Ato de Concentração Ordinário nº 08700.002792/2016-47

:: SEI / CADE - 0263859 - Voto :: ATO DE CONCENTRAÇÃO nº 08700.002792/2016-47 Requerentes: Banco Bradesco S.A.; Banco do Brasil S.A.; Banco Santander (Brasil); Caixa Econômica Federal; Itaú Unibanco S.A. Advogados: Barbara Rosenberg, Patrícia Avigni, e outros Relator: Conselheiro Paulo Burnier da Silveira EMENTA: Ato de Concentração. Operação realizada no Brasil. Procedimento ordinário. Rito da Lei nº 12.529/2011. Criação de joint-venture entre Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Santander, Bradesco e Itaú Unibanco. Conhecimento da operação com base no art. 88, incisos I e II, da Lei nº 12.529/2011. Prazo de apreciação pelo CADE: 214 dias corridos. Taxa processual recolhida. Parecer da SG pela aprovação da operação condicionada à celebração de Acordo em Controle de Concentrações. Mercado relevante de bureau de crédito. Mercado relevante geográfico nacional. Integração vertical. Aprovação condicionada à celebração de Acordo em Controle de Concentrações. Medidas comportamentais. Palavras chave: Bradesco. Banco do Brasil. Santander. Caixa Econômica Federal. Itaú Unibanco. Joint-Venture. Bureau de crédito. Aprovação com restrições. Acordo em Controle de Concentrações. Cadastro Positivo. VOTO ACESSO PÚBLICO Sumário 1. Operação 2. Requerentes 2.1. Banco Bradesco 2.2. Banco do Brasil 2.3. Banco Santander 2.4. Caixa Econômica Federal 2.5. Itaú Unibanco 3. Requisitos formais da operação 3.1. Prazo para apreciação do ato de concentração 3.2. Conhecimento da operação 3.3.

Pagamento da taxa processual 4. Breve histórico processual 4.1. Parecer da SG 4.2. Terceiros interessados 4.3. Instrução no Tribunal 5. Mérito 5.1. Mercado Relevante 5.1.1. Considerações iniciais 5.1.2. Cadastro positivo 5.1.3. Dimensão produto 5.1.4. Dimensão geográfica nacional 5.2. Possibilidade de exercício de poder de mercado 5.2.1. Estrutura do mercado 5.3. Probabilidade de exercício de poder de mercado 5.3.1. Breves considerações 5.3.2. Relação Requerentes (fontes) – Gic no cadastro negativo 5.3.3. Relação Requerentes (consulentes) – Gic no cadastro negativo 5.3.4. Relação Gic – consulentes no cadastro negativo 5.3.5. Relação Requerentes (fontes) – Gic no cadastro positivo 5.3.6. Relação Requerentes (consulentes) – Gic no cadastro positivo 5.3.7. Relação Gic – consulentes no cadastro positivo 5.3.8. Conclusões quanto à integração vertical 5.4. Questões adicionais 5.5. Incentivos à coordenação entre as Requerentes 5.6. Justificativas e eficiências 6. Acordo em Controle de Concentrações (ACC) 6.1. Compromissos 6.2. Discussões sobre o modelo de formulário 6.3. Ampliação do escopo do monitoramento via auditoria independente 7. Conclusão 1. Operação Trata-se da formação de uma joint-venture entre Banco Bradesco S.A., Banco do Brasil S.A., Banco Santander (Brasil) S.A., Caixa Econômica Federal e Itaú Unibanco S.A. (em conjunto, “Requerentes”), para a criação de um bureau de crédito (“Gestora de Inteligência de Crédito” ou “Gic”).

A joint-venture será constituída sob a forma de uma sociedade por ações. O ato de concentração se enquadra nos termos do art. 90, inciso I, da Lei nº 12.529/2011. A tabela a seguir apresenta a estrutura societária proposta pelas Requerentes: Acionista Participação Bradesco 20% Banco do Brasil 20% Santander 20% Caixa Econômica Federal 20% Itaú Unibanco 20% A operacionalização técnica do bureau a ser constituído será executada pela empresa LexisNexis Risk Solutions FL Inc. (“LexisNexis”), a qual não possui atividades relacionadas a serviços de informações de crédito (bureaux de crédito) no Brasil. A criação da Gic seria motivada pela necessidade de implementação de uma base de dados ampla que permita uma avaliação robusta do risco de crédito de pessoas físicas e jurídicas. Como justificativa para a formação de uma joint-venture, as Requerentes alegaram o interesse mútuo na redução da inadimplência, na inclusão financeira de toda a população e ao êxito de experiências internacionais similares a esta iniciativa. Ademais, a Gic buscará adotar as melhores práticas de governança de forma a garantir sua total independência em relação a seus acionistas. 2. Requerentes 2.1. Banco Bradesco O Banco Bradesco S.A. (“Bradesco”) é um banco múltiplo, com negócios predominantemente nas áreas de serviços financeiros, seguros e previdência. 2.2. Banco do Brasil O Banco do Brasil S.A.

