Recurso — Acórdão nº 94/2025

Boletim de Serviço Eletrônico em 24/06/2025

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

494ª Sessão

Processo 15414.651571/2024-06

Processo na primeira instância SUSEP 15414.651571/2024-06

RECURSO ADMINISTRATIVO

RECORRENTE:

Dayprev Vida e Previdência S.A.

RECORRIDO:

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS

RELATOR :

Lademir Gomes da Rocha

ADVOGADO :

Thomaz Del Castillo Barroso Kastrup (OAB/RJ 114.749)

EMENTA : RECURSO ADMINISTRATIVO. SUSEP. REPRESENTAÇÃO. PREVENÇÃO À LAVAGEM DE DINHEIRO E COMBATE AO FINANCIAMENTO DO TERRORISMO – PLD/FT. SEGURO. OMISSÃO NA COMUNICAÇÃO DE OPERAÇÕES SUSPEITAS. VIOLAÇÃO AO DEVER DE COLABORAÇÃO COM OS ÓRGÃOS DE CONTROLE. Infração caracterizada. Ajuste na dosimetria da pena. Recurso conhecido e parcialmente provido.

ACÓRDÃO CRSFN 94/2025

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso de DAYPREV VIDA E PREVIDÊNCIA S.A. e, por maioria, dar-lhe parcial provimento , para reduzir o valor da pena de multa de R$ 72.000,00 (setenta e dois mil reais) para R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), por infração ao disposto no Art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613/1998, nos termos do voto do Relator. Vencidos os Conselheiros Renato da Câmara Pinheiro e Gryecos Attom Valente Loureiro, que votaram para dar provimento ao recurso.

Participaram do julgamento os Conselheiros Lademir Gomes da Rocha, Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Renato da Câmara Pinheiro, Alexandre Evaristo Pinto e Luiz Fernando Rolla. Ausente, justificadamente, a Conselheira-Presidente Adriana Teixeira de Toledo. Presidiu o julgamento o Conselheiro Gryecos Attom Valente Loureiro, Vice-Presidente (art. 27, V, RICRSFN). Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Virgílio Porto Linhares Teixeira.

Sessão por videoconferência em 04 de junho de 2025.

Documento assinado eletronicamente

GRYECOS ATTOM VALENTE LOUREIRO

Presidente em exercício do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro , Conselheiro(a) , em 16/06/2025, às 11:49, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 15414.651571/2024-06

Processo na primeira instância SUSEP 15414.651571/2024-06

RECURSO(S) ADMINISTRATIVO(S)

RECORRENTES:

RECORRIDO:

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS

RELATOR :

Lademir Gomes da Rocha

RELATÓRIO

Trata-se de recurso interposto pela Dayprev Vida e Previdência S.A. , CNPJ nº 08.872.199/0001-50, em face da decisão da Senhora Coordenadora da Coordenação de Julgamentos (COJUL), que julgou subsistente o presente Processo Administrativo Sancionador.

Conforme a Representação Eletrônica nº 13/2024/CONS1/CGCON/DISUP/SUSEP (Documento SEI 48698285), a supervisão da SUSEP identificou que a sociedade empresária supervisionada deixou de “realizar comunicações negativas”, consistentes “na notificação formal ao COAF e a SUSEP de que, durante determinado período, não foram identificadas operações ou situações atípicas, suspeitas ou que possam estar relacionadas a crimes de lavagem de dinheiro ou financiamento ao terrorismo”, conduta a que estava obrigada em virtude do disposto no art. 37 da Circular SUSEP nº 612/2020 e no art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613/98. Teria sido apurado “em consultas realizadas no SISCOAF que a comunicação de não ocorrência referente a data-base de 2021, que deveria ser encaminhada até o último dia do mês de março do ano subsequente foi realizada com atraso. O descumprimento ocorreu pela falha em cumprir as obrigações previstas pela legislação.”

Não tendo sido identificado o gestor pela omissão (centro de imputação da responsabilidade por realizar a comunicação exigida pela norma), a responsabilidade pela infração foi atribuída à pessoa jurídica, nos termos do do §1º do art. 2º da Resolução CNSP n.º 393, de 20 de outubro de 2020.

Segundo a referia Representação, o “atraso no envio da comunicação negativa, informando a não ocorrência no ano civil anterior das transações ou propostas de transações passíveis de serem comunicadas, conforme a Lei nº 9.613/98, é uma infração grave que pode comprometer a integridade da supervisão do sistema financeiro .”

Em sua defesa (Documento SEI 48698303), a acusada sustentou não existir infração administrativa, em razão da ausência de violação à legislação e regulamentação aplicáveis; suscitou a nulidade da representação por ausência de motivação e de finalidade; e, subsidiariamente, argumentou, no tocante a dosimetria de eventual apenamento cabível, a necessidade de convolar a pena de multa em advertência ou a aplicação da multa mínima, no valor de R$ 40.000,00.

O principal argumento da defesa é de que não teria ocorrido infração ao dever estabelecido pelo artigo 11, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, uma vez que a acusada teria enviado “comunicações de não-ocorrência de Transações Atípicas 12 (doze) vezes ao longo do ano de 2021, ao final de cada mês”, atitude que denotaria excesso de prudência no cumprimento de suas obrigações (item 3.3 da defesa). Por ter notificado “o COAF mensalmente, entre os meses de janeiro e dezembro de 2021, para reportar a não-ocorrência de Transações Atípicas” , a DayPrev decidiu não enviar “nova notificação ao COAF em março de 2022 – tendo, portanto, adotado periodicidade anual de reporte apenas em março de 2023.”

Além disso, a defesa defende que o Processo não teria identificado “uma lesão relevante a um bem jurídico tutelado pela regulamentação brasileira”, impondo-se a observância ao disposto no art. 96, §3º, inciso I, da Resolução CNSP nº 393/2020 , que “impõe à SUSEP o poder de deixar de instaurar um processo administrativo sancionador quando restar constatado que houve uma baixa lesão a bem jurídico tutelado pela regulamentação securitária” de modo que “a instauração deste Processo contraria a lógica de subsidiariedade da atuação punitiva da administração pública brasileira”, que não teria sido “antecedida da adoção de medidas menos restritivas/punitivas para endereçamento de eventuais falhas identificadas.”

Argumentou, ainda, que o envio das comunicações mensais da não-ocorrência de transações atípicas não foi impugnado pela SUSEP, o que teria gerado expectativa legítima de que as referidas comunicações cumpriram de modo satisfatório a obrigação legal e regulatória. Sustentou, por fim, que “manteve, durante todo o ano civil de 2021, adequados controles e mecanismos de identificação de práticas ou transações que pudessem ensejar qualquer risco de violação à legislação de prevenção e combate à lavagem de dinheiro” e que a seguradora “tem apenas gerido um portfólio securitário em run-off”, sequer realizando” novas operações que pudessem ser qualificadas como Transações Atípicas”.

O Parecer Eletrônico nº 393/2024/COJUL/CGRAJ/DIORE/SUSEP (Documento SEI 48698335), que fundamentou a decisão punitiva da autoridade supervisora, opinou pelo acolhimento da Representação, afirmando que:

a) há registro no SISCOAF comprovando que “a comunicação de Não Ocorrência, referente ao ano de 2021 não foi realizada até o prazo estabelecido no artigo 37 da Circular SUSEP nº 612/2020, qual seja, o até o último dia útil do mês de março (31/03/22 - quinta-feira) ”;

b) “a obrigação de "fazer as comunicações a que se refere o art. 11 da Lei 9.613/98" engloba tanto o conteúdo adequado a ser comunicado , quanto o cumprimento do prazo estipulado na legislação, restando, no presente caso, inconteste o descumprimento do prazo legal ”, de modo a ter restado “ materializada a infração de " Não fazer as comunicações ou descumprir a vedação que se refere o art. 11 da Lei 9.613/98”.” ;

c) o argumento de que as comunicações mensais devem ser consideradas como modo de cumprimento regular do dever de comunicação estabelecido pelo art. 11 da Lei nº 9.613, de 1998, não merece prosperar, pois “a Circular SUSEP nº 612/2020 foi publicada em 02/09/20 e seus artigos 51 e 52 determinavam que sua vigência se iniciaria a partir de 03/05/21 ”, de modo que “todo o mercado já tinha ciência da obrigação disposta no artigo 37 quanto à comunicação negativa anual até o último dia útil do mês de março do ano subsequente”;

d) “o mercado supervisionado foi informado das Orientações SUSEP - Comunicação de Não Ocorrência-CNO ... através do OFÍCIO CIRCULAR ELETRÔNICO Nº 3/2022/CGCON/DIR3/SUSEP ..., conforme disposto no Despacho CONS1 nº 31/2022 ... e relatório Docs Mercado ... do processo SUSEP nº 15414.647361/2021-62”, de forma que “se torna insustentável a tese de defesa quanto às dúvidas sobre o regime a ser observado entre maio de 2021 e dezembro de 2021”;

e) não se aplica ao caso a regra do art. 6, §3º, inciso I da Resolução CNSP nº 393/2020 , pois “o dispositivo é dirigido ao órgão encarregado pela instauração do processo sancionador – e não ao órgão julgador (em distinto momento processual, portanto), sendo que aquele órgão entendeu pela instauração do processo sancionador, no presente caso”;

f) a violação ao dever de comunicação, na forma e prazo estabelecidos no art. 37 da Circular SUSEP nº 612/2020, em cumprimento à obrigação estabelecida no art. 11, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, constitui “ infração grave que pode comprometer a integridade da supervisão do sistema financeiro " , pois privou o COAF de informação essencial ao cumprimento de sua função de monitoramento da prevenção à lavagem e ao financiamento ao terrorismo, o que “impede a aplicação de mera advertência”, valendo ressaltar que “a referida falta integra a lista de infrações graves, disposta no inciso I do artigo 8º c/c inciso VIII do artigo 5º da Circular SUSEP nº 645/21, bem como figura, explicitamente, nas hipóteses de aplicação de multa, estabelecida no inciso IV do parágrafo 2º do artigo 12 da Lei nº 9.613/98”;

g) quanto à dosimetria, o fato de se tratar, por um lado, de infração grave e, de outro, de se estar diante “das circunstâncias atenuantes , previstas no inciso II e III do artigo 13 da Resolução CNSP nº 393/20”, autorizaria a fixação da multa em R$ 72.000,00 (“R$ 40.000,00 (multa base) + R$ 36.000,00 (gravidade) - R$ 4.000,00 (atenuantes)”.

O aludido Parecer foi integralmente acolhido e adotado como razão de decidir pela autoridade julgadora (Documento SEI 48698344), que deliberou no sentido de que:

“Tendo em vista que a Dayprev Vida e Previdência S.A. , CNPJ nº 08.872.199/0001-50, infringiu o disposto no inciso III do Art. 11 da Lei 9.613/98;

JULGO SUBSISTENTE o Processo Administrativo Sancionador lavrado contra o referido agente, na forma do disposto no artigo 10º e considerando as circunstâncias administrativas previstas no artigo 11, ambos, da Resolução CNSP nº 393, de 2020; aplico a multa prevista no artigo inciso II do parágrafo único do art. 66 da citada norma, considerando as atenuantes previstas nos incisos II e III do artigo 13 da referida Resolução, no valor final de R$ 72.000,00 .”

Inconformada, a acusada interpôs recurso administrativo (Documento SEI 48698359), reiterando os fundamentos de sua defesa, no sentido de que “(i) não houve infração à legislação e regulamentação atribuída à Dayprev, (ii) não houve dano ao bem jurídico tutelado, razão pela qual não deveria ser aplicada sanção pecuniária alguma à Dayprev, e (iii) subsidiariamente, a dosimetria aplicada ao caso concreto é desproporcional à violação identificada neste Processo”.

É o relatório.

Lademir Gomes da Rocha – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Lademir Gomes da Rocha , Conselheiro(a) Suplente , em 23/05/2025, às 09:37, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://colaboragov.sei.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 50215146 e o código CRC AB323BFA .

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo n° 15414.651571/2024-06

RECURSO(S) ADMINISTRATIVO(S)

RECORRENTES:

Dayprev Vida e Previdência S.A.

RECORRIDO:

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS

RELATOR :

Lademir Gomes da Rocha

EMENTA: RECURSO ADMINISTRATIVO. SUSEP. SEGURADORA. VIOLAÇÃO AO DEVER DE INFORMAR TRANSAÇÕES ATÍPICAS. art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613/98. art. 37 da Circular SUSEP nº 612/2020. Caracterização da infração. Ausência de gravidade. Proporcionalidade da sanção. Redução do valor da multa. Recurso parcialmente provido.

VOTO DO RELATOR

ADMISSIBILIDADE

O recurso é admissível e tempestivo. O fato de ter sido direcionado para o CRSNSP não impede seu conhecimento pelo CRSFN, competente ratione materiae , pois se trata de erro escusável.

QUESTÕES PRELIMINARES

Embora não tenham sido alegadas preliminares, entendo que há uma questão prefacial a ser deliberada, que envolve o âmbito de competência do CRSFN no tocante ao pedido, formulado pela recorrente, de aplicação da regra do art. 96, §3º, inciso I, da Resolução CNSP nº 393/2020. Segundo a argumentação esgrimida no recurso, o dispositivo em questão “impõe à SUSEP o poder de deixar de instaurar um processo administrativo sancionador quando restar constatado que houve uma baixa lesão a bem jurídico tutelado pela regulamentação securitária”, de modo que “a instauração deste Processo contraria a lógica de subsidiariedade da atuação punitiva da administração pública brasileira”, que não teria sido “antecedida da adoção de medidas menos restritivas/punitivas para endereçamento de eventuais falhas identificadas.”

A Resolução CNSP nº 393/2020, que dispõe sobre o processo administrativo sancionador no âmbito da Superintendência de Seguros Privados - Susep e das entidades autorreguladoras do mercado de corretagem, estabelece em seu art. 96, § 3º, inciso I, que:

Art. 96. (...)

§ 3º Observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da eficiência e as normas complementares que a Susep fica autorizada a editar, o órgão responsável pela instauração do processo administrativo sancionador poderá:

I - Deixar de instaurá-lo , se considerada baixa a lesão ao bem jurídico tutelado , devendo utilizar outros instrumentos e medidas de supervisão que julgar mais efetivos ; e

II - Além de instaurá-lo, utilizar outros instrumentos e medidas de supervisão que também julgar efe tivos.

O preceito tem como claro destinatário o “órgão responsável pela instauração do processo administrativo sancionador”, que, poderá “deixar de instaurá-lo, se considerada baixa a lesão ao bem jurídico tutelado, devendo utilizar outros instrumentos e medidas de supervisão que julgar mais efetivos”.

Estamos em face de decisão da autoridade responsável, que, embora discricionária no tocante à instauração do processo administrativo, está balizada, de um lado, pelo entendimento de que se está diante de uma situação de baixa lesão ao bem jurídico protegido pela norma sancionadora e, por outro lado, pelo entendimento de que seria mais efetivo utilizar outros instrumentos e medidas de supervisão, ajustados à razoabilidade e à finalidade da atividade supervisora.

Em que pese tais balizas, extrapola a competência do CRSFN revisar atos e decisões tomadas no âmbito da SUSEP, que não estejam previstos no art. 2º, inciso III, do Decreto nº 9.889, de 27 de junho de 2019, que estabelece que:

Art. 2º - O CRSFN é órgão colegiado , de caráter permanente, integrante da estrutura organizacional do Ministério da Economia, e tem por finalidade julgar , em última instância administrativa , os recursos :

III - de decisões das autoridades competentes relativas à aplicação das sanções de que trata a Lei nº 9.613, de 1998 .

A decisão de instaurar processo administrativo, embora inaugure o processo de escopo sancionador, não corresponde ao conceito legal de decisão “relativa à aplicação de sanções”. Trata-se de ato antecedente, que, em face dos elementos constantes de auto de infração, de denúncia ou de representação, convence-se a existências de elementos indiciários da infração, e instaura o processo administrativo.

Não se está, portanto, diante de uma decisão ou ato de aplicação de sanção, a qual depende, ainda, do regular transcurso do [devido] processo administrativo, ao final do qual a autoridade administrativa competente, poderá vir a aplicar sanção administrativa correlata à infração apurada.

Competência não se presume, não sendo possível estender a competência recursal do CRSFN para decisões outras das autoridades administrativas que não sejam as relativas à aplicação, em sentido próprio, das sanções legais, dentre elas as previstas na Lei nº 9.613, de 1998.

Diante disso, afasto a possibilidade de rever o ato de instauração do processo administrativo punitivo, por suposta violação à regra do § 3º, inciso I, do art. 96, da Resolução CNSP nº 393/2020, abstendo-me de analisar os argumentos relativos à eventual desvio ou excesso do ato discricionário da autoridade administrativa que deliberou pela instauração do processo administrativo punitivo em face da recorrente.

DO MÉRITO

A recorrente sustenta não ter ocorrido a infração. Argumenta que o dever legal de comunicação da não ocorrência de transações atípicas foi cumprido por meio das comunicações encaminhadas mensalmente ao supervisor, entre os meses de janeiro e dezembro de 2021, reportando a não ocorrência de tais transações, razão pela qual não enviou nova notificação ao COAF em março de 2022 – prática que passou a adotar somente no ano subsequente.

O Parecer Eletrônico nº 393/2024/COJUL/CGRAJ/DIORE/SUSEP destaca, porém, que “a obrigação de ‘fazer as comunicações a que se refere o art. 11 da Lei 9.613/98’ engloba tanto o conteúdo adequado a ser comunicado , quanto o cumprimento do prazo estipulado na legislação, restando, no presente caso, inconteste o descumprimento do prazo legal ”. Sustenta, ademais, que o mercado foi devidamente comunicado a respeito da mudança da forma e do prazo de encaminhamento da comunicação de não-ocorrência de Transações Atípicas, o que afastaria dúvidas acerca do regime que deveria ter sido observado entre maio de 2021 e dezembro de 2021, razão pela qual estaria materializada a infração de " Não fazer as comunicações ou descumprir a vedação que se refere o art. 11 da Lei 9.613/98”.

O art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613, de 1998, caracteriza-se como norma sancionadora administrativa “em branco”, qual seja, uma norma que precisa de uma norma complementar para detalhar a conduta punível (preceito primário), sem a qual a conduta típica não tem como ficar configurada, bloqueando a aplicação da sanção (preceito secundário). Em outras palavras, essas normas "em branco" são incompletas, exigindo concurso de outra norma para que a sanção seja aplicável.

Veja-se:

Art. 11. As pessoas referidas no art. 9º:

I - dispensarão especial atenção às operações que, nos termos de instruções emanadas das autoridades competentes, possam constituir-se em sérios indícios dos crimes previstos nesta Lei, ou com eles relacionar-se;

II - deverão comunicar ao Coaf, abstendo-se de dar ciência de tal ato a qualquer pessoa, inclusive àquela à qual se refira a informação, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, a proposta ou realização: (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012)

a) de todas as transações referidas no inciso II do art. 10, acompanhadas da identificação de que trata o inciso I do mencionado artigo; e (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012)

b) das operações referidas no inciso I; (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012)

III - deverão comunicar ao órgão regulador ou fiscalizador da sua atividade ou, na sua falta, ao Coaf, na periodicidade, forma e condições por eles estabelecidas , a não ocorrência de propostas, transações ou operações passíveis de serem comunicadas nos termos do inciso II .

A norma referida estabelece um dever de comunicação negativa, ou seja, de não ocorrência de transações atípicas; define quem está obrigado a fazer a comunicação (as pessoas mencionadas no art. 9º da lei, entre elas as seguradoras (inciso II); e o destinatário (órgão ou ente regulador ou supervisor da atividade, no caso a SUSEP). Porém, os aspectos relacionados à periodicidade , à forma e às condições devem ser definidos, para as atividades não reguladas e não supervisionadas, pelo COAF, e para as atividades sujeitas a regulação e supervisão, pela respectiva autoridade reguladora e supervisora, no exercício de sua competência normativa.

Em relação às seguradoras, o cumprimento desse dever de comunicação era regulamentado pela Circular SUSEP nº 445, de 2 de julho de 2012, que em seu art. 15 estabelecia que:

Art. 15. As sociedades e os resseguradores deverão informar à Susep, na forma de uma comunicação negativa, se durante qualquer mês do ano calendário não forem verificadas operações alcançadas pelo art. 14 desta Circular.

§ 1o A comunicação referida neste artigo deverá ser realizada por meio do sítio da Susep ( http://www.susep.gov.br/ ).

§ 2o A comunicação negativa deverá ser realizada até o dia 20 do mês subsequente ao mês no qual não foram verificadas situações alcançadas pelo art. 14 desta Circular .

A norma em questão foi alterada pela Circular SUSEP nº 612, de 18 de agosto de 2020, que passou a dispor, em novas bases, sobre a política, os procedimentos e os controles internos destinados à prevenção e combate aos crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores, ou aos crimes que com eles possam relacionar-se, bem como à prevenção e coibição do financiamento do terrorismo. Especificamente, a obrigação estabelecida no art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613, de 1998, passou a observar os seguintes prazos, forma e condições:

Art. 37. As pessoas mencionadas no art. 2º devem comunicar à Susep, anualmente, até o último dia útil do mês de março, na forma de uma comunicação negativa, a não ocorrência no ano civil anterior das transações ou propostas de transações passíveis de serem comunicadas, nos termos do art. 35.

Parágrafo único. A comunicação referida neste artigo deverá ser realizada por meio do sítio eletrônico da Susep.

O mercado foi devidamente comunicado sobre a alteração da regra. Ademais, as empresas que atuam no segmento regulado têm obrigação de diligenciar no sentido de atender às exigências dos supervisores, notadamente as plasmadas por meio de normas regulatórias.

Sendo assim, embora tenha havido, por parte da seguradora, comunicação sobre a inexistência de transações atípicas, não foram, a rigor, cumpridas as exigências normativas referentes ao prazo, à forma e às condições estabelecidas pela autoridade reguladora. A culpabilidade se caracteriza pelo descumprimento de deveres de diligência no tocante ao atendimento das exigências regulatórias, atraindo reprobabilidade da conduta da acusada, sem que se cogite de má-fé.

Do ponto de vista da autoridade supervisora, uma vez caracterizado o descumprimento culposo do dever de comunicação, segundo a forma, o prazo e as condições regulatoriamente estabelecidas, não há que se falar em discricionariedade decisória no tocante à aplicação ou não da sanção administrativa. Como pondera Angélica Petian:

O dever-poder sancionador da Administração Pública é um instrumento para a preservação da ordem jurídica, que deve ser utilizado toda vez que for identificada a ocorrência de uma infração administrativa.

A conclusão de que o dever-poder sancionador não é uma faculdade da Administração Pública decorre do fato de que ela exerce função administrativa , estando obrigada a buscar, no interesse da coletividade, a preservação da ordem jurídica, mediante o desestímulo à prática de condutas juridicamente reprováveis .

No exercício da função administrativa a vontade da Administração é subordinada à lei, ou seja, não há autonomia e sim o dever de cumprir a finalidade contida na norma legal (vontade da lei), razão pela qual diante da constatação de uma infração administrativa, a Administração deve, cumprido o respectivo processo administrativo, impor a sanção prescrita na norma.

O dever de sancionar , atribuído à Administração Pública, exige que ela, diante do conhecimento da infração, instaure processo administrativo destinado a apurar a verdade dos fatos. Se a conclusão do processo administrativo afirmar a ocorrência da infração e identificar seu autor, o órgão competente terá que impor a penalidade, sendo-lhe vedado se omitir.

O Código Penal, encampando esta ideia, tipificou como crime de condescendência criminosa a conduta do funcionário que deixa de responsabilizar subordinado que cometeu infração ou de levar o fato à autoridade competente, caso não tenha competência para tanto.

Não existe disponibilidade da Administração Pública para o exercício da competência punitiva. Verificado o descumprimento da norma, impõe-se a sanção. Não há margem de liberdade para que o agente competente avalie a conveniência e a oportunidade de aplicar a norma sancionadora. A competência discricionária, neste caso, residirá, tão somente, na avaliação da extensão da penalidade, quando a norma houver feito previsão genérica. Ainda assim, essa margem de liberdade estará fortemente limitada pela proporcionalidade que deve existir entre a infração e a sanção.

Além de ser indisponível, o dever-poder sancionador é também irrenunciável. Por esta razão, a delegação e a avocação de competência sancionadora somente serão legítimas quando autorizadas por lei. Neste sentido é a disposição do art. 11 da Lei 9.784/1999, aplicável aos processos administrativos sancionadores quando não houver legislação especial, ou, subsidiariamente, na omissão desta.

(PETIAN, Angélica. Princípios da culpabilidade e da voluntariedade. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 2. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2021. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/34/edicao-2/principios-da-culpabilidade-e-da-voluntariedade

Diante disso, forçoso concluir que o sancionamento da conduta, caracterizada pelo descumprimento (ou cumprimento incompleto e defeituoso) da obrigação de realizar a comunicação de não-ocorrência de transações atípicas, acarreta o inevitável sancionamento da infração, na medida em que se trata de verdadeiro dever-poder da Administração, indisponível e irrenunciável.

Há que se considerar, porém, que a SUSEP não refutou o envio das comunicações mensais, que evidenciavam o cumprimento da obrigação de envio de informação com base nas exigências normativas anteriores.

Além disso, não foi refutado pela autoridade julgadora de primeira instância, sendo um fato incontroverso, a afirmação da acusada de que “manteve, durante todo o ano civil de 2021, adequados controles e mecanismos de identificação de práticas ou transações que pudessem ensejar qualquer risco de violação à legislação de prevenção e combate à lavagem de dinheiro”, e de que a seguradora “tem apenas gerido um portfólio securitário em run-off”, sequer realizando “novas operações que pudessem ser qualificadas como Transações Atípicas”.

Embora os aspectos apontados – continuidade do envio de comunicações mensais, segundo o regramento revogado, manutenção de controles adequados no tocante à PLD/FT e mera continuidade de operações de seguro anteriormente contratadas – não impliquem em “cumprimento satisfatório da obrigação legal e regulatória”, nem sejam causas de justificação de descumprimento dessas exigências, há que se considerar sua importância como elementos mitigadores da culpabilidade, com reflexos necessários na retribuição sancionadora, questão a ser tratada quando se analisar a dosimetria da pena.

DA DOSIMETRIA

Superada a questão da caracterização da infração, evidenciada pela tipicidade da conduta e pela culpa do infrator, cabe analisar se a penalidade aplicada foi retributiva, ou seja, se foi proporcional e razoável em face da gravidade da infração e da culpabilidade do agente.

Recorro, novamente, às ponderações de Angélica Petian, em sua já citada obra:

Uma vez identificados o autor da infração e o responsável por ela, se pessoas diferentes, passar-se-á à etapa seguinte, na qual será definida a espécie sancionatória a ser aplicada, em perfeita consonância com a previsão legal e a extensão da consequência negativa, segundo juízo de proporcionalidade .

De forma bastante singela, o princípio da proporcionalidade pode ser entendido como o dever jurídico de reagir moderadamente a uma ação . Esse princípio não tem aplicação somente nas hipóteses de imposição de sanção e nos respectivos processos, administrativo ou judicial, embora seja nesta matéria que ganha destacado relevo.

A proporcionalidade em sentido estrito, também conhecida por máxima do sopesamento, impõe a comparação entre a importância da realização do fim e a intensidade da restrição aos direitos fundamentais .

A Lei 9.784/1999, além se inserir o princípio da proporcionalidade, ao lado da razoabilidade, na lista de preceitos que orientam os processos administrativos, ainda prescreve no art. 2º, parágrafo único, VI, que será observado o critério de “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”.

A validade da sanção dependerá , também, da proporcionalidade dela em relação à gravidade da infração .

O Parecer Eletrônico nº 393/2024/COJUL/CGRAJ/DIORE/SUSEP foi peremptório em afirmar que a violação ao dever de comunicação, na forma e prazo estabelecidos no art. 37 da Circular SUSEP nº 612/2020, em cumprimento à obrigação estabelecida no art. 11, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, constitui “ infração grave que pode comprometer a integridade da supervisão do sistema financeiro " , pois privou o COAF de informação essencial ao cumprimento de sua função de monitoramento da prevenção à lavagem e ao financiamento ao terrorismo, o que “impede a aplicação de mera advertência”, valendo ressaltar que “a referida falta integra a lista de infrações graves, disposta no inciso I do artigo 8º c/c inciso VIII do artigo 5º da Circular SUSEP nº 645/21, bem como figura, explicitamente, nas hipóteses de aplicação de multa, estabelecida no inciso IV do parágrafo 2º do artigo 12 da Lei nº 9.613/98”.

Divirjo, em parte, desse entendimento, por não atentar para a necessidade de individualização da pena em face das circunstâncias do caso concreto, em especial o grau de culpabilidade do agente e as consequências, concretas ou potenciais, da não observância da forma e da periodicidade do envio da comunicação de não-ocorrência de transações atípicas.

Não ignoro que o inciso VIII do artigo 5º da Circular SUSEP nº 645/21, estabelece ser vedado ao órgão responsável pela instauração do PAS deixar de instaurá-lo quando for identificada, ainda que em caráter indiciário a prática de conduta considerada infração, em tese, à Lei n.º 9.613, de 1998; nem que o art. 8º do referido normativo considera graves as infrações elencadas no art. 5º.

Todavia, o processo administrativo foi instaurado, afastando qualquer margem de discricionaridade por parte da autoridade supervisora. Porém, a caracterização “em tese” ou a priori da possibilidade de gravidade não autoriza a conclusão “mecânica” ou por mera “subsunção” das normas sancionadoras, sem levar em conta as consequências, ainda que potenciais, da infração, o nível de descumprimento do dever legal e o grau de culpabilidade do agente infrator, permitindo caracterizar mera inobservância aos prazos e à forma da comunicação como infração de menor gravidade.

Com efeito, há que se considerar que a infratora não deixou de comunicar, pura e simplesmente, a não ocorrência de transações atípicas, mas apenas o fez sem observar forma e prazo estabelecidos no art. 37 da Circular SUSEP nº 612, de 2020, na medida em que continuou a cumprir as exigências estatuídas no art. 15 da revogada Circular SUSEP nº 445, de 2012. A rigor, não há propriamente “descumprimento” da exigência legal e regulatória, mas algo semelhante a um cumprimento defeituoso ou incompleto.

Ademais, é incontroverso que a seguradora possui controles adequados no tocante à PLD/FT e apenas mantém operações de seguro anteriormente contratadas, minimizando severamente o risco de realizar transações atípicas, o que afasta qualquer conclusão de que a conduta teria causado grave lesão ao bem jurídico tutelado pela norma legal do art. 12, inciso III, da Lei n.º 9.613, de 1998.

Isso não significa que se possa substituir a pena de multa por advertência, uma vez que a prestação de informações em desacordo com as normas estabelecidas pelo regulador cria embaraços à supervisão de condutas. A multa, desde que dosada ao grau de culpabilidade do agente, é medida proporcional, que evita, de um lado, o excesso da punição, mas afasta, de outro lado, a sua insuficiência.

Diante disso, afigura-se desproporcional a sanção aplicada, sendo caso de reduzi-la para o patamar mínimo, ou seja, no montante de R$ 40.000,00, afastando-se a atenuante na medida em que isso levaria a fixar a multa em valor inferior ao mínimo legal, situação vedada pela Súmula 231 do STJ, in verbis: "A incidência da circunstância atenuante não pode conduzir à redução da pena abaixo do mínimo legal."

CONCLUSÃO

Diante do exposto, voto por: deferir parcialmente do recurso administrativo, a fim de reduzir o valor da multa para o patamar mínimo, qual seja R$ 40.000,00.

É o voto.

LADEMIR GOMES DA ROCHA

Conselheiro

Documento assinado eletronicamente por Lademir Gomes da Rocha , Conselheiro(a) Suplente , em 09/06/2025, às 15:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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