo Administrativo Sancionador contempla operações distintas daquelas apuradas no processo de origem ( 15414.003621/2009-05). Conforme relatada anteriormente, enquanto o PAS se reporta a operações ocorridas entre junho e setembro de 2013, o processo de origem contemplava operações não reportadas havidas no ano de 2009, ano de início do procedimento de avaliação dos sistemas de controles internos da Seguradora. Logo, não estaria caracterizada a dupla incriminação, pois se tratam de fatos distintos, estando a questão levantada inicialmente pela PGFN superada nesse ponto.
Por outro lado, a partir das diligências realizadas nos autos, é possível concluir que a deficiência apontada pela fiscalização de não implementação de procedimento de validação de CPFs de seus clientes, mecanismo este tido como essencial para a eficiência dos controles internos da Seguradora, foi contemplada em segundo plano de ação firmado nos autos do 15414.100662/2013-17, contemporâneo ao PAS. O Plano de Ação 2, registre-se, foi efetivamente implementado e as deficiências corrigidas conforme reconhecido expressamente pela Susep.
Como visto, a Susep acenou com a possibilidade da infração por não implementação de controles internos efetivos em PLDFT decorrente do descumprimento do Plano de Ação 1 ser cindida em períodos, ensejando assim medidas de supervisão distintas conforme o recorte temporal feito pela fiscalização. Nesse sentido, foram instaurados dois processos administrativos: (i) o PAS, que tinha como objetivo a apuração de responsabilidade administrativa e aplicação de penalidade por descumprimento do Plano de Ação 1; e (ii) outro processo referente ao acompanhamento do Plano de Ação 2 para correção de deficiências, inclusive a falta por ausência de procedimentos de validação de CPFs.
Em que pese os argumentos lançados pela Autarquia, divirjo desse posicionamento, pois considero que, no caso concreto, por não haver solução de continuidade, a não implementação do procedimento de controles internos especificado pela Susep ( validação de CPFs ) deve ser vista como conduta única que se prolongou no tempo e que se enquadra perfeitamente no conceito de infração permanente. Ou seja, a consumação da infração perdurou durante todo o tempo em que o agente permanece no estado de ilicitude, de modo que não seria admissível desmembrá-la em períodos como se constituíssem infrações autônomas.
Seguindo essa linha argumentativa, entendo que seria incoerente que a Administração adote medidas de supervisão distintas em relação a uma mesma infração de natureza permanente quando os períodos considerados nesta apuração sejam contíguos e ininterruptos. A incoerência a meu ver estaria em punir e ao mesmo tempo permite a regularização da deficiência, assumindo assim posturas contraditórias, o que seria vedada p elo princípio do venire contra factum proprium. Além disso, tal procedimento estaria em desacordo com o próprio princípio do non bis in eadem, pois a legislação ao dispor sobre esse tipo de situação tratou a conduta como sendo una, permitindo apenas a exasperação da penalidade.
No caso concreto, a despeito do descumprimento doPlano de Ação 1 e da previsão do art. 6° da da Circular SUSEP 340, de 2007, que autoriza a aplicação de penalidades, verifica-se que a supervisão optou pela adoção de medida alternativa consistente no deferimento de novo Plano de Ação (Plano de Ação 2) que continha precisamente a deficiência apontada nos autos do processo 15414.003621/2009-05. Logo, em linha com o Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 168/2024, reconheço a ausência de condição de procedibilidade do processo administrativo sancionador que tenha por objeto punir o agente pela mesma falha de controles internos.
Ante o exposto, concluo pela insubsistência da Representação lavrada pela Susep em relação à infração por não implementação de controles internos efetivos em PLDFT (Item 1) diante da existência de Plano de Ação referente aos mesmos fatos.
Mérito
Superado o juízo de admissibilidade e o exame das questões preliminares, passo ao exame do mérito do recurso.
Em prestígio ao princípio da eventualidade, inicio a análise pelos argumentos levantados pela recorrente em relação à infração por não implementação de controles internos de suas atividades. Em relação a esta irregularidade, a Recorrente aduz que: (i) o tempo fixado no Plano de Ação não era razoável; (ii) o descumprimento do plano de ação se deu por motivos alheios à vontade do agente; (iii) o agente atuou de forma efetiva na busca da solução das deficiências; (iv) a atipicidade da conduta uma vez que que o descumprimento do plano teria sido justificável.
Entendo que tais alegações não devem prosperar, pois não encontram respaldo no conjunto probatório constante dos autos.
Conforme apurado nos autos, em 24 de setembro de 2009, a Susep enviou Ofício (OFICIO SUSEP/DEFIS/GESUP/N0 35/08-09) à Seguradora informando sobre a Tabela de Deficiências referente ao seu sistema de controles internos em matéria de PLD-FT. Dentre os apontamentos constavam " fragilidades dos procedimentos para validação dos CPF's dos clientes e terceiros, uma vez que não é realizado a confrontação do nome com o número do CPF do titular, na implantação das propostas do segmento Vida " (TD.BVP.PLD.03).
Em resposta ao Ofício, a Recorrente informou que já estavam sendo desenvolvidas funcionalidades que iriam permitir a validação do CPF dos segurados junto à Secretaria da Receita Federal. O prazo inicial previsto para implementação destas funcionalidades era de 15 meses, ou seja, tais correções seriam efetivadas até em fevereiro de 2011 (fl. 58 29440306).
A Susep, no entanto, concluiu que " a resposta encaminhada pela Entidade não atende o § 2°, do Art. 2° da Circular SUSEP n° 340/07, uma vez que não consta Plano de Ação, bem como não observa o artigo 3° da Circular SUSEP n° 340/07 que diz que na hipótese do prazo para saneamento da deficiência ser maior que 90 dias, a Entidade deverá justificar detalhadamente os motivos que impedem a solução da deficiência em prazo inferior ."
Diante disso, a Recorrente apresentou justificativa acerca da necessidade de prazo superior a 90 dias.
De acordo com a resposta, o prazo seria necessário em razão da complexidade das alterações. Quanto ao Plano de Ação, esclareceu que já teria sido contratada uma empresa para elaborar a especificação das alterações sistêmicas necessárias. A conclusão dos trabalhos estava prevista para 29 de janeiro de 2010, sendo que o prazo para desenvolvimento, homologação e implementação das novas funcionalidades está previsto para 31 de agosto de 2010. (fl. 69 do 29440306). As justificativas foram aceitas pela Susep que opinou que o plano de ação estava adequado para o saneamento dessa deficiência.
Verifica-se, portanto, que a definição dos prazos para solução das deficiências foi acordado com a Susep em perfeita harmonia com a previsão da Recorrente a respeito da conclusão dos trabalhos, o que afasta qualquer alegação quanto a ausência de razoabilidade.
No que toca às alegações de que a supervisionada teria agido de forma diligente na busca da solução das deficiências e que o atraso seria devido à complexidade de suas atividades e ao crescimento da empresa, entendo que tais afirmações seriam completamente descabidas uma vez que entre a data prevista para a conclusão dos trabalhos (02/2011) e a realização do follow up (11/2013) teria transcorrido mais de 2 anos sem que fossem corrigidas as fragilidades e implementado um procedimento básico e essencial à segurança de suas operações. Portanto, foram negligenciados riscos conhecidos e relevantes, o que demonstra negligência por parte da Companhia na condução do Plano de Ação.
Registre-se, por fim, que o período passou em albis , sem qualquer comunicação à Susep sobre os motivos que levaram a tamanho atraso. Logo, não é possível afastar a tipicidade da conduta sob o argumento que o atraso fora justificado.
Com base nesses fundamentos, concluo que, na eventualidade da preliminar ser superada, estariam presentes elementos suficientes de autoria e materialidade da infração por não implementação de controles internos efetivos em PLDFT (Item 1).
Quanto ao conjunto de infrações relacionadas à ausência de comunicação de operações atípicas, trata-se de fato incontroverso, não havendo impugnação por parte da Recorrente quanto à ausência de comunicação. A Recorrente limitou-se a alegar, no mérito, a ocorrência de erro escusável sobre a ilicitude do fato por adotar interpretação distinta da Susep em relação à interpretação da alínea 'c' do inciso I e § 1° do art. 13 da Circular Susep 445, de 2012, que contemplaria os Itens 3, 9 e 10. Em síntese, sustenta que há uma diferença conceitual entre devolução de reserva a beneficiário e resgate e que isso levou a uma interpretação distinta daquela mantida pela Susep.
Os itens 3, 9 e 10 da acusação referem-se à devolução de reserva a beneficiário em razão de óbito do participante. Nessa situação, a Supervisionada entendeu que a hipótese não seria de resgate e, assim, não deveriam ser comunicadas. Tal argumento, em minha leitura, não se sustenta.
Em que pese o termo resgate seja polissêmico e comporte interpretação distintas, no campo específico do ramo de seguro e previdência complementar, o vocábulo tem um acepção mais precisa e se refere de maneira geral às retiradas de recursos das provisões matemáticas de benefícios a conceder. Compreenderia assim, indistintamente, tanto o direito dos segurados quanto dos beneficiários. Nesse sentido, inclusive a definição constante do inciso XXXIII do art. 5° da Resolução CNSP n° 140, de 2005, vigente à época dos fatos, que conceitua resgate como o " direito garantido aos segurados e beneficiários de, durante o período de diferimento e na forma regulamentada, retirar os recursos da provisão matemática de benefícios a conceder ". Tal definição não se distingue daquela constante na atual regulamentação (Resolução CNSP n° 348, de 2017).
Portanto, a interpretação proposta pela Recorrente sucumbe diante de uma leitura sistemática do arcabouço regulatório e deve ser rejeitada.
Dosimetria
No campo da culpabilidade se insere o juízo sobre a reprovabilidade da conduta do agente. Essa análise envolve ponderação sobre as circunstâncias que circundam a ocorrência da infração e o próprio comportamento do agente. Além disso, devemos nos assegurar que as penalidades sejam suficientemente eficazes, proporcionais e dissuasivas e cumpra o seu papel repressivo e pedagógico. No caso concreto, as regras atinentes à dosimetria estão previstas na Resolução CNSP n.º 60, 2001, em relação ao Item 1, e da Resolução CNSP n.º 243, de 2011, no tocante aos Itens 2 ao 11.
A decisão de primeira instância assim ponderou os fatores relacionados ao cálculo da multa:
Item 1
Tipo infracional: Não implementação de controles internos efetivos em PLDFT
Pena base : R$ 13.000,00
Fundamento: alínea "n" do inciso III do art. 5° da Resolução CNSP n.º 60, 2001
Item 2 ao 9
Tipo infracional: Não comunicação de operações atípicas na forma exigida pelas normas de PLDFT (período das operações de 06/06/2013 a 31/07/2013)
Pena abstrata : multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais)
Pena base aplicada: R$ 10.000,00
Majoração por gravidade: R$ 38.000,00 (20% da diferença entre os limites mínimos e máximos previstos para a respectiva sanção)
Antecedentes: R$ 15.000,00
Exasperação infração continuada: R$ 31.500,00
Total da multa: R$ 94.500,00
Item 10 e 11
Tipo infracional: Não comunicação de operações atípicas na forma exigida pelas normas de PLDFT (período das operações 02/08/2013 a 02/09/2013)
Pena abstrata: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais)
Pena base: R$ 10.000,00
Majoração por gravidade: R$ 38.000,00
Antecedentes: R$ 15.000,00
Exasperação infração continuada: R$ 10.500,00
Total da multa: R$ 73.500,00
A Recorrente requer (i) conversão da penalidade de multa em recomendação ou advertência em razão da baixa lesividade da conduta; (ii) subsidiariamente, a reavaliação das circunstâncias administrativas, caso mantida a pena de multa; (iii) o reconhecimento da continuidade infracional em relação a todas as operações não comunicadas apontadas pela fiscalização.
Quanto a conversão da multa em advertência, entendo que não seria cabível, pois é possível concluir com base na prova dos autos que a Recorrente seria reincidente porquanto há informações sobre a não comunicação de operações atípicas havidas no ano de 2009.
Em relação às circunstâncias administrativas e antecedentes, observo que tais elementos foram devidamente ponderados pela Susep na fixação da penalidade e a majoração se deu em patamares adequados e razoáveis, suficientes para reprimir a conduta infracional.
Contudo, entendo que assiste razão à Recorrente no que tange ao reconhecimento da continuidade delitiva em relação ao grupo do Item 2 ao 9 e 10 e 11. A justificativa para a separação da infração em dois grupos de infração continuada " é que entre as datas de consumação das infrações descritas nos itens 9 (01/08/2013) e 10 (02/09/2013) AI transcorreu lapso temporal superior a 30 (trinta) dias, não estando, assim, atendido o requisito temporal necessário ao reconhecimento da continuidade infracional, conforme previsto na legislação em vigor, na jurisprudência, e nas orientações emanadas da Procuradoria Federal." Os parâmetro judicial adotado é tese fixada pelo Superior Tribunal de Justiça segundo a qual " continuidade delitiva, em regra, não pode ser reconhecida quando se tratarem de delitos praticados em período superior a 30 (trinta) dias ."
Todavia, o que se percebe é que as operações não comunicadas ocorreram de forma continua e que a suposta descontinuidade se deve ao fato de algumas operações serem reportadas após a apuração do mês civil, no primeiro dia útil do mês subsequente, sendo que no caso das operações referentes ao mês de agosto, que deveriam ser comunicadas em setembro, o primeiro dia útil ocorreu no dia 02/09/2013. Logo, embora tenha decorrido prazo superior a 30 dias, o reconhecimento da continuidade delitiva é possível pois estaria sendo respeitada a periodicidade da obrigação, que é mensal.
Com base nesse argumentos, voto por reconhecer a ocorrência de continuidade delitiva entre os Itens 2 a 11 da representação, propondo os seguintes ajustes na dosimetria:
Item 2 ao 11
Tipo infracional: Não comunicação de operações atípicas na forma exigida pelas normas de PLDFT (período das operações de 06/06/2013 a 02/09/2013)
Pena abstrata : multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais)
Pena base aplicada: R$ 10.000,00
Majoração por gravidade: R$ 38.000,00 (20% da diferença entre os limites mínimos e máximos previstos para a respectiva sanção)
Antecedentes: R$ 20.000,00
Exasperação infração continuada: R$ 34.000,00
Total da multa: R$ 102.000,00
Conclusão
Ante o exposto, voto no seguinte sentido:
(i) conhecer de ofício a ausência de condição de procedibilidade do processo administrativo sancionador em relação à infração por não implementação de controles internos efetivos em PLDFT (Item 1) diante da existência de Plano de Ação referente aos mesmos fatos firmado nos autos do 15414.100662/2013-17 e, por conseguinte, afastar a penalidade de multa aplicada pela Susep;
(ii) conhecer do recurso e no mérito dar-lhe parcial provimento para reconhecer a ocorrência de continuidade delitiva em relação aos itens 2 ao 11e promover os seguintes ajustes na dosimetria:
Item 2 ao 11
Tipo infracional: Não comunicação de operações atípicas na forma exigida pelas normas de PLDFT (período das operações de 06/06/2013 a 31/07/2013)
Pena abstrata : multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais)
Pena base aplicada: R$ 10.000,00
Majoração por gravidade: R$ 38.000,00 (20% da diferença entre os limites mínimos e máximos previstos para a respectiva sanção)
Antecedentes: R$ 20.000,00
Exasperação infração continuada: R$ 34.000,00
Total da multa: R$ 102.000,00
É o voto.
RENATO DA CÂMARA PINHEIRO
Conselheiro
Documento assinado eletronicamente por Renato da Câmara Pinheiro , Conselheiro(a) , em 21/11/2024, às 11:54, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .
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