(“Banco do Brasil”) é um banco múltiplo, o qual atua em vários mercados, como no bancário, investimentos, meios de pagamento, etc. 2.3. Banco Santander O Banco Santander (Brasil) S.A. (“Santander”), controlado pelo Grupo Santander, é uma sociedade anônima de capital aberto que tem por objeto social a atuação em operações ativas, passivas e acessórias, inerentes às respectivas carteiras autorizadas (Comercial, de Investimento, de Crédito, Financiamento e Investimento, de Crédito Imobiliário e de Arrendamento Mercantil). Além disso, o Santander também realiza operações de câmbio e de administração de carteiras de títulos e valores mobiliários, bem como quaisquer outras operações que venham a ser permitidas às sociedades da espécie, de acordo com as disposições legais e regulamentares. O Santander pode também participar do capital de outras sociedades, como sócia ou acionista. 2.4. Caixa Econômica Federal A Caixa Econômica Federal (“Caixa”) é uma empresa pública que pertence ao Grupo Caixa Econômica Federal e que atua em ramos tais quais: prestação de serviços bancários, exercício do monopólio das operações de penhor civil, agenciamento financeiro de programas oficiais de habitação, operador financeiro do FGTS, bem como atuação no recebimento de depósitos judiciais e depósitos de disponibilidades de caixa dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas. 2.5. Itaú Unibanco O Itaú Unibanco S.A.

(“Itaú Unibanco”), sociedade anônima de capital fechado, é parte do grupo econômico Itaú Unibanco, de origem brasileira e controlado pelo Itaú Holding S.A. Atua como banco múltiplo, com carteira comercial. 3. Requisitos formais da operação 3.1. Prazo para apreciação do ato de concentração O presente Ato de Concentração foi notificado ao CADE em 08.04.2016 (SEI nº 0186654), com Parecer Técnico da SG de 02.09.2016. O processo foi distribuído à minha relatoria na 122ª Sessão Ordinária de Distribuição de 05.09.2016 (SEI nº 0239129) com publicação no Diário Oficial da União no dia seguinte (SEI nº 0239301). Em 09.11.2016, data desta 94ª Sessão Ordinária de Julgamento, transcorreram-se 214 dias desde a notificação do presente ato de concentração. Assim, atesto a conformidade do prazo de apreciação do ato de concentração pelo CADE, considerado o limite de 240 dias, previsto no artigo 88, §§ 2º e 9º, da Lei nº 12.529/2011. 3.2. Conhecimento da operação Os grupos econômicos dos quais fazem parte as Requerentes tiveram, no ano de 2015, faturamentos no Brasil que atendem aos valores presentes nos incisos I e II do artigo 88 da Lei nº 12.529/2011, emendados pela Portaria Interministerial nº 994/2012. Portanto, conheço da operação. 3.3. Pagamento da taxa processual A taxa processual foi devidamente recolhida, nos termos do art. 23 da Lei nº 12.529/2011 (SEI nº 0186657). 4. Breve histórico processual 4.1.

Parecer da SG Em seu Parecer Técnico nº 21/2016/CGAA2/SGA1/SG (SEI nº 0238352), a Superintendência-Geral (“SG”) do CADE analisou detalhadamente o funcionamento do mercado de serviços de informações de crédito, bem como os possíveis efeitos que poderiam emanar, nessa seara, caso a presente operação fosse aprovada. Tendo por objetivo o melhor entendimento do caso, a SG oficiou diversos agentes do mercado, incluindo concorrentes, associações e agentes relacionados. Em breve resumo, a SG considerou que a operação poderia trazer problemas concorrenciais no mercado serviços de informações de crédito, bem como no mercado de crédito propriamente dito. Por este motivo, a SG recomendou a impugnação da operação perante o Tribunal, bem como a aprovação da operação, condicionada à celebração de Acordo em Controle de Concentrações (“ACC”) (SEI nº 0240895), proposto pelas Requerentes. 4.2. Terceiros interessados Diversos agentes manifestaram-se, requerendo inclusão como terceiros interessados. A SG deferiu os pedidos da Confederação Nacional de Dirigentes Lojistas (“CNDL”), da Boa Vista Serviços S.A. (“Boa Vista”), do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (“Sebrae”), do Serasa S.A. (“Serasa”) e da Confederação das Associações Comerciais e Empresarias do Brasil (“CACB”), conforme exposto na Nota Técnica 14 (SEI nº 0195579), acolhida pelo Despacho nº 524/2016 (SEI nº 0195601).

Os demais pedidos foram indeferidos tendo em vista a insuficiência e a generalidade das justificativas apresentadas. 4.3. Instrução no Tribunal Após a distribuição a minha relatoria, os terceiros interessados foram oficiados por este Gabinete para que estes se manifestassem a respeito do Parecer nº 21/2016/CGA2/SGA1/SG (SEI nº 0238352). Durante os aproximados 60 dias em que o caso esteve neste gabinete, foram feitas diversas reuniões presenciais com as Requerentes e com agentes econômicos do setor. Segue abaixo a relação das reuniões realizadas: Reuniões realizadas no âmbito do Gabinete Data Solicitante Conselheiro Participante Nº SEI 08.09.2016 Requerentes Paulo Burnier da Silveira 0240946 15.09.2016 Serasa Paulo Burnier da Silveira 0245399 20.09.2016 Boa Vista Paulo Burnier da Silveira 0245402 22.09.2016 Requerentes Paulo Burnier da Silveira 0245401 03.10.2016 Serasa Paulo Burnier da Silveira 0249024 06.10.2016 Boa Vista Paulo Burnier da Silveira 0250637 06.10.2016 Requerentes Paulo Burnier da Silveira 0250635 13.10.2016 IEPTB Paulo Burnier da Silveira 0253402 17.10.2016 Requerentes Paulo Burnier da Silveira 0254385 26.10.2016 Requerentes Paulo Burnier da Silveira 0260603 Obs:

reuniões computadas até a data de assinatura deste relatório Além disso, foram realizadas 2 (duas) reuniões presenciais com a Secretaria Nacional do Consumidor (“Senacon”) no Ministério da Justiça, nos dias 28.09.2016 e 26.10.2016, totalizando 12 (doze) reuniões presenciais com este Gabinete sobre este caso. É o relatório. 5. Mérito 5.1. Mercado Relevante 5.1.1. Considerações iniciais A operação de concessão de crédito é uma operação de alto custo, sobretudo no Brasil, onde o risco de inadimplemento é elevado. Um dos principais motivos se deve ao fato da assimetria de informações existente no mercado de crédito, a qual impede que as concedentes de crédito consigam distinguir os bons dos maus pagadores. Diante disto, as concedentes de crédito adotam medidas para verificar a capacidade de endividamento de quem solicita o crédito. Essa dependência, do mercado de crédito em relação à informação financeira do tomador de crédito, levou à criação dos bureaux de crédito, os quais permitem uma avaliação de crédito mais precisa. Os bureaux de crédito atuam, assim, como auxiliares das concedentes na avaliação do risco de crédito a partir de uma ampla base de informações que permite a melhor tomada de decisões em tempo hábil. Assim, os bureaux de crédito demandam informações de diferentes agentes do mercado como, por exemplo, instituições financeiras e prestadoras de serviços.

Em seguida, essas informações são compiladas, organizadas e, a partir disso, ofertadas no mercado de serviços de informações de crédito. A SG resumiu o processo no seguinte esquema: Estrutura do mercado de serviços de informações de crédito Elaboração: SG Diante desta estrutura, o mercado de serviços de informações de crédito pode ser caracterizado como um mercado de dois lados, em razão da interdependência entre distintos grupos de atores – fontes e consulentes – ligados por uma plataforma de intermediação – bureaux de crédito – entre os agentes. Contudo, os consulentes são os principais geradores de receitas dos bureaux enquanto as fontes apenas fornecem os insumos, sem contrapartida direta significativa. O mercado de dois lados ainda tem a capacidade de gerar externalidades positivas para o mercado de crédito, já que pode aumentar o grau de competitividade entre as concedentes de crédito e o volume de capital emprestado, além de melhorar a eficiência alocativa do mercado. As informações de crédito podem ser divididas entre informações negativas e informações positivas. O sistema de informações negativas inclui dados referentes aos inadimplementos obrigacionais e são excluídas dos bancos de dados a partir de suas respectivas quitações. As informações positivas, por sua vez, dizem respeito ao histórico financeiro de determinado agente.

No Brasil, enquanto o negócio de informações negativas já está consolidado, o mercado de informações positivas ainda não foi desenvolvido – em grande parte, devido à relutância das principais instituições financeiras em compartilhar informações de seus clientes com os demais agentes do mercado. Todavia, nos últimos anos, percebe-se um esforço para incentivar a maturidade desse mercado de informações positivas, em particular com a promulgação da Lei nº 12.414/2011 que disciplina o Cadastro Positivo no Brasil, haja vista as evidentes externalidades positivadas geradas para a redução do custo do crédito no país em razão da maior clareza do risco de inadimplemento. Além disso, destaca-se a relação existente entre os chamados Public Credit Registers (“PCRs”) e os bureaux privados de crédito, propriamente ditos. Os primeiros são mantidos por autoridades governamentais (por exemplo, bancos centrais) e atuam na coleta de informações de instituições financeiras que concedem crédito. Um dos principais objetivos dos PCRs é fortalecer a supervisão do sistema bancário. No Brasil, esta função é desempenhada pelo Sistema de Informações de Crédito do Banco Central. Os PCRs e os bureaux de crédito não funcionam como substitutos, mas sim como complementares, uma vez que existem diferenças no tipo de informação coletada e nos serviços ofertados por cada uma das instituições.

O sistema de avaliação de crédito existe desde os anos 1960 no Brasil e, apenas a partir de meados dos anos 1990, passou a ganhar contornos uniformes e tecnológicos. O SPC Brasil, por exemplo, foi criado no ano 2000, estruturado pela CNDL. A Boa Vista, por sua vez, teve sua criação no ano de 2010. A Serasa, apesar de criada em 1968 a partir de cooperação entre os principais bancos brasileiros, passou a atuar de forma mais abrangente apenas nos anos 1990. Em 2007, seu controle foi adquirido pelo grupo Experian. Os principais agentes listados atuam principalmente com informações cadastrais e negativas. Além disso, prestam serviços de análise dessas informações e provêm plataformas que ajudam as decisões de concessão e recuperação de crédito das empresas clientes. 5.1.2. Cadastro positivo Como mencionado acima, o cadastro positivo ainda se encontra em fase de desenvolvimento no Brasil. Diferentemente de alguns países desenvolvidos, o Brasil tem encontrado dificuldades em consolidar sua base para a efetivação do cadastro positivo. Com vistas à modernização dos serviços de informação de crédito, aprovou-se a Lei nº 12.414/2011, que disciplina o Cadastro Positivo no Brasil. De forma complementar, o Decreto nº 7.829/2012 e a regulamentação do Banco Central (Resolução nº 4.172/2012 e Circular nº 3.670/2013) definiram questões relacionadas à formação e à consulta aos bancos de dados.

Todavia, apesar da vigência da regulamentação, a consolidação do mercado encontra obstáculos, principalmente por questões ligadas à confidencialidade do histórico dos agentes e à resistência dos bancos em compartilhar informações de seus clientes com o mercado. No que diz respeito à Lei nº 12.414/2011, é perceptível a preocupação do legislador com a não discriminação entre bureaux de crédito, especificamente nos artigos 8º e 12, os quais estabelecem que as fontes de informações (instituições financeiras, por exemplo) devem fornecer os dados dos cadastrados a todos os bureaux de crédito autorizados pelo consumidor. Apesar da imposição legal, identifica-se, como será visto adiante, incentivos à discriminação, por parte das Requerentes, em influenciar a escolha do consumidor. Destaca-se que o Decreto nº 7.829/2012, que regulamenta a Lei nº 12.414/2011, estabelece que a autorização deve ser feita por meio de um formulário, cujo modelo apresentado como referência não impede a discriminação no fornecimento da informação para os bureaux de crédito. Ademais, o modelo de formulário previsto no Decreto não parece ter sido desenvolvido para ser aplicado ao caso concreto ora em análise, em que o bureau de crédito com maior possibilidade de captura de autorizações é constituído pelos cinco maiores bancos do Brasil. Com isso, a instituição financeira poderia – em tese – induzir a autorização a apenas um bureau, caso desejasse.

Por último, com base nas análises empreendidas pelo CADE e pelo contato com os diversos agentes econômicos envolvidos com este mercado, verifica-se igualmente uma substituibilidade entre o cadastro positivo e o cadastro negativo. Com a consolidação do cadastro positivo, é natural que o cadastro negativo deixe, gradualmente, de ser utilizado no longo prazo. Isto porque o cadastro positivo oferece uma visão mais ampla (em forma de “filme”) e um nível mais detalhado de informação para os fornecedores de crédito. 5.1.3. Dimensão produto Para analisar a dimensão produto do mercado relevante, verifica-se, incialmente, que o CADE possui dois precedentes de análise do mercado de serviços de informações de crédito: o Ato de Concentração nº 08012.006726/2011-90 (Requerentes: Boa Vista Serviços S.A. e Equifax do Brasil Ltda.) e o Ato de Concentração nº 08012.009089/2011-11 (Requerentes: Serasa S.A., Confederação Nacional dos Dirigentes Lojistas e Serviço Nacional de Proteção ao Crédito). Nas duas ocasiões, o mercado foi segmentado em (i) serviços de informações de crédito de pessoas físicas e (ii) serviços de informações de crédito de pessoas jurídicas. Todavia, quando da análise destes precedentes, o mercado positivo era restrito apenas à previsão legal e não foi alvo de análise por parte do CADE.

Como já mencionado, os cadastros positivos e negativos são distintos em sua essência e, apesar da previsão de substituibilidade no longo prazo, nos dias atuais podem ser considerados como complementares. Ou seja, no curto e no médio prazo, ambos os cadastros coexistirão. Apesar disso, destaca-se, de plano, que o fornecimento de informações negativas independe de autorizações prévias de pessoas físicas e jurídicas, diferente do que ocorre no cadastro positivo: “Para a inclusão de informações de adimplência, exige-se a prévia autorização do cadastrado para a abertura do cadastro. Para a inclusão de informações negativas, o cadastrado deve ser apenas comunicado” conforme manifestação de um dos terceiros interessados (SEI nº 0199427). Diante destas especificidades, acompanho o entendimento da SG no sentido de segmentar o mercado de serviços de informações de crédito em (i) serviços de informações negativas de crédito de pessoas físicas; (ii) serviços de informações negativas de crédito de pessoas jurídicas; (iii) serviços de informações positivas de crédito de pessoas físicas; e (iv) serviços de informações positivas de crédito de pessoas jurídicas. 5.1.4. Dimensão geográfica nacional Em sua acepção geográfica, o mercado relevante de serviços de informações de crédito já foi definido como nacional pelo então Conselheiro Eduardo Pontual Ribeiro no Ato de Concentração nº 08012.009089/2011-11 (Requerentes: CNDL, SPC Brasil e Serasa):

"A delimitação geográfica do mercado bureaux [SIC] de crédito depende da atividade de seus clientes, que são as mais variadas. Interessa aos ofertantes de crédito ter, a partir dos bureaux [SIC], os dados de todos os seus clientes ou todos os seus potenciais clientes. Alguns usuários de bureaux [SIC] podem ter atuação puramente local, como um banco de uma unidade federativa ou urna concessionária de serviço público. Isto não significa, porém, que até mesmo este perfil de usuário possa, na atualidade, abrir mão por completo de informações nacionais. Dada a integração da economia nacional e a intensidade das interações comerciais e da movimentação interna de habitantes que caracterizam o Brasil moderno, a atratividade do banco de dados é proporcional à presença nacional que eles logrem obter. Mais do que isto, bureaux [SIC] que não logram informações sobre parte significativa das pessoas e empresas com atuação no Brasil têm sérias dificuldades de inserção no mercado definido para a operação e são relegados a reduzido mercado de nicho". Neste sentido, em linha com precedentes do CADE e sugerido pela SG, define-se o mercado relevante como nacional na sua dimensão geográfica, segmentado em serviços de informações negativas e positivas e de crédito de pessoas físicas e pessoas jurídicas. 5.2. Possibilidade de exercício de poder de mercado 5.2.1.

Estrutura do mercado Quanto maior o número de CPFs e CNPJs cadastrados nos bancos de dados dos bureaux de crédito, maior o interesse em consultar tais serviços por parte dos operadores de crédito e menor a assimetria de informação entre concedentes de crédito e o mercado de fato. A cada novo usuário cadastrado, maior a utilidade do serviço. Sendo assim, há nítida presença de externalidades de rede no mercado de serviços de informações de crédito. Como destacou o então Conselheiro Carlos Emmanuel Joppert Ragazzo no Ato de Concentração nº 08012.006726/2011-90: “A utilidade do ativo envolvido (no caso, banco de dados) aumenta à medida que um agente adicional é integrado àquela rede de compartilhamento de informações. Ou seja, não apenas esse agente adicional é beneficiado com o acesso às informações, mas todos aqueles que já compunham determinado sistema passam a ser beneficiados com a adição de novas informações trazidas por esse novo agente”. Ademais, também é possível destacar a presença de economias de escala em razão, principalmente, da utilização de sistemas informatizados que viabilizam o atendimento a diversos usuários a partir de pequenos custos de replicabilidade. Assim, a presença de economias de escala, juntamente com as externalidades de rede, permite aproximar o mercado de serviços de informação de crédito de um monopólio natural. De fato, a existência de um ou poucos bureaux de crédito é constatada na maioria dos países, inclusive no Brasil.

Dada a importância do número de usuários cadastrados, a SG elaborou uma estimativa dos segmentos de mercado com base no faturamento e nas demais informações fornecidas pelos principais players: [ACESSO RESTRITO AO CADE] Estrutura de mercado segundo o número de CNPJs e CPFs cadastrados Elaboração própria. Fonte: Boa Vista, Serasa e SPC Brasil Pela tabela que resume as estimativas feitas pela SG e detalhadas em seu Parecer, verifica-se que a Serasa ocupa a liderança do mercado seguida por Boa Vista e SPC Brasil. Ressalta-se que o mercado do cadastro positivo, segundo as Requerentes, ainda não possui massa crítica para operacionalizar o serviço e, assim, a SG utilizou o número de CPFs e CNPJs como proxys para a determinação da concentração do mercado. Atualmente, os bureaux contam com menos de 10 milhões de usuários cadastrados, número inferior aos 40 milhões previstos para 2014 à época da edição da Lei nº 12.414/2011, o que indica a possibilidade de crescimento do mercado nos próximos anos. 5.3. Probabilidade de exercício de poder de mercado 5.3.1. Breves considerações As Requerentes pretendem constituir uma joint-venture para a construção de um novo bureau de crédito que atuará nos mercados de serviços de informações de crédito – negativas e positivas – para pessoas físicas e pessoas jurídicas. Logo, por ser uma operação do tipo greenfiled, não existe qualquer sobreposição horizontal, lembrando que as Requerentes não atuam neste mercado relevante.

No entanto, em razão da estrutura do mercado, a operação em exame gera uma verticalização entre instituições financeiras e bureaux de crédito. Usualmente, as instituições financeiras são as principais fornecedoras de insumos (informações dos agentes) dos bureaux. No outro extremo da cadeia, as instituições financeiras também são as principais consumidoras dos produtos dos bureaux. Assim, com as cinco Requerentes sendo instituições financeiras de grande porte, fica evidente o resultado de integração vertical que resulta da operação. Neste aspecto reside o principal problema concorrencial decorrente da operação, o qual exige do CADE uma análise aprofundada do mérito e de eventuais remédios capazes de endereçar os problemas identificados. Além disso, como bem observado pela SG, alerta-se também para um possível transbordamento dos efeitos de uma integração vertical no mercado de bureaux de crédito. Uma eventual concentração significativa poderia causar impactos negativos ao mercado de concessão de crédito, uma vez que os bancos com maior poder de mercado seriam controladores do serviço de informação de crédito, podendo limitar a captação e a divulgação de informações que, ao menos em tese, reduziriam a assimetria de informação e, consequentemente, possibilitariam o desenvolvimento do mercado de concessão de crédito.

Diante deste contexto, passa-se abaixo à análise atenta dos diferentes eixos de integração vertical da operação notificada, com o intuito de verificar problemas concorrenciais, em particular preocupações relacionadas a um possível fechamento de mercado, tanto no mercado de cadastro negativo quanto no mercado de cadastro positivo. 5.3.2. Relação Requerentes (fontes) – Gic no cadastro negativo A primeira hipótese de risco de fechamento de mercado deriva da relação que as Requerentes, enquanto fontes de informação, terão com a Gic. Após a operacionalização da joint-venture, os cinco bancos poderiam eventualmente se limitar a fornecer informações negativas apenas para a Gic. As informações cedidas pelas instituições financeiras são a principal fonte dos bureaux de crédito. Conforme manifestação de Terceiras Interessadas, [ACESSO RESTRITO AO CADE] (cf. SEI nº 0238352). Além do valor quantitativo, os bureaux de crédito citam a importância qualitativa das informações cedidas pelas Requerentes, uma vez que os bancos, em geral, reúnem informações negativas que nenhum outro agente possui. Assim, as Requerentes, ao optarem por enviar as negativações apenas para a Gic, estariam causando prejuízos significativos às concorrentes. Ainda que não haja recusa total, mas mera discriminação, seja por meio de custos elevados ou atrasos nos repasses das informações, a prática teria o potencial de afetar a dinâmica concorrencial.

Dada a característica de externalidade de rede do mercado de serviços de informações de crédito, fica claro que uma restrição à parcela significativa e qualitativamente relevante do insumo principal, faria com que os bureaux concorrentes da Gic perdessem potencial competitivo, o que, no limite, acarretaria em uma situação na qual a Gic seria o único player do mercado de informações negativas no médio prazo. Portanto, a relação Requerentes (enquanto fontes) – Gic no mercado de informações negativas pode ser considerada um eixo de potencial integração vertical, com impactos à concorrência. 5.3.3. Relação Requerentes (consulentes) – Gic no cadastro negativo Na outra ponta do mercado, existe a possibilidade de as Requerentes realizarem consultas apenas com a Gic, excluindo os demais bureaux. Dito de outra forma, Bradesco, Banco do Brasil, Caixa, Itaú e Santander contratariam apenas os serviços de informações negativas da Gic. Em primeiro lugar, para que esse risco se configure, é preciso que as Requerentes tenham, em conjunto, poder de compra suficiente para alterar a dinâmica concorrencial. De acordo com informações dos bureaux de crédito atuantes hoje, a parcela de prestações de serviços destinadas às Requerentes [ACESSO RESTRITO AO CADE] (cf. SEI nº 0238352). Conclui-se que o poder de compra das Requerentes é elevado e tem potencial de afetar o mercado de forma expressiva.

Nesse sentido, uma eventual discriminação por parte das Requerentes teria potencial de gerar danos à concorrência. Ademais, as consultas, além de gerarem receitas aos bureaux, são também fonte de informação, ou seja, são também insumos. Isso porque o número de consultas no cadastro negativo de determinado agente gera uma informação relevante às concedentes de crédito. Apesar do poder de compra das Requerentes e da consequente possibilidade de discriminação, existem elementos que mitigam o incentivo das mesmas em discriminar os potenciais concorrentes da Gic. Ao consultar apenas a Gic, os bancos estariam abdicando das informações negativas provenientes dos demais bureaux de crédito. Em um contexto no qual as Requerentes são concedentes de crédito, qualquer informação adicional tem valor significativo para a análise de crédito e, eventual decisão de deixar de contar com essas informações extras, pode gerar impacto na receita (e no cálculo do risco de inadimplemento) das instituições financeiras. Ressalta-se que as receitas do mercado de crédito em si – principal atividade das Requerentes – possui um tamanho incomparavelmente maior do que as receitas oriundas do mercado de serviços de informações de crédito. Assim, não haveria incentivos para não consultar os demais bureaux de crédito, por parte das Requerentes.

Dito de outra maneira, parece difícil imaginar que as Requerentes optariam por abdicar de parte da receita no mercado de crédito para aumentar sua receita no mercado de serviço de informações de crédito. Dessa forma, parece razoável supor que os bancos continuem contratando os serviços de todos os bureaux, mesmo com a entrada da Gic. No entanto, caso a discriminação das Requerentes como fontes em relação aos demais bureaux tenha êxito, os concorrentes da Gic deixariam de possuir insumos essenciais, fazendo com que seus serviços deixem de ser competitivos. Diante deste cenário, não seria mais interessante para as Requerentes contratar tais bureaux, uma vez que esses não apresentariam serviços com valor suficiente para as análises de crédito. Em resumo, o risco de fechamento de mercado na relação Requerentes (consulentes) – Gic não parece ser a priori relevante. No entanto, a efetividade da restrição vertical na relação Requerentes (fontes) – Gic tem o potencial de modificar o cenário concorrencial, gerando um efeito cascata e tornando real o risco de fechamento de mercado na ponta final. Assim, a relação Requerentes (consulentes) – Gic, ora em análise, é capaz de resultar em problemas concorrenciais, notadamente quando combinada com eventual fechamento descrito na relação Requerentes (fontes) – Gic. 5.3.4.

Relação Gic – consulentes no cadastro negativo Ainda no mercado de serviços de informações negativas, de pessoas físicas e jurídicas, é preciso examinar a relação da Gic com as Requerentes (enquanto consulentes). Como bureau de crédito, a Gic poderia se recusar a fornecer serviços aos demais consulentes que não as Requerentes. Como a Gic é um projeto greenfield, ou seja, não detém qualquer participação inicial de mercado, não haveria de se falar em discriminação por parte dela, uma vez que ela não teria qualquer poder de mercado. Contudo, a situação deve ser encarada de maneira dinâmica, dada a presença de um mercado de dois lados e de toda a análise de integração vertical já visitada. Em um mercado naturalmente competitivo, a Gic, de fato, não teria poder de mercado no momento da entrada e no médio prazo. Todavia, dada à integração vertical oriunda da operação e os riscos já expostos de fechamento de mercado, o cenário é diferente. Novamente, o êxito em discriminação na relação Requerentes (fontes) – Gic poderia acarretar em perda competitiva para os demais bureaux, fazendo da Gic o principal player do mercado. Dessa forma, o cenário estaria reconfigurado, permitindo o exercício de poder de mercado por parte da Gic, que poderia eventualmente optar por vender seus serviços apenas às Requerentes.

Assim, dado o risco de fechamento de mercado no que tange ao fornecimento de informações por parte das Requerentes aos bureaux concorrentes da Gic, existe igualmente o subsequente risco de fechamento de mercado nos demais eixos do mercado. No limite, há a possibilidade de, no médio prazo, a Gic se tornar o único player do mercado. Ademais, os riscos derivados da integração vertical no mercado do cadastro negativo também reverberam no mercado de concessão de crédito. Uma vez executado o fechamento de mercado, o nível de concorrência deverá cair, desincentivando as eficiências de mercado, assim como as melhorias no serviço e as inovações. Com menos acesso à informação, o risco de conceder crédito aumenta, trazendo claros prejuízos ao consumidor e à economia nacional. 5.3.5. Relação Requerentes (fontes) – Gic no cadastro positivo Tendo em vista às externalidades benéficas oriundas do cadastro positivo, o Estado procurou viabilizar e incentivar o desenvolvimento do mesmo. Não obstante, o legislador também se preocupou com as condições de competição nesse mercado, de maneira a fomentar a maior rivalidade entre os concorrentes. Assim, a Lei nº 12.414/2011 dispõe, em seu artigo 8º, inciso VI, que as fontes de informações positivas devem fornecer os dados dos cadastrados a todos os bureaux de crédito autorizados pelos clientes, buscando, dessa maneira, a não discriminação entre os diferentes prestadores de serviços de informações positivas.

Dessa forma, não há que se falar em discriminação das Requerentes como fontes em relação ao envio de informações positivas para os bureaux de crédito. Afinal, qualquer desvio seria considerado ilícito. Todavia, o envio dessas informações deve ser autorizado por cada pessoa física ou jurídica no formato opt-in. Em outras palavras, cada pessoa deve autorizar expressamente o compartilhamento de seu histórico financeiro com os agentes atuantes na prestação de serviços de informações positivas. Assim, apesar da obrigatoriedade de não discriminação, ainda há espaço para dar preferência para algum bureau no momento da coleta das autorizações. As autorizações podem ser realizadas junto aos bureaux de crédito em pontos físicos especializados, ou ainda junto às fontes de informação, em particular nas instituições financeiras. Assim, fica evidente o importante papel das instituições financeiras na efetivação do cadastro positivo, pois é mais comum as pessoas físicas e jurídicas se dirigirem às agências bancárias do que aos postos dos bureaux de crédito. Segundo o Banco Central, mais de 130 milhões de pessoas mantinham algum relacionamento bancários no Brasil em 2014. A relevância das Requerentes para a coleta de autorizações pode ser observada por meio de suas participações no mercado bancário: Estrutura do mercado bancário com base em depósitos totais Banco 2014 Banco do Brasil 25,28% Caixa 22,57% Itaú 16,73% Bradesco 14,55% Santander 7,74% Total Requerentes 86,86% Outros 13,14% Fonte:

Requerentes As Requerentes são agentes importantes para a disseminação e a captação das autorizações para o cadastro positivo. Assim, é real a possibilidade de que as Requerentes incentivem a captura direcionada apenas à Gic, prejudicando a concorrência. Uma vez que o formulário de autorização não é padronizado, os bancos poderiam criar mecanismos que induzissem o cliente a compartilhar suas informações apenas com a Gic. Da mesma forma, funcionários das Requerentes podem ser instruídos a recomendar a Gic como melhor opção. Em suma, a discriminação poderia ser feita de inúmeras formas e com difícil fiscalização por parte das autoridades de regulação. As consequências da possível discriminação aos demais bureaux, que não a Gic, são semelhantes aos efeitos no mercado de informações negativas, mas com ao menos um agravante: o mercado de cadastro positivo é incipiente e uma eventual discriminação poderia comprometer, além da concorrência, o desenvolvimento desse mercado, que tende a substituir o mercado de cadastro negativo. Por sua vez, no entanto, a Gic não parece ter incentivos para recusar as informações coletadas por outras fontes. Isto porque os serviços ofertados pelos bureaux de crédito recebem adição de valor a cada nova informação agregada, pelo que seria incoerente recusar qualquer novo insumo. Assim, não há que se falar em fechamento de mercado na relação Gic – Requerentes (fontes). 5.3.6.

Relação Requerentes (consulentes) – Gic no cadastro positivo Assim como no mercado do cadastro negativo, existe a possibilidade de as Requerentes realizarem consultas apenas com a Gic, excluindo os demais bureaux. As consequências desse fechamento de mercado também são análogas às do mercado de informações negativas: (i) o próprio número de consultas se torna uma informação relevante para os bureaux de crédito; e (ii) dado o poder de compra das Requerentes, há risco de inviabilização da produção dos bureaux que forem excluídos. Por outro lado, os argumentos que mitigam o risco de fechamento de mercado no cadastro negativo também valem para o mercado de cadastro positivo. Os bancos têm interesse em adquirir a maior gama de informações relacionadas ao histórico financeiro de seus potenciais clientes, de forma a reduzir a assimetria de informação e maximizar os ganhos com concessão de crédito. Todavia, para que isso ocorra, não poderia haver discriminação no acesso à informação na relação Requerentes (fontes) – Gic. Assim como no cadastro negativo, um fechamento de mercado na relação de compartilhamento de informações financeiras positivas incentivaria a discriminação e culminaria num provável fechamento de mercado nas relações de consulta. Isso porque, uma vez detentor do maior número de informações, a Gic teria uma vantagem competitiva frente aos demais concorrentes, o que permitiria que as Requerentes (consulentes) consultassem apenas a Gic.

Em suma, o risco de fechamento de mercado na relação Requerentes (consulentes) – Gic se torna significativo caso ocorra discriminação na relação Requerentes (fontes) – Gic. 5.3.7. Relação Gic – consulentes no cadastro positivo Ainda de forma análoga ao mercado de cadastro negativo, a Gic poderia se recusar a prover serviços para os consulentes que não as Requerentes. Por ser um projeto greenfield, a Gic não detém, ao menos em um primeiro momento, poder de mercado suficiente para impor um fechamento de mercado. Contudo, uma mera discriminação de serviços prestados poderia ser suficiente para gerar efeitos anticompetitivos no mercado de crédito. Dito de outra maneira, um eventual favorecimento às Requerentes dará a elas uma vantagem competitiva em relação às informações financeiras dos agentes tomadores de crédito. Ademais, o risco do fechamento de mercado é intensificado caso as Requerentes, como fontes de informações positivas, discriminem os demais bureaux. Nesse caso, a Gic contaria com uma vantagem no acesso as informações e, consequentemente, obteria poder de mercado por meio de vantagem competitiva em relação ao demais bureaux. Novamente, há um efeito em cadeia em relação ao fechamento de mercado. Uma vez que as Requerentes (fontes) possam discriminar o envio de informações positivas de pessoas físicas e jurídicas, por meio de viés nas autorizações, o risco de fechamento de mercado na relação Gic – consulentes se torna provável. 5.3.8.

Conclusões quanto à integração vertical Diante do exposto, é possível perceber riscos de fechamento de mercado no mercado de cadastro negativo e no mercado de cadastro positivo. Em ambos os casos, há um incentivo para a discriminação no envio de informações financeiras aos bureaux de crédito. No cadastro positivo, a medida seria possível através de incentivos para que a pessoa física ou jurídica autorize o compartilhamento de seu histórico financeiro apenas com a Gic. Já no cadastro negativo, a discriminação seria direta, com a recusa das Requerentes em proverem seus dados aos bureaux concorrentes da Gic. Em caso de efetivação da discriminação na relação Requerentes (fontes) – Gic, tanto no cadastro negativo quanto no positivo, aumenta-se o risco de fechamento de mercado na relação Requerentes (consulentes) – Gic. No médio prazo, a estratégia poderia levar os demais bureaux a serem eliminados do mercado. Entretanto, dado o porte de receitas dos bureaux de crédito e o tamanho das receitas no setor bancário, não parece haver incentivos para a perseguição de lucro monopolístico no mercado de serviços de informação de crédito, mas sim incrementos nos lucros com a concessão de crédito. Uma eventual dominação de mercado por parte da Gic daria às Requerentes uma grande vantagem competitiva no mercado de concessão de crédito, gerando assimetria de informações em relação aos demais bancos brasileiros.

Uma vez que o mercado de crédito já opera com elevadas margens de lucro, a operação em tela gera preocupações concorrenciais não apenas para a concorrência entre bureaux de crédito, mas também em relação à concorrência entre os bancos nacionais. No caso do cadastro positivo, o risco de efeitos anticoncorrenciais é ainda mais preocupante, visto que a consolidação do mesmo tem o potencial de reduzir a assimetria de informação, o nível de inadimplência e, consequentemente, as taxas de juros. No entanto, caso ocorra discriminação ou fechamento de mercado, derivado da operação em tela, a redução de assimetria de informações e os potencias benefícios do desenvolvimento do cadastro positivo poderão ficar restritos às Requerentes, sem que haja qualquer garantia de repasse desses ganhos ao consumidor final. 5.4. Questões adicionais Além dos potenciais fechamentos de mercado indicados, a SG identificou duas questões adicionais que poderiam gerar problemas concorrenciais em caso de aprovação da operação sem restrições. São elas: (i) o uso da Gic como possível hub de protestos das Requerentes; e (ii) a interação entre a Gic e a Câmara Interbancária de Pagamentos (CIP) e o Baseline de Segurança. Os bureaux de crédito se utilizam de informações negativas oriundas de diferentes fontes. Como já relatado, as instituições financeiras representam uma grande parcela dessas fontes. São relevantes, também como fontes, os cartórios de protestos.

Todavia, diferentemente das instituições financeiras, os cartórios cobram pelo envio de informações, gerando custos relevantes aos bureaux. Esses protestos são, em sua maioria, provenientes de instituições financeiras que protestam dívidas das quais são as próprias credoras e das quais seus clientes são credores. As Requerentes, como instituições financeiras, poderiam então eliminar os cartórios da cadeia e enviar as informações relativas aos protestos diretamente para a Gic. Apesar de eficiente, já que a prática reduziria custos de forma significativa, ela daria uma vantagem competitiva que os demais bureaux não teriam acesso, o que acusa uma preocupação concorrencial.[1] Além da centralização de protestos na Gic, outra preocupação concorrencial decorre da relação existente entre as Requerentes e a CIP. A CