CRSFN · 06/10/2025
Recurso — Acórdão nº 129/2025
Recurso nº 10372.000140/2024-99
Inteiro teor
87.792 caracteres transcritos do PDF oficial
Boletim de Serviço Eletrônico em 06/10/2025
MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
497ª Sessão
Processo 10372.000140/2024-99
Processo na primeira instância BCB 205295
RECURSO ADMINISTRATIVO
RECORRENTE:
Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro
RECORRIDO:
BANCO CENTRAL DO BRASIL
RELATORA :
Paula Christine Schlee
ADVOGADOS :
Ana Paula Leme Brisola Caseiro Camargo (OAB/SP 331.719)
Pedro Duarte Pinho (OAB/SP 439.905)
EMENTA : RECURSO ADMINISTRATIVO. BCB. MERCADO DE CRÉDITO. INOBSERVÂNCIA DE NORMAS SOBRE O USO DE RECURSOS DE GRUPOS DE CONSÓRCIO. DESVIO DE RECURSOS DE GRUPOS DE CONSÓRCIO. DESVIO DE RECURSOS DE ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIO. ESCRITURAÇÃO CONTÁBIL EM DESACORDO COM A REGULAMENTAÇÃO VIGENTE. I rregularidades caracterizadas. Multa adequada aos limites da legislação vigente. Recurso conhecido e desprovido.
ACÓRDÃO CRSFN 129/2025
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso de MARCOS PAULO LEME BRISOLA CASEIRO e, negar-lhe provimento, para, nos termos do voto da Relatora:
(i) por unanimidade, manter a pena de inabilitação para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, pelo prazo de 13 anos, por desviar recursos de grupos de consórcio e de consorciados de grupos encerrados em benefício da administradora ou de terceiros (irregularidade "b");
(ii) por maioria, com o voto de qualidade da Presidente (art. 3º, parágrafo único, RICRSFN), manter a pena de inabilitação para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, pelo prazo de 13 anos, por desviar recursos de administradora de consórcios (irregularidade "c"). Vencidos os Conselheiros Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Alexandre Evaristo Pinto e Luiz Fernando Rolla, que votaram para dar parcial provimento ao recurso, para reduzir o prazo de inabilitação de 13 para 12 anos;
(iii) por unanimidade, manter a pena de inabilitação para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, pelo prazo de 6 anos, por efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente, mantendo informações incorretas e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira (irregularidade "d");
(iv) por unanimidade, manter a pena de multa no valor de R$ 324.000,00 (trezentos e vinte e quatro mil reais), por desviar recursos de grupos de consórcio e de consorciados de grupos encerrados em benefício da administradora ou de terceiros (irregularidade "b");
(v) por maioria, com o voto de qualidade da Presidente (art. 3º, parágrafo único, RICRSFN), manter a pena de multa no valor de R$ 660.000,00 (seiscentos e sessenta mil reais), por desviar recursos de administradora de consórcios (irregularidade "c"). Vencidos os Conselheiros Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Alexandre Evaristo Pinto e Luiz Fernando Rolla, que votaram para dar parcial provimento ao recurso, para reduzir o valor da pena de multa para R$ 270.000,00 (duzentos e setenta mil reais); e
(vi) por maioria, com o voto de qualidade da Presidente (art. 3º, parágrafo único, RICRSFN), manter a pena de multa no valor de R$ 220.000,00 (duzentos e vinte mil reais), por efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente, mantendo informações incorretas e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira (irregularidade "d"). Vencidos os Conselheiros Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Alexandre Evaristo Pinto e Luiz Fernando Rolla, que votaram para dar parcial provimento ao recurso, para reduzir o valor da pena de multa para R$ 180.000,00 (cento e oitenta mil reais).
Participaram do julgamento os Conselheiros Paula Christine Schlee, Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Renato da Câmara Pinheiro, Alexandre Evaristo Pinto, Luiz Fernando Rolla e Adriana Teixeira de Toledo. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional André Alvim de Paula Rizzo.
Sessão por videoconferência em 16 de setembro de 2025.
Documento assinado eletronicamente
ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO
Presidente do CRSFN
Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo , Presidente(a) , em 30/09/2025, às 11:11, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .
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MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
Processo 10372.000140/2024-99
Processo na primeira instância BCB 205295
RECURSO ADMINISTRATIVO
RECORRENTE:
Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro
RECORRIDO:
BANCO CENTRAL DO BRASIL
RELATOR :
Paula Christine Schlee
RELATÓRIO
1. Trata-se de recurso interposto por Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro ("Marcos Paulo") contra decisão do Banco Central do Brasil ("BCB") de 19 de agosto de 2024 - Decisão COPAS-561/2024 - que o condenou a penalidade de inabilitação e multa, conforme abaixo:
1.1 irregularidade (b) - desviar recursos de grupos de consórcio e de consorciados de grupos encerrados em benefício da Administradora ou de terceiros, em infração ao Art. 3º, inciso X, da Lei nº 13.506/17: inabilitação por 13 anos; multa no valor de R$324.000,00;
1.2 irregularidade (c): desviar recursos de Administradora de Consórcios, em infração ao Art. 3º, inciso X, da Lei nº 13.506/17: inabilitação por 13 anos; multa no valor de R$660.000,00;
1.3 irregularidade (d): efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente, mantendo informações incorretas e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira, em infração ao Art. 3º, XI e XVII, “a”, da Lei nº 13.506/17, aos artigos 1º e 3º da Resolução BCB nº 9/20; e ao Art. 17 da Circular nº 3.433/09: inabilitação por 6 anos; multa no valor de R$220.000,00.
2. A mesma decisão também condenou Jan Cunha Goldfeld a uma multa de R$20.000,00, pela irregularidade (e) - deixar de atuar com diligência e prudência na condução dos interesses da Administradora de Consórcios, em infração ao Art. 3, XIII da Lei n. 13.506/17, mas não apresentou recurso.
3. Ainda, a decisão arquivou o processo em relação a Rodrigo Jesus Larroca, em razão da não caracterização da materialidade quanto à irregularidade “a” (atuar como administrador de entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil sem prévia aprovação, em infração ao Art. 3, VI, da Lei n. 13.506/17) bem como pela não caracterização de sua responsabilidade pelas irregularidades “b”, “c” e “d".
4. O Parecer 2012/2022 - BCB/DESUC, de 30 de setembro de 2022 (Inteiro Teor 1, fls. 8 e ss), contém a proposta de instauração do processo administrativo sancionador ("PAS").
5. O ora Recorrente foi citado por meio do Ofício 26784/2022–BCB/Desuc, de 13 de outubro de 2022 (Inteiro Teor 2, fls. 474), recebido em 21 de outubro de 2022 (AR juntado aos autos - Inteiro Teor 2, fls. 501), e apresentou Manifestação em 21 de novembro de 2022, acompanhada de 55 anexos (Inteiro Teor 2, fls. 507 e ss).
6. Um resumo dos principais atos processuais até o julgamento pela primeira instância se encontra no relatório que acompanha o voto condutor da Decisão COPAS-561/2024 (Inteiro Teor 4, fls. 654 e ss). Tal voto, por sua vez pode ser assim resumido (Inteiro Teor 4, fls. 666 e ss):
6.1 preliminar de bis in idem: considerando que houve a decretação da liquidação extrajudicial da Govesa Administradora de Consórcios Ltda. – Em Liquidação Ordinária (Govesa), em 18 de novembro de 2021, o PAS implicaria dupla punição; "(a) preliminar não procede, tendo em vista que o regime de liquidação extrajudicial decretado pelo Banco Central do Brasil (BCB) não possui natureza sancionatória, distinguindo-se do PAS, destinado à apuração de irregularidades administrativas e à aplicação das penalidades cabíveis";
6.2 irregularidade (b): a decisão afastou duas das ocorrências apontadas pela acusação, tendo concluído pelo desvio de recursos de grupos de consórcios no total de R$9,3 milhões, de agosto de 2018 a dezembro de 2020, infração caracterizada como grave, "uma vez que o volume de recursos desviados foi apto a afetar a finalidade e a continuidade dos grupos de consórcios" (Lei n. 13.506/17, Art. 4, IV);
6.2.1 "(a) segunda e terceira ocorrências apontadas pela acusação dizem respeito aos grupos 4040, 4042 e 4044, que foram objeto de retirada de recursos mediante pagamentos fictícios de contemplação de agosto de 2018 a dezembro de 2020, e de pendência de conciliação que totalizou R$4,76 milhões em dezembro de 2020. A defesa não contesta a ocorrência, apenas a autoria. As imagens dos cheques e a relação de pagamentos (docs. 25/26) aponta que, entre 28.2.2019 e 9.4.2019, foram emitidos cheques cujos destinatários não coincidem com os titulares das contemplações, em valores da ordem de R$4,96 milhões. As conciliações de dezembro de 2020 (doc. 21) confirmam que os grupos 4040, 4042 e 4044 apresentavam diferenças que totalizavam R$4,76 milhões, restando caracterizado o desvio de recursos desses grupos. Das movimentações realizadas por cheque, R$3,89 milhões se referem a vinte cheques (doc. 25, págs. 45-64) nominais a duas empresas ligadas a Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro, Empresa 4 e Empresa 7 (doc. 58, págs. 1/2). Além disso, identificou-se, nos documentos juntados aos autos pela defesa, uma das pessoas físicas qualificadas como desconhecidas pela acusação, beneficiária de sete cheques relacionados a contemplações fictícias. Seu nome consta como testemunha em contratos celebrados por Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro (doc. 79, págs. 943/979), o que indica relação do acusado com pessoa favorecida com o pagamento de R$1,94 milhão" (§13 do voto condutor da decisão de primeira instância);
6.2.2 "(a) quarta ocorrência, de utilização da conta de terceiro para recebimento de recursos de consorciados durante o mês de outubro de 2020, é fato não contestado pela defesa e registrado nos documentos de conciliação bancária da Govesa (doc. 20). Apesar da justificativa apresentada para a utilização de conta não pertencente à Administradora na ocasião, não houve comprovação da posterior devolução dos valores, restando caracterizado o desvio de recursos de consorciados em outubro de 2020, da ordem de R$260 mil, para conta da Empresa 1, controlada pelos acusados desta irregularidade" (§14 do voto condutor da decisão de primeira instância);
6.2.3 "(n)o que diz respeito à quinta ocorrência, de deficiência de recursos da ordem de R$4,1 milhões dos grupos recebidos da Empresa 3, a defesa contesta a autoria, contudo corrobora a ocorrência dos seguintes fatos: I – em 16.7.2018, a Empresa 6, pertencente a Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro que, em paralelo, também comprara a Govesa, adquiriu a carteira de consórcios da Empresa 3, por meio de contrato de cessão onerosa (doc. 77, págs. 111-121); II – em 30.7.2018, os grupos de consórcio da Empresa 3 foram transferidos para a administração da Govesa, conforme deliberado nas assembleias competentes (doc. 28, pág. 44); III – em 31.7.2018, a gestão da Govesa passou a ser de responsabilidade de Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro (doc. 77, págs. 35/93); IV – em 3.8.2018, a Empresa 3 efetuou transferência bancária do valor de R$4,1 milhões em favor da Empresa 4 (doc. 79, pág. 1.008), do acusado Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro (doc. 58); V – os documentos de conciliação bancária apontam 3.8.2018 como a data de lançamento da pendência de R$4,1 milhões por insuficiência de saldos dos grupos migrados da carteira da Empresa 3 (docs. 6; 28, págs. 38/39); "(d)essa forma, resta demonstrada a retirada de R$4,1 milhões dos grupos da carteira migrada, em 3.8.2018, registrada como pendência financeira, data em que a administração dos grupos era da Govesa, caracterizando o desvio de recursos" (§§15 e 16 do voto condutor da decisão de primeira instância);
6.3 irregularidade (c): a decisão afastou duas das ocorrências apontadas pela acusação mas, ainda assim, concluiu pelo desvio de recursos da administradora de consórcios, de dezembro de 2019 a agosto de 2021, no valor de R$7,8 milhões, infração caracterizada como grave, uma vez que os valores envolvidos causaram danos à solvência da Instituição (Lei n. 13.506/17, Art. 4, I);
6.3.1 "(c)om relação aos valores transferidos às Empresas 1 e 6, registrados na rubrica 'Outros Pagamentos', a título de empréstimo e de antecipação de lucros, não há contestação dos fatos pela defesa, que afirmou tratar-se de distribuição de resultados. No entanto, do saldo de R$5.502.029,96, registrado como empréstimo (docs. 33/36), e de R$2.318.826,80, registrado como antecipação de lucros (doc. 39), não houve demonstração do retorno dos valores, nem sob a forma de ressarcimento nem sob a forma de lucros efetivamente auferidos pela Instituição, caracterizando que os recursos foram retirados sem fundamentação nos registros realizados. Em setembro de 2021, a Govesa apresentava Patrimônio Líquido (PL) de R$8.390.452,64 (doc. 14), indicando que os valores desviados representavam parte substancial do seu patrimônio" (§23 do voto condutor da decisão de primeira instância);
6.4 irregularidade (d): a decisão afastou uma das ocorrências apontadas pela acusação mas, ainda assim, concluiu que "(e)m janeiro de 2020, a soma dos valores registrados indevidamente em aumento de capital, R$3,97 milhões, e em valores a receber pela pretensa venda dos terrenos, R$3,8 milhões, era superior ao PL da Administradora, R$6,7 milhões (doc. 13, pág. 99), que não refletia, portanto, a real situação econômica da Instituição", infração caracterizada como grave, uma vez que dificultou de maneira significativa o conhecimento da real situação patrimonial da Govesa (Lei n. 13.506/17, Art. 4, III);
6.4.1 "(c)om relação ao aumento de capital, os acusados admitem terem efetuado registros sem a aprovação do BCB e argumentam que o fato de o BCB ter autorizado a realização posterior do ajuste por compensação extingue a irregularidade. Nesse caso, não se trata de matéria interpretativa quanto à impropriedade ou inconsistência dos processos de classificação e registro, mas de efetivo registro em desacordo com a norma. O art. 1º da Circular nº 3.221, de 21 de janeiro de 2004, vigente à época dos fatos, determinava que o aumento de capital social das administradoras de consórcio fosse registrado, enquanto não aprovado pelo BCB, em contrapartida à rubrica 6.1.1.50.00-9 Capital a Realizar, quando realizado com recursos de acionistas ou quotistas. A regra foi mantida no art. 15 da Resolução BCB nº 66, de 26 de janeiro de 2021, que revogou a Circular nº 3.221, de 2004. No entanto, o Razão Contábil da Govesa (doc. 53) demonstra que o registro foi feito em contrapartida de conta diferente da determinada pela norma. Portanto, houve o descumprimento normativo, situação na qual a adoção de medidas saneadoras não descaracteriza o cometimento da infração. Além disso, o ajuste promovido pela Govesa deixou de contemplar o valor de R$500 mil que permaneceu na rubrica indevida, restando caracterizada a irregularidade de escrituração" (§29 do voto condutor da decisão de primeira instância);
6.4.2 "(q)uanto ao registro contábil da venda dos terrenos recebidos em dação de pagamento, a defesa reconhece e anexa evidência (doc. 76, pág. 28) de que a escrituração foi efetuada para acobertar a insuficiência patrimonial da Govesa, restando caracterizada a irregularidade até a data da baixa do registro" (§30 do voto condutor da decisão de primeira instância);
6.5 responsabilização:
43. A despeito das alegações de Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro, de que teria assumido a administração de fato da Govesa somente a partir de setembro de 2019, os documentos dos autos evidenciam que a gestão da Administradora foi formalmente assumida pelo acusado desde sua cessão até a decretação da liquidação extrajudicial, em 18.11.2021. A procuração conferindo a Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro poderes para representar a Govesa perante o BCB, datada de 9.8.2018, ratifica e convalida os atos praticados pelo acusado desde 31.7.2018 (doc. 32, pág. 1). O contrato de cessão estabelecia que a administração da Govesa seria exercida por Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro, que declarou ser exclusiva e integralmente responsável por sua gestão e operação desde 31.7.2018 (doc. 77, págs. 35/36).
44. A argumentação de que os desvios ocorreram sob a gestão de terceiro não prospera, tendo em vista que, conforme expressamente previsto na cláusula 5.1 do aditamento ao contrato de cessão de cotas sociais de 31.7.2018 (doc. 77, pág. 35), “a partir da assinatura do contrato de origem, com o ingresso das Cessionárias na Govesa, a Administração foi e será exercida exclusivamente pelo senhor Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro”.
45. A administração de fato da Govesa foi assumida pelo acusado Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro a partir da aquisição das suas cotas sociais, conforme consignado em sua própria peça de defesa (doc. 76, pág. 5), cabendo destacar que, por ocasião dos desvios em grupos adquiridos, ocorridos em 3.8.2018, os respectivos grupos já pertenciam à Govesa.
46. Com relação à alegação de que desconheciam a irregularidade no saldo dos grupos de consórcio migrados da Empresa 3 até a saída da Pessoa 1 da gestão da Govesa, em julho de 2019, registre-se que o relatório do auditor independente já noticiava a referida deficiência em março de 2019. O montante de R$4,1 milhões, coincidente com aquele desviado dos grupos de consórcio adquiridos da Empresa 3, teve como destinatário a Empresa 4, titulada por Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro.
7. A decisão de primeira instância foi publicada no Diário Eletrônico em 27 de agosto de 2024 (Inteiro Teor 4, fls. 680) e o ora Recorrente foi dela intimado por meio da Intimação 774/2024, publicada em 4 de setembro de 2024 (Inteiro Teor 4, fls. 688).
8. Em oito de outubro de 2024 (cfe. Despacho Sumário 24673/2024-BCB/DERAD - Inteiro Teor 5, fls. 294) o ora Recorrente apresentou suas razões de recurso (Inteiro Teor 4, fls. 699 e ss), que podem ser assim resumidas:
8.1 nulidade do PAS: "(...) a ausência de dano direto ou indireto aos consorciados e ao sistema financeiro, invalida a motivação e continuidade do processo sancionador, conforme disposto na Lei 11.795/2008 (Lei de Consórcios) e na Lei 13.506/2017";
8.2 ausência de intenção dolosa ou culposa: não restou demonstrada a intenção do recorrente em desviar recursos em benefício próprio ou de terceiros; não há provas que vinculem o ora Recorrente às supostas irregularidades; o ora Recorrente agiu de boa-fé e tem bons antecedentes; as supostas irregularidades são pontuais; não foram verificadas repercussões significativas para os consorciados ou para o sistema como um todo; o ora Recorrente não obteve qualquer benefício pessoal ou enriquecimento ilícito decorrente das operações financeiras questionadas; as operações não causaram prejuízos aos participantes dos grupos de consórcio ou ao sistema financeiro;
8.3 ausência de prejuízo aos consorciados e ao SFN; princípio da presunção de boa-fé: por força do inciso IV do Art. 2 da Lei n. 9.784/99 a Administração deve presumir a boa-fé dos administrados; "(e)ventuais inconsistências ou irregularidades foram tratadas com transparência, com o recorrente tomando as medidas necessárias para sua correção e em sua maioria foram reportadas à esta d. Autarquia pelo próprio recorrente em busca de orientações e dar soluções corretas as questões"; o Recorrente não obteve qualquer vantagem pessoal indevida; as operações não causaram prejuízo a consorciados ou ao sistema financeiro; "(s)em a comprovação de culpa, não há fundamento legal para a aplicação das sanções previstas na Lei nº 13.506/2017";
8.4 herança de irregularidades anteriores: "(...) as deficiências nos recursos dos grupos de consórcio já existiam antes da assunção da gestão pelo recorrente"; a pena não pode ultrapassar a pessoa que efetivamente cometeu o ilícito; "(q)uanto (sic) pactuada a compra e venda da Govesa, foi firmado um acordo lateral, juntado a este processo, que deixa clara a condição dos grupos e deficiências por irregularidades praticadas pelo administrador Sr. J.C.G., o que não foi sequer considerado na decisão ou analisado a qualquer tempo deste processo, assim como foi juntado nestes autos a auditoria realizada pelas empresas Arezu e Baker Tilly, pré-venda, (juntados nos autos às fls. 414/462 – Parte 1 e 850/873 – Parte 3, respectivamente), requerida pela própria Govesa em sua antiga gestão que também deixava clara as irregularidades existentes nos grupos"; no que se refere aos lançamentos contábeis e financeiros, o Recorrente seguia as orientações de pessoa de confiança de J.C.G.; "(...) resta evidente por qualquer ângulo que se analise a questão, que JAMAIS houve qualquer impedimento, negativa, ou ocultação de informações ao Sr. J., que tudo soube e conhecia e anuía, tendo sua pessoa designada e de confiança exercendo cargo de gestão, com livre acesso a todo e quaisquer documentos, inclusive como responsável pelo contábil, administrativo e financeiro, atuando diariamente e ativamente em todas as decisões da Govesa, reportando de forma imediata qualquer situação ao Sr. J., que por todas essas razões, efetivamente, NUNCA saiu da gestão";
8.5 irregularidades apontadas:
8.5.1 irregularidade “b” - desviar recursos de grupos de consórcio e de consorciados de grupos encerrados em benefício da administradora ou de terceiros: quanto às pendências de conciliação em relação aos grupos 4040, 4042 e 4044, alega que tais grupos foram constituídos durante a gestão de R.T. e a gestão operacional e comercial da empresa era feita por ex-funcionários de outra administradora e a área financeira era "mera expectadora"; quanto aos pagamentos fictícios de contemplações: "(a)s transferências financeiras para as empresas relacionadas foram realizadas a título de empréstimos, devidamente formalizados, com o objetivo de fortalecer a estrutura empresarial"; "(n)o caso específico da Govesa, o que se verifica é que os empréstimos concedidos foram registrados de maneira clara e transparente nos balanços das empresas envolvidas, com a devida apresentação de justificativas econômicas e financeiras que respaldaram as transações. As operações foram auditadas internamente, seguindo as políticas de compliance estabelecidas, assegurando que as práticas adotadas fossem pautadas pela responsabilidade e prudência"; quanto aos depósitos de recursos de consorciados em contas de terceiros: "(...) o numerário foi utilizado para realização dos objetivos da empresa e quitações pendentes com o time do comercial, conforme declarações destes, juntadas nos autos e por essa razão o valor em questão não foi devolvido diretamente à Govesa, contudo, sanou pendência desta com seus prestadores de serviços"; "(...) tal pendência teve sua origem quando o antigo administrador da Govesa, Sr. J.C.G., revogou, em 15/10/2020, de forma arbitrária e repentina, as procurações que havia outrora outorgado ao Sr. Marcos por força do contrato de venda das quotas sociais da Govesa"; quanto à pendência de conciliação no valor de R$4,1 milhões em grupos adquiridos de administradora de consórcio (Empresa 3): "(...) o valor de R$4.104.000,00 (quatro milhões, cento e quatro mil reais) retirados dos grupos da Realiza, se deram por ação direta e exclusiva do R.T., como pagamento de valor devido à Vita, cuja origem era desconhecida pelo Sr. Marcos Paulo"; "(...) as pessoas contratadas pelo Sr. R.T. para os cargos de alta gestão na Govesa, lhe serviam para mascarar a administração que ele exercia e as questões dos grupos da Realiza por ele omitidas quando da migração destes para a Govesa";
8.5.2 irregularidade "c" - desviar recursos de administradora de consórcios: "(...) se trata de recursos de retirada dos sócios, que foram devidamente contabilizados e pactuados em mútuo, em razão de não haver rubrica específica para este fim, visto que a transferência de controle ainda não havia se efetivado";
8.5.3 irregularidade "d" - efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente: "(...) sempre houve de forma ativa a cooperação e adoção de medidas por parte do Recorrente para sanar os apontamentos, e que em sua maior parte foram resolvidos, e teria ocorrido em sua totalidade se não fosse abrupta liquidação extrajudicial decretada"; "(...) durante o período de transição da gestão e da transferência de controle societário, ocorreram dificuldades operacionais que impactaram a escrituração contábil"; "(...) houve uma primeira proposta pré-liquidação, que sequer foi analisada para a correção de TODAS as inconsistências contábeis apontadas e, posteriormente uma segunda proposta pós liquidação. Tal fato deixa cristalino o exercício do dever de diligência que sempre permeou as atitudes do, ora Recorrente"; "(...) ao assumir a Govesa, não operou em sua gestão como administrador, ainda que de fato, mas sim, na qualidade de diretor de relações institucionais (consta inclusive ata nesse sentido, no PE 140794 junto ao DEORF – doc.01, Fls. 20 e nestes autos às fls. 418/419 – Parte 4), o Sr. Marcos Paulo não atuava diretamente na gestão, o que foi robustamente comprovado nos autos e informado ao Bacen naquela ocasião"; "(a) administração de fato de Marcos se iniciou timidamente em setembro de 2019, e mais efetivamente a partir de março de 2020 (...)"; "(...) assim que assumiu a gestão efetivamente em março de 2020, imbuído do seu dever de diligência e boa-fé, passou a relatar espontaneamente ao BCB os fatos ocorridos e que tomara conhecimento para orientações e regularizações do que fosse necessário"; "(...) pretende o recorrente de forma breve, apenas enfatizar que resta cabalmente comprovada que a deficiência financeira gerada em grupos originários da Realiza, migrados para a Govesa e posteriormente para a Disbrave, foram ocasionadas antes da migração para a Govesa, (...)"; "(...) ao tomar conhecimento das irregularidades existentes, o recorrente não se manteve inerte. Pelo contrário, adotou prontamente uma série de medidas efetivas visando identificar, corrigir e prevenir quaisquer falhas operacionais ou financeiras que pudessem prejudicar a administradora ou os consorciados";
8.6 responsabilização individual: alega a existência de conluio entre J.C.G., S.M. e R.T. para prejudicar a Govesa e o Recorrente; não foram apresentadas provas que demonstrem a participação direta do Recorrente nas irregularidades;
8.7 atenuantes: "(o) recorrente cooperou plenamente com as investigações, fornecendo todas as informações e documentos solicitados"; "(o) recorrente possui histórico profissional sem registros de infrações anteriores, demonstrando comprometimento com a ética e a legalidade";
8.8 desproporcionalidade das sanções aplicadas: "(a)s penalidades impostas são excessivamente gravosas e desproporcionais em relação às supostas infrações e ao grau de reprovabilidade da conduta. A decisão proferida no processo administrativo sancionador aplicou penalidades extremas, sem considerar a gravidade concreta das infrações e a situação particular do recorrente. As sanções impostas, além de não refletirem a proporcionalidade exigida pela legislação vigente, desrespeitam os princípios constitucionais e os direitos fundamentais do recorrente"; cita precedentes.
9. Em 11 de outubro de 2024 os autos foram remetidos a este Conselho e em 9 de dezembro de 2024 foram distribuídos para minha relatoria (doc SEI 46933755).
10. Não houve pedido de parecer por escrito da PGFN neste caso.
É o relatório.
Paula Christine Schlee – Conselheira Relatora.
Documento assinado eletronicamente por Paula Christine Schlee , Conselheiro(a) , em 14/04/2025, às 19:21, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .
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MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
Processo n° 10372.000140/2024-99
RECURSO ADMINISTRATIVO
RECORRENTE:
Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro
RECORRIDO:
BANCO CENTRAL DO BRASIL
RELATOR :
Paula Christine Schlee
EMENTA: RECURSO ADMINISTRATIVO. BANCO CENTRAL DO BRASIL. CONSÓRCIO. INOBSERVÂNCIA DE NORMAS SOBRE O USO DE RECURSOS DE GRUPOS DE CONSÓRCIO. DESVIO DE RECURSOS DE GRUPOS DE CONSÓRCIO. DESVIO DE RECURSOS DE ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIO. INOBSERVÂNCIA DE NORMAS CONTÁBEIS. Irregularidades caracterizadas. Administrador de fato. Responsabilização. Irregularidades graves. Inabilitação. Multa. Recurso desprovido.
VOTO DA RELATORA
1. Trata-se de recurso interposto por Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro ("Marcos Paulo" ou "Recorrente") contra deci são do Banco Central do Brasil ("BCB") de 19 de agosto de 2024 - Decisão COPAS-561/2024 - que o condenou a penalidades de inabilitação e multa, conforme descrito no Relatório.
ADMISSIBILIDADE
2. A decisão de primeira instância foi publicada no Diário Eletrônico em 27 de agosto de 2024 (Inteiro Teor 4, fls. 680) e o ora Recorrente foi dela intimado por meio da Intimação 774/2024, publicada em 4 de setembro de 2024 (Inteiro Teor 4, fls. 688). As razões de recurso foram protocoladas em 8 de outubro de 2024 (cfe. Despacho Sumário 24673/2024-BCB/DERAD - Inteiro Teor 5, fls. 294). Nos termos do inciso IV, §1 do Art. 24 da Lei n. 13.506/17, o primeiro dia do prazo foi 10 de setembro de 2024 e, portanto, o recurso protocolado em 8 de outubro de 2024 é tempestivo.
3. Demais pressupostos de admissibilidade presentes.
QUESTÕES PRELIMINARES
4. O Recorrente não alegou a ocorrência de prescrição mas, sendo essa uma questão de ordem pública, examinei-a de ofício e concluo pela não ocorrência de prescrição, em qualquer de suas modalidades.
5. No entanto, o Recorrente alega nulidade do processo administrativo sancionador ("PAS") por ausência de dano direto ou indireto aos consorciados e ao sistema financeiro o que, em seu entendimento, invalida a motivação e continuidade do processo sancionador, conforme disposto na Lei 11.795/2008 (Lei de Consórcios) e na Lei 13.506/2017.
5.1 Não assiste razão ao Recorrente, que foi condenado em primeira instância por violações ao Art. 3º, incisos X e XVII, “a” da Lei n. 13.506/17. Nenhum de tais dispositivos exige que se verifique dano aos consorciados ou ao sistema financeiro para se caracterize infração.
5.2 Ademais, ainda que se reconheça que o §1 do Art. 19 da Lei n. 13.506/17 possibilita ao BCB deixar de instaurar PAS se considerada baixa a lesão ao bem jurídico tutelado, esta é uma decisão que cabe ao BCB e não está sujeita a revisão por este Conselho.
5.3 De todo modo, dado que os bens jurídicos tutelados pela via de PAS instaurado pelo BCB são, entre outros, o regular funcionamento das instituições supervisionadas pelo BCB e o adequado relacionamento das instituições supervisionadas pelo BCB com clientes e usuários de produtos e de serviços financeiros (Resolução BCB n. 131/21, Art. 3, §1, II e III) e dado que, no caso que ora se analisa, as acusações envolviam desvio de recursos de grupos de consórcio e que a administradora de consórcio administrada pelo ora Recorrente acabou tendo sua liquidação extrajudicial determinada pelo BCB (nos termos do que estabelece o Art. 39 da Lei n. 11.795/08), quer me parecer que andou bem o BCB ao instaurar o PAS, não aplicando ao caso o §1 do Art. 19 da Lei n. 13.506/17.
DO MÉRITO
6. O ora Recorrente foi condenado em primeira instância por três irregularidades envolvendo a Govesa Administradora de Consórcios Ltda. ("Govesa"), a saber: (i) desviar recursos de grupos de consórcio e de consorciados de grupos encerrados em benefício da administradora ou de terceiros, em infração ao Art. 3º, inciso XVII, da Lei nº 13.506/17 (irregularidade b); (ii) d esviar recursos de administradora de consórcios, em infração ao Art. 3º, inciso X, da Lei nº 13.506/17 (irregularidade c); e (iii) efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente, mantendo informações incorretas e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira, em infração ao Art. 3º, XVII, “a”, da Lei nº 13.506/17, aos artigos 1º e 3º da Resolução BCB nº 9/20; e ao Art. 17 da Circular nº 3.433/09 (irregularidade d).
7. No que se refere à irregularidade (b), a decisão de primeira instância concluiu pelo desvio de recursos de grupos de consórcios no total de R$9,3 milhões, de agosto de 2018 a dezembro de 2020. Algumas das ocorrências apontadas pela acusação foram afastadas, mas remanesceram as seguintes: (i) os grupos de consórcio de números 4040, 4042 e 4044 foram objeto de retirada de recursos mediante pagamentos fictícios de contemplação de agosto de 2018 a dezembro de 2020 (as imagens dos cheques e a relação de pagamentos apontam que, entre 28.2.2019 e 9.4.2019, foram emitidos cheques cujos destinatários não coincidem com os titulares das contemplações, em valores da ordem de R$4,96 milhões) e de pendência de conciliação que totalizou R$4,76 milhões em dezembro de 2020; (ii) utilização da conta de terceiro para recebimento de recursos de consorciados durante o mês de outubro de 2020 (apesar da justificativa apresentada para a utilização de conta não pertencente à Administradora na ocasião, não houve comprovação da posterior devolução dos valores, restando caracterizado o desvio de recursos de consorciados em outubro de 2020, da ordem de R$260 mil, para conta da Empresa 1, controlada pelos acusados desta irregularidade); e (iii) deficiência de recursos da ordem de R$4,1 milhões dos grupos de consórcio recebidos da Empresa 3 (em 3.8.2018, a Empresa 3 efetuou transferência bancária do valor de R$4,1 milhões em favor da Empresa 4, do ora Recorrente; os documentos de conciliação bancária apontam 3.8.2018 como a data de lançamento da pendência de R$4,1 milhões por insuficiência de saldos dos grupos migrados da carteira da Empresa 3).
7.1 Acerca do uso dos recursos de grupos de consórcio, a Lei n. 11.795/08 diz o seguinte:
Art. 3 o Grupo de consórcio é uma sociedade não personificada constituída por consorciados para os fins estabelecidos no art. 2 o .
(...)
§ 3 o O grupo de consórcio é autônomo em relação aos demais e possui patrimônio próprio, que não se confunde com o de outro grupo, nem com o da própria administradora.
§ 4 o Os recursos dos grupos geridos pela administradora de consórcio serão contabilizados separadamente.
Art. 5 o A administradora de consórcios é a pessoa jurídica prestadora de serviços com objeto social principal voltado à administração de grupos de consórcio, constituída sob a forma de sociedade limitada ou sociedade anônima, nos termos do art. 7 o , inciso I.
(...)
§ 5 o Os bens e direitos adquiridos pela administradora em nome do grupo de consórcio, inclusive os decorrentes de garantia, bem como seus frutos e rendimentos, não se comunicam com o seu patrimônio, observado que:
I – não integram o ativo da administradora;
II – não respondem direta ou indiretamente por qualquer obrigação da administradora;
III – não compõem o elenco de bens e direitos da administradora, para efeito de liquidação judicial ou extrajudicial;
IV – não podem ser dados em garantia de débito da administradora.
(...)
Art. 26. Os recursos dos grupos de consórcio, coletados pela administradora, a qualquer tempo, serão depositados em instituição financeira e devem ser aplicados na forma estabelecida pelo Banco Central do Brasil, desde a sua disponibilidade e enquanto não utilizados para as finalidades previstas no contrato de participação em grupo de consórcio, por adesão.
7.2 Em âmbito infralegal, à época dos fatos objeto deste PAS vigia a Circular BCB n. 3.432/09, conforme modificada, que dispunha sobre a constituição e o funcionamento dos grupos de consórcios. Sobre a aplicação dos recursos de grupos de consórcio, citada norma estabelecia o seguinte:
Art. 6º Os recursos dos grupos de consórcio, coletados pelas administradoras, devem ser obrigatoriamente depositados em banco múltiplo com carteira comercial, banco comercial ou caixa econômica.
§ 1º A administradora deve efetuar o controle diário das disponibilidades dos grupos de consórcio com vistas à conciliação com os recebimentos e pagamentos dos respectivos grupos e à identificação analítica, por grupo de consórcio e por consorciado, dos respectivos recursos. (Redação dada pela Circular nº 3.936, de 4/4/2019.)
§ 2º Os recursos de que trata o caput somente podem ser aplicados em:
I - títulos públicos federais registrados no Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), inclusive por meio de operações compromissadas; e
II - fundos de investimento e fundos de investimento em cotas de fundos de investimento constituídos sob a forma de condomínio aberto, que sejam classificados como de Renda Fixa e que incluam na sua denominação os sufixos Curto Prazo, Referenciado ou Simples, nos termos da regulamentação editada pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM). (Parágrafo 2º com redação dada pela Circular nº 3.936, de 4/4/2019.)
Art. 11. A administradora deve colocar à disposição do consorciado contemplado o respectivo crédito até o terceiro dia útil após a contemplação, permanecendo os referidos recursos depositados em conta vinculada, aplicados em consonância com o disposto no art. 6º, até o último dia útil anterior ao da utilização na forma contratual.
Art. 12. A administradora deve realizar o pagamento do bem, conjunto de bens, serviço ou conjunto de serviços a que o contrato esteja referenciado, em prazo compatível com aquele praticado no mercado para vendas à vista ou na forma acordada entre o consorciado contemplado e o vendedor ou fornecedor do bem, observadas as demais condições estabelecidas neste artigo.
§ 1º Na hipótese de o consorciado, após a respectiva contemplação, haver pago com recursos próprios algum valor para aquisição do bem, conjunto de bens, serviço ou conjunto de serviços, a ele é facultado receber o valor desse crédito em espécie, até o montante do mesmo, observadas as disposições contratuais.
§ 2º A administradora somente pode transferir a terceiros os recursos para pagamento do bem, conjunto de bens, serviço ou conjunto de serviços, após ter sido formalmente comunicada pelo consorciado contemplado da sua opção, satisfeitas as garantias, se for o caso, e mediante a apresentação dos documentos relacionados no contrato como obrigatórios, (...).
(...)
Art. 13. A utilização dos recursos do grupo e dos rendimentos provenientes de suas aplicações somente pode ser efetuada mediante identificação da finalidade do pagamento:
I - em favor do fornecedor que vendeu o bem ou prestou o serviço ao consorciado contemplado, nos termos de documento que ateste a operação;
II - em favor dos consorciados ativos ou dos participantes excluídos;
III - em favor da administradora, nos demais pagamentos efetuados na forma desta circular.
Art. 14. É facultada a constituição de fundo de reserva, cujos recursos somente podem ser utilizados para:
I - cobertura de eventual insuficiência de recursos do fundo comum;
II - pagamento de prêmio de seguro para cobertura de inadimplência de prestações de consorciados contemplados;
III - pagamento de despesas bancárias de responsabilidade exclusiva do grupo;
IV - pagamento de despesas e custos de adoção de medidas judiciais ou extrajudiciais com vistas ao recebimento de crédito do grupo;
V - contemplação, por sorteio, desde que não comprometida a utilização do fundo de reserva para as finalidades previstas nos incisos I a IV.
7.3 Da leitura dos normativos acima extrai-se que os recursos de grupos de consórcios não podem ser confundidos ou mesclados com os da administradora ou seus controladores e devem ser utilizados somente para o pagamento de contemplações ou para pagamentos que a Circular preveja. De outro lado, a acusação logrou comprovar que vultosas somas de recursos foram usadas ao arrepio das normas aplicáveis à espécie.
7.4 Em seu recurso, Marcos Paulo alega, em relação às retiradas fictícias de recursos dos grupos de consórcio de número 4040, 4042 e 4044, que apresentaram pendências de conciliação da ordem de R$4,76 milhões em dezembro de 202 que "(a)s transferências financeiras para as empresas relacionadas foram realizadas a título de empréstimos, devidamente formalizados, com o objetivo de fortalecer a estrutura empresarial"; que "(n)o caso específico da Govesa, o que se verifica é que os empréstimos concedidos foram registrados de maneira clara e transparente nos balanços das empresas envolvidas, com a devida apresentação de justificativas econômicas e financeiras que respaldaram as transações. As operações foram auditadas internamente, seguindo as políticas de compliance estabelecidas, assegurando que as práticas adotadas fossem pautadas pela responsabilidade e prudência". A explicação fornecida não é apta a afastar a irregularidade, vez que, conforme já explicitado acima, recursos de grupos de consórcios não podem ser utilizados para realizar empréstimos a terceiros. Ademais, a alegação de que tais grupos foram constituídos durante a gestão de um terceiro (R.T.) e a gestão operacional e comercial da empresa era feita por ex-funcionários de outra administradora (sob o comando de R.T.) e a área financeira era "mera expectadora" não descaracteriza a irregularidade. Conforme bem apontado pelo voto condutor da decisão de primeira instância: "(d) as movimentações realizadas por cheque, R$3,89 milhões se referem a vinte cheques (...) nominais a duas empresas ligadas a Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro, Empresa 4 e Empresa 7 (...). Além disso, identificou-se, nos documentos juntados aos autos pela defesa, uma das pessoas físicas qualificadas como desconhecidas pela acusação, beneficiária de sete cheques relacionados a contemplações fictícias. Seu nome consta como testemunha em contratos celebrados por Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro (...), o que indica relação do acusado com pessoa favorecida com o pagamento de R$1,94 milhão."
7.5 Quanto à utilização de contas de terceiros para recebimento de recursos de consorciados, alega que "(...) o numerário foi utilizado para realização dos objetivos da empresa e quitações pendentes com o time do comercial, conforme declarações destes, juntadas nos autos e por essa razão o valor em questão não foi devolvido diretamente à Govesa, contudo, sanou pendência desta com seus prestadores de serviços" e, ademais, que "(...) tal pendência teve sua origem quando o antigo administrador da Govesa, Sr. J.C.G., revogou, em 15/10/2020, de forma arbitrária e repentina, as procurações que havia outrora outorgado ao ora Recorrente por força do contrato de venda das quotas sociais da Govesa". Aqui também a explicação dada não é suficiente para afastar a irregularidade, mormente porque, conforme aponta o voto condutor da decisão de primeira instância, o valor de R$260.000,00 não foi devolvido à Govesa.
7.6 E quanto à deficiência de recursos dos grupos de consórcio recebidos da Empresa 3, alega que isso "se deveu a ação direta e exclusiva de R.T., como pagamento de valor devido à Empresa 6 , cuja origem era desconhecida pelo Sr. Marcos Paulo"; adiciona que "(...) as pessoas contratadas pelo Sr. R.T. para os cargos de alta gestão na Govesa, lhe serviam para mascarar a administração que ele exercia e as questões dos grupos da [Empresa 3] por ele omitidas quando da migração destes para a Govesa". Sobre este ponto, as informações fornecidas nos autos pelo próprio Recorrente não o socorrem. Isto porque está evidenciado nos autos que: (i) em 23 de junho de 2017 a Empresa 6 (empresa da qual era sócio o ora Recorrente) emprestou a R.T. a quantia de R$6,5 milhões "para fazer aumento de capital na [Empresa 3]" (Inteiro Teor 2, fls. 698 e ss); (ii) em 1 de agosto de 2017 houve novo empréstimo, desta vez no valor de R$1,5 milhão, para a mesma finalidade declarada (Inteiro Teor 2, fls. 707 e ss); e (iii) em 3 de agosto de 2018, a [Empresa 3] efetuou transferência bancária do valor de R$4,1 milhões em favor da Empresa 4 (outra empresa do ora Recorrente), para, conforme assevera do próprio Recorrente, quitar a dívida adquirida por R.T. frente à Empresa 6 (Inteiro Teor 5, fls. 118). Ou seja, dado que o mutuário era R.T. e não a Empresa 3; dado que o mútuo havia sido contraído para fazer um aumento de capital na Empresa 3 pouco tempo antes; dado que os documentos de conciliação bancária apontam a mesma data (3 de agosto de 2018) como a data de lançamento da pendência de R$4,1 milhões por insuficiência de saldos dos grupos migrados da carteira da Empresa 3; e dado que o Relatório de Auditoria de 31 de dezembro de 2018 também apontou deficiência desse mesmo valor (Inteiro Teor 1, fls. 427 e ss), não me parece possível aceitar como válida a alegação do Recorrente de que desconhecia a origem dos recursos (R$4,1 milhões) recebidos e de que somente tomou conhecimento do problema em 2019, depois do desfazimento dos negócios com R.T. Tais recursos não foram devolvidos aos grupos, que foram posteriormente migrados a outra administradora de consórcios.
8. No que se refere à irregularidade (c), consistente em desvio de recursos de administradora de consórcio, a decisão de primeira instância também afastou algumas das ocorrências apontadas pela acusação, mas condenou o ora Recorrente em razão de que, na data-base fevereiro de 2021, o balancete da Govesa evidenciava valores a receber sem respaldo que assegurasse o recebimento, para os quais a Supervisão determinou providências para o ressarcimento, sendo R$8.750.283,22 registrados como valores transferidos às Empresas 1 e 6, das quais era sócio o ora Recorrente, registrados na rubrica “Outros Pagamentos”, a título de empréstimo e de antecipação de lucros. A defesa não contestou os fato, mas buscou explicá-los, afirmando se tratar de distribuição de resultados. Verificou-se que o saldo de R$5.502.029,96 estava registrado como empréstimo e o saldo de R$2.318.826,80, como antecipação de lucros. Como não houve demonstração do retorno dos valores, nem sob a forma de ressarcimento do empréstimo nem sob a forma de lucros efetivamente auferidos pela Instituição, restou caracterizado que os recursos foram retirados sem fundamentação nos registros realizados. Em setembro de 2021, a Govesa apresentava Patrimônio Líquido (PL) de R$8.390.452,64, indicando que os valores desviados representavam parte substancial do seu patrimônio. Em seu recurso, Marcos Paulo repete o argumento apresentado em sede de defesa, segundo o qual "(...) se trata de recursos de retirada dos sócios, que foram devidamente contabilizados e pactuados em mútuo, em razão de não haver rubrica específica para este fim, visto que a transferência de controle ainda não havia se efetivado" que, em meu entendimento, não são suficientes para afastar a irregularidade, conforme já decidido pela primeira instância.
9. Finalmente, quanto à irregularidade (d), consistente em irregularidades na escrituração contábil, o Recorrente foi condenado pela escrituração irregular de aumentos de capital e valores a receber pela pretensa venda de terrenos, que, em janeiro de 2020, somavam mais do que o PL da Govesa. Nos termos do voto condutor da decisão de primeira instância, no que se refere aos aumentos de capital, o Razão Contábil da Govesa demonstra que o registro foi feito em contrapartida de conta diferente da determinada pela norma aplicável à época dos fatos (Art. 1 da Circular n. 3.221/04); já no que se refere ao registro contábil da venda dos terrenos recebidos em dação de pagamento, conforme se extrai da defesa apresentada em primeira instância, a escrituração foi efetuada para acobertar a insuficiência patrimonial da Govesa, restando caracterizada a irregularidade até a data da baixa do registro (cfe. defesa apresentada à primeira instância, que juntou e-mail em que a manobra contábil está explicada - Inteiro Teor 2, fls. 534). Os argumentos apresentados no recurso, apontando para a "complexidade do processo de transição" e dificuldades operacionais não são aptos, em meu entendimento, para afastar a irregularidade que está comprovada, nos termos da decisão de primeira instância.
10. Desta forma, pelas razões acima, às quais somo as razões de decidir expostas na decisão de primeira instância, reputo caracterizadas as irregularidades (b), (c) e (d).
DA RESPONSABILIZAÇÃO E DA DOSIMETRIA
11. O ora Recorrente foi responsabilizado e condenado pelo BCB na qualidade de administrador de fato da Govesa desde 31 de julho de 2018 (atuando com base em procuração outorgada em 9 de agosto de 2018 que ratificava e convalidava os atos praticados desde 31 de julho de 2018) até 18 de novembro de 2021 (data da decretação da liquidação extrajudicial da Govesa), com base nos documentos juntados aos autos.
11.1 Com efeito, estão nos autos: (i) todas as procurações outorgadas ao ora Recorrente para administrar a Govesa (Inteiro Teor 1, fls. 472 e ss); (ii) o Contrato de Cessão de Quotas Sociais e Outras Avenças, que dispõe sobre a cessão de quotas da Govesa, datado de 31 de junho de 2018, e que prevê a outorga das procurações antes mencionadas (Inteiro Teor 2, fls. 631 e ss); (iii) decisão judicial em pedido de tutela cautelar antecedente requerida pelo ora Recorrente (entre outros autores), em que o juiz da causa repete as informações prestadas pelo ora Recorrente, dentre elas a de que, na data da assinatura do contrato de cessão de quotas foi outorgada ao ora Recorrente procuração concedendo "poderes abrangentes de gestão da empresa adquirida" (a Govesa); (iv) inúmeras atas de reuniões havidas entre a Govesa e o BCB, bem como ofícios enviados pelo BCB à Govesa, em que o ora Recorrente se apresenta como administrador da Govesa; (v) e-mail enviado pelo BCB ao ora Recorrente, em 11 de setembro de 2018, propondo data para uma reunião na qual o ora Recorrente se apresentaria ao BCB como administrador da Govesa (Inteiro Teor 2, fls. 549-550). Tais documentos, aos quais poderiam ser somados outros, demonstram com clareza que o ora Recorrente assumiu a administração da Govesa em julho de 2018, com a assinatura do contrato de cessão de quotas e a outorga da primeira procuração, e como tal sempre se apresentou ao BCB.
11.2 Em todas as tratativas e conversas havidas com o BCB de julho de 2018 até a decretação da liquidação extrajudicial da Govesa, o nome do Sr. R.T. - a quem o ora Recorrente pretende atribuir responsabilidade pela gestão da Govesa entre julho de 2018 e julho de 2019 - somente é mencionado em um ofício enviado pela própria Govesa ao BCB já em 2021, depois da assinatura de Termo de Comparecimento em razão das graves irregularidades detectadas pela fiscalização do BCB e não sanadas pela Govesa (Inteiro Teor 1, fls. 763 e ss). Afora essa imputação de responsabilidade feita pela própria Govesa (pelo próprio Recorrente), não há nos autos nenhuma prova da atuação do Sr. R.T. como administrador da Govesa durante o período coberto pelo presente PAS.
11.3 Deste modo, não me parece possível, como também não pareceu à primeira instância, aceitar as alegações do Recorrente de que somente poderia ser responsabilizado como administrador da Govesa a partir de março de 2020, quando teria se encerrado o "período de transição" da alegada gestão de R.T. para a sua própria.
12. Quanto à dosimetria das penas, anoto, em primeiro lugar, que o BCB se valeu, neste caso, da faculdade de cumular penalidades, a teor do disposto no caput do Art. 5 da Lei n. 13.506/17 e o fez justificadamente, em minha opinião, nos termos do §52 do voto condutor da decisão de primeira instância (Voto às fls. 666 e ss - Inteiro Teor 4):
52. As irregularidades “b”, ”c” e “d” são de natureza grave, nos termos do art. 4º, incisos I, III e IV, da Lei nº 13.506, de 2017. Em face da gravidade, é facultada a aplicação de penalidade de multa de forma cumulativa com a penalidade de inabilitação, conforme preceitua o art. 5º da referida lei. Para as ocorrências examinadas nos autos, a pena de inabilitação é cabível por não se vislumbrar qualquer elemento que possa ser mitigador da cumulatividade, visto tratar-se de pessoa que possuía a responsabilidade pela gestão de recursos de terceiros e da própria Instituição e não logrou demonstrar conduta compatível com suas atribuições, seja no uso dos recursos, seja na elaboração com fidedignidade das demonstrações financeiras da Instituição, impondo a necessidade de afastar o apenado da gestão de instituições reguladas, por ser sua presença incompatível com o dever de fidúcia com a sociedade, cabendo a aplicação da penalidade de inabilitação cumulada com a de multa.
12.1 Com efeito, ainda que tomássemos por base as próprias razões de defesa e de recurso apresentadas pelo Recorrente, concluiríamos que ele, em que pese tenha assumido desde sempre a responsabilidade pela administração da Govesa, delegou-a a um ou mais terceiros e o fez sem ao menos fiscalizar o que esses terceiros faziam. Desta forma teria incorrido, segundo meu entendimento, em graves culpa in eligendo e culpa in vigilando, tanto que a empresa em questão acabou tendo sua decretação extrajudicial decretada pelo BCB. No caso Tradição (Acórdão CRSFN 79/2024), citado pelo próprio Recorrente, este Conselho decidiu que "(a) empresa e seus administradores respondem por culpa in eligendo ou por culpa in vigilando por falhas no acompanhamento e fiscalização dos trabalhos realizados por seus funcionários em relação às atividades supervisionadas", de forma que, ainda que os fatos tenham se dado conforme narrados pelo ora Recorrente (do que, repita-se, não há prova nos autos), ele não poderia deixar de ser responsabilizado. Em qualquer das hipótese, estou de acordo com o BCB quanto a que as atitudes do Recorrente se revelam incompatíveis com o dever de fidúcia com a sociedade, justificando a penalidade de inabilitação cumulada com a de multa.
13. Quanto aos precedentes citados pelo Recorrente, entendo que o caso Nacional Valor (Acórdão CRSFN 43/2024) não se amolda ao caso destes autos. Com efeito, no caso Nacional Valor se tratou de utilização indevida de recursos de grupos de consórcio, que, no entanto, não chegaram a ser transferidos para terceiros (ficaram dentro da administradora); ademais, as irregularidades não parecem estar tão diretamente relacionadas com a liquidação extrajudicial do Consórcio Nacional Valor, como é o caso dos autos.
13.1 Quanto ao caso envolvendo R.A.S.T., nele foram tratadas irregularidades que aconteceram entre 2010 e 2014, antes, portanto, da entrada em vigor da Lei n. 13.506/17 que, como já sabido, alterou grandemente as regras de dosimetria a serem observas em processos administrativos sancionadores conduzidos pelo BCB, de forma que tampouco me parece válido como precedente para o caso que ora se analisa.
13.2 Finalmente, no caso Tradição (Acórdão CRSFN 79/2024), a acusação que guarda alguma similaridade com o caso ora em exame é a de utilização de recursos de grupos de consórcio em finalidades que não corresponderiam à aquisição de bens ou serviços e tampouco se enquadrariam nas hipóteses permitidas de transferências de recursos à Administradora ou a terceiros. No caso Tradição, verificou-se (i) utilização indevida de fundo comum para amortizar cotas de interesse do administrador, no montante de R$595.785,70; (ii) pagamentos a cotas implantadas com dados falsos pela administradora, no montante de R$258.823,43; (iii) desvio de recursos não procurados a pessoas relacionadas ao administrador, mediante transferências bancárias, no montante de R$193.261,97; e (iv) desvio de recursos não procurados a pessoa relacionada ao administrador, no montante de R$52.933,30. Em primeiro lugar, nota-se uma grande diferença nos valores envolvidos em cada caso (R$1.100.804,40 - Tradição x R$ - Govesa); em segundo lugar, as irregularidades encontradas no consórcio Tradição não acabaram por determinar sua liquidação extrajudicial, como aconteceu no caso da Govesa; em terceiro lugar, as irregularidades ocorreram entre 2013 e 2014, antes, portanto, da entrada em vigor da Lei n. 13.506/17.
14. Dito isto, entendo que o BCB observou rigorosamente as normas aplicáveis e justificou adequadamente as penalidades impostas (vide §§ 53 e ss do voto condutor da decisão do COPAS - Inteiro Teor 4, fls. 666 e ss), ainda que estas sejam, de fato, bastante elevadas. As normas constantes da Resolução BCB n. 131/21 delimitam mínimos e máximos das penas aplicáveis, conforme Artigos 47 (pena-base de multa) e 50 (pena-base de inabilitação), balizas que delimitam a discricionariedade do BCB e que foram estritamente observadas pela decisão de piso. As circunstâncias levadas em consideração pelo BCB para a fixação da pena base, além de estarem previstas no Art. 46 da mesma Resolução n. 131/21, são pertinentes ao caso e podem ser identificadas também ao longo deste voto, a saber: grau de lesão a terceiros, grau de lesão à instituição, grau de reprovabilidade da conduta, expressividade dos valores envolvidos, prática reiterada e bons antecedentes do infrator.
14.1 Observo que, considerando os intervalos estabelecidos pelas normas, algo que, em meu entendimento, deve ser levado em consideração quando se analisa a adequação das penalidades impostas, e não somente o valor fixado abstratamente como pena mínima, as penalidades de multa aproveitaram, no máximo, 14% do intervalo entre o mínimo e o máximo determinados pela Resolução BCB n. 131/21; no caso das penalidades de inabilitação, as penalidades aproveitaram até 60% dos intervalos. Isto, em meu entender, revela que o BCB, neste caso, entende como preponderante a penalidade de inabilitação e reputa muito importante que o Recorrente seja de fato afastado do mercado, dada a gravidade das infrações, estabelecida conforme acima dito. O fato de as penalidades de inabilitação e de multa não serem proporcionais entre si, a meu ver, não viola nenhuma norma ou princípio que deva ser observado pelo BCB ou por este Conselho. Eleger, ainda que de forma tácita, um tipo de penalidade como principal está em plena consonância com a margem de discricionariedade que a Lei n. 13.506/17 dá ao BCB para o julgamento de processos administrativos sancionadores.
14.2 Observo, ainda, que existe uma diferença para menor em relação às penas-base aplicadas em relação à irregularidade (b), se comparadas às demais e isto em que pese as circunstâncias levadas em consideração em um e outros casos sejam semelhantes. Em primeiro lugar, esclareço que, a meu ver, o fato de as circunstâncias levadas em consideração serem as mesmas ou muito próximas não significa que as penalidades resultantes tenham que ser iguais, uma vez que tais circunstâncias se relacionam, em cada caso, com bases fáticas e imputações distintas. Em segundo lugar, da análise dos autos e da decisão de primeira instância, entendo que as penas-base menores para a irregularidade (b) se explicam pela forma como o BCB avaliou sua gravidade. Diz o voto condutor da decisão da primeira instância, em relação à irregularidade (b), que "o volume de recursos desviados foi apto a afetar a finalidade e a continuidade dos grupos de consórcios" (§18 do voto), ao passo que em relação às demais irregularidades o voto adota linguagem mais contundente: "os valores envolvidos causaram danos à solvência da Instituição" (§24, em relação à irregularidade (c)) e "dificultou de maneira significativa o conhecimento da real situação patrimonial da Govesa" (§32, em relação à irregularidade (d)). Parece-me que no entender da primeira instância as consequências das irregularidades (c) e (d) estão plenamente materializadas e estão, digo eu, mais diretamente ligadas à decretação da liquidação extrajudicial da Govesa (são infrações que têm a ver com a administradora de consórcio). O mesmo não se pode dizer das consequências da irregularidade (b), que, no entanto, está plenamente comprovada, inclusive com a constatação do desvio de recursos de grupos de consórcios, e não de mero uso em desacordo com as normas aplicáveis (infração que tem a ver com os grupos de consórcio).
14.3 Sobre a agravante aplicada em relação à irregularidade (b) - infração ocorrida mediante simulação, por meio de cheques contabilizados como pagamento fictícios de contemplações - observo ela está prevista no Art. 51 da Resolução BCB n. 131/21 e que cópias dos cheques estão juntadas aos autos (Inteiro Teor 1, fls. 342 e ss), sendo possível comprovar que o ora Recorrente assinou 23 cheques, tendo, desta forma, participado da simulação de forma ativa.
14.4 Finalmente, entendo pertinente ressaltar que a decisão deste Conselho, uma vez tomada, substitui a decisão de primeira instância (nos termos do Art. 51 do Regimento Interno deste Conselho, "findo o julgamento, os autos serão remetidos ao órgão de origem para que este execute a decisão proferida pelo Conselho" e não mais a decisão proferida pela primeira instância) e que, no que toca à fundamentação da decisão em si ou da dosimetria, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica em apontar para que qualquer decisão de primeira instância pode ter sua fundamentação aperfeiçoada, sem que isso vulnere a legalidade do processo (AgRg no AREsp n. 2.499.303/PR; REsp n. 2.091.926/AC; AREsp n. 2.459.784/PR). Desta forma, eventuais lacunas que a decisão de primeira instância possa apresentar em termos de fundamentação podem ser validamente preenchidas quando da reanálise do caso em segunda instância, proibida a reformatio in pejus , a teor do §2 do Art. 29 da Lei n. 13.506/17. De todo modo, é meu entendimento que o requisito da devida fundamentação dá-se por preenchido na medida em que a fundamentação para a dosimetria das penalidades aplicadas puder ser encontrada nos autos ou na decisão de primeira instância como um todo, o que certamente se verifica neste caso.
15. Quanto às alegações trazidas em memoriais, atinentes à capacidade econômica do ora Recorrente, entendo que o fato de alguns de seus bens terem sido bloqueados em razão da decretação de liquidação extrajudicial da Govesa não pode ser levado em consideração para fins de diminuição da pena de multa aplicada porque a decretação da liquidação extrajudicial se deu, precisamente, em razão das irregularidades cometidas e apuradas por meio deste processo administrativo sancionador. Ademais, como está evidenciado nos autos, o ora Recorrente era sócio de várias empresas, de forma que as informações trazidas em sede de memoriais não são suficientes para que se conclua por falta de capacidade econômica para o pagamento das multas. E quanto à alegada postura colaborativa do ora Recorrente, também entendo que não tem o condão de modificar a dosimetria das penalidades. A uma, porque o formato da colaboração não se amolda ao que a Resolução n. 131/21 descreve como circunstância atenuante (Art. 52). A duas, porque não me parece que a dita colaboração tenha sido suficiente para minorar os danos causados pela postura omissa e negligente do Recorrente, conforme se extrai dos autos.
CONCLUSÃO
16. Diante do exposto, voto por conhecer do recurso, uma vez que tempestivo, e, no mérito, negar-lhe provimento, para manter todas as penalidades aplicadas pela primeira instância.
É o voto.
PAULA CHRISTINE SCHLEE.
Documento assinado eletronicamente por Paula Christine Schlee , Conselheiro(a) , em 19/09/2025, às 12:19, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .
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MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
Processo 10372.000140/2024-99
Recorrente:
marcos paulo leme brisola caseiro
Recorrido:
banco centreal do brasil - bcb
Relatora:
Paula Cristina Schlee
Declaração de Voto:
Gryecos Attom Valente Loureiro
DECLARAÇÃO DE VOTO PARCIALMENTE DIVERGENTE
Conselheiro Gryecos Attom Valente Loureiro
Cuidam os autos de Recurso Voluntário interposto em face de decisão condenatória do Banco Central do Brasil (“BCB”), Decisão COPAS-561/2024, que o condenou a penalidades de inabilitação e multa, conforme descrito no Relatório.
Inicialmente, registro que o Relatório e o Voto apresentados pela i. Relatora, não merecem reparos quanto ao cuidado em sistematizar individualmente os argumentos recursais, em cotejo com a decisão acusatória acordada no âmbito do BCB. Neste sentido, os adotamos integralmente como razões da presente decisão.
Diante do conteúdo probatório e dos elementos dos autos, comungamos do entendimento de que as irregularidades ocorreram e que a penalidade administrativa é uma consequência lógica desta constatação.
Todavia, quanto a dosimetria, entendo que a Autoridade Monetária tenha se equivocado, motivo pelo qual, parece-nos que a adequação seja medida necessária de molde a atender aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade advindos da própria Constituição Federal e espraiados por todo o ordenamento jurídico brasileiro.
Do que pudemos compreender do voto condutor da decisão colegiada ora recorrida, foi que sua opção dosimétrica seguiu dois nortes bem delimitados. O primeiro foi emprestar a narrativa que descreveu a dinâmica dos fatos irregulares e do seu contexto, para apresentar uma espécie de “quadro geral” das condutas desempenhadas pelo ora Recorrente. O segundo foi arbitrar o valor final da multa, o que, por sua vez, parece ter obedeceu a critérios abertos, assim indicados:
Na primeira foram (a) o grau de lesão à terceiros, (b) o grau de reprovabilidade da conduta, (c) a prática reiterada e (d) os bons antecedentes do infrator;
Na segunda foram (a) o grau de lesão à Instituição, (b) a expressividade dos valores envolvidos, (c) a prática reiterada e (d) os bons antecedentes do infrator, e;
Na terceira foram (a) o perigo de lesão à terceiros, (b) a expressividade dos valores envolvidos, (c) a prática reiterada e (d) os bons antecedentes do infrator.
Logo de início, precisamos registrar que não consideramos correto que a dosimetria da pena seja um elemento secundário em qualquer espécie de decreto condenatório.
Neste sentido, consideramos imprescindível que a dosimetria seja didaticamente apresentada, com a indicação precisa de quais seriam os elementos fáticos que constituem, qualifiquem, agravem, atenuem, aumentem ou diminuem a pena, tanto quanto temos firme convicção de que cada um destes elementos fáticos, caso presentes, deve corresponder a um indicador de acréscimo ou decréscimo, sejam eles um percentual ou um quantum em concreto.
Diante da relevância do tema, consideramos importante dizer que a dosimetria da pena, não apenas no âmbito do Direito Penal, mas também do Processo Administrativo Sancionador (PAS), constitui o momento decisório no qual o Estado concretiza o poder sancionador. Trata-se de operação hermenêutica que deve obedecer aos parâmetros constitucionais da legalidade, individualização da pena, devido processo legal e, notadamente, aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Em que pese a razoabilidade e a proporcionalidade não estejam literalmente positivados na Constituição Federal, são amplamente reconhecidos como princípios estruturantes do Estado Democrático de Direito, especialmente no que tange à limitação do poder punitivo estatal. Seu fundamento repousa, em última instância, na dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88) e na cláusula do devido processo legal substantivo (art. 5º, LIV, CF/88), que veda a imposição de sanções arbitrárias, irrazoáveis ou excessivas.
Importante lembrar, para que calibremos a correta compreensão sobre o instituto: razoabilidade e proporcionalidade não são meros atributos do ato administrado, ainda que também o sejam; não são apenas regras infralegais estabelecidas no arcabouço regulatório, ainda que também o sejam; não são simples regras legais vinculativas aos particulares e à administração pública, ainda que também o sejam. Razoabilidade e proporcionalidade são garantias constitucionais, são instrumento de defesa do indivíduo contra o arbítrio do Estado. Não são apenas as regras jurídicas que impõem a sua observância à administração pública. É a constituição brasileira que estabelece que os princípios nela esculpidos inspiram, orientam e ordenam todo o ordenamento jurídico.
Não é lícito ao Estado ou a seus agentes, modularem garantias individuais, independente do fundamento utilizado, sob pena de macularem o ato pelo vício insanável da inconstitucionalidade, gerando, portanto, a sua nulidade ab initio .
No que pertine à razoabilidade, de tradição anglo-saxônica, convém lembrar que decorre da ideia de racionalidade, moderação e coerência na atuação estatal. Buscam garantir que as decisões sancionatórias estejam em consonância com parâmetros objetivos de justiça e lógica. É, enfim, um freio à arbitrariedade e às idiossincracias de ocasião.
Quanto à proporcionalidade, que é de tradição germânica, convém lembrar que também na doutrina brasileira é subdividido em três subprincípios: (i) adequação , que exige que a medida adotada seja idônea para alcançar o fim legítimo pretendido; (ii) necessidade , que impõe a escolha do meio menos gravoso entre os igualmente eficazes, e; (iii) proporcionalidade em sentido estrito , que determina a ponderação entre os custos da intervenção estatal e os benefícios obtidos com sua aplicação.
Razoabilidade e Proporcionalidade, portanto, atuam em conjunto na dosimetria da pena: a razoabilidade funciona como um padrão de coerência interna da decisão, enquanto a proporcionalidade atua como um freio à um eventual excesso sancionatório, pois exige correlação entre a gravidade da conduta e a intensidade da resposta estatal.
Na seara penal, cujos estudos estão bem mais avançados, a dosimetria está claramente disciplinada no art. 68 do Código Penal, que estabelece o método trifásico, originado na doutrina de Nelson Hungria. Essa estrutura compreende três etapas: (i) fixação da pena-base pela previsão legal; (ii) consideração das circunstâncias legais atenuantes e agravantes, e; (iii) aplicação das causas de aumento e de diminuição da pena.
Na primeira fase, a razoabilidade é fundamental para garantir que a valoração das circunstâncias judiciais seja feita com base em elementos concretos dos autos, vedando-se decisões genéricas ou desprovidas de fundamentação individualizada. A utilização de juízos de censura ou reprovação moral genéricos, configura violação ao devido processo legal e ao princípio da motivação das decisões .
Nas fases subsequentes, a proporcionalidade atua como limite à aplicação inadequada de agravantes e de causas de aumento, especialmente quando geram sanções exacerbadas em relação ao desvalor do fato.
Já na seara administrativa sancionadora, a aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade é ainda mais relevante, diante da ausência de um “código de sanções administrativas” dotado da mesma densidade normativa do Código Penal. Assim, os princípios constitucionais exercem função normogenética, orientando a interpretação e aplicação das sanções pelos entes reguladores e órgãos de controle.
Também o BCB deve ter atenção a estes elementos, o que impõe que a dosimetria para a imposição de multa deverá observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a capacidade econômica do infrator e os motivos que justifiquem sua imposição.
Isso significa dizer, portanto, que a dosimetria administrativa deve ponderar, de forma clara e objetiva, os elementos fáticos e jurídicos que conduziram a alcançar a penalidade que impõe ao administrado, abordando, por exemplo: (i) a natureza da conduta ilícita; (ii) o grau de culpa ou dolo; (iii) a repercussão da infração no mercado regulado; (iv) a cooperação do investigado no curso do processo, e; (v) a situação econômico-financeira do sancionado.
Nosso entendimento, portanto, indica que as garantias da razoabilidade e da proporcionalidade devem ser compreendidos como elementos centrais da atuação sancionatória do Estado, também impondo-se ao Processo Administrativo Sancionador. A dosimetria da pena assegura a legalidade e a justiça das decisões punitivas, fazendo com que a motivação concreta, objetiva e precisa seja condição de validade jurídica e constitucional da pena imposta.
A materialização dos conceitos de “razoabilidade” e “proporcionalidade” na apresentação da dosimetria do decreto condenatório, portanto, nem de longe se assemelham à um mero "palpite", à uma "intuição", e nem mesmo à simples "experiência do julgador". Impõe-se que a dosimetria seja apresentada, em essência, através de uma análise estruturada e sistematizada que considere a conduta específica do agente, em cotejo com aquela descrita, e esperada, pela norma de regência. Espera-se, ainda, que tudo seja guiado pelo farol de decisões anteriores em casos análogos.
A dosimetria da penalidade não é uma questão de menor importância e não pode ser tratada de forma secundária, à reboque da análise formal e meritória do caso. É a dosimetria que fixa o quantum absoluto da reprimenda, sendo, portanto, o ato que materializa e que consolida a resposta estatal em face da irregularidade praticada.
No caso destes autos, percebe-se claramente uma acurada apuração dos fatos pelo BCB, tanto quanto identificados uma minuciosa análise das condutas em cotejo com o regramento daquela Autarquia. Todavia, quando ingressamos na análise da dosimetria apresentada, não fomos capazes de identificar igual cuidado.
Elementos básicos, como a primariedade ou não do agente; o desvalor da conduta in casu ; a repercussão, potencial ou concreta, da conduta no mercado regulado, e; a reparação parcial do dano, não foram apresentados e validados no campo dosimétrico e não foram especificamente quantificados para a fixação da multa e da penalidade de inabilitação.
Não podemos concordar com o entendimento de que a aplicação de penalidade desta envergadura possa ser fruto de um mero “arbitramento”. Pensar assim, em nosso sentir, constituiria frontal violação à obrigatoriedade de motivação da decisão administrativa, também esta uma garantia expressa da Constituição Federal, derivada da garantia ao contraditório e à ampla defesa.
Superada a questão doutrinária, verifiquemos o caso concreto.
O que se verifica da Decisão Recorrida, portanto, é que a penalidade aplicada utilizou uma fundamentação materialmente muito próxima, para fixar as três irregularidades imputadas ao ora Recorrente, gerando um efeito diverso no arbitramento da pena final, todavia.
Perceba-se que foram três as condutas imputadas ao recorrente, conforme bem descrito no voto da i. Conselheira Relatora. Na primeira delas, descrita como “irregularidade b", partiu-se de uma faixa de penalidade em tese, cuja multa ficava entre R$ 150.000,00 e R$ 3.750.000,00 e a penalidade de inabilitação entre dez e quinze anos (item 53, do voto de piso), gerando a seguinte penalidade em concreto:
“54. Considerando o grau de lesão à terceiros, o grau de reprovabilidade da conduta, a prática reiterada e os bons antecedentes do infrator visto que não foram identificadas condenações com trânsito em julgado em processo administrativo sancionador (art. 46, incisos II, III, V e VI), fixa-se a pena-base de multa em R$ 270.000,00 e a pena base de inabilitação em 12 (doze) anos para Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro."
Quanto a primeira penalidade (irregularidade b), portanto, podemos perceber que a opção dosimétrica indicou um aumento da pena-base de multa à ordem de 80% do mínimo e de 3,33% de aumento na faixa. Quanto a de inabilitação, o aumento frente a pena-base foi de 20% do mínimo e de 40% de aumento na faixa.
Na segunda delas, descrita como “irregularidade c", partiu-se da mesma faixa de penalidade em tese, fazendo com que a cuja multa ficasse entre R$ 150.000,00 e R$ 3.750.000,00 e a penalidade de inabilitação entre dez e quinze anos (item 56, do voto de piso), gerando a seguinte penalidade em concreto:
“57. Tendo em conta o grau de lesão à Instituição, a expressividade dos valores envolvidos, a prática reiterada e os bons antecedentes do infrator (art. 46, incisos II, III, V e VI), fixa-se a pena-base de multa em R$ 660.000,00 e a pena base de inabilitação em 13 (treze) anos para Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro, que se tornam as penas finais ante a ausência de circunstâncias agravantes ou atenuantes”.
Quanto a segunda penalidade (irregularidade c), portanto, podemos perceber que a opção dosimétrica indicou um aumento da pena-base de multa à ordem de 440% do mínimo e de 14,17% de aumento na faixa. Quanto a de inabilitação, o aumento frente a pena-base foi de 30% do mínimo e de 60% de aumento na faixa.
Por fim, sobre a terceira delas, descrita como “irregularidade d", partiu-se de uma faixa de penalidade em tese, cuja multa ficava entre R$ 100.000,00 e R$ 2.500.000,00 e a penalidade de inabilitação entre três e dez anos (item 58, do voto de piso), gerando a seguinte penalidade em concreto:
“59. Considerando o perigo de lesão à terceiros, a expressividade dos valores envolvidos, a prática reiterada, com ocorrência da irregularidade de setembro de 2018 a julho de 2021 e os bons antecedentes do infrator (art. 46, incisos II, III, V e VI), fixa-se a pena-base de multa em R$ 220.000,00 e a pena base de inabilitação em 6 (seis) anos, as quais, ante a ausência de circunstâncias agravantes ou atenuantes, se tornam as penas finais aplicadas a Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro..”
Quanto a terceira penalidade (irregularidade d), portanto, podemos perceber que a opção dosimétrica indicou um aumento da pena-base de multa à ordem de 220% do mínimo e de 5,00% de aumento na faixa. Quanto a de inabilitação, o aumento frente a pena-base foi de 20% do mínimo e de 40% de aumento na faixa.
A Resolução BCB 131/2021 traz um percentual claro e definido para as hipóteses que agravam e que atenuam a aplicação de penalidade. Todavia, o mesmo não se verifica quanto ao estabelecimento da pena base.
Isso significa dizer que incumbe ao julgador estabelecer, de forma proporcional, razoável, fundamentada, transparente, clara e coerente, a penalidade final que será aplicada ao administrado. É direito fundamental do acusado conhecer a sua acusação, a infração que contra si é imputada, bem como a penalidade que lhe será aplicada.
Conhecer a penalidade contra si aplicada, todavia não se resume a um número final, apenas e tão somente. A lógica dosimétrica precisa ser objetiva, possibilitando, inclusive, que em situações idênticas seja aplicada da mesma forma, obedecendo aos mesmos critérios.
À míngua de elementos objetivos na Regulação, a responsabilidade recai sobre o julgador, que precisa descrever detalhadamente qual o racional aplicado para a aplicação da penalidade. No caso concreto, inclusive, é importante dizer que o mesmo Órgão julgador de piso, foi o editor da norma que estabeleceu os critérios dosimétricos. Logo, se o problema for de deficiência da norma, a solução deverá ser encontrada interna corporis , não podendo o Administrado sofrer as consequências de eventuais lacunas regulamentares.
Especificamente quanto ao aspecto dosimétrico, portanto, parece-nos que, a decisão de piso carece de
consistência , pois, apesar dos fundamentos serem equivalentes (reiteração, valores expressivos ou lesão relevante), a quantificação dos injustos não obedeceu ao mesmo racional e nem houve justificativa objetiva para amparar as diferenças;
coerência lógica , pois, para condutas análogas de um mesmo infrator, a severidade deve manter ou aumentar à medida que se repete a infração. Em que pese a prática reiterada tenha sido citada em todas as imputações, não foi apresentado o racional que nos pudesse compreender a lógica de crescimento, manutenção ou de regressão da sanção;
motivação , pois, a decisão utilizou categorias abertas sem atribuição de pesos específicos e não explicou quanto cada circunstância influenciou na pena. Essa ausência não nos permite auditar o raciocínio e nem verificar a isonomia in casu .
proporcionalidade em sentido estrito , pois, não identificamos:
- Adequação, já que não há elementos que indiquem como as sanções escalaram, em cotejo com a gravidade e os valores envolvidos.
- Necessidade, já que não se demonstrou porquê penalidades tão distintas , em termos de dosimetria, foram aplicadas.
- Proporcionalidade estrita, pois, resultados díspares para situações semelhantes podem afetar a confiança legítima e a igualdade.
Importante renovarmos a importância de fundamentação suficiente para qualquer ato administrativo, em especial para a imposição de um decreto condenatório da envergadura do que ora é imputado ao Recorrente, a fim de darmos cumprimento ao art. 50, §1º da Lei 9.784/99, lido a partir do farol constitucional que nos impõem a razoabilidade, a proporcionalidade e a motivação.
Nossa análise dos autos, como dito, indica a existência das irregularidades, a correção do trabalho de investigação e de imputação de penalidade a presença de fundamentação mínima necessária para a imposição das sanções. Todavia, não identificamos clareza na diferenciação entre as penalidades aplicadas e, portanto, somos de entendimento de que todas elas deverão sofrer a redução que seja necessária para que todas sigam o mesmo padrão indicado na menor delas.
Assim, as penalidades finais seriam as seguintes:
“Irregularidade b” - multa entre R$ 150.000,00 e R$ 3.750.000,00 e inabilitação entre 10 e 15 anos:
Menor percentual da faixa de multa (3,33%) = R$ 270.000,00;
Menor percentual da faixa de inabilitação (40%) = 12 anos;
“Irregularidade c” - multa entre R$ 150.000,00 e R$ 3.750.000,00 e inabilitação entre 10 e 15 anos:
Menor percentual da faixa de multa (3,33%) = R$ 270.000,00;
Menor percentual da faixa de inabilitação (40%) = 12 anos;
“Irregularidade d” - multa entre R$ 100.000,00 e R$ 2.500.000,00 e inabilitação entre 3 e 10 anos
Menor percentual da faixa de multa (3,33%) = R$ 180.000,00;
Menor percentual da faixa de inabilitação (40%) = 6 anos;
Neste sentido, reconhecendo a existência das infrações e em prestígio à aplicação da alternativa mais benéfica, VOTO pela manutenção da condenação, usando as mesmas opções dosimétricas utilizadas pela decisão de piso, porém, as planificando pelos menores indicadores percentuais.
Conclusão
Ante o exposto, CONHEÇO do Recurso Voluntário interposto por Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro e, no mérito CONCEDO PARCIAL PROVIMENTO ao Recurso, para reduzir as penalidades aplicadas quanto aos itens “c" e “d" , segunda e terceira imputações, da seguinte forma:
Quanto à irregularidade (c), desviar recursos de Administradora de Consórcios, em infração ao Art. 3º, inciso X, da Lei nº 13.506/17:
Redução da inabilitação de 13, para 12 anos ;
Redução da multa de R$ 660.000,00, para R$ 270.000,00 ;
Quanto à irregularidade (d): efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente, mantendo informações incorretas e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira, em infração ao Art. 3º, XI e XVII, “a”, da Lei nº 13.506/17, aos artigos 1º e 3º da Resolução BCB nº 9/20; e ao Art. 17 da Circular nº 3.433/09:
Manutenção da inabilitação = 6 anos ;
Redução da multa de R$ 220.000,00, para R$ 180.000,00 ;
O resultado final do decreto condenatório , ajustado na forma do presente voto, é o seguinte:
Irregularidade (b), desviar recursos de grupos de consórcio e de consorciados de grupos encerrados em benefício da Administradora ou de terceiros, em infração ao Art. 3º, inciso X, da Lei nº 13.506/17:
Inabilitação de 13 anos ;
Multa de R$ 324.000,00 .
Irregularidade (c), desviar recursos de Administradora de Consórcios, em infração ao Art. 3º, inciso X, da Lei nº 13.506/17:
Inabilitação de 12 anos ;
Multa de R$ 270.000,00 ;
Irregularidade (d): efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente, mantendo informações incorretas e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira, em infração ao Art. 3º, XI e XVII, “a”, da Lei nº 13.506/17, aos arts. 1º e 3º da Resolução BCB nº 9/20; e ao Art. 17 da Circular nº 3.433/09:
Inabilitação de 6 anos ;
Multa de R$ 180.000,00 ;
Dessa forma, a pena final de Marcos Paulo Leme Brisola Caseiro, na forma do presente VOTO, é de:
INABILITAÇÃO para atuar como administrador e para exercer cargo ema órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, pelo prazo de 31 (trinta e um) anos , sendo 13 Pela irregularidade “b", 12 anos pela irregularidade “c” e 6 anos pela irregularidade “d", devendo a pena ser limitada a 20 (vinte) anos , nos termos do art. 9º, paragrafo 1º, da Lei nº 13.506/17;
cumulativamente, MULTA de R$ 774.000,00 (setecentos e setenta e quatro mil reais), sendo R$ 324.000,00 (trezentos e vinte e quatro mil reais), pela irregularidade “b”, R$ 270.000,00 (duzentos e setenta mil reais) pela irregularidade “c” e R$ 180.000,00 (cento e oitenta mil reais) pela irregularidade “d”.
É como VOTO.
Gryecos Attom Valente Loureiro
Conselheiro Titular
Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro , Conselheiro(a) , em 19/09/2025, às 13:24, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .
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Documento assinado eletronicamente por André Wilson Martins de Lima , Secretário(a)-Geral , em 03/10/2025, às 13:26, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .
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