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RECURSO CONTRA DECISÃO DA SEP DE ARQUIVAR RECLAMAÇÃO CONTRA A PETROBRAS S.A. – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS IMPORTADORES DE COMBUSTÍVEIS – ABICOM – PROC. 19957.007920/2018-15

Trata-se de recurso interposto por Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis (“Abicom” ou “Recorrente”) contra decisão da Superintendência de Relações com Empresas – SEP de arquivamento da reclamação formulada pela Recorrente, concernente à política de preços adotada pela Petróleo Brasileiro S.A. (“Petrobras” ou “Companhia”), nos termos descritos e analisados pelo Relatório nº 7/2021/SEP/GEA-3 (“Relatório nº 7”). Nos termos da reclamação, “em 14 de outubro de 2016, a Petrobras publicou Fato Relevante por meio do qual informou que sua Diretoria Executiva havia aprovado, no dia anterior, a implantação de uma nova política de preços de gasolina e diesel comercializado em suas refinarias (...). Esta política teria como princípios: i. Um preço a ser utilizado como parâmetro denominado “Preço de Paridade Internacional”, ou “PPI”, que já incluiria custos tais como frete de navios, custos internos de transporte e taxas portuárias; ii. Uma margem para remuneração dos riscos inerentes à operação, tais como volatilidade da taxa de câmbio e dos preços, sobreestadias em portos, lucro e tributos; iii. nível de participação no mercado; e preços nunca abaixo da paridade internacional.” .

Segundo a reclamação, o PPI consistiria, entretanto, em uma “simulação dos preços de principais competidores da Petrobras no mercado de importação de combustíveis” , atualizados ao menos uma vez por mês, ressaltando que a aprovação da política caberia à Diretoria Executiva e haveria a possibilidade de descontos ao preço final em mercados específicos no caso da gasolina e diesel, mas que não poderiam jamais implicar em preços “abaixo dos custos da empresa” . Ainda de acordo com a reclamação, em 30.06.2017, por meio de outro Fato Relevante, a Diretoria Executiva aumentou a frequência de ajustes nos preços, delegando à “área técnica de marketing e comercialização” a possibilidade de reajustes até diários numa banda de até 7%, em nome de uma maior agilidade e eficiência na paridade com os preços internacionais. Assim, a Recorrente alegou que, após isso, a Petrobras viria praticando preços abaixo do mercado e de seu próprio custo, incorrendo em prática “anticompetitiva” , e desrespeitando, na prática, a própria política que estabeleceu, o que, no seu entendimento, deveria, inclusive, ser objeto de um novo fato relevante.

Nesse sentido, o Recorrente destacou que a Petrobras é sociedade de economia mista também sujeita à Lei nº 9.478/1997 (“Lei nº 9.478”), contexto no qual defendeu que a Companhia poderia perseguir outros objetivos de política pública determinados por seu controlador, mas nenhum que admitisse o “subsídio dos preços dos combustíveis” , o que apenas poderia ser autorizado, se fosse o caso, por assembleia geral convocada para esse fim, caso configurado nessa medida o atendimento ao “interesse público que levou à criação da Companhia” . A esse respeito, o Recorrente fez referência ao art. 3º, §§3º-5º do Estatuto Social da Companhia, e aos arts. 238, 121, 130, 142, VI, 153 e 154, da Lei nº 6.404/1976 (“LSA”). Em resposta a questionamento da SEP para manifestação sobre o teor da reclamação, a Companhia, por seu turno, alegou que o PPI “é uma referência, uma estimativa de valor para uma importação realizada por concorrentes representativos” , que “acrescido de outros parâmetros... orienta as decisões de negócio dos administradores da Companhia” . Assim, após explorar algumas especificidades do processo de formação de preço internacional de derivados de petróleo e do mercado nacional de distribuição desses produtos, a Companhia afirmou que, de fato, alguns descontos têm sido concedidos pela Companhia, mas proporcionalmente de pequena monta.

Sobre o episódio dos caminhoneiros em maio de 2018, argumentou que a paralisação prejudicaria os negócios da companhia de forma relevante, de forma que deliberou por meio de sua governança “reduzir e manter inalterado, por 15 (quinze) dias, o preço do diesel, em caráter temporário e excepcional, com a finalidade de propiciar o retorno a um ambiente de normalidade e, assim, contribuir para a preservação de suas operações industriais e comerciais” . Em sua análise inicial do caso, nos termos do Relatório nº 7, a SEP entendeu não caber a CVM “avaliar a prática de eventuais descontos sob a ótica concorrencial do mercado” , e sim ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“CADE”). Apenas haveria competência da CVM se a prática não observasse o melhor interesse da companhia, o que não teria ficado evidenciado. Quanto a eventual abuso de poder de controle pela União, de igual forma, a SEP entendeu que “não foi identificado nenhum indício de que o acionista controlador estaria exercendo algum tipo de influência na definição do preço praticado pela Petrobras” . Ainda, a SEP mencionou a teoria da business judgment rule , para concluir descaber à CVM avaliar o mérito ou resultado de decisões negociais tomadas, tendo destacado que essas decisões poderiam gerar responsabilização apenas se não tivessem sido tomadas de forma “informada, refletida e desinteressada” , algo não demonstrado no caso.

Quanto à alegação de que a Companhia poderia não estar seguindo sua própria política de preços e falhar na divulgação desse não cumprimento, a área técnica fez referência a precedente da CVM em sede de Processo Administrativo Sancionador, no qual tema congênere foi discutido e que levou à absolvição dos acusados. No mesmo sentido, a SEP concluiu que não seria possível assumir que a Companhia estaria descumprindo sua política de preços no caso concreto, tornando sem objeto um subsequente dever informacional sobre isso. Na avaliação da área técnica, naquele precedente “o voto se baseou principalmente no fato da política divulgada citar que seriam buscados 3 pontos, e que o fato de se ter sacrificado um desses pontos” em benefícios dos demais não induziria investidores a erro. Assim, embora tenha reconhecido que o PAS referido “não seja o mesmo caso do presente caso concreto” , a área técnica entendeu haver semelhanças nos fundamentos, uma vez que, aqui, “a Política de Preços divulgada em 14.10.2016 informava também que os preços não seriam inferiores aos preços da paridade internacional, no entanto, não apresentava o demonstrativo de como esta paridade era determinada” , o que admitiria aqui o mesmo raciocínio adotado pelo Diretor Relator do PAS.

Por fim, quanto à decisão da Petrobras de reduzir o preço do Diesel no âmbito da greve dos caminhoneiros em maio de 2018, a área técnica decidiu pelo arquivamento de igual forma nesse mérito apesar de reconhecer certa controvérsia no tema, mas concordando que “sociedades de economia mista podem ser orientadas à consecução de fins públicos, ainda que em determinadas circunstâncias isso signifique agir em prejuízo de interesses financeiros dos acionistas” , conforme disposto no artigo 238 da LSA, desde que respeitados certos limites destacados no Relatório nº 7; e ainda, por não ter o Recorrente evidenciado uma efetiva interferência da União no processo decisório da Companhia. Em 05.03.2021, a Abicom apresentou complemento à reclamação. Posteriormente, em 16.04.2021, a Abicom apresentou recurso contra a decisão da SEP de arquivamento da reclamação. Os argumentos apresentados pela Recorrente no complemento à reclamação e no recurso foram destacados no Parecer Técnico nº 14/2021-CVM/SEP/GEA-3 (“Parecer Técnico nº 14”). Na análise da SEP, apesar de reconhecer a intempestividade do recurso, a área técnica explorou os dois pontos centrais do expediente. Em síntese, a Recorrente alegou que (i) teria havido uma efetiva mudança de política de preços dos combustíveis sem adequada divulgação do mercado, e a (ii) SEP teria, em tese, entendido em seu parecer que companhias da natureza da reclamada poderiam observar o interesse público previsto em sua lei de criação (Lei nº 9.478);

no entanto, na visão do Recorrente, o interesse público da Companhia estaria limitado a dispositivo específico da referida lei, qual seja, o art. 61 da Lei nº 9.478. Quanto ao primeiro ponto, a área técnica reconheceu, dado o teor do recurso e complementos, que pode ter havido uma efetiva mudança naquela política sem uma respectiva divulgação tempestiva, por parte da administração da Companhia. Assim, a área instaurou o Processo CVM nº 19957.004247/2021-67 para avaliar essa questão específica. No que se refere ao segundo ponto, a SEP destacou entender que a observância do “interesse público” por parte da Companhia não estaria limitado apenas ao que prescreve em específico o art. 61 da Lei nº 9.478, mas sim ao previsto na referida lei como um todo, e inclusive, ao disposto em seu artigo 1º, III, que dispõe: “Art. 1º As políticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visarão aos seguintes objetivos: (...) III - proteger os interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos;” . Em sua análise, a SEP também controverteu outro entendimento da reclamação e recurso, a saber, o de que a Diretoria Executiva “não tinha qualquer poder ou autoridade para adotar qualquer política de subsídios” , uma vez que, supostamente o art. 238 da LSA prevê que a pessoa jurídica que controla a companhia pode orientar as atividades de modo a atender ao interesse público, mas não seus administradores. Sobre esse ponto, a SEP destacou que, nos termos do art.

34, II, alínea “c” do estatuto social da Petrobras, compete à Diretoria Executiva definir a política de preços da Companhia. Nesse contexto, segundo a SEP, os administradores da Companhia têm o poder de representá-la, tomando ações em seu nome, motivo pelo qual “exigir que a assembleia determinasse a adoção de tais práticas seria... exigir que o acionista substituísse competência específica dos administradores” . No mesmo sentido, a SEP entendeu que os administradores, no caso concreto, não estavam impedidos de adotar uma política de preços que considerasse também os interesses públicos. Assim, por entenderem que não haveria precedentes do Colegiado “quanto à aplicabilidade dos termos previstos no art. 238 da Lei nº 6.404/76 aos administradores” , e que a decisão de arquivamento do processo nesse quesito foi fundamentada, o recurso não deveria ser conhecido. Em seu voto, o Diretor Relator Daniel Maeda destacou, de início, que o recurso apresentado pela Abicom se desenvolve sobre dois temas centrais e restantes objeto de controvérsia neste processo: (i) se as alterações na apuração, cálculo e aplicação de preços de combustíveis refletiriam ou não uma efetiva mudança na política de preços instituída pela companhia desde 2016; e (ii) qual a extensão da possibilidade, conferida à essa companhia na condição de sociedade de economia mista, no uso de sua prerrogativa de observar certos aspectos do “interesse público” a ela atribuído pela Lei nº 9.478.

Sobre o primeiro ponto, o Diretor Relator entendeu que essa discussão, ao menos no âmbito deste processo específico, perdeu seu objeto, uma vez que a área técnica informou que instaurou processo apartado para melhor verificação do quanto alegado. Com relação ao segundo ponto, o Diretor Relator acompanhou o entendimento da SEP de que a decisão de arquivamento da análise, por não ter se configurado suspeita de irregularidade ensejadora de ações adicionais, deve ser mantida e o recurso, por isso, sequer conhecido, considerando o disposto no art. 4º, caput, I, e o § 4º, da Resolução CVM nº 45/2021. Segundo o Diretor Relator, como bem demonstrado pela SEP, sua decisão de arquivamento não foi desprovida de fundamento, visto que as sucessivas análises da área técnica sobre a reclamação da ABICOM “gozam de detalhamento devidamente calcado em dispositivos legais e regulamentares que são pertinentes ao exame do caso, explicitando de forma concatenada seu entendimento a respeito” . De outro lado, o Diretor Relator entendeu ter razão a área técnica ao concluir pela inexistência de entendimento prevalecente do Colegiado em contrário ao por ela defendido, seja quanto à extensão lícita do exercício da busca pelo “interesse público” por parte de uma sociedade de economia mista, seja, ainda, sobre a aplicabilidade dos termos previstos no art. 238 da LSA aos administradores da companhia reclamada.

A esse respeito, o Diretor Relator discordou que o precedente citado pelo Recorrente representaria linha oposta à adotada pela SEP no caso como fundamento para o arquivamento da reclamação. Segundo o Diretor Relator, apesar de relembrar a obrigação imposta a qualquer companhia aberta de observar o regime previsto na LSA, o voto da Diretora Relatora daquele caso reconheceu que algumas delas - como as sociedades de economia mista - estão sujeitas a outros fins também previstos em lei, como alguns de “interesse público”, notadamente como é o caso aqui. Nessas circunstâncias, conforme apontado pelo Diretor Relator, “aquela decisão não poderia dizer outra coisa: caberá à companhia buscar harmonizar o atendimento tanto à legislação societária quanto à toda a legislação específica adicional que se impõe a sua atuação, não podendo servir uma de escusa ao cumprimento da outra. Afinal, a melhor interpretação de várias leis aplicadas em conjunto a uma dada atividade é aquela que garanta a maior, melhor e mais ampla efetividade de todas elas” . Desse modo, o Diretor Relator rejeitou a tese implícita do recurso, assim como da reclamação original, de que a Lei nº 9.478/97 se oponha frontalmente à legislação societária. Como se essas leis fossem inconciliáveis e a companhia, ao prestigiar uma, como que por premissa tenha que descumprir a outra.

Ao contrário, no entendimento do Diretor Relator, “o exercício do poder de controle da Companhia está orientado à consecução do interesse público que justificou sua criação, na forma da Lei nº 9.478/97. Não obstante, dada sua natureza societária, o mandamento legal exige a compatibilização dos interesses públicos com os interesses privados de seus acionistas” . Conforme observado, em determinadas circunstâncias, o dever de buscar o interesse público pode entrar em conflito com o interesse privado de determinados acionistas. Nesse cenário, de acordo com o Diretor Relator, é papel da administração tomar uma decisão informada, refletiva, desinteressada, que busque, da melhor forma, a compatibilização de tais interesses. Ademais, uma vez que a decisão dos administradores é pautada na regra da decisão negocial, não é papel do regulador avaliar o mérito ou o seu resultado. Ao contrário, isso significaria substituir a competência de tais administradores. Nesse contexto, segundo o Diretor Relator, seria imprescindível apenas que a companhia, uma vez atribulada com certa função de busca por um “interesse público” como visto aqui, deixe isso sempre claro a seus acionistas por meio de seus documentos, formulários e demonstrações financeiras. Para o Diretor Relator, isto aparentou ser induvidoso no caso, ressalvado no que ainda é objeto de investigação pela SEP no processo apartado mencionado. O Diretor Relator também refutou a interpretação do Recorrente de que o art.

238 da LSA exigiria a realização de uma assembleia de acionistas para legitimar a atuação da Diretoria Estatutária, já que “não tinha qualquer poder ou autoridade para adotar qualquer política de subsídios” . Em linha com a posição da SEP, o Diretor Relator entendeu que a ambição do referido artigo da legislação societária não foi a apontada pelo Recorrente. Nesse sentido, o Diretor Relator destacou que, na forma do art. 238 da LSA, as pessoas jurídicas detentoras do controle de sociedades de economia mista estão imbuídas de todos os deveres e responsabilidades típicos de acionistas controladores. Além disso, o dispositivo esclarece que nessa condição elas podem “orientar as atividades da companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua criação” . Segundo o Diretor Relator, “Muito diferente disso é entender que o dispositivo obriga esses controladores a substituir aos administradores da companhia em qualquer circunstância que envolva a discussão de um interesse público em jogo. Além de um excesso, é uma interpretação que despreza toda a dinâmica de funcionamento de uma companhia aberta, que atua ordinariamente por meio desses administradores nas condições em que a lei e o estatuto dispuserem” . Ante o exposto, o Diretor Relator votou pelo não conhecimento do recurso, considerando o disposto no art. 4º, caput, I, e o § 4º, da Resolução CVM nº 45/2021.

O Colegiado, por unanimidade, acompanhando o voto do Diretor Relator, deliberou pelo não conhecimento do recurso. Anexos MANIFESTAÇÃO DA ÁREA TÉCNICA VOTO DO RELATOR - DANIEL MAEDA

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

PARECER TÉCNICO Nº 14/2021-CVM/SEP/GEA-3

ASSUNTO: Reclamação (Público em Geral)

Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras

Processo 19957.007920/2018-15

Senhor Gerente,

Trata-se de recurso apresentado pela Associação Brasileira dos

Importadores de Combustíveis – ABICOM (“Abicom”) em face do entendimento da

SEP exarado no RELATÓRIO Nº 7/2021-CVM/SEP/GEA-3, de 04.02.21 (“Relatório 7”,

1189337), onde foi analisada reclamação referente a mudança na política de preços

adotada pela Companhia.

HISTÓRICO

2. Em 05.03.2021, a ABICOM apresentou complementação à

referida reclamação, nos seguintes principais termos (1210504):

a. “em 26 de janeiro de 2021, a Petrobrás anunciou reajuste no preço da gasolina,

do diesel e do gás liquefeito de petróleo (GLP), que passou a vigorar a partir de

27 de janeiro de 2021. O aumento do valor dos combustíveis foi bem recebido

pelo mercado, no entanto, conforme informado por analistas, subsiste uma

defasagem com relação à paridade internacional. Segundo a XP Investimentos,

essa defasagem é de 14% com relação ao diesel e de 7% com relação à

gasolina”;

b. “(...) em 5 de fevereiro de 2021, ocorreu uma reunião do Presidente da

República, com ministros e o Presidente da Petrobrás, Roberto Castello Branco,

com o intuito de discutir o preço dos combustíveis”;

c. “embora a reunião tenha se centrado principalmente sobre aspectos

tributários, é patente a pressão política existente sobre a Petrobrás para que

mantenha os preços artificialmente baixos, abaixo do PPI. Essa ingerência do

Governo Federal na política comercial da Petrobrás, além de ensejar a queda do

seu valor de mercado, implica, novamente, no afastamento da política de

paridade com os preços internacionais, adotada desde 2016, conforme trazido

na Denúncia”;

d. “ainda em 5 de fevereiro de 2021, aumentando o clima de instabilidade, a

Reuters publicou notícia informando que a Petrobrás havia ampliado de três

meses para um ano o prazo em que calcula a paridade internacional de preços

dos combustíveis. Essa informação foi posteriormente confirmada pela própria

Petrobrás, em Fato Relevante publicado no mesmo dia”;

e. “segundo as informações disponibilizadas no Fato Relevante 1, a ampliação no

prazo de aferição da paridade, na verdade, remonta ao primeiro semestre de

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 1

2020, quando, “dada a alta significativa da volatilidade de preços de

combustíveis, a Petrobras decidiu estender de trimestral para anual o período

limite de apuração da aplicação da política de preços de combustíveis”. No

entanto, reforça a Petrobrás que ainda adota métricas de monitoramento de

curto prazo, de modo que “em dado trimestre os preços domésticos podem

eventualmente se situar abaixo do preço de paridade de importação desde

que essa diferença seja mais do que compensada nos trimestres

seguintes” (destaque nosso)”;

f. “assim, em português claro, de acordo com o Fato Relevante 1, a Petrobrás

admite que pode (e, de fato, pratica) preços em desconformidade com a

paridade internacional, desde que a diferença seja compensada em meses

subsequentes. Segundo a Petrobrás, entretanto, essa prática não afeta

negativamente o desempenho financeiro da companhia”;

g. “em resposta, a Petrobrás publicou novo Fato Relevante em 7 de fevereiro de

2021 (“Fato Relevante 2”, Doc. 2). No Fato Relevante 2, a Petrobrás informa

que a ampliação do prazo de aferição da paridade, supostamente, não constitui

alteração da política comercial da companhia. Além disso, a Petrobrás informa

que a alteração se trata de “rotina empresarial”, que “diferentemente de metas

estratégicas, políticas e resultados, não se constitui em tema que mereça

divulgação pública”, e reitera que a alteração não gerou impactos negativos

para a empresa”; e

h. “da simples leitura do Fato Relevante 2, é possível identificar o seu teor

conturbado, que visa mascarar o fato de que a Petrobrás, sem devidamente

informar o mercado, alterou aspecto relevante da sua política

empresarial, qual seja, o período mínimo para aferição da paridade

com o preço internacional dos combustíveis. Isso porque, conforme bem

apontado pela Reuters, a companhia possui maior flexibilidade com relação aos

preços praticados e, portanto, consegue mantê-los mais competitivos em

relação aos preços dos importadores. Novamente, a Petrobrás se vale de

subterfúgios para praticar preços abaixo do PPI, contrariando a política de

paridade internacional da companhia oficialmente adotada em 2016, mas, na

prática, raramente respeitada”.

3. Em 16.04.2021, a Abicom protocolou recurso nos seguintes

principais termos (1241530):

DA DIFERENÇA ENTRE O PRESENTE PROCESSO E O PAS Nº RJ-2015-2386:

CONFISSÃO DA PETROBRAS SOBRE A PRÁTICA DE PREÇOS ABAIXO DO PPI

a. “a principal diferença é que no PAS nº RJ-2015-2386 a imputação estava

baseada na violação pelos administradores da Petrobras S.A. (“Petrobras” ou

“Companhia”) do Art. 155 da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (“Lei

das Sociedades por Ações”), e o presente caso é baseado na violação do Art.

157, § 4º, do mesmo texto legal, conforme demonstra o quadro abaixo:

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 2

b. “e isso porque, diferentemente daquele PAS, no presente caso houve

efetivamente anúncio público por parte da Petrobras de que praticaria o PPI,

conforme indicado pela ABICOM desde a sua denúncia originária”;

c. “conforme ali trazido pela ABICOM, em 14 de outubro de 2016, a Petrobras

publicou Fato Relevante por meio do qual informou que sua Diretoria Executiva

havia aprovado, no dia anterior, a implantação de uma nova política de preços

de gasolina e diesel comercializado em suas refinarias, a qual teria, dentre seus

princípios, a utilização de um preço como parâmetro, denominado “Preço de

Paridade Internacional” (“PPI”), que já incluiria custos tais como frete de navios,

custos internos de transporte e taxas portuárias (“Fato Relevante de

14/10/2016”)”;

d. “ou seja, deferentemente dos fatos da presente Denúncia, no PAS nº RJ-20152386 não existia um compromisso firme da Petrobras informado ao mercado de

seguir a paridade de preços internacionais. No presente caso existia tal

compromisso, com base no Fato Relevante de 14/10/2016, acima destacado”;

e. “no caso presente, é translúcida a diferença factual, a qual gera, justamente, a

violação do Art. 157, § 4º da Lei das Sociedades por Ações. Tal texto legal prevê

que “Os administradores da companhia aberta são obrigados a comunicar

imediatamente (...) qualquer deliberação da assembleia-geral ou dos órgãos de

administração da companhia, ou fato relevante ocorrido nos seus negócios, que

possa influir, de modo ponderável, na decisão dos investidores do mercado de

vender ou comprar valores mobiliários emitidos pela companhia”. A partir do

momento em que a Petrobras deixou de divulgar que não mais seguia o PPI, foi

então que ocorreu a violação da Lei das Sociedades por Ações, pela mentira, e

não pelo ato em si”;

f. “em outras palavras, o tema da presente Denúncia é a mentira causada pelo

fato de a Companhia informar uma coisa ao mercado e fazer outra totalmente

diversa. Se a Petrobras sofreu prejuízo ou não, se ela podia fazer isso ou não, é

irrelevante. O que uma sociedade de economia mista ou uma companhia

anônima aberta qualquer não pode fazer em situação alguma é mentir para o

mercado”;

g. “e por mais que a empresa tente se esquivar das acusações, alegando que sua

prática não violaria suas políticas internas e não prejudicaria seus acionistas ou

o mercado, tais alegações são absolutamente contraditórias com o que a

própria Petrobras informa nos referidos Fatos Relevantes, além de totalmente

incoerentes com as análises divulgadas na sequência por grandes investidoras,

tal qual o Bradesco BBI e a XP Investimentos”;

h. “ainda que a Petrobras tenha recentemente reajustado os preços da gasolina e

do diesel, analistas vêm reforçando que ainda há uma defasagem considerável

em relação à paridade internacional. Segundo a XP Investimentos, essa

defasagem é de 14% com relação ao diesel e de 7% com relação à gasolina”;

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 3

i. “(...) sendo uma companhia aberta, não está autorizada a Petrobras a agir nas

sombras, de forma sorrateira. Deve, por suas próprias forças, jogar luz sobre

suas ações, sobre pena de manter assimetrias de informação no mercado, com

grave dano aos investidores minoritários e ao mercado acionário brasileiro, que

acaba descredibilizado”;

DA INTERPRETAÇÃO CONFERIDA AO CASO À LUZ DA LEI DAS SOCIEDADES POR

AÇÕES: DO INTERESSE PÚBLICO E DOS DEVERES FIDUCIÁRIOS

j. “com isso, a SEP/CVM entendeu que não caberiam maiores investigações, eis

que a decisão por sacrificar a política de preços anteriormente divulgada ao

mercado teria sido tomada pelo controlador da Petrobras, notadamente a União

Federal, com a finalidade de atingimento de seu suposto interesse público

primário”;

k. “ainda que a Lei das Sociedades por Ações exima o controlador dos deveres

fiduciários na hipótese de ele perseguir o interesse público que fundou a

criação da Companhia de economia mista, o caso presente deixa evidente que

tal isenção não se aplicaria aqui em momento algum, pois, (i) primeiro, não

existe interesse público em mentir; e, (ii) segundo, o Art. 239 não se aplica à

administração da Companhia, cujos deveres fiduciários foram sim violados”;

l. “(...) em verdade, a própria interpretação conferida pela SEP/CVM acima

descrita deixa transparecer o subentendido óbvio de que a política oculta

praticada pela Diretoria Executiva da Petrobras, de não cumprimento da PPI,

contrária à própria política efetivamente divulgada ao mercado pela

Companhia, adviria de uma pressão política do governo federal nesse sentido –

ao contrário do alegado pela Petrobras, que alega não ter sofrido interferências

políticas da União Federal”;

m. “e isso foi feito sem consulta prévia à Assembleia Geral, único órgão societário

com poderes para tomar tal decisão, e sem qualquer publicação dessa política,

que permaneceu efetivamente oculta até a recente confissão tardia da prática

por parte da Petrobras”;

n. “no entanto, conforme já abordado, uma vez que o interesse público que

justificou a criação da Petrobras está no Art. 61 da Lei nº 9.478/97, e não em

seu Art. 1º, a Petrobras não poderia subsidiar os preços por reduzir sua

capacidade de investimento. Assim, uma vez aprovada a matéria pela

Assembleia Geral, o Conselho de Administração deveria, ouvidos os órgãos

consultivos, aprovar em reunião formalizada em ata a adoção de medidas

voltadas a atender o interesse público que levou à criação da Companhia (Art.

142, da Lei das Sociedades por Ações)”;

o. “e referido interesse público não é qualquer interesse da União Federal, mas

efetivamente aquele previsto no Art. 61 da Lei nº 9.478/97, no qual não se

encontra qualquer política de subsídio de preços ou mecanismo com o objetivo

de controlar a inflação. O Colegiado desta Autarquia já se pronunciou sobre o

tema ao tratar de conflito de interesses da União ao votar em Assembleia Geral

Extraordinária da Petrobras na qual se deliberou a renovação das concessões

no setor elétrico sob a Medida Provisória nº 579, de 11 de setembro de 2012.

Trata-se do PAS CVM nº RJ-2013-6635, julgado em 26 de maio de 2015, cuja

Relatora foi a Diretora Luciana Dias. Em seu voto, ela destacou a importância

para as sociedades de economia mista observarem as regras da Lei das

Sociedades por Ações, e a interpretação adequada a ser dada ao Art. 238. A

saber:

“(...) a referência a um interesse público específico e limitado, qual seja, aquele

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 4

que justificou a criação da sociedade de economia mista, denota a preocupação

do legislador de limitar a utilização heterodoxa da companhia ao conteúdo de

uma norma específica, conferindo previsibilidade e segurança jurídica aos

investidores em geral.” (destaques nossos)

p. “ainda assim, na remota hipótese de se considerar o interesse público da

Petrobras aquele constante no Art. 1º da Lei nº 9.478/1997, o que é

equivocado, a Diretoria Executiva, ainda assim, não tinha qualquer poder ou

autoridade para adotar qualquer política de subsídios, e, portanto, o fez em

violação aos seus deveres fiduciários, em especial o dever de diligência

previsto nos Arts. 153 e 154, caput, 10 da Lei das Sociedades por Ações”;

q. “no PAS CVM nº RJ-2013-6635, acima citado, a Diretora Relatora Luciana Dias

afirma em seu voto que:

“100. Como já afirmado nesse voto, a CVM tem reconhecido que é legitimo ao

Estado adotar uma conduta não maximizadora dos lucros – no entanto, isto não

significa subverter a natureza lucrativa das sociedades por ações. Em outras

palavras, embora o lucro em qualquer empreendimento empresarial seja sempre

incerto, ele também não pode ser definitivamente suprimido pelo Estado,

mesmo quando age ao amparo do art. 238 da Lei n° 6.404, de 1976. A finalidade

lucrativa é um traço característico das sociedades anônimas e não faz sentido

recorrer a essa forma societária se a intenção deliberada do poder público é

manter a companhia atuando de forma sistematicamente deficitária e

financeiramente insustentável.

101. A pessoa jurídica que controla uma sociedade de economia mista estaria

violando a Lei nº 6.404, de 1976, se, ainda que a pretexto de satisfazer o

interesse público que justificou a criação da companhia, desprezasse

deliberadamente sua natureza lucrativa.

(...)

103. Talvez o interesse público que justificou a criação da companhia fosse

melhor atendido se o poder público pudesse descuidar da finalidade lucrativa da

sociedade e eventualmente alocar todos os excedentes na melhora do serviço

público que ela presta. Da mesma forma, sem se preocupar com a geração de

excedentes, o poder público poderia cobrar dos consumidores tarifas ainda

menores, que bastassem para manter a economicidade da prestação do serviço

– isto é, a sua mera sustentabilidade do ponto de vista econômico. O Estado

sempre poderá fazê-lo e de forma legítima, por meio de algumas das formas que

pode adotar para prestar os serviços públicos de sua incumbência. No entanto,

ao recorrer às sociedades anônimas, em especial, sob a forma aberta, a

observância do regime da Lei nº 6.404, de 1976, se impõe e essa liberdade sofre

restrições.

104. Assim como o interesse público que justificou a criação da sociedade não

equivale a uma carta branca para desprezar a natureza lucrativa das

companhias, ele tampouco autoriza a pessoa jurídica de direito público que

controla uma sociedade de economia mista a ignorar outras normas que

igualmente constam da Lei nº 6.404, de 1976.” (destaques nossos)’; e

r. “os procedimentos especiais para aprovação de políticas de preços que não

obedeçam à lógica de mercado e eventualmente sejam utilizadas para

atendimento do interesse público estão previstos no próprio estatuto social da

Petrobras, em seu Art. 3º, §§3º a 5º, e os Arts. 238, 121, 130, 142, inciso VI,

153 e 154 da Lei das Sociedades por Ações, que determinam qual o

procedimento a ser seguido, as respectivas atribuições e poderes dos órgãos

societários da Companhia para a adoção de eventuais medidas de atendimento

ao interesse público determinadas pela União Federal. Como já explicado

acima, tais medidas deixam de ser de responsabilidade da Diretoria Executiva e

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 5

passam a ser de responsabilidade da Assembleia Geral e, em seguida, do

Conselho de Administração devidamente assistido por seus órgãos consultivos”.

4. Em 20.04.2021 foi enviado ofício a

Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRAS ("Companhia" ou "Petrobras") solicitando

manifestação quanto a complementação da reclamação (1242524), pelo que,

em 03.05.2021, foi protocolizada resposta nos seguintes principais termos

(1254149):

a. “neste ponto, é fundamental estabelecer uma diferenciação da terminologia

interna usada pela Petrobras, e que pode ensejar graves equívocos de

interpretação. Em 2019, o que se estabeleceu internamente foi um indicador de

aderência dos preços internos aos preços de paridade de importação que, em

um primeiro momento, teve apuração trimestral, e que, em junho 2020, devido

à alta volatilidade das cotações internacionais e do câmbio, passou a ter

apuração anual”;

b. “tal mudança não deve ser confundida, de forma alguma, com modificação de

política comercial, de fixação de periodicidade para reajustes ou de metas de

desempenho”;

c. “nesse sentido, os preços de paridade de importação são calculados e avaliados

diariamente, e contribuem para o balizamento das decisões de reajustes ou de

manutenção de preços. Os preços são reajustados (para mais ou para menos),

conforme a análise das circunstâncias de mercado feitas pelo nosso corpo

técnico, e na periodicidade que for mais adequada à estratégia da Companhia.

A apuração consiste em importante dado consolidado das informações para fins

contábeis, societários e de métrica de aderência para subsidiar os decisões

delegados pela Diretoria Executiva e as equipes envolvidas e que lidam

diariamente com o assunto”;

d. “conforme a Petrobras esclareceu em comunicado divulgado em 7 de fevereiro

de 2021 (Anexo 5), esta rotina empresarial, diferentemente de metas

estratégicas, políticas e resultados, não se constitui em tema que mereça

divulgação pública”;

e. “portanto, a Companhia entende que não havia fato relevante a ser divulgado,

pois não houve alteração dos princípios da política de preços da gasolina e

diesel anteriormente comunicada ao mercado, por meio de fatos relevantes de

14 de outubro de 2016 (Anexo 1) e 30 de junho de 2017 (Anexo 2),

comunicados de 26 de março de 2019 (Anexo 3) e 12 de junho de 2019 (Anexo

4), tendo havido somente o estabelecimento de um indicador interno de

aderência dos preços internos aos preços de paridade de importação que, em

um primeiro momento, teve apuração trimestral, e que, em junho 2020, passou

a ter apuração anual”;

f. “por fim, vale destacar também que a Petrobras comunicou ao mercado em

seus relatórios de produção e vendas relativos ao 4º trimestre de 2020 e ao 1º

trimestre de 2021 que as vendas realizadas nesse período refletiram as ações

comerciais e operacionais implementadas pela companhia com o objetivo de

mitigar os efeitos da redução de demanda causada pela pandemia de COVID19, com maior competitividade em relação aos importadores, observando o

princípio de participação de mercado presente na política de preços”; e

g. “demonstra-se, portanto, que (i) a Petrobras comunicou adequadamente o

mercado por meio de fatos relevantes e comunicados; (ii) os ajustes relativos

aos períodos de apuração do indicador de aderência dos preços internos aos

preços de paridade de importação, realizados com fins exclusivos de

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 6

acompanhamento interno, não alteraram a política de preços de gasolina e

diesel informados por meio de fatos relevantes de 14 de outubro de 2016

(Anexo 1) e 30 de junho de 2017 (Anexo 2), comunicados de 26 de março de

2019 (Anexo 3) e 12 de junho de 2019 (Anexo 4); (iii) a Petrobras manteve a

prática de preços competitivos em equilíbrio com o mercado internacional,

buscando eficiência operacional e resultado econômico, ao mesmo tempo em

que evitou o repasse imediato da volatilidade internacional para os preços

internos; (iv) a Petrobras apresentou resultados financeiros e operacionais

avaliados positivamente pelo mercado em um cenário desafiador imposto pela

pandemia de COVID-19; e (v) as decisões da Petrobras são pautadas pelo

melhor interesse de seus acionistas”.

5. Em 06.05.2021 foi enviado o Ofício nº 108/2021/CVM/SEP/GEA-3

(1256396) solicitando a manifestação da Abicom quanto ao seu interesse na

manutenção do recurso (1256396), tendo sido confirmada a itenção de levar ao

colegiado os outros pontos apresentados no recurso (1264326).

ANÁLISE

6. Primeiramente, vale citar que o presente recurso é intempestivo,

à luz do §4º do art. 4º da Instrução CVM nº 607/19 c/c inciso I da Deliberação

CVM n° 463/03, uma vez que o mesmo foi apresentado em 16.04.2021, ou seja,

20 dias úteis após o recorrente ter ciência da decisão da SEP, o que ocorreu em

19.03.2021.

7. Cabe ressaltar que esta ciência se deu quando do envio de email do

centro de consultas da CVM contendo o relatório de análise elaborado pela SEP

(1253221).

8. Não obstante, após a conclusão da SEP e antes de tomar ciência de

sua decisão, a Abicom enviou complementação da reclamação apresentando

fatos novos.

Da Complementação

9. Em 04.02.2021, a SEP concluiu o Relatório Nº 7/2021CVM/SEP/GEA-3 (“Relatório 7”) propondo a devolução dos autos à SOI por não

ter sido possível demonstrar eventual infração (1189337).

10. Entretanto, antes mesmo de ter acesso à conclusão da SEP, em

05.03.2021, a Abicom apresentou complementação de sua reclamação

apresentando novos fatos relacionados ao Fato Relevante divulgado pela

Petrobrás no próprio dia 05.02.2021.

11. Assim, ao ter acesso aos autos e verificar a conclusão da SEP, em

16.04.2021, a Abicom encaminhou o presente recurso.

12. O recurso e complementação apresentam dois principais pontos: (i)

a não divulgação de alteração na política de preços e (ii) o fato dos

administradores da Petrobras não poderem, alegando interesse público, adotar

política contrária ao seu interesse.

13. Cumpre mencionar que o presente parecer técnico foi elaborado

em complemento ao Relatório 7, sendo a leitura desse relatório recomendável

para o devido entendimento dos pontos aqui apresentados.

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 7

Da não divulgação da alteração

14. O principal ponto apresentado na complementação da reclamação

e no recurso é o de que o Fato Relevante divulgado em 05.02.2021 (1211893)

seria uma “confissão” da própria Companhia de que estava sendo utilizada

uma política de preços diferente da previamente anunciada.

15. Cumpre lembrar que, em Fato Relevante divulgado em 14.10.2016

(1254151), a Petrobras informou, dentre outros, que os preços praticados pela

Companhia nunca seriam abaixo da paridade internacional.

16. No entanto, no Fato Relevante de 05.02.2021 foi informado que “a

companhia pratica preços alinhados à paridade de importação”, e que “em

dado trimestre os preços domésticos podem eventualmente se situar abaixo do

preço de paridade de importação desde que essa diferença seja mais do que

compensada nos trimestres seguintes”.

17. Nota-se que a Companhia usou o termo “alinhado”, enquanto

anteriormente restava a afirmação de que os preços “nunca” seriam inferiores.

Considerando que os preços nunca poderiam ser inferiores à paridade

internacional, o exemplo dado que num determinado trimestre os preços

domésticos podem se situar abaixo do preço de paridade deixa claro que é

possível a Companhia adotar preços inferiores à paridade internacional.

18. Vale ressaltar, inclusive, que apesar da Companhia ter informado a

alteração do prazo de 3 meses para um ano, em momento algum divulgou que,

contrariamente ao informado no Fato Relevante de 14.10.2016, o valor poderia,

mesmo que por um curto período, ser inferior à paridade internacional.

19. Importante deixar claro que, a meu ver, não cabe à CVM questionar

o mérito da referida política, em razão da incidência da business judgment rule.

O que estamos verificando aqui é se esta política, uma vez divulgada,

estava sendo adotada pela administração.

19. Em sua manifestação inicial, a Companhia informou que “não havia

fato relevante a ser divulgado, pois não houve alteração dos princípios da

política de preços”, tendo ocorrido “somente o estabelecimento de um

indicador interno de aderência dos preços internos”.

20. Com a devida vênia discordo do entendimento da Petrobras.

21. Até concordo que, em determinadas situações, não seria

obrigatório a companhia divulgar fato relevante comunicando alterações em

sua política de preços. No entanto, no presente caso, a própria Petrobras se

impôs tal obrigação, ao divulgar inicialmente sua política através de fato

relevante.

22. Como citado anteriormente, no fato relevante de 14.10.2016 foi

divulgada política de preços da Companhia onde constava expressamente a

informação de que a política teria como princípio “preços nunca abaixo da

paridade internacional”.

23. Assim, a informação assimilada pelo mercado era a de que a

Petrobras definira em sua política de preços um piso mínimo para o valor a ser

comercializado.

24. Quanto ao fato do piso eventualmente não ser uma determinação

da política, como alegado pela Companhia, tal falo gera estranheza, uma vez

que esta informação foi divulgada junto com a nova política de preços, dando a

entender que tal condição seria sempre observada pela Companhia quando da

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 8

definição dos preços.

25. Assim, ao alterar sua política de preços (ou até mesmo apenas

alterar uma condição que, mesmo que eventualmente não estivesse na política,

foi informada como condição a ser sempre observada) e não divulgar ao

mercado claramente esta alteração a Companhia deu a entender que o piso do

preço permanecia aplicável, conduzindo os participantes do mercado a erro.

26. Nos termos do art. 34, II, alínea “c” do estatuto social da Petrobras,

compete à Diretoria Executiva aprovar “a política de preços e estruturas

básicas de preço dos produtos da Companhia”.

27. Como informado no Fato Relevante de 14.10.2016, a Diretoria

Executiva aprovou que “a avaliação sobre as necessidades de ajustes nos

valores dos combustíveis nas refinarias será tomada por um comitê,

denominado Grupo Executivo de Mercado e Preços, composto pelo presidente

da empresa, pelo diretor de Refino e Gás Natural e pelo diretor Financeiro e de

Relacionamento com Investidores”.

28. Assim, resta claro que o DRI da Companhia, que divulgou a

informação ao mercado de que o preço nunca seria inferior a paridade

internacional, também participava das decisões quanto a definição do preço.

29. Isto posto, entendo existirem elementos que justifiquem à SEP

adotar diligências adicionais a fim de verificar eventual infração pela não

divulgação dessa informação.

Do interesse público

30. Adicionalmente, a Abicom questionou a interpretação dada pela

SEP quanto a possibilidade da política de preços adotada pelos Administradores

da Petrobras poder considerar o interesse público.

31. A Abicom não contraverteu o entendimento de que sociedades de

economia mista possam ser orientadas à consecução de fins públicos, no

entanto questionou que, no caso da Petrobras, tal interesse deveria estar

baseado no art. 61 da Lei nº 9.478/97, e não no art. 1º desta lei.

32. Dispõe o seguinte os artigos 1º e 61 da Lei nº 9.478/97:

Art. 1º As políticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de

energia visarão aos seguintes objetivos: (...)

III - proteger os interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta dos

produtos;

Art. 61. A Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRÁS é uma sociedade de economia

mista vinculada ao Ministério de Minas e Energia, que tem como objeto a

pesquisa, a lavra, a refinação, o processamento, o comércio e o transporte de

petróleo proveniente de poço, de xisto ou de outras rochas, de seus derivados,

de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, bem como quaisquer outras

atividades correlatas ou afins, conforme definidas em lei.

33. A meu ver, ocorreu uma confusão, por parte da Abicom, quanto ao

[1]

entendimento da SEP e PFE em casos similares . O entendimento é o de que o

fim público deve estar previsto na lei que justificou a criação da sociedade de

economia mista, e não no artigo que a criou.

34. Assim, vale o entendimento de que a sociedade de economia mista

pode priorizar, dentro de certos limites, o interesse público desde que esse

interesse esteja previsto na lei que criou a sociedade. No caso concreto, tendo

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 9

em vista inciso III do art. 1º da Lei nº 9.478/97, tanto SEP como PFE entenderam

não ser vedada a definição de uma política de preços que não priorize

exclusivamente a maximização dos lucros da companhia.

35. Não obstante, s.m.j., tal fato ainda não foi enfrentado pelo

Colegiado da CVM.

36. Como citado no voto do ex-diretor Pablo Renteria quando do

julgamento do PAS CVM nº RJ-2015-2386, “a SEP e a PFE examinaram as

reclamações de investidores sobre a política de preços adotada pela Petrobras

e, como já mencionado, concluíram que ela não poderia ser havida como ilegal.

Prevaleceu o entendimento de que ela se inseria no fim público que a

Companhia deveria seguir, nos termos do art. 1º, III, da Lei nº 9.478/1997,

segundo o qual constitui objetivo da Política Energética Nacional a proteção do

consumidor quanto a preço, qualidade e oferta de produtos”. Assim, tal questão

não foi analisada pelo colegiado da CVM.

37. Adicionalmente, no entendimento da Abicom, a Diretoria Executiva

“não tinha qualquer poder ou autoridade para adotar qualquer política de

subsídios”, uma vez que o art. 238 da Lei 6.404/76 prevê que a pessoa jurídica

que controla a companhia pode orientar as atividades de modo a atender ao

interesse público, e não seus administradores.

38. A Abicom entende ainda que deveria ser convocada assembleia

geral para, em tal assembleia, o controlador determinar a adoção de práticas

que visem o atendimento ao interesse público.

39. A meu ver, tal entendimento não deve prosperar.

40. Como citado anteriormente, nos termos do art. 34, II, alínea “c” do

estatuto social da Petrobras, compete a Diretoria Executiva definir a política de

preços. Obviamente os administradores da Companhia tem o poder de

representá-la, tomando ações em seu nome.

41. Exigir que a assembleia determinasse a adoção de tais práticas

seria, s.m.j., exigir que o acionista substituísse competência específica dos

administradores.

42. Caso o acionista controlador atuasse diretamente na definição de

uma política definida pelos administradores, poderia, inclusive, se questionar

uma eventual interferência indevida do acionista controlador na administração

da Companhia, além de, claramente, não ser uma prática recomendável em

termos de governança.

43. No caso concreto, vale citar, inclusive, que recentemente o

acionista controlador, por meio do Presidente da República, questionou

publicamente a Política de Preços adotada pela Petrobras, por entender que

esta política estava voltada exclusivamente para majoração dos lucros. A

respeito, em 23.02.2021, foi instaurado o Processo 19957.001485/2021-11 para

verificar uma eventual interferência indevida do acionista controlador.

44. Vale citar, inclusive, que a própria Abicom reclama da influência do

acionista controlador na sua complementação: "essa ingerência do Governo

Federal na política comercial da Petrobrás, além de ensejar a queda do seu

valor de mercado, implica, novamente, no afastamento da política de paridade

com os preços internacionais, adotada desde 2016, conforme trazido na

Denúncia".

45. Isto posto, entendo que os administradores, no presente caso

concreto, não estavam impedidos de adotar uma política de preços que

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 10

considerasse também os interesses públicos.

Do cabimento do Recurso

46. Nos termos do §4º do art. 4º da Instrução CVM nº 607/2019,

"somente caberá recurso da decisão contida no inciso I, do caput, se ausente a

fundamentação ou caso esteja em desacordo com posicionamento

prevalecente no Colegiado".

47. Nesse sentido, além de não ter sido possível identificar um

precedente quanto à aplicabilidade dos termos previstos no art. 238 da Lei

6.404/76 aos administradores, a decisão da SEP não foi realizada sem

fundamentação.

48. A meu ver o precedente apresentado no recurso com o objetivo de

atender o §4º do art. 4º da Instrução CVM nº 607/2019 (vide §3.q retro) não se

aplica ao presente caso, uma vez que este se referia a um claro conflito de

interesses. No presente caso concreto está sendo questionada uma política de

preços, em tese, alinhada com a paridade internacional, mesmo que

temporariamente possa ser inferior a essa base. Questionamentos sobre o

mérito da decisão negocial de operar temporariamente com um preço inferior

esbarrariam, s.m.j., na “regra da decisão negocial” (business judgment rule).

49. Assim, questionamos se, mesmo diante deste fato e do surgimento

de novas informações que levaram a SEP a adotar diligências adicionais quanto

a eventual infração pela não divulgação de alteração da Política de preços, a

Abicom mantinha a intenção de que o recurso fosse encaminhado para o

Colegiado.

50. Em 14.05.2021, a Abicom confirmou seu interesse em manter o

recurso, considerando seu entendimento de que (i) a Companhia não poderia

adotar a política de preços considerando o interesse público, uma vez que tal

interesse deveria ser baseado no art. 61 da Lei nº 9.478/97 e (ii) os

administradores não poderiam utilizar-se da previsão constante no art. 238 da

Lei 6.404/76.

CONCLUSÃO

51. Por todo o exposto, entendo que foram apresentados novos fatos

que justificam a SEP adotar diligências adicionais a fim de verificar eventual

infração pela não divulgação de alteração da Política de Preços. A respeito,

cumpre citar que, em 17.05.2021, foi instaurado o Processo

19957.004247/2021-67 a fim de verificar eventual infração pela não

divulgação que os preços praticados pela Companhia poderiam ser inferiores à

paridade internacional.

52. Adicionalmente, mantemos o entendimento de que, à luz do inciso

III do art. 1º da Lei nº 9.478/97, não seria vedada a definição, pelos

administradores, de uma política de preços que não priorize exclusivamente a

maximização dos lucros da companhia.

53. Ademais, considerando que não foi apresentado entendimento do

Colegiado em desacordo com esta conclusão, entendo que o presente recurso

não deveria ser conhecido pelo Colegiado da CVM. Não obstante, não cabe a

área técnica essa decisão, mas sim ao próprio Colegiado.

Assim sendo, nos termos do inciso III da Deliberação CVM n° 463/03,

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 11

sugiro o envio do presente processo à SGE, recomendando o seu posterior

encaminhamento ao Colegiado para sorteio de Relator, conforme dispõe o art.3º da

Deliberação CVM nº 558/08, observada a possibilidade de pedido do Relator

sorteado para que a SEP relate o processo em reunião do Colegiado, conforme art.

13-A, da mencionada Deliberação 558.

Atenciosamente,

Rafael da Cruz Peixoto

Analista

De acordo,

À SEP,

Gustavo dos Santos Mulé

Gerente de Acompanhamento de Empresas 3

De acordo,

À SGE

Fernando Soares Vieira

Superintendente de Relações com Empresas

Ciente.

À EXE, para as providências exigíveis.

Alexandre Pinheiro dos Santos

Superintendente Geral

[1] Processos RJ-2012-1131, RJ-2013-6635 e RJ-2015-2386.

Documento assinado eletronicamente por Rafael da Cruz Peixoto, Analista,

em 18/05/2021, às 13:17, com fundamento no art. 6º do Decreto nº 8.539, de 8

de outubro de 2015.

Parecer Técnico 14 (1255442) SEI 19957.007920/2018-15 / pg. 12

Documento assinado eletronicamente por Gustavo dos Santos Mulé,

Gerente, em 18/05/2021, às 13:19, com fundamento no art. 6º do Decreto nº

8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Fernando Soares Vieira,

Superintendente, em 18/05/2021, às 13:31, com fundamento no art. 6º do

Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Alexandre Pinheiro dos Santos,

Superintendente Geral, em 19/05/2021, às 22:56, com fundamento no art.

6º do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

Rua Sete de Setembro, 111/2-5º e 23-34º Andares, Centro, Rio de Janeiro/RJ – CEP: 20050-901 – Brasil - Tel.: (21) 3554-8686

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PROCESSO ADMINISTRATIVO CVM Nº 19957.007920/2018-15

Reg. Col. 2187/21

Recorrente: ABICOM

Assunto: Recurso contra decisão da SEP de arquivar reclamação contra a

Petrobrás S/A

Relator: Diretor Daniel Maeda

I. RELATÓRIO

1. Trata-se de recurso apresentado pela ABICOM1 contra decisão de arquivamento da

SEP de reclamação por ela formulada pela em 21/8/2018, concernente à política de preços

adotada pela companhia Petrobrás S/A, nos termos descritos e analisados pelo Relatório nº

7/2021/SEP/GEA-32. Essa reclamação foi depois complementada pelo reclamante em

5/3/20213, cuja respectiva análise foi conduzida pelo Parecer Técnico nº 14/2021/SEP/GEA34.

2. Na reclamação original, consta que “em 14 de outubro de 2016, a Petrobras publicou

Fato Relevante por meio do qual informou que sua Diretoria Executiva havia aprovado, no

dia anterior, a implantação de uma nova política de preços de gasolina e diesel

comercializado em suas refinarias (Doc. 3). Esta política teria como princípios:

i.Um preço a ser utilizado como parâmetro denominado “Preço de Paridade

Internacional”, ou “PPI”, que já incluiria custos tais como frete de navios,

custos internos de transporte e taxas portuárias;

ii.Uma margem para remuneração dos riscos inerentes à operação, tais como

volatilidade da taxa de câmbio e dos preços, sobreestadias em portos, lucro

e tributos;

iii.nível de participação no mercado; e

1 Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis

2 Doc. 1.189.337

3 Doc. 1.211.891

4 Doc. 1.255.442

Processo Administrativo CVM nº 19957.007920/2018-15

Relatório e Voto – Página 1 de 13

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iv.preços nunca abaixo da paridade internacional.

3. Segundo a reclamação, o PPI consistiria, entretanto, em uma “simulação dos preços

de principais competidores da Petrobras no mercado de importação de combustíveis”,

atualizados ao menos uma vez por mês, ressaltando que a aprovação da política caberia à

Diretoria Executiva e haveria a possibilidade de descontos ao preço final em mercados

específicos no caso da gasolina e diesel, mas que não poderiam jamais implicar em preços

“abaixo dos custos da empresa”.

4. Prossegue informando que em 30 de junho de 2017, por meio de outro Fato Relevante

a Diretoria Executiva aumentou a frequência de ajustes nos preços, delegando à “área técnica

de marketing e comercialização” a possibilidade de reajustes até diários numa banda de até

7%, em nome de uma maior agilidade e eficiência na paridade com os preços internacionais.

5. Alegou que, após isso e com base em manifestações da ANP5 e CBIE6, a Petrobrás

viria praticando preços abaixo do mercado e de seu próprio custo, incorrendo em prática

“anticompetitiva”, e desrespeitando, na prática, a própria política que estabeleceu, o que

deveria, inclusive, ser objeto de um novo fato relevante.

6. Nessa toada, defendeu de igual forma que a Petrobrás é sociedade de economia mista

também sujeita à Lei nº 9.478/1997, contexto no qual defende que a companhia poderia

perseguir outros objetivos de política pública determinados por seu controlador, mas nenhum

que admitisse o “subsídio dos preços dos combustíveis”, o que apenas poderia ser autorizado,

se fosse o caso, por assembleia geral convocada para esse fim, caso configurado nessa

medida o atendimento ao “interesse público que levou à criação da Companhia”. Assim,

conclui nesse aspecto que:

Os procedimentos especiais para aprovação de políticas de preços que não obedeçam à

lógica de mercado e eventualmente sejam utilizadas para atendimento do interesse público

estão previstos no próprio estatuto social da Petrobras, em seu Art. 3º, §§3º-5º, e os Arts.

238, 121, 130, 142, VI, 153 e 154, e Lei nº 6.404/1976 determinam qual o procedimento a

ser seguido, as respectivas atribuições e poderes dos órgãos sociais da Companhia para a

adoção de eventuais medidas de atendimento ao interesse público determinadas pela União.

5 Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis

6 Centro Brasileiro de Infraestrutura

Processo Administrativo CVM nº 19957.007920/2018-15

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Como já explicado acima, tais medidas deixam de ser de responsabilidade da Diretoria

Executiva e passam a ser de responsabilidade da Assembleia Geral e, em seguida, do

Conselho de Administração devidamente assistido por seus órgãos consultivos.

7. Em resposta a questionamento da SEP para manifestação sobre o teor da reclamação,

a companhia, por seu turno, alegou que o PPI “é uma referência, uma estimativa de valor

para uma importação realizada por concorrentes representativos”, que “acrescido de outros

parâmetros... orienta as decisões de negócio dos administradores da Companhia”.

8. Assim, após explorar algumas especificidades do processo de formação de preço

internacional de derivados de petróleo e do mercado nacional de distribuição desses

produtos, vem alegar que desconhece as premissas e metodologia da análise do CBIE citada

na reclamação, o que a impediria de comentá-lo; e que de fato alguns descontos têm sido

concedidos pela companhia, mas proporcionalmente de pequena monta7.

9. Sobre o episódio dos caminhoneiros em maio de 2018, argumentou que a paralisação

prejudicaria os negócios da companhia de forma relevante, de forma que deliberou por meio

de sua governança “reduzir e manter inalterado, por 15 (quinze) dias, o preço do diesel, em

caráter temporário e excepcional, com a finalidade de propiciar o retorno a um ambiente de

normalidade e, assim, contribuir para a preservação de suas operações industriais e

comerciais”. Assim, defendeu que:

Tratou-se, portanto, de decisão empresarial, proferida após a análise das variáveis que

poderiam impactar os negócios da Companhia, em decorrência da situação de

anormalidade do mercado e de grave segurança para as suas operações e para o país, o

que demandou a adoção de medidas urgentes, temporárias e excepcionais, buscando

preservar o melhor interesse da Petrobras, seus acionistas e demais públicos de interesse;

a decisão, tomada sob uma ótica empresarial, seguiu os postulados da regra da decisão

negocial (“business judgment rule”), tendo os Diretores agido informados por avaliações

técnicas, devidamente analisadas e processadas ainda que em situação emergencial, e

baseada em percepções e estimativas, dada a situação iminente de crise, e dentro da

margem de discricionariedade típica dos poderes dos administradores de qualquer

companhia aberta, seja ela estritamente privada ou não.

10. Em 19.12.2018 e reagindo à manifestação da companhia, a ABICOM encaminhou

7 Nesse sentido, citou o exemplo do período de outubro e 2016 a maio de 2018, “sendo que as vendas em que

foram aplicadas tais reduções correspondem a 1,5% do volume total comercializado pela companhia no

período”.

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nova manifestação8 na qual informou da abertura de inquérito administrativo pelo CADE9

para apurar “potencial abuso de posição dominante da companhia no mercado nacional de

refino de petróleo”, que teria por objeto apurar os mesmos fatos narrados na reclamação

inicial sob a perspectiva concorrencial.

11. Ademais, também alegou que a deflagração da Operação “Sem Limites” (desdobrada

da Operação Lava Jato) pela Polícia Federal naquele momento trataria de temas semelhantes

sob uma perspectiva criminal. Por essas razões, solicitou fossem oficiados o CADE e MPF10

para o compartilhamento das provas e elementos presentes naquelas respectivas

investigações para melhor instrução do caso aberto na CVM.

12. Em sua análise inicial do caso, a SEP entendeu não caber a CVM “avaliar a prática

de eventuais descontos sob a ótica concorrencial do mercado”, e sim ao CADE. Apenas

haveria competência da CVM se a prática não observasse o melhor interesse da companhia,

o que não teria ficado evidenciado.

13. Quanto a eventual abuso de poder de controle pela União, de igual forma entenderam

que “não foi identificado nenhum indício de que o acionista controlador estaria exercendo

algum tipo de influência na definição do preço praticado pela Petrobras”. Repisaram, ainda,

a teoria da business judgment rule para concluir descaber à CVM avaliar o mérito ou

resultado de decisões negociais tomadas, e que essas decisões poderiam gerar

responsabilização apenas se não foram tomadas de forma “informada, refletida e

desinteressada”, algo não demonstrado no caso.

14. Reconheceram que a companhia tria concedido certos descontos em regiões do país,

mas que “a decisão por aplicar preços inferiores em alguns mercados pode ser uma decisão

legítima. Cabe a Diretoria Executiva da Companhia, dentro de sua estratégia de negócios,

definir o preço a ser aplicado em cada região”.

15. Quanto à alegação de que a companhia poderia não estar seguindo sua própria

política de preços e falhar na divulgação desse não cumprimento, a área técnica se valeu de

8 Doc. 663.611

9 Conselho Administrativo de Defesa Econômica

10 Ministério Público Federal

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precedente da CVM em sede de Processo Administrativo Sancionador11, no qual tema

congênere foi discutido e que levou à absolvição dos acusados para concluir que, também

neste caso, não seria possível assumir que a companhia estaria descumprindo sua política de

preços no caso concreto, tornando sem objeto um subsequente dever informacional sobre

isso.

16. Na avaliação da área técnica, naquele precedente “o voto se baseou principalmente

no fato da política divulgada citar que seriam buscados 3 pontos12, e que o fato de se ter

sacrificado um desses pontos” em benefícios dos demais não induziria investidores a erro.

Assim, embora tenha reconhecido que o PAS referido “não seja o mesmo caso do presente

caso concreto”, a área técnica entendeu haver semelhanças nos fundamentos, uma vez que,

aqui, “a Política de Preços divulgada em 14.10.2016 informava também que os preços não

seriam inferiores aos preços da paridade internacional, no entanto, não apresentava o

demonstrativo de como esta paridade era determinada”, o que admitiria aqui o mesmo

raciocínio adotado pelo Dir. Relator do PAS.

17. Por fim, quanto à decisão da Petrobrás de reduzir o preço do Diesel no âmbito da

greve dos caminhoneiros em maio de 2018, a área técnica decidiu pelo arquivamento de

igual forma nesse mérito apesar de reconhecer certa controvérsia no tema, mas concordando

que “sociedades de economia mista podem ser orientadas à consecução de fins públicos,

ainda que em determinadas circunstâncias isso signifique agir em prejuízo de interesses

financeiros dos acionistas”, conforme disposto no artigo 238 da Lei nº 6.404/1976; e ainda,

por não ter o reclamante evidenciado uma efetiva interferência da União no processo

decisório da companhia.

18. Isso tudo, segundo a área técnica, desde que respeitados certos limites como (i) a

persecução apenas de interesses públicos estreitamente vinculados aos previstos na lei de

criação da sociedade anônima, (ii) a prudência em se evitar uma onerosidade excessiva aos

acionistas e companhia com a prática, ou (iii) evitar que o “interesse público” em jogo

represente apenas a mera perspectiva econômica do Estado controlador enquanto “pessoa

jurídica titular de direitos e obrigações”.

11 PAS RJ-2015-2386, Dir, Rel. Pablo Renteria, julgado em 13/12/2018.

12 Seriam eles, em resumo, (1) estabilidade de preços no mercado doméstico, (2) busca por uma convergência

de preços no longo prazo, e (3) metas financeiras aplicáveis à companhia, como a de alavancagem máxima.

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19. Já em 5/3/2021, a ABICOM apresentou complemento13 à reclamação alegando,

adicionalmente, que (1) em 26/1/2021 a Petrobrás teria reajustado os preços da gasolina,

diesel e GLP, mas mantendo defasagem em relação ao preço internacional; (2) reuniões da

companhia com o Presidente da República denunciaram uma “pressão política” para manter

os preços abaixo do PPI; (3) a companhia teria ampliado para até 1 ano o prazo para cálculo

dos parâmetros do PPI; e (4) ela estaria admitindo, em seus fatos relevantes, que acomodaria

eventuais diferenças de preços em trimestres subsequentes e representaria descumprimento

da política de preços até então existente.

20. Já em 16/4/2021, a então reclamante veio apresentar recurso contra a decisão da SEP

de arquivamento da reclamação.

21. O recurso de início tenta demonstrar as diferenças entre o precedente usado como

SEP como fundamento para o arquivamento e o presente caso, dado que, em sua visão, o

caso anterior tratava de hipótese de “abuso de poder de controle” por parte do controlador

União enquanto, este, de eventuais falhas no exercício, pelos administradores da companhia,

de seus deveres de diligência.

22. Ademais, alegam que neste caso houve anúncio público da Petrobrás se

comprometendo à política denominada PPI, algo sem um paralelo no caso anterior, e contra

a qual, reiterou no recurso, os administradores da companhia teriam agido, repisando para

tanto no recurso, o quanto já defendido na reclamação original.

23. Ademais, trouxeram à baila outro voto naquele precedente, da Dir. Rel. Luciana Dias,

com defesa da tese de que é legítimo “ao Estado adotar uma conduta não maximizadora dos

lucros”, desde que não subverta “a natureza lucrativa das sociedades por ações”, para sobre

isso afirmar que o próprio Estatuto Social da Petrobrás prevê “procedimentos especiais para

aprovação de políticas de preços que não obedeçam à lógica de mercado”, e que eles também

estaria balizados pelos Art. 3º, §§3º a 5º, e os Arts. 238, 121, 130, 142, inciso VI, 153 e 154

da Lei das Sociedades por Ações.

24. Assim, em 20.04.2021 foi enviado ofício a Petrobras com solicitação de manifestação

13 Doc. 1.210.504

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quanto a complementação da reclamação14, respondida em 03.05.2021. Nessa resposta15,

alegou que teria estabelecido um “indicador de aderência dos preços internos aos preços de

paridade de importação” de apuração trimestral e, depois de junho de 2020, anual, e que essa

mudança não deve ser confundida com uma modificação da política de preços.

25. Aduziu, ainda, que os preços de paridade são calculados diariamente, são usados

como baliza para os reajustes de preços conforme circunstâncias de mercado e estratégia da

companhia, e não se constitui tema que “mereça divulgação pública”, conforme inclusive

objeto de comunicado de 7 de fevereiro de 2021.

26. Assim, conclui que não havia fato relevante a ser divulgado, pois não teria havido

alteração da política de preços no momento objeto de reclamação, mas apenas o

estabelecimento de um indicador de aderência dos preços internos aos de paridade e que

contou também com alteração posterior do período de apuração.

27. Por fim, alegou que chegou a comunicar ao mercado em relatórios de produção e

vendas do 4º trimestre de 2020 e 1º trimestre de 2021 que tais vendas refletiram “as ações

comerciais e operacionais implementadas pela companhia com o objetivo de mitigar os

efeitos da redução da demanda causada pela pandemia de COVID-19”.

28. Em 06.05.2021 foi enviado o Ofício nº 108/2021/CVM/SEP/GEA-316, para

manifestação da ABICOM quanto ao seu interesse na manutenção do recurso. Em resposta,

ela confirmou a intenção de levar ao colegiado os outros pontos apresentados no recurso17.

29. Na análise da SEP, feita apesar de reconhecer a intempestividade do recurso, a área

técnica explora os dois pontos centrais do recurso. Em síntese, a Recorrente alega que (1)

teria havido uma efetiva mudança de política de preços dos combustíveis sem adequada

divulgação do mercado, e a (2) SEP teria, em tese, entendido em seu parecer que companhias

da natureza da reclamada poderiam observar o interesse público previsto em sua lei de

criação, e, haveria defendido, nesse particular, que os limites da companhia nesse quesito

14 Doc. 1.242.524.

15 Doc. 1.254.149.

16 Doc. 1.256.396.

17 Doc. 1.264.326.

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estariam adstritos ao disposto no art. 61 da Lei nº 9.478/9718.

30. Quanto ao primeiro ponto, a área reconheceu, dado o teor do recurso e

complementos, que pode ter havido uma efetiva mudança naquela política sem uma

respectiva divulgação tempestiva, por parte da administração da companhia. Assim, a área

instaurou o Processo CVM nº 19957.004247/2021-67 para avaliar essa questão específica.

31. No que se refere ao segundo ponto, a SEP destacou entender que a observância do

“interesse público” por parte da companhia não estaria limitado apenas ao que prescreve em

específico o artigo 61 da Lei nº 9.478/97, mas sim ao previsto na referida lei como um todo,

e inclusive, ao disposto em seu artigo 1º, III, que dispõe:

Art. 1º As políticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visarão

aos seguintes objetivos: (...)

III - proteger os interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos;

32. Assim, entenderam ter havido “uma confusão, por parte da Abicom, quanto ao

entendimento da SEP e PFE em casos similares”, pois sua interpretação é a de que “o fim

público deve estar previsto na lei que justificou a criação da sociedade de economia mista, e

não [em algum] artigo [específico da lei] que a criou”.

33. Em sua análise, controverteram ainda outro entendimento da reclamação e recurso, a

saber, o de que a Diretoria Executiva “não tinha qualquer poder ou autoridade para adotar

qualquer política de subsídios”, uma vez que o art. 238 da Lei 6.404/76 prevê que a pessoa

jurídica que controla a companhia pode orientar as atividades de modo a atender ao interesse

público, mas não seus administradores, razão pela qual entendem que “deveria ser

convocada assembleia geral para, em tal assembleia, o controlador determinar a adoção de

práticas que visem o atendimento ao interesse público”.

34. Nesse ponto, segundo a SEP, nos termos do art. 34, II, alínea “c” do estatuto social

da Petrobras, compete a Diretoria Executiva definir a política de preços da companhia. Nesse

18 Art. 61. A Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRÁS é uma sociedade de economia mista vinculada ao

Ministério de Minas e Energia, que tem como objeto a pesquisa, a lavra, a refinação, o processamento, o

comércio e o transporte de petróleo proveniente de poço, de xisto ou de outras rochas, de seus derivados, de

gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, bem como quaisquer outras atividades correlatas ou afins,

conforme definidas em lei.

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contexto, os administradores da Companhia têm o poder de representá-la, tomando ações em

seu nome, motivo pelo qual “exigir que a assembleia determinasse a adoção de tais práticas

seria... exigir que o acionista substituísse competência específica dos administradores” e que

possa, inclusive e ainda segundo a área técnica, considerar também o interesse público.

35. Assim, por entenderem que não haveria precedentes do Colegiado “quanto à

aplicabilidade dos termos previstos no art. 238 da Lei nº 6.404/76 aos administradores”, e

que a decisão de arquivamento do processo nesse quesito foi fundamentada, o recurso não

deveria ser conhecido.

II. VOTO

36. Como exposto, o recurso apresentado pela ABICOM se desenvolve sobre dois temas

centrais e restantes objeto de controvérsia neste processo: (1) se as alterações na apuração,

cálculo e aplicação de preços de combustíveis refletiriam ou não uma efetiva mudança na

política de preços instituída pela companhia desde 2016; e (2) qual a extensão da

possibilidade, conferida à essa companhia na condição de sociedade de economia mista, no

uso de sua prerrogativa de observar certos aspectos do “interesse público” a ela atribuído

pela Lei nº 9.478/97.

37. Sobre o primeiro ponto, entretanto, como a própria área técnica informou que

instaurou processo apartado para melhor verificação do quanto alegado pelos reclamantes,

entendo que essa discussão, ao menos no âmbito deste processo específico, perdeu seu

objeto.

38. Recaindo a análise sobre, então, o outro ponto, sou do mesmo entendimento da SEP

de que a decisão de arquivamento da análise, por não ter se configurado suspeita de

irregularidade ensejadora de ações adicionais, deve ser mantida e o recurso, por isso, sequer

conhecido.

39. Nesse sentido, dispõe o artigo 4º, caput, I, e ainda o § 4º, da Resolução CVM nº 45,

que:

Art. 4° Considerando as informações obtidas na investigação das infrações administrativas,

as superintendências podem:

I – deixar de lavrar termo de acusação nos casos em que concluírem:

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(...)

§ 4º Somente cabe recurso da decisão contida no inciso I, do caput, se ausente a

fundamentação ou caso esteja em desacordo com posicionamento prevalecente no

Colegiado.

40. Como bem demonstrado pela SEP, sua decisão de arquivamento não foi desprovida

de fundamento. Até pelo contrário, como denunciado pelo próprio Relatório que acompanha

este voto, as sucessivas análises da área técnica sobre a reclamação da ABICOM, o recurso

contra sua decisão de arquivamento e respectivos complementos constantes do processo

gozam de detalhamento devidamente calcado em dispositivos legais e regulamentares que

são pertinentes ao exame do caso, explicitando de forma concatenada seu entendimento a

respeito.

41. De outro lado, também tem razão a área técnica ao concluir pela inexistência de

entendimento prevalecente do Colegiado em contrário ao por ela defendido, seja quanto à

extensão lícita do exercício da busca pelo “interesse público” por parte de uma sociedade de

economia mista, seja, ainda, sobre a aplicabilidade dos termos previstos no art. 238 da Lei

nº 6.404/76 aos administradores da companhia reclamada.

42. No primeiro ponto, os próprios recorrentes citam o Voto da Dir. Rel. Luciana Dias

no âmbito do Processo PAS nº RJ-2013-6635, j. em 26.5.2015, para defender que a decisão

da área técnica seria contrária a entendimento do Colegiado. É o teor do voto em seus

principais termos para a discussão aqui:

100. Como já afirmado nesse voto, a CVM tem reconhecido que é legitimo ao Estado adotar

uma conduta não maximizadora dos lucros – no entanto, isto não significa subverter a

natureza lucrativa das sociedades por ações. Em outras palavras, embora o lucro em

qualquer empreendimento empresarial seja sempre incerto, ele também não pode ser

definitivamente suprimido pelo Estado, mesmo quando age ao amparo do art. 238 da Lei n°

6.404, de 1976. A finalidade lucrativa é um traço característico das sociedades anônimas e

não faz sentido recorrer a essa forma societária se a intenção deliberada do poder público

é manter a companhia atuando de forma sistematicamente deficitária e financeiramente

insustentável.

101. A pessoa jurídica que controla uma sociedade de economia mista estaria violando a

Lei nº 6.404, de 1976, se, ainda que a pretexto de satisfazer o interesse público que justificou

a criação da companhia, desprezasse deliberadamente sua natureza lucrativa.

(...)

103. Talvez o interesse público que justificou a criação da companhia fosse melhor atendido

se o poder público pudesse descuidar da finalidade lucrativa da sociedade e eventualmente

alocar todos os excedentes na melhora do serviço público que ela presta. Da mesma forma,

sem se preocupar com a geração de excedentes, o poder público poderia cobrar dos

consumidores tarifas ainda menores, que bastassem para manter a economicidade da

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prestação do serviço – isto é, a sua mera sustentabilidade do ponto de vista econômico. O

Estado sempre poderá fazê-lo e de forma legítima, por meio de algumas das formas que

pode adotar para prestar os serviços públicos de sua incumbência. No entanto, ao recorrer

às sociedades anônimas, em especial, sob a forma aberta, a observância do regime da Lei

nº 6.404, de 1976, se impõe e essa liberdade sofre restrições.

104. Assim como o interesse público que justificou a criação da sociedade não equivale a

uma carta branca para desprezar a natureza lucrativa das companhias, ele tampouco

autoriza a pessoa jurídica de direito público que controla uma sociedade de economia mista

a ignorar outras normas que igualmente constam da Lei nº 6.404, de 1976.

43. Discordo, entretanto, do entendimento dos recorrentes de que esse precedente

representaria linha oposta à adotada pela SEP no caso como fundamento para o

arquivamento da reclamação. Como se vê, apesar de relembrar a obrigação imposta a

qualquer companhia aberta de observar o regime previsto na Lei nº 6.404, aquele Voto

reconhece que algumas delas - como as sociedades de economia mista - estão sujeitas a

outros fins também previstos em lei, como alguns de “interesse público”, notadamente como

é o caso aqui.

44. Nessas circunstâncias, aquela decisão não poderia dizer outra coisa: caberá à

companhia buscar harmonizar o atendimento tanto à legislação societária quanto à toda a

legislação específica adicional que se impõe a sua atuação, não podendo servir uma de escusa

ao cumprimento da outra. Afinal, a melhor interpretação de várias leis aplicadas em conjunto

a uma dada atividade é aquela que garanta a maior, melhor e mais ampla efetividade de todas

elas.

45. Assim, não me convence a tese implícita do recurso, assim como da reclamação

original, de que a Lei nº 9.478/97 se oponha frontalmente à legislação societária. Como se

essas leis fossem inconciliáveis e a companhia, ao prestigiar uma, como que por premissa

tenha que descumprir a outra. Ou, como algo ainda igualmente absurdo, que no mercado de

capitais não houvesse espaço para empresas que tenham que conviver com outros mandatos

para além do lucro a seus acionistas.

46. Como visto, o exercício do poder de controle da Companhia está orientado à

consecução do interesse público que justificou sua criação, na forma da Lei nº 9.478/97. Não

obstante, dada sua natureza societária, o mandamento legal exige a compatibilização dos

interesses públicos com os interesses privados de seus acionistas.

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47. Em determinadas circunstâncias, o dever de buscar o interesse público pode entrar

em conflito com o interesse privado de determinados acionistas. Nesse cenário, é papel da

administração tomar uma decisão informada, refletiva, desinteressada, que busque, da

melhor forma, a compatibilização de tais interesses.

48. Uma vez que a decisão dos administradores é pautada na regra da decisão negocial,

não é papel do regulador avaliar o mérito ou o seu resultado. Ao contrário, isso significaria

substituir a competência de tais administradores.

49. Em conclusão, nesse contexto o que me parece imprescindível apenas é que a

companhia, uma vez atribulada com certa função de busca por um “interesse público” como

visto aqui, deixe isso sempre claro a seus acionistas por meio de seus documentos,

formulários e demonstrações financeiras. O que me parece induvidoso no caso, ressalvado

no que ainda é objeto de investigação pela SEP no processo apartado já mencionado.

50. Ainda, não custa observar que em nada se inova nesse tema, já tratado na CVM em

outros precedentes além do citado pelo próprio recurso, e que também exploraram a

convivência da busca pelo lucro com o do interesse público imposto a administradores de

companhias. Nesse sentido, cito como exemplo recente cardeal aquele contido no Processo

CVM PAS nº 19957.010613/2019-01, Rel. Dir. Marina Coppola, julgado em 29.10.2024.

Na mesma linha aqui exposta, defendeu aquele Voto com propriedade que:

112. Por último, não deixo de reconhecer que o interesse social da Companhia, à época uma

sociedade de economia mista, não se limitava à sua finalidade lucrativa, sendo aquela

também imbuída de um interesse público, em decorrência do que prevê o art. 238 da Lei nº

6.404/1976, que autoriza o Estado a “orientar as atividades da companhia de modo a

atender ao interesse público que justificou a sua criação”.

113. Nesse contexto, as sociedades de economia mista precisam conciliar a finalidade

lucrativa, que é característica das sociedades anônimas, com o interesse público que

justificou a criação das empresas estatais. Para tanto, a noção do que constitui esse

interesse público é essencial.

(...)

115. Como se vê, a sociedade de economia mista não se sujeita genericamente ao interesse

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público, ou ainda, ao interesse do ente estatal que a controla52, mas somente àquele

interesse específico, que está em sua gênese, “previsto na lei autorizativa da constituição da

companhia, reproduzido no estatuto social e compatível com seu campo de atuação”, nos

termos do art. 237 da Lei nº 6.404/1976.

51. De outro lado e a meu ver, não se reserva melhor sorte à interpretação dos recorrentes

de que o artigo 238 da Lei nº 6.404 exigiria a realização de uma assembleia de acionistas

para legitimar a atuação da Diretoria Estatutária, já que “não tinha qualquer poder ou

autoridade para adotar qualquer política de subsídios”.

52. Também concordo com a posição da SEP nesse ponto. A meu ver, a ambição do

referido artigo da legislação societária não foi essa.

53. Na forma do artigo 238 da LSA, as pessoas jurídicas detentoras do controle de

sociedades de economia mista estão imbuídas de todos os deveres e responsabilidades típicos

de acionistas controladores. Além disso, esclarece que nessa condição elas podem “orientar

as atividades da companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua

criação”19.

54. Muito diferente disso é entender que o dispositivo obriga esses controladores a se

substituir aos administradores da companhia em qualquer circunstância que envolva a

discussão de um interesse público em jogo. Além de um excesso, é uma interpretação que

despreza toda a dinâmica de funcionamento de uma companhia aberta, que atua

ordinariamente por meio desses administradores nas condições em que a lei e o estatuto

dispuserem.

55. Por todo o exposto, voto para que o recurso não seja conhecido.

Rio de Janeiro, 3 de dezembro de 2024.

Daniel Maeda

Diretor Relator

19 Art. 238. A pessoa jurídica que controla a companhia de economia mista tem os deveres e responsabilidades

do acionista controlador (artigos 116 e 117), mas poderá orientar as atividades da companhia de modo a atender

ao interesse público que justificou a sua criação.

Processo Administrativo CVM nº 19957.007920/2018-15

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