CRSFN · 09/12/2024

Recurso — Acórdão nº 164/2024

Recurso nº 15414.626905/2019-38

RecursoProvidotexto integral

RECURSO ADMINISTRATIVO. SUSEP. REPRESENTAÇÃO. SEGURO. PREVENÇÃO À LAVAGEM DE DINHEIRO E COMBATE AO FINANCIAMENTO DO TERRORISMO – PLD/FT. NÃO MANTER CADASTRO ATUALIZADO DE CLIENTES EM FACE DAS OPERAÇÕES SUSPEITAS DE LAVAGEM DE DINHEIRO. NÃO FAZER AS COMUNICAÇÕES OU DESCUMPRIR A VEDAÇÃO QUE SE REFERE O ART. 11 DA LEI Nº 9613/98. Violação ao princípio do non bis in idem . Preliminar de nulidade da representação acolhida. Recurso conhecido e provido

Inteiro teor

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Boletim de Serviço Eletrônico em 09/12/2024

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

488ª Sessão

Processo 15414.626905/2019-38

Processo na primeira instância SUSEP 15414.001242/2015-11

RECURSO ADMINISTRATIVO

RECORRENTE:

Prudential do Brasil Seguros de Vida S.A.

RECORRIDA:

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS

RELATOR :

Renato da Câmara Pinheiro

ADVOGADOS :

Gustavo Alarcon Rodrigues (OAB/SP 424.486)

João Marcelo Máximo Ricardo dos Santos (OAB/SP 260.454)

EMENTA : RECURSO ADMINISTRATIVO. SUSEP. REPRESENTAÇÃO. SEGURO. PREVENÇÃO À LAVAGEM DE DINHEIRO E COMBATE AO FINANCIAMENTO DO TERRORISMO – PLD/FT. NÃO MANTER CADASTRO ATUALIZADO DE CLIENTES EM FACE DAS OPERAÇÕES SUSPEITAS DE LAVAGEM DE DINHEIRO. NÃO FAZER AS COMUNICAÇÕES OU DESCUMPRIR A VEDAÇÃO QUE SE REFERE O ART. 11 DA LEI Nº 9613/98. Violação ao princípio do non bis in idem . Preliminar de nulidade da representação acolhida. Recurso conhecido e provido.

ACÓRDÃO CRSFN 164/2024

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso de PRUDENTIAL DO BRASIL SEGUROS DE VIDA S.A. e, por unanimidade, dar-lhe provimento , em razão do acolhimento da preliminar de nulidade da representação, por ocorrência de bis in idem com o processo 15414.003647/2013-21, afastando as penas de multas aplicadas pela Autarquia em relação aos itens 1, 2, 3 e 4 da representação, no valor total de R$ 86.000,00 (oitenta e seis mil reais), por supostas infrações aos artigos 8º, §4º; 13, alínea "g", inciso I; 13, alínea "h", inciso II; e 14 da Circular Susep nº 445/2012, nos termos do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Conselheiros Renato da Câmara Pinheiro, Pedro Frade de Andrade, Paula Christine Schlee, Igor Muniz, Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro e Adriana Teixeira de Toledo. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Vitor Tadeu Carramão Mello.

Sessão por videoconferência em 12 de novembro de 2024.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO

Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo , Presidente(a) , em 05/12/2024, às 12:08, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 46626705 e o código CRC 6EC789E0 .

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 15414.626905/2019-38

Processo na primeira instância CRSFN-SUSEP 15414.001242/2015-11

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Prudential do Brasil Seguros de Vida S.A.

RECORRIDO:

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS

RELATOR :

Márcia Gomes Lencastre

Modalidade(s) de Julgamento: ( )Virtual ( X )Videoconferência ( )Presencial

RELATÓRIO

1. Trata-se de Recurso Administrativo interposto por PRUDENTIAL DO BRASIL SEGUROS DE VIDA S/A (“ Seguradora ” ou “ Recorrente ”), perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“ CRSFN ”), contra decisão [1] (doc.28401169) lavrada pela Coordenação Geral de Fiscalização Direta da SUSEP que julgou subsistentes os itens de 1 a 4 da Representação Eletrônica SUSEP/DIR3/CGCON/CONS1 Nº 1/2020 (0620119) (“ Representação ” [2] ), aplicando a penalidade de multa total no valor de R$ 86.000,00 (oitenta e seis mil reais), em decorrência das seguintes infrações:

Infração

Valor da Multa

NÃO MANTER CADASTRO ATUALIZADO DE CLIENTES EM FACE DAS OPERAÇÕES SUSPEITAS DE LAVAGEM DE DINHEIRO [3]

R$ 21.500,00

NÃO FAZER AS COMUNICAÇÕES OU DESCUMPRIR A VEDAÇÃO QUE SE REFERE O ART. 11 DA LEI Nº 9613/98. [4]

R$ 21.500,00

NÃO FAZER AS COMUNICAÇÕES OU DESCUMPRIR A VEDAÇÃO QUE SE REFERE O ART. 11 DA LEI Nº 9613/98. [5]

R$ 21.500,00

NÃO FAZER AS COMUNICAÇÕES OU DESCUMPRIR A VEDAÇÃO QUE SE REFERE O ART. 11 DA LEI Nº 9613/98. [6]

R$ 21.500,00

2. O Relatório de Reincidências e o Relatório de Antecedentes foram juntados em 09.01.2020. Ambos os relatórios foram juntados antes da apresentação da defesa (12.03.2020).

3. Inicialmente houve uma Representação [7] , em 12/11/2015, lavrada no processo nº 15414.001242/2015-11 [8] , em desfavor do Sr. Antônio Paulo T. L., diretor da Seguradora, responsável pelo cumprimento da Lei 9613/98, por 04 (quatro) indícios de descumprimentos aos dispositivos da Circular SUSEP 445/12, sendo proposto para cada um, a aplicação de penalidade pecuniária prevista na Resolução CNSP 97/2002. São os seguintes descumprimentos :

(a) Não manter o cadastro de clientes atualizado na forma regulada pela SUSEP;

- A sociedade deixou de realizar o cadastro completo e a guarda da documentação comprobatória nos relacionamentos com o cliente enquadrado na condição de PEP.

(b) Deixar de comunicar na forma exigida as operações consideradas suspeitas de lavagem de dinheiro;

- A companhia deixou de comunicar ao COAF operações de resgate de seguro de vida individual, cujo valor seja superior a R$ 50.000,00.

- A sociedade não comunicou operações em que pagou resgate em cheque, sem endosso em preto, e sem justificativa.

(c) Descumprir a vedação ou deixar de fazer comunicação a que se refere o art. 11 da Lei 9613/98, na forma regulada pela SUSEP;

- A sociedade comunicou com atraso duas operações identificadas pelos seus controles internos.

4. Pode-se resumir o histórico deste processo da seguinte forma. Inicialmente em 2013, a SUSEP lavrou uma representação (15414.003647/2013-21) contra a pessoa jurídica, sendo esta Representação julgada insubsistente. Posteriormente, a SUSEP lavrou nova representação contra o agente (Diretor ocupava o cargo de Diretor responsável pelo cumprimento da Lei 9613/98), gerando o Processo SUSEP 15414.001242/2015-11, que foi convertido neste processo (Processo SEI nº 15414.626905/2019-38), com 4 indícios irregularidades (3 itens de descumprimento da ART. 11 DA LEI Nº 9613/98 [9] , e 1 item de não manter cadastro em operações suspeitas de lavagem de dinheiro). A defesa alega se tratar praticamente das mesmas infrações do processo de 2013. A SUSEP não entende desta forma; mas o processo de 2013 não se encontra nos autos.

5. Por meio do Ofício n° 4/2016/SUSEP/DIFIS/CGFIS/CFIS3, em 29/01/2016, o diretor da Seguradora foi intimado a apresentar sua Defesa Administrativa. Assim foi protocolada em 07/03/2016 a defesa do Diretor com os seguintes argumentos:

Item

Argumentos de Defesa

(a)

Que o processo em epígrafe e os ofícios recebidos em 4/2/16 pela Prudential tratam praticamente das mesmas infrações do processo SUSEP ne 15414.003647/2013-21, em relação ao qual a SUSEP ainda não se pronunciou após a defesa da Prudential apresentada em 17/02/2014, e em relação ao qual o presente feito não trouxe qualquer fato novo.

(b)

Que não faz sentido que a Prudential seja obrigada a requerer documentação a ser entregue por PEPs quando sequer o cadastro ainda não é exigido, sendo que. na lista de informações que devem constar do cadastro (que somente será realizado em determinadas situações), está justamente o enquadramento na condição de pessoa politicamente exposta.

(c)

Que não restam dúvidas de que a Prudential observa integralmente os termos da norma, quando se trata de Pessoa Politicamente Exposta - PEP, não havendo que se falar na irregularidade apontada.

(d)

Que a forma de pagamento via boleto bancário não é vedada do que isso, sendo o boleto nominal ao Responsável pelo Pagamento, não é possível pagamento seja tida como meio frágil na norma e, mais que tal forma de pagamento seja tida como meio frágil.

(e)

Que inexistindo resgate, por óbvio, inexiste a obrigatoriedade de comunicação ao COAF, não sendo essa uma hipótese prevista na norma.

(f)

Que a norma é clara ao prever o prazo de trinta dias para a apresentação de plano de ação e somente na hipótese desse prazo não ser observado, o que não é o caso, é que a norma autoriza a aplicação das penalidades cabíveis.

(g)

Que caso esta Autarquia entenda pela subsistência dos itens em questão e afaste os argumentos demonstrados na presente defesa, o que se admite apenas para argumentar, impõe-se o reconhecimento de que as supostas infrações imputadas à Prudential são de caráter continuado, nos termos do art. 13 da Resolução CNSP nº 243/2011

(h)

Que, ao contrário do quanto alegado pela SUSEP, em todos os casos listados existe justificativa para a emissão do cheque sem endosso em preto.

(i)

Que não existiu qualquer fragilidade no sistema de controles internos da Prudential, tendo em vista que, em todos os casos, existe justificativa para a emissão dos cheques sem endossos em preto.

(j)

Que ao mesmo tempo em que a SUSEP pretende punir a Prudential pela prática das supostas infrações relacionadas na presente Representação, foi apresentado plano de ação, que foi cumprido, a fim de sanar situações que possuem o mesmo objeto desta Representação, o que é não apenas incoerente do ponto de vista da lógica sistêmica, mas contraditório em relação ao quanto disposto no artigo 22, § 18, da Circular SUSEP n8 340/07.

(k)

Que se o plano de ação é justamente um instrumento para que irregularidades sejam sanadas sem a aplicação de sanção, tal regra traz justamente a confirmação de que, existindo um plano de ação, e tendo sido tal plano de ação cumprido (como é o caso), já não cabe mais a aplicação de sanção.

(l)

Que no Plano de Ação, a Prudential esclareceu que passaria a reportar ao COAF os casos de desembolso de valor de resgate ou devolução de prêmios realizados através de cheque cruzado sem endosso em preto, ainda que não concorde com tal procedimento, considerando que nos casos em que há justificativa, inexiste suspeita e, por conseguinte, inexiste o dever de comunicar.

(m)

Havendo uma interpretação possível que gere uma recomendação, ou tão somente uma advertência e, estando essa interpretação alinhada com o interesse público que fundamenta a aplicação de sanção, a penalidade menos gravosa deverá ser a adotada

6. Por meio do Parecer SUSEP/DIORG/CGJUL/COAIP/No. 295/17, em 22/05/2017 (“Parecer COAIP 295”), foram analisados os seguintes itens da defesa:

Argumento da Defesa

Justificativa da SUSEP

Que o presente PAS trataria praticamente das mesmas infrações do processo SUSEP n° 15414.003647/2013-21, em relação ao qual a Autarquia ainda não teria se pronunciado a respeito da defesa apresentada pela PRUDENTIAL em 17/02/2014, uma vez que o presente feito não teria trazido qualquer fato novo e a sociedade não teria tido acesso às decisões constantes daqueles autos.

Em consulta ao processo SUSEP n° 15414.003647/2013-21 verifico Termo de Julgamento do Conselho Diretor desta SUSEP, de 18/04/2017, decidindo por unanimidade a insubsistência da Representação SUSEP/CGFIS/COSU2/DIRJ3 N° 42/2012, lavrada em face da PRUDENTIAL DO BRASIL SEGUROS DE VIDA S/A, e, sucessivamente, a abertura de nova representação em face do agente responsável pelas infrações .

Que o cadastro completo só seria cabível nos casos de devolução de prêmio, pagamento da indenização ou de resgate e pagamento de benefício e a seguradora observaria integralmente os termos da norma, com o devido monitoramento e obtenção de alçada superior para o estabelecimento de relação com PEP, devendo, assim, ser reconhecida a insubsistência do ilícito em questão.

Tais argumentos já haviam sido apresentados pela sociedade quando questionada durante a diligência fiscal. Os inspetores se ampararam na correspondência eletrônica encaminhada em resposta ao Ofício SUSEP n° 54/13-03. Os inspetores registram que na amostra de clientes cadastrados na condição de PEP, a sociedade apresentou apenas a autorização da alçada superior para o estabelecimento de relação de PEP. Por entender que, por força do §4° do art.8° da Circ. SUSEP 445/2012, a sociedade teria o dever de realizar o cadastro completo e a guarda da documentação comprobatória solicitadas, ratificando, assim, a conduta irregular apontada.

Que a comunicação ao COAF estaria dispensada nos casos em que a liquidação financeira fosse para a mesma pessoa física, o que seriam as hipótese in casu.

Os argumentos trazidos pela defesa já tinham sido objeto de apreciação pela Fiscalização, que entendeu irregular a ausência de comunicação ao COAF, uma vez que os resgates financeiros foram superiores a R$ 50 mil reais e que a alínea “g”, do inciso I, do art.13 da Circ. SUSEP 445/2012 em momento algum faz ressalva sobre o saldo financeiro entregue ao segurado, não conseguindo a Cia. comprovar que a origem e o destino dos recursos financeiros pertenciam a mesma pessoa

Que em todos os casos haveria uma justificativa para a emissão dos cheques sem endosso em preto, seja por solicitação do segurado, seja porque o segurado informa que não possuiria conta corrente ou conta poupança.

As alegações trazidas já tinham sido objeto de análise por parte dos inspetores, destacando que a emissão de cheque sem gravame possibilita que o portador repasse o título com um simples endosso no verso, abrindo a possibilidade de operacionalização da lavagem de dinheiro de 'diversos modos, seja pela compra do cheque, com a finalidade de reintegrar recursos ocultados, ou forma de esconder o verdadeiro beneficiário do seguro.

Que as comunicações teriam ocorrido dentro do prazo normativo, inexistindo qualquer irregularidade.

A tabela elaborada pelos inspetores, a partir do arquivo PAGTORESGATE, contendo os dossiês cadastrais dos segurados, beneficiários e de pagamento de resgate corrobora o entendimento de que os pagamentos efetuados ao Sr. S. P. B. N. e à Sra. L. C. P. A., foram superiores a R$ 50 mil reais e comunicados em prazo superior a 24 horas ao COAF, com atraso, respectivamente de 01 dia e 03 dias

7. Acrescentou o Parecer COAIP 295:

(a) Que o representado ocupava o cargo de Diretor responsável pelo cumprimento da Lei 9613/98 à época dos fatos, e, assim sendo, entendemos cabível atribuir-lhe a responsabilidade pelos ilícitos apontados.

(b) Que sob o aspecto técnico, a opinião pela aplicação da penalidade de multa, para cada uma das infrações, a teor do que dispõe o caput do Art. 4o da Res. CNSP n.º 243/11 é a medida que se impõe.

(c) Que os procedimentos irregulares relatados foram observados a partir de avaliação amostral dos documentos e informações disponibilizadas pela Seguradora. Diante de tais fatos e elementos, entendendo assim, s.m.j., não caber, portanto, se falar em continuidade infracional.

8. O Parecer SUSEP/DIORG/CGJUL/COAIP/No. 292/18, de 09/05/2018, manifestou concordância com o Parecer anterior, no que se refere a subsistência da infrações apontadas. Contudo, trouxe as seguintes ponderações:

(a) Em relação ao item 1 da representação, foi indicada falta por não atualização do cadastro, contudo, a situação descrita às fls.1/2 e o dispositivo supostamente infringido lá indicado apontam para a falta de “não identificar clientes das operações consideradas suspeitas de lavagem de dinheiro”. Assim a penalidade aplicável, seria a prevista na alínea “c” do inciso II do art. 2o da Res. CNSP n.º 97/2002 e não a prevista na alínea “a” do inciso II do art. 2o da Res. CNSP n.º 97/2002, como indicado às fls. 1-verso, o que representaria aumento no valor da multa aplicável.

(b) Seria necessária análise jurídica para se confirmar se, neste caso concreto, poderia ser aplicado o instituto do Emendatio Libelli, de modo a não ser necessária retificação da peça de acusação.

9. Por intermédio do Parecer nº 00037/2018/SCADM/PFE-SUSEP-SEDE/PGF/AGU , de 21 de fevereiro de 2019, a Procuradoria se manifestou nos seguintes termos:

(a) Que seja o feito remetido a unidade de julgamento, com proposta de ser procedida pela unidade responsável, a retificação da Representação, observando-se a norma de penalidade vigente à época dos fatos, posto que há expressa previsão de sanção em seu art. 73, não incidindo por esta forma, as disposições previstas na Res. CNSP nº 97/2002.

(b) Que deverá a unidade responsável pela retificação proposta, observar que os ilícitos apontados ocorreram após a alteração produzida na Lei n° 9.613/98 pela Lei n° 12.683/12, tendo o legislador, facultado a responsabilização de forma direta, isolada ou cumulativamente a pessoa jurídica e os seus administradores. Vindo em sede da retificação, eleger o direcionamento de forma cumulativa a pessoa jurídica e ao administrador, relativamente a este último, deverá observar o contido no Parecer n° 08/2015/PF/G ABIN/PFSUSEP/PGF/AGU e no Parecer n° 147/2016/SCAM/PFSUSEP/PFSUSEP/AGU, havendo de ser demonstrada a culpabilidade do apontado administrador, posto que, na forma já consolidada, o mero descumprimento de uma disposição normativa, por si só, não pode levar à responsabilização objetiva do mesmo , havendo de ser apurado no contexto a imprescindibilidade da demonstração da existência de culpa ou dolo como apontado na lei.

10. Por meio do Parecer Eletrônico SUSEP/DIR3/CGCON/CONS1 Nº 1/2020, de 09/01/2020, foi ressaltado que somente a pessoa jurídica será intimada, já que não há nos autos elementos que possam demonstrar a culpabilidade do Sr. A. P. T. L. na ocorrência dos fatos narrados na Representação.

11. Foi elaborada, portanto, a Representação Eletrônica SUSEP/DIR3/CGCON/CONS1 Nº 1/2020, em 09/01/2020, na qual observa a existência de indícios de infração administrativa para fins de instauração de PAS pela autoridade competente. Esta Representação diz respeito as seguintes infrações:

Item

Infrações

Item 1

A sociedade deixar de realizar, em 31/08/2013, o cadastro completo e a guarda da documentação comprobatória nos relacionamentos com o cliente enquadrado na condição de PEP .

Na amostra de cadastro de clientes enquadrados na condição de PEP, solicitada especificamente no item III do Ofício SUSEP-DIRJ3 54/13-03, a sociedade teria apresentado apenas a autorização da alçada superior para o estabelecimento de relação com PEP. Diante disso, foi questionada pela SUSEP, por e-mail, sobre o não envio da documentação comprobatória do cadastro completo. Em resposta, a Seguradora informou que “na ocorrência de uma das hipóteses dispostas nos itens 1 e 2 das alíneas "c" e "d" do inciso I do art. 8º da Circular SUSEP n° 445/12, seria exigida a apresentação da documentação comprobatória do cadastro completo”, deixando de apresentar a documentação solicitada. A SUSEP, por entender que por força do §4°do artigo 8º da Circular 445/12 a Recorrente teria o dever de realizar o cadastro completo e a guarda da documentação comprobatória no relacionamento com o cliente enquadrado na condição de PEP, identificou indício de irregularidade, pelo que propôs a representação supra.

Item 2

A Seguradora teria deixado de comunicar ao COAF operações de resgate de seguro de vida individual, cujo valor era superior a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) (Em 26/06/2013; 30/07/2013; 26/06/2013; 08/08/2013; 17/07/2013; 09/08/2013 e 26/08/2013) .

Ao serem analisados os arquivos PAGTORESGATES.DBF de junho a agosto de 2013, foram localizados 21(vinte e uma) pessoas físicas que resgataram valores superiores ao estabelecido na alínea "a", inciso I, artigo 13 da Circular Susep 445, de 2012, e que não foram comunicados ao COAF. A seguradora apresentou justificativa informando que 18 (dezoito) casos não foram comunicados, pois o segurado é igual ao responsável pelo pagamento e desta forma estaria desobrigada de comunicar, nos termos do §1°, artigo 13 da Circular Susep 445/2012. Em relação aos demais, alegou que o desembolso foi inferior a RS 50.000,00, pois parte do valor foi utilizado para liquidar a assistência financeira contratada pelo segurado. Diante da primeira justificativa apresentada A SUSEP solicitou novos esclarecimentos quanto à forma de pagamento utilizada pelo segurado nos casos identificados. A Seguradora encaminhou cópias das propostas ou das solicitações de alteração de forma de pagamento, nas quais constava a forma de pagamento solicitada pelo segurado. Após análise, foi verificado que em primeiro lugar estavam os pagamentos por cartão de crédito num total de oito (8) casos e representando 38,10% da amostra. Em seguida, débito em conta corrente com sete (7) casos, representando 33,33% da amostra e, por fim, o boleto bancário com seis (6) casos e 28,57% da amostra. A SUSEP compreendeu que a desobrigação legal de comunicar, prevista na Circular 445, de 2012, e da qual a Seguradora se utilizou, deveria ser restrita aos casos em que ela tenha condições de identificar o responsável pela liquidação financeira. Dentre as formas de pagamento utilizadas pela Recorrente, tal certeza somente seria possível nos casos de débito em conta ou cartão de crédito em que haja comprovação da titularidade da respectiva conta. Entende a SUSEP que no pagamento por boleto bancário não haveria condições de assumir que o sacado foi o responsável pelo pagamento do documento, pois o boleto pode ser pago no caixa, em agentes autorizados (como supermercados, lotéricas e etc) sem que haja a necessidade de identificar o pagante. Por este motivo, o entendimento é que os resgates acima de R$ 50.000,00, que tiveram como origem de recursos pagamento via boletos deveriam ter sido comunicados ao COAF. Quanto à segunda justificativa apresentada pela seguradora, alegando que o valor do desembolso financeiro foi inferior ao limite estabelecido na norma por força de liquidação de assistência financeira, a SUSEP entendeu não haver respaldo normativo. Segundo a mesma, a alínea “g” é clara ao determinar que os resgates superiores a R$ 50 mil reais devem ser comunicados, e em nenhum momento faz ressalva sobre o saldo financeiro entregue ao segurado. Caso contrário, a assistência financeira poderia ser utilizada como forma de burlar os limites normativos.

Item 3

Em relação à não fazer as comunicações ou descumprir a vedação que se refere o art. 11 da Lei 9613/98. (Infrações ocorridas em 12/07/2013; 12/06/2013; 28/05/2013; 15/07/2013; 08/07/2013; 28/06/2013; 23/07/2013; 15/04/2013; 24/07/2013; 23/07/2013).

De modo que a Seguradora não comunicou operações em que pagou resgate em cheque, sem endosso em preto, e sem justificativa. Durante análise do Estudo de Risco e Manual de Comunicações ao COAF da Recorrente a equipe de fiscalização da SUSEP se deparou com a descrição de um procedimento atípico para o mercado e de grande risco para a companhia, que é o pagamento de resgate ou sinistro na forma de cheque cruzado sem endosso em preto. A lei 7.357, de 1985, regula os institutos do “cruzamento” e “endosso”, sendo o cruzamento em preto uma união do cruzamento especial com o endosso não à ordem, que visa assegurar que o valor da indenização, quando pago em cheque, seja creditado à pessoa indicado no título. Desta forma, emitir cheque sem tal gravame possibilita que o portador repasse o título com um simples endosso no verso, abrindo a possibilidade de operacionalização da lavagem de dinheiro de diversos modos, como por exemplo a compra do cheque por quem queira reintegrar recursos ocultados, ou até mesmo como forma de esconder o verdadeiro beneficiário do seguro. Considerando a gravidade de tal procedimento, foi solicitado pela SUSEP a cópia de todos os pedidos de emissão de cheque sem endosso em preto ocorridos durante a data base da fiscalização. A Recorrente apresentou, em meio digital, 48(quarenta e oito) solicitações ocorridas durante os meses de junho, julho e agosto de 2013. Após análise dos documentos, foram agrupadas as solicitações por similaridade de justificativa.

Doze solicitações não possuíam justificativa, representando 25% do total. Treze, representando 27%, justificaram não possuir conta corrente, mas durante o período de pagamento do seguro faziam-no por débito em conta. Quinze, 31,25% do total, informaram não possuir conta corrente e durante o período de pagamento o faziam de outra forma que não o débito em conta corrente. Dois, 4% do total, informaram não estar movimentando a conta corrente. Em três casos, 6% do total, os cheques representavam a contratação de assistência financeira. Por fim, em outros três casos, a justificativa foi repassar valor a terceiros. Os três últimos casos são representados pelas apólices 74.643, 172.656 e 175.941. Como mencionado supra, o simples fato de emitir cheque sem endosso em preto não é recomendado, uma vez que fragiliza extremamente os controles internos específicos para prevenção e combate à lavagem de dinheiro. Ademais, o risco é agravado quando se verifica que mesmo os cheques emitidos sem justificativa, com justificativa duvidosa, ou com expressa declaração de que os recursos serão entregues a terceiros, não impulsionou a Seguradora a comunicar tais operações.

Portanto, acredita a SUSEP, que as emissões de cheque sem endosso em preto para pagamento de resgate ou sinistro que não foram precedidas de uma justificativa plausível deveriam ter sido comunicadas ao COAF, com base na alínea "h", inciso II, artigo 13 da Circular 445, de 2012, bem como que as operações enquadradas no Grupo II da norma independem de valor.

Item 4

A Seguradora não fazer as comunicações ou descumprir a vedação que se refere o artigo 11 da Lei nº 9613/98. (em relação às infrações ocorridas, em 16/08/2013 e 19/08/2013). A Seguradora comunicou com atraso duas operações identificadas pelos seus controles internos.

No intuito de verificar as rotinas executadas pela Recorrente, a SUSEP solicitou por meio do Ofício SUSEP-DIRJ3 54/13-01, item “r”, a documentação comprobatória das comunicações previstas nos artigos 14 e 15 da Circular SUSEP 445/12. E ainda, por meio do Ofício SUSE-DIRJ3 54/13-02, Item 1, foram solicitadas a cópia dos dossiês completos dos itens relacionados na tabela de "PAGTORESGATE". Após análise da documentação apresentada, foi constatado que duas comunicações ocorreram em desacordo com o prazo estabelecido no artigo 14 da Circular SUSEP 445/12, e dessa forma essas comunicações foram feitas com atraso. Cabe frisar que a forma regulada pela SUSEP para comunicações das operações atípicas aqui apontadas é a constante no artigo 14 da Circular SUSEP 445. Portanto, de acordo com a SUSEP, ainda que fossem considerados os dias úteis para a realização das comunicações, fato é que nos casos destacados teria ocorrido infração ao dispositivo da norma quanto ao prazo estabelecido.

12. Portanto, foram apontadas as seguintes irregularidades, conforme descritas abaixo:

Item

Dispositivo infringido

Sanção proposta

Data da Infração

§4°, artigo 8º da Circular Susep 445/12

Art. 73 da Resolução CNSP nº 243/2011

31/08/2013

Alínea "g", inciso I, art. 13 da Circular Susep 445, de 2012

Inciso III do parágrafo único do artigo 73 da Resolução CNSP nº 243/2011

26/06/2013; 30/07/2013; 26/06/2013; 08/08/2013; 17/07/2013; 09/08/2013; 26/08/2013

Alínea "h", inciso II, art. 13 da Circular Susep 445, de 2012

Inciso III do parágrafo único do artigo 73 da Resolução CNSP nº 243/2011

12/07/2013; 12/06/2013; 28/05/2013; 15/07/2013; 08/07/2013; 28/06/2013; 23/07/2013; 15/04/2013; 24/07/2013; 23/07/2013

Artigo 14 da Circular SUSEP 445/12

Inciso III do parágrafo único do artigo 73 da Resolução CNSP nº 243/2011

16/08/2013 e 19/08/2013

13. Intimada a Recorrente em 09/01/2020 [10] , apresentou defesa administrativa em 12/03/2020 [11] , contendo os seguintes argumentos:

Item

Argumentos de Defesa

(a)

Que em 27 de dezembro de 2013, foi lavrada representação, objeto do processo administrativo n° 15414.003647/2013-21, em face da Prudential do Brasil Seguro de Vida S.A.

(b)

Que nos autos do referido do processo administrativo n° 15414.003647/2013-21, em 16 de novembro de 2015, a CGJUL/COAIP, com base no Parecer SUSEP/PF-SUSEP/SCADM n° 03/2014, recomendou a alteração do polo passivo, para que a responsabilidade das supostas infrações fosse atribuída ao agente (pessoa física) responsável, respondendo a sociedade somente de modo solidário.

(c)

Que em 23 de março de 2017, inclusive, o Conselho Diretor da SUSEP, por unanimidade, julgou insubsistentes todos os itens da Representação em face da Companhia, determinando a lavratura de uma nova representação em face do agente responsável pelas supostas irregularidades.

(d)

Que no processo administrativo sancionador n° 15414.003647/2013-21, em 15 de novembro de 2015, já havia sido lavrada a representação objeto deste processo n2 15414.626905/2019-38, em face do Sr. A. P. T. L., diretor da Prudential à época dos fatos

(e)

Que todas as supostas infrações narradas nas representações ocorreram no período compreendido entre junho e agosto de 2013, sendo que os presentes autos, como dito, derivam dos autos n° 15414.003647/2013-21.

(f)

Que em 09 de janeiro de 2020, a SUSEP decidiu utilizar se destes autos para lavrar nova representação e minuta de ofício de intimação em face da Prudential do Brasil Seguros de Vida S.A.

(g)

Que a SUSEP lavrou nova representação em face da pessoa jurídica, contrariando decisão por ela mesma tomada, através de seu Conselho Diretor, em 23 de março de 2017, orientação esta que ela já havia previamente seguido em 2015, ao lavrar representação contra as pessoas físicas supostamente responsáveis pelas supostas infrações.

(h)

Que a decisão de, novamente, alterar o polo passivo dessa representação e penalizar a Prudential do Brasil Seguros de Vida S.A. não foi tomada pelo mesmo Conselho Diretor, e portanto, estando em desacordo com o que o Colegiado determinou, é nula de pleno direito.

(i)

Que as discussões jurídicas acerca das regras aplicáveis sobre a legitimidade passiva não estão entre os eventos interruptivos da prescrição, de acordo com o art. 29 Lei n° 9.873/99.

(j)

Que a retificação proposta em janeiro de 2020, desse modo, foi nada mais do que a lavratura de uma representação em face da Prudential do Brasil Seguros de Vida S.A. mais de 5 anos após ocorrida a suposta irregularidade.

14. Por meio do Parecer Eletrônico nº 621/2020/CJUL2/CGJUL/DIR1/SUSEP apresenta a dosimetria da pena a ser aplicada à Recorrente:

Infração

Da Dosimetria da Pena

Infração nº 1

Foi proposta a aplicação da penalidade prevista no caput do art. 73 da Resolução CNSP nº 243/2011 (não identificar seus clientes ou não manter cadastro atualizado, nos termos de instruções emanadas pelas autoridades competentes) que estabelece intervalo da multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) .

- Quanto à gravidade e aos efeitos da infração , destaco que a ausência de identificação dos clientes da seguradora, no advento de suas em movimentação de valores, como pessoas expostas politicamente, em sua relação com o sistema financeiro, prejudica o rastreamento e a monitoração de tais operações, no combate à lavagem de dinheiro. Nesta toada, entendemos que a multa base deva ser agravada em 5% do valor base (R$ 190.000,00 * 5% = R$ 9.500,00). Logo, o cômputo da multa importa em R$ 10.000,00 + R$ 9.500,00 = R$ 19.500,00.

- Quanto à capacidade econômica do infrator , não foram trazidas informações aos autos quando da lavratura deste PAS. Por essa razão, entendo que não cabe majoração do valor da multa quanto a esta circunstância administrativa.

- Quanto aos antecedentes , há antecedentes para o período examinado em face do representado. Dessa forma, entendo que cabe majoração do valor da multa em R$ 2.000,00 quanto a esta circunstância administrativa. Logo, o cômputo da multa importa em R$ 19.500,00 + R$ 2.000,00 = R$ 21.500,00.

- Quanto aos ganhos obtidos com o ato ilícito , não foram trazidas informações aos autos quando da lavratura deste PAS. Por essa razão, entendo que não cabe majoração do valor da multa quanto a esta circunstância administrativa.

- Não foram apuradas circunstâncias agravantes e atenuantes , previstas nos art.11 e art.12 da Resolução CNSP n.º 243/2011. Por essa razão, entendo que não cabe majoração do valor da multa quanto a esta circunstância administrativa.

- Por fim, posto que não há reincidências entendo que não cabe majoração do valor da multa quanto a esta circunstância administrativa.

Assim, em relação à infração 1 , opino que a multa aplicada seja de R$ 21.500,00 .

Infração nº 2 a nº 4

Foi proposta a aplicação da penalidade prevista no inciso III do parágrafo único do art. 73 da Resolução CNSP nº 243/2011 (deixar de fazer a comunicação das operações definidas pela autoridade competente) , que estabelece intervalo da multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) .

- Quanto à gravidade e aos efeitos da infração , destaco que a legislação fixa um valor mínimo, a partir do qual a movimentação financeira deve ser imediatamente comunicada aos órgãos de controle, prejudica o rastreamento e a monitoração de tais operações, no combate à lavagem de dinheiro. Nesta toada, entendemos que a multa base deva ser agravada em 5% do valor base (R$ 190.000,00 * 5% = R$ 9.500,00). Logo, o cômputo da multa importa em R$ 10.000,00 + R$ 9.500,00 = R$ 19.500,00.

- Quanto aos antecedentes , os relatórios informam que há antecedentes para o período examinado em face do representado. Dessa forma, entendo que cabe majoração do valor da multa em R$ 2.000,00 quanto a esta circunstância administrativa, para cada infração. Logo, o cômputo da multa importa em R$ 19.500,00 + R$ 2.000,00 = R$ 21.500,00.

- Por fim, posto que não há reincidências conforme os relatórios, entendo que não cabe majoração do valor da multa quanto a esta circunstância administrativa, para as infrações de nº 2 a 4.

- Assim, em relação às infrações de nº 2 a 4 , opino que seja aplicada, para cada uma delas , a multa de R$ 21.500,00 .

15. Portanto, o montante total da multa importou em R$ 86.000,00 (oitenta e seis mil reais).

16. Por meio da NOTA nº 00193/2021/CGAAD/PFE-SUSEP-SEDE/PGF/AGU, datada de 14/03/2021, há, em síntese, as seguintes considerações:

(a) Que não se vislumbra afronta ao devido processo legal ou quaisquer outros vícios de natureza formal, na medida em que foram respeitados os princípios constitucionais da legalidade, do contraditório e da ampla defesa como preconizados pelo Art.5º, LV da Constituição Federal e pelo Art.31 do Decreto-Lei nº73/66.

(b) Que pela documentação colacionada aos autos, a não ocorrência da prescrição no âmbito administrativo.

(c) Que é necessária a retificação da Representação lavrada, com vistas ao atendimento ao princípio da ampla defesa e do contraditório, procedendo-se nova intimação da Representada.

17. Remetido ao Conselho Diretor da SUSEP [12] em 17/08/2022, por unanimidade, decidiu pela aplicação da penalidade de multa no valor de R$21.500,00 para cada uma das quatro infrações, totalizando R$ 86.000,00.

18. Através do Ofício Eletrônico nº 274/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP, de 22/08/2022, a Recorrente foi intimada do julgamento do Conselho Diretor da SUSEP.

19. Em 21/09/2022, a Recorrente interpôs Recurso Administrativo aduzindo, em síntese, o seguinte:

Item

Argumentos da Recorrente

(a)

Que a confusão criada pelas idas e vindas da SUSEP não afasta ou mitiga o fato simples de que uma representação foi lavrada contra a Prudential muito mais do que 5 anos após ocorrida a suposta respectiva irregularidade.

(b)

Que a retificação proposta em janeiro de 2020 e agora efetivamente julgada em agosto de 2022, desse modo, foi nada mais do que a lavratura de uma representação em face da Prudential mais de 5 anos após ocorrida a suposta irregularidade.

(c)

Que não há sentido na exigência de apresentação de documentação a ser entregue por PEPs quando sequer o cadastro ainda não é exigido, sendo que, na lista de informações que devem constar do cadastro (que somente será realizado em determinadas situações), está justamente o enquadramento na condição de pessoa politicamente exposta.

(d)

Que somente se dará tratamento diferenciado a uma PEP se operações específicas ocorrerem e, logo, se o cadastro referido pela norma for realizado e for identificada uma PEP.

(e)

Que a ausência de comunicação, no caso, decorreu de o artigo 13, § 1º 4 , da Circular nº 445/2012, dispensar a comunicação ao COAF nos casos em que a liquidação financeira das operações for da mesma pessoa física, exatamente as hipóteses in casu .

(f)

Que os boletos bancários emitidos pela Prudential são nominais ao responsável pelo pagamento.

(g)

Que a liquidação financeira das operações foi da mesma pessoa física, ou seja, os recursos foram disponibilizados para o segurado. Essa é a hipótese normativa de dispensa da comunicação, claramente.

(h)

Que o seguro contratado oferece, além das coberturas básicas, benefício de assistência financeira, pela qual o segurado poderá receber um valor por tempo determinado para auxílio nas necessidades financeiras, sendo o valor da reserva abatido em razão da utilização do benefício.

(i)

Que vale esclarecer que à época dos fatos a SUSEP não havia disciplinado o conceito de assistência financeira, que ocorreu apenas em 13/04/2020, por meio da Circular SUSEP nº 600/2020. Portanto, não há fundamento jurídico e fático permitindo equiparar a assistência financeira a um resgate.

(j)

Que inexistindo resgate, por óbvio, inexiste a obrigatoriedade de comunicação ao COAF.

(k)

Que a Circular SUSEP nº 445/2012 exige o reporte de resgate cujo valor seja igual ou superior a R$50.000,00 (artigo 13, I, “g”), permitindo interpretar que esse valor se refere a um evento isolado, e não uma conjugação de operações.

(l)

Que quando a norma busca definir um valor conjugado, há a necessidade de indicar o horizonte de tempo para o qual os valores serão analisados em conjunto, como é o caso do artigo 13, I “a” da mesma Circular. A referida alínea define o reporte de operações de aportes que, dentro do mês civil, somem valor igual ou superior a R$1 milhão.

(m)

Que cada uma das operações deveria ser analisada individualmente, de forma que não teria sido atingido o valor mínimo para reporte em nenhuma das duas situações, desconfigurando a suposta infração.

(n)

Que não há que se falar na comprovação da materialidade das infrações, uma vez que essas ainda que venham a ser consideradas existentes, foram objeto de plano de ação, ou seja, a presente representação não tem indícios suficientes de autoria e materialidade para sua instauração, requisitos indispensáveis para a instauração de processo administrativo sancionador, nos termos do artigo 81, da Resolução 243/2011.

(o)

(p)

Que ao contrário do quanto alegado pela SUSEP, em todos os casos listados existe justificativa para a emissão do cheque sem endosso em preto, o que fundamentou o entendimento da Prudential de que nenhuma comunicação ao COAF era necessária.

(q)

Que seria impossível produzir prova de que não houve emissão de cheque, por se tratar de prova de fato negativo, o que não encontra apoio no ordenamento jurídico

(r)

Que a norma tida como violada determina, de forma extremamente genérica, que sejam comunicadas as transações que possam caracterizar indício de lavagem de dinheiro, de financiamento ao terrorismo, ou de qualquer outro ilícito.

(s)

Que nos casos listados, é evidente que as transações, entendidas pela Prudential como as operações em que há troca ou transferência de valores, têm fundamento, sendo incapazes de configurar tipicidade que enseje a comunicação ao COAF.

(t)

Que a justificativa dada pelos segurados é plausível e apta para servir como base da não comunicação ao COAF.

(u)

Que é plenamente regular a conduta da Prudential, uma vez que comunicou o órgão competente imediatamente após ter verificado a operação, a qual chegou a seu conhecimento em período perfeitamente compreensível ante o elevado número de contratações da seguradora e, ainda, pelo fluxo do sistema bancário e de informações sistémicas em relação a pagamentos.

(v)

Que no caso de sanções administrativas, estas devem ser definidas sempre buscando a medida estritamente necessária ao atingimento do fim público.

(x)

Que a conduta da Prudential não trouxe qualquer prejuízo efetivo.

(y)

Que deve ser reconhecido que a substituição da aplicação de uma penalidade por uma recomendação é medida que se impõe.

(z)

Que na hipótese desta Representação ser declarada subsistente e de a pena não ser substituição por uma recomendação, é a aplicação da sanção de advertência, nos termos do art. 3º da Resolução CNSP nº 243/2011.

(a1)

Que entendendo-se que as infrações objeto dos autos não são consideradas, per se, infrações autônomas. São atos constitutivos de uma única infração, cuja multiplicidade é apenas aparente, evidenciando sua decorrência de uma mesma falha interna da Recorrente, alinhadas com seus controles internos relacionados à prevenção e combate à lavagem de dinheiro e financiamento.

(b1)

Que as condutas relacionadas às quatro infrações ora recorridas, em todos os casos, são identicamente relacionadas às práticas de controles internos da Requerente. Decorrem, também, de circunstâncias idênticas, ainda que relacionadas a contratos e segurados distintos, o que gera a aparência de se estar diante de inúmeras infrações, mas que, ao fim e ao cabo, revelam-se uma única conduta.

(c1)

Que requer que seja ao menos reconhecido que as supostas infrações imputadas à Recorrente são de caráter continuado, nos termos do art. 13 da Res. CNSP nº 243/2011.

(d1)

Que requer que a majoração pelos antecedentes seja reduzida ao menor valor possível, considerando as circunstâncias fáticas que envolveram as supostas infrações.

(e1)

Que é necessário o reconhecimento da conduta da Recorrente como causa atenuante de eventual penalidade a ser aplicada, ainda que não apontada pela SUSEP, visto que antes mesmo de lavrada esta Representação já havia sido estabelecido plano de ação, visando mitigar as consequências da infração e evitar novos casos similares.

20. O Parecer Eletrônico nº 282/2022/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP, atesta a tempestividade do Recurso. Salienta que quanto ao pedido de convolação da penalidade de multa por recomendação e/ou advertência, tal fato foi analisado pela área técnica, que concluiu pela sua inaplicabilidade. E no que tange à alegação de prescrição, cumpre esclarecer que a Procuradoria Federal junto à SUSEP no item 10 da NOTA nº 00193/2021/CGAAD/PFE-SUSEP-SEDE/PGF/AGU atestou a não ocorrência da prescrição no âmbito administrativo.

21. Os autos foram autuados no CRSNSP em 30/09/2022. Por meio da Decisão Monocrática CRSNSP – MF nº 46/2022, houve a distribuição dos autos para o CRSFN, por incompetência do CRSNSP para análise da matéria.

22. O processo foi distribuído no CRSFN para a Conselheira Márcia Gomes Lencastre em 12/12/2022.

23. A PGFN não foi instada a dar Parecer no processo.

É o relatório.

Márcia Gomes Lencastre

[1] Termo de Julgamento Eletrônico nº 153/2022/SECON/GABIN/SUPERINTENDENTE/SUSEP.

[2] O Processo na SUSEP era n° 15414.001242 / 2015-11, e por meio do Despacho SUSEP DIR 2 CGSUP 585/2019 foi convertido no Processo SEI nº 15414.626905/2019-38.

[3] §4°, artigo 8º da Circular Susep 445/12.

[4] Alínea "g", inciso I, art. 13 da Circular Susep 445, de 2012.

[5] Alínea "h", inciso II, art. 13 da Circular Susep 445, de 2012.

[6] Artigo 14 da Circular SUSEP 445/12.

[7] Representação SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU2/DISU3 N.° 49/15.

[8] Processo anexado na Parte I, Certidão nº 28401079.

[9] Alínea "g", inciso I, art. 13 da Circular Susep 445, de 2012.

[10] Ofício Eletrônico nº 1/2020/SUSEP/DIR3/CGCON

[11] O Despacho Eletrônico SUSEP/DIR1/CGJUL Nº 465/2020 restituiu o prazo de 22 (vinte e dois) dias para que a demandada apresente sua manifestação. Em 21/02/2020, foi concedida vista aos autos, iniciando-se a contagem do prazo.

[12] Termo de Julgamento Eletrônico nº 153/2022/SECON/GABIN/SUPERINTENDENTE/SUSEP.

Documento assinado eletronicamente por Marcia Gomes Lencastre , Conselheiro(a) , em 20/03/2023, às 10:23, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo n° 15414.626905/2019-38

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Prudential do Brasil Seguros de Vida S.A.

RECORRIDO:

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS

RELATOR :

Renato da Câmara Pinheiro

EMENTA: RECURSO ADMINISTRATIVO. SUSEP. PREVENÇÃO DE LAVAGEM DE DINHEIRO E AO FINANCIAMENTO AO TERRORISMO (PLDFT). NÃO MANTER CADASTRO ATUALIZADO DE CLIENTES E NÃO COMUNICAÇÃO DE OPERAÇÕES SUSPEITAS. PRELIMINAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO À DUPLA INCRIMINAÇÃO ( NON BIS IN IDEM ). INTERPRETAÇÃO DO §1° DO ART. 4° DA RESOLUÇÃO CNSP N° 243, DE 2011, COM REDAÇÃO DADA PELA RESOLUÇÃO CNSP N° 293, DE 2013. REPRESENTAÇÃO JULGADA INSUBSISTENTE CONTRA A PESSOA JURÍDICA POR AUSÊNCIA DE NORMA DE IMPUTAÇÃO DE RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CULPA OU DOLO DO AGENTE PESSOA FÍSICA. MUDANÇA DE INTERPRETAÇÃO JURÍDICA. RETIFICAÇÃO DA REPRESENTAÇÃO PARA INCLUIR A PESSOA JURÍDICA. IMPOSSIBILIDADE. EFEITOS MATERIAIS E FAVORÁVEIS AO ACUSADO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA (LEI 9.784, DE 1999). RECURSO PROVIDO.

- A decisão que julga insubsistente a representação por ausência de norma de imputação de responsabilidade subjetiva ao acusado produz efeitos materiais, de modo que lavratura de nova representação contra o mesmo agente pelos mesmos fatos configura ofensa ao princípio do non bis in idem.

- Administração está impedida de promover a retificação da representação lavrada contra a pessoa natural para redirecioná-la contra a pessoa jurídica em razão da ocorrência de decadência, uma vez que a representação original lavrada a mais de cinco anos contra a pessoa jurídica produziu efeitos favoráveis ao acusado.

- Não é possível a aplicação retroativa de nova orientação jurídica para atingir situações plenamente constituídas.

- Recurso provido.

VOTO DO RELATOR

1. Objeto

Trata-se de recurso administrativo contra decisão da Superintendência de Recursos Privados (Susep) que condenou a Recorrente por infrações por descumprimento de normas de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e Financiamento ao Terrorismo.

Abaixo tabela descritiva com os principais objeto da decisão

Item

Falta

Dispositivo infringido

Sanção proposta

Data da Infração

Penalidade

NÃO MANTER CADASTRO ATUALIZADO DE CLIENTES EM FACE DAS OPERAÇÕES SUSPEITAS DE LAVAGEM DE DINHEIRO

§4°, artigo 8º da Circular Susep 445/12

73 da Resolução CNSP nº 243/2011

31/08/2013

R$ 21.500,00

NÃO FAZER AS COMUNICAÇÕES OU DESCUMPRIR A VEDAÇÃO QUE SE REFERE O ART. 11 DA LEI Nº 9613/98.

Alínea "g", inciso I, art. 13 da Circular Susep 445, de 2012

inciso III do parágrafo único do artigo 73 da Resolução CNSP nº 243/2011

26/06/2013; 30/07/2013; 26/06/2013; 08/08/2013; 17/07/2013; 09/08/2013; 26/08/2013

R$ 21.500,00

NÃO FAZER AS COMUNICAÇÕES OU DESCUMPRIR A VEDAÇÃO QUE SE REFERE O ART. 11 DA LEI Nº 9613/98.

Alínea "h", inciso II, art. 13 da Circular Susep 445, de 2012

inciso III do parágrafo único do artigo 73 da Resolução CNSP nº 243/2011

12/07/2013; 12/06/2013; 28/05/2013; 15/07/2013; 08/07/2013; 28/06/2013; 23/07/2013; 15/04/2013; 24/07/2013; 23/07/2013

R$ 21.500,00

NÃO FAZER AS COMUNICAÇÕES OU DESCUMPRIR A VEDAÇÃO QUE SE REFERE O ART. 11 DA LEI Nº 9613/98.

Artigo 14 da Circular SUSEP 445/12

inciso III do parágrafo único do artigo 73 da Resolução CNSP nº 243/2011

16/08/2013 e 19/08/2013

R$ 21.500,00

Inconformada, a Recorrente apresentou recurso junto ao CRSFN no qual alega em síntese:

(i) prescrição da pretensão punitiva;

(ii) violação ao princípio da vedação da dupla incriminação ( non bis in idem) ;

(iii) em relação ao Item 1, divergência de interpretação em ralação ao § 4° do art. 8° da Circular Susep n° 445, de 2012, quanto ao momento do cadastro de Pessoas Expostas Politicamente (PEP); quanto ao Item 2, incidência da regra que dispensa o dever de comunicação constante do § 1° do art. 13 da Circular Susep n° 445, de 2012;

(iv) no que toca ao Item 3, a recorrente alega a atipicidade da conduta uma vez que a norma não prevê obrigatoriedade de comunicação no caso de resgate feito por meio de emissão de cheque sem endosso em preto, o dever de comunicação nesse caso estaria adstrito aos casos de pagamento de prêmio;

(v) em relação ao Item 4, que a comunicação se deu tempestivamente pois deve ser levado em consideração a data em que a Seguradora tomou conhecimento da operação e não da sua realização;

(vi) arquivamento da representação com fundamento no § 4°-A do art. 2° da Resolução CNSP 243, de 2011;

(vii) conversão da pena de multa em advertência; (viii) agrupamento de condutas e aplicação do instituto da infração continuada; e

(ix) revisão de dosimetria com base na razoabilidade e proporcionalidade.

Passamos ao exame das razões recursais

2. Admissibilidade

O recurso é tempestivo e atende as regularidades formais, portanto, merece ser conhecido.

3. Preliminares

3.1. Violação ao Princípio da vedação da dupla incriminação

A Recorrente aduz a ocorrência de violação ao princípio da vedação de dupla incriminação, uma vez que a acusação formalizada pela Representação Eletrônica SUSEP/DIR3/CGCON/CONS1 Nº 1/2020 coincidiria com aquela formulada nos autos do processo 15414.003647/2013-21, julgada insubsistente pela Susep.

Registre-se que é incontroverso que o presente processo (processo de origem n° 15414.001242/2015-11) e o processo 15414.003647/2013-21 (convertido no processo 15414.613517/2017-25) referem-se as mesmas irregularidades. Nesse sentido, o teor do Despacho Eletrônico nº 1622/2023/COJUL/CGRAJ/DIR1/SUSEP, exarado pela Autarquia em resposta a diligência solicitada nos autos, no qual menciona-se expressamente que o processo 15414.001242/2015-11, autuado no CRSFN sob o n° 15414.626905/2019-38, corresponde precisamente à representação lavrada contra a pessoa natural.

Ocorre que, em observância a recomendação exarada no Despacho n. 00034/2019/SCADM/PFE-SUSEP-SEDE/PGF/AGU, a nova representação lavrada contra a pessoa natural foi retificada e redirecionada contra a pessoa jurídica sob o argumento que não estaria devidamente evidenciado o elemento subjetivo da culpa ou dolo da pessoa natural.

Sendo assim, cabe analisar se a retificação da representação nos autos do presente processo configuraria violação ao princípio da vedação de dupla incriminação conforme alega a Recorrente.

A solução da controvérsia, a meu ver, envolve a definição da regra de imputação de responsabilidade subjetiva aplicável à infração, mas precisamente se incidiria no caso concreto a norma da Resolução CNSP n. 243, de 2011, em sua redação original, ou aquela conferida pela Resolução CNSP n° 293, de 06 de setembro de 2013, que alterou o referido dispositivo.

Para uma melhor análise da questão apresento comparativamente as respectivas redações:

Redação original da Resolução CNSP n. 243, de 2011

Art. 4° A multa administrativa será aplicada, de acordo com os limites e critérios indicados nesta Resolução, sempre que, a juízo da SUSEP, a aplicação exclusiva da pena de advertência for inadequada ou insuficiente para cumprir com os objetivos da repressão e da prevenção da pena.

§ 1° Quando a infração ocorrer no âmbito de atividade regularmente autorizada de seguro, cosseguro, resseguro, retrocessão, previdência complementar aberta e capitalização, a multa de que trata o inciso II do art. 2 será imputada somente ao agente responsável, respondendo solidariamente a sociedade de seguro, de resseguro, de previdência complementar aberta ou de capitalização, assegurado o direito de regresso.

Redação dada pela Resolução CNSP n. 293, de 2013

Art.4° A multa administrativa será aplicada, de acordo com os limites e critérios indicados nesta Resolução, sempre que, a juízo da SUSEP, a aplicação exclusiva da pena de advertência for inadequada ou insuficiente para cumprir com os objetivos da repressão e da prevenção da pena.

§ 1° A pena de multa será aplicada à pessoa natural ou jurídica responsável pela infração.

§ 1°-A Quando não for possível identificar ou atribuir dolo ou culpa a uma pessoa natural, considera-se como agente responsável a sociedade supervisionada.

§ 1°-B As sociedades supervisionadas respondem solidariamente pela multa às pessoas naturais, assegurado o direito de regresso.

Como visto, o § 1° do art. 4° da Resolução CNSP n° 243, de 2011, limitava a imputação de penalidade de multa às pessoas naturais, respondendo a pessoa jurídica apenas de forma solidária. Diferentemente, a nova regra incluída pela Resolução CNSP n° 293, 2013, prevê a possibilidade de responsabilidade subsidiária da pessoa jurídica nos casos em que não for possível atribuir dolo ou culpa à conduta do agente pessoa natural.

Percebe-se, portanto, que houve uma contradição entre os posicionamentos jurídicos adotados nos referidos processos quanto a aplicação do dispositivo em questão.

Em despacho proferido nos autos do 15414.003647/2013-21 prevaleceu o entendimento pela aplicação do § 1° do art. 4° da Resolução CNSP n° 243, de 2011, em sua redação original, com a exclusão de responsabilidade da pessoa jurídica. Confira-se:

5. Entendo, s.m.j., que a regulamentação aplicável ao caso seria a redação da Res. CNSP n° 243/11 que vigorava à época do cometimento da infração, ou seja, antes da edição da Res. CNSP n° 293/11. Transcreve-se o artigo 4 ° e seu parágrafo primeiro, relevantes para o presente caso:

Redação da Res. CNSP n° 243/11 à época da suposta infração:

§ 1° Quando a infração ocorrer no âmbito de atividade regularmente autorizada de seguro, cosseguro, resseguro, retrocessão, previdência complementar aberta e capitalização, a multa de que trata o inciso 11 do art. 2° será imputada somente ao agente responsável, respondendo solidariamente a sociedade de seguro, de resseguro, de previdência complementar aberta ou de capitalização, assegurado o direito de regresso.

Redação alterada pela Res. CNSP n° 293/11:

§ l° A pena de multa será aplicada à pessoa natural ou jurídica responsável peia infração. (Parágrafo alterado peia Resolução CNSP n" 293/2013)

§ l°-A Quando não for possível identificar ou atribuir dolo ou culpa a uma pessoa natural, considera-se como agente responsável a sociedade supervisionada. (Parágrafo incluído pela Resolução CNSP n° 293/2013)

6. Dessa forma, entendo, s.m.j.. que no presente caso não se poderia pretender aplicar penalidade de multa à Sociedade Seguradora, mas sim ao agente, pessoa física, responsável pelo cometimento das infrações.

7. Tal entendimento foi confirmado pela PF-SUSEP em resposta à consulta formulada por esta CGJUL/COA1P, nos termos abaixo transcritos (extraídos da COTA/PF-SUSEP/SCADM/N0 03/14):

"1 Em atendimento à consulta formulada, às fls. 117, impende esclarecer que a norma contida no §1°-A, acrescida ao art.4° da ResoluçãoCNSP n° 243/2011 pela Resolução CNSP n° 293/2013, por ser de natureza substantiva é aplicável aos fatos ocorridos a partir de sua vigência - norma de direito material.

2. Desta forma, considerando que a irregularidade ora apurada ocorreu em data anterior à entrada em vigor da norma acrescida ao § 1° do art. 4° da Resolução acima aludida, verifica-se afastada a incidência da previsão regulamentar ali contida ao caso vertente. A conclusão seria, portanto, pela alteração do polo passivo do presente processo, para que nele passasse a figurar tal pessoa física, a depender de análise do setor com atribuição regimental para lavratura da Representação. Nesse sentido, caso a análise dos elementos acima listados resulte na substituição do Representado, sugere-se a intimação do agente pessoa física e da Sociedade solidariamente responsável, se for o caso, dando-lhes de tudo ciência a fim de garantir o devido processo legal."

Tais razões constam expressamente do processo e são adotadas como motivos determinantes da decisão. Portanto, a decisão que concluiu pela insubsistência da representação fundamenta-se na ausência de norma de imputação que autorize a responsabilização administrativa subjetiva da Seguradora, o que significa reconhecer a inimputabilidade da pessoa jurídica no caso concreto.

Inclusive, foi este o motivo que ensejou a instauração do presente processo administrativo, dirigido originalmente contra o diretor da companhia.

Por outro lado, por ocasião da análise da presente representação este entendimento foi superado, fato que ensejou inclusive a retificação da representação para incluir exclusivamente a pessoa jurídica como responsável. Nesse sentido, transcrevo a recomendação exarada no DESPACHO n. 00034/2019/SCADM/PFE-SUSEP-SEDE/PGF/AGU que propôs a retificação da representação:

"Pelas razões expostas proponho:

Seja o feito remetido unidade de julgamento, com proposta de ser procedida pela unidade responsável, a retificação da Representação, observando-se a norma de penalidade vigente à época dos fatos, posto que há expressa previsão de sanção em seu Art. 73, para as condutas descritas as fls. 01/11, não incidindo por esta forma, as disposições previstas na Res. CNSP n° 97/2002.

Deverá a unidade responsável pela retificação proposta, observar que os ilícitos apontados ocorreram após a alteração produzida na Lei n° 9.613/98 pela Lei n° 12.683/12, tendo o legislador, facultado a responsabilização de forma direta, isolada ou cumulativamente a pessoa jurídica e os seus administradores. Vindo em sede da retificação, eleger o direcionamento de forma cumulativa a pessoa jurídica e ao administrador, relativamente a este último, deverá observar o contido no Parecer n° 08/2015/PF/G ABIN/PFSUSEP/PGF/AGU e no Parecer n° 147/2016/SCAM/PFSUSEP/PFSUSEP/AGU, havendo de ser demonstrada a culpabilidade do apontado administrador, posto que, na forma já consolidada, o mero descumprimento de uma disposição normativa, por si só, não pode levar à responsabilização objetiva do mesmo, havendo de ser apurado no contexto a imprescindibilidade da demonstração da existência de culpa ou dolo como apontado na lei."

Ao que tudo indica, prevaleceu no segundo momento interpretação no sentido da responsabilização da pessoa jurídica com respaldo na própria Lei n° 9.613, de 1998, com redação dada pela Lei n° 12.683, de 2112, em razão da ausência de demonstração de culpabilidade do diretor responsável pelo cumprimento das normas de PLDFT.

Independentemente de qualquer discussão sobre o acerto ou desacerto da interpretação jurídica ou da subsunção do fato à hipótese normativa, entendo que no caso concreto a Administração estaria impedida de rever a decisão proferida nos autos do 15414.003647/2013-21, uma vez que teriam transcorrido mais de cinco anos entra a decisão e a lavratura da nova representação. Neste caso, incidiria a regra do art. 54 da Lei n° 9.784, de 1999, que prescreve que o " direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé ."

Além disso, a mudança de entendimento jurídico não poderia retroagir para alcançar atos já praticados e consumados segundo a orientação vigente. Essa inclusive é a orientação constante do art. 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que prevê que " a revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas ".

Logo, assiste razão à Recorrente no que toca a impossibilidade de dupla incriminação pelos mesmos fatos haja vista que a decisão proferida no 15414.003647/2013-21 reveste-se de conteúdo material e não poderia ser revista pela Administração em razão de mudança de interpretação jurídica.

3.2. Prescrição

A Recorrente alega ainda a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva da Administração pelo transcurso de prazo superior a cinco anos entre os fatos investigados e a data de lavratura da representação pela Susep.

Para análise da prejudicial de mérito, sirvo-me de uma breve exposição com a cronologia dos fatos e dos atos processuais praticados nos autos:

14/10/2013 - Emitido o Ofício OFÍCIO SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU2 N° 54/13-02 com solicitação de documentos e disponibilização de infraestrutura para fiscalização de conformidade da Seguradora com as normas de Prevenção de Lavagem de Dinheiro;

12/11/2015 - Lavrada a Representação SUSEP/DIFIS/CGFIS/COSU2/DISU3 N.° 49/15 relativa a fatos ocorridos entre de 2013 contra o Antônio Paulo Teixeira Leão, constando a PRUDENTIAL como devedora solidária;

05/02/2016 - O Diretor responsável pela área de PLDFT e a Seguradora são intimados da representação;

07/03/2016 - O Diretor apresentou defesa. Na mesma oportunidade a PRUDENTIAL apresentou petição reiterando os termos da defesa do seu diretor responsável pela área de PLDFT;

22/05/2017 - Lavrado o PARECER SUSEP/DIORG/CGJUL/COAIP/No. 295/17 opinando pela subsistência da representação e pela responsabilidade do diretor Antônio Paulo Teixeira Leão

09/05/2018 - Exarado o PARECER SUSEP/DIORG/CGJUL/COAIP/No. 292/18 suscitando dúvida jurídica a respeito da necessidade de promover a libeli da representação;

01/06/2018 - A Procuradoria Federal Especializada da Susep emite o PARECER SUSEP/DIORG/CGJUL/COAIP/No. 292/18 que conclui “ não é o caso de aplicação do instituto do emendado libelli, pois não se trata de alteração na subsunção típica, mas de alteração dos fatos expostos na Representação ” e “ pela falta de suporte jurídico para alteração dos fatos descritos na Representação ”;

21/02/2019 - Nova manifestação da jurídica (DESPACHO n. 00034/2019/SCADM/PFE-SUSEP-SEDE/PGF/AGU), a PFE-Susep opina pela retificação da representação para fazer constar a capitulação correta da infração e para possibilitar o direcionamento da representação cumulativamente para a pessoa jurídica e para o Diretor responsável, condicionado neste último caso que fique comprovada a sua culpabilidade;

09/01/2020 - Apresentada nova representação (REPRESENTAÇÃO ELETRÔNICA SUSEP/DIR3/CGCON/CONS1 Nº 1/2020) com a retificação do tipo infracional e com o redirecionamento da acusação para a PRUDENTIAL e exclusão do Diretor sob o argumento “ não há nos autos elementos que possam demonstrar a culpabilidade do Sr. ANTONIO PAULO TEIXEIRA LEÃO na ocorrência dos fatos narrados na Representação”;

10/01/2020 - A PRUDENTIAL é intimada da nova representação;

12/02/2020 - A PRUDENTIAL apresenta defesa administrativa;

31/07/2020 - Exarado o PARECER ELETRÔNICO Nº 621/2020/CJUL2/CGJUL/DIR1/SUSEP opinando pela subsistência das infrações e pela aplicação de multa pecuniária;

11/08/2022 - o Conselho Diretor da Superintendência de Seguros Privados - Susep, em reunião ordinária decidiu pela SUBSISTÊNCIA da Representação Eletrônica SUSEP/DIR3/CGCON/CONS1 Nº 1/2020 (0620119), lavrada em face de PRUDENTIAL

Com base nessa breve cronologia dos fatos é possível concluir que entre a data do primeiro ato inequívoco de apuração dos fatos (14 de outubro de 2013) e a intimação da PRUDENTIAL na condição de acusada (10 de janeiro de 2020) teria decorrido mais de 5 anos, não ocorrendo nesse intervalo nenhuma outra causa suspensiva ou interruptiva da prescrição.

Isso porque, em minha interpretação, não seria possível o aproveitamento da intimação realizada por ocasião da primeira representação como ato interruptivo de prescrição nos termos do inciso I do art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999, por dois motivos: (i) a Recorrente não constava como acusada naquela oportunidade; e (ii) conforme assumido pela própria Susep, a hipótese seria de mutatio libelli com alteração da descrição dos fatos constantes da acusação.

Da mesma forma, entendo que os pareceres e despachos exarados pela Procuradoria Federal Especializada da Susep não podem ser tidos como atos que importem apuração inequívoca dos fatos, pois tal análise consiste em um exame de subsunção sem qualquer conteúdo investigativo, afastando-se, portanto, do espírito do inciso II do art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999.

Com base nesses argumentos, entendo que a pretensão punitiva da Administração estaria extinta por prescrição nos termos do art. 1º da Lei 9.873, de 1999.

Conclusão

Ante o exposto, voto por conhecer e por dar provimento integral ao recurso acolhendo a preliminar de nulidade da representação lavrada pela Susep por violação ao princípio da dupla incriminação e reconhecendo a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva.

É como voto.

RENATO DA CÂMARA PINHEIRO

Conselheiro do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Renato da Câmara Pinheiro , Conselheiro(a) , em 21/11/2024, às 18:19, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

Documento assinado eletronicamente por André Wilson Martins de Lima , Secretário(a)-Geral , em 06/12/2024, às 14:44, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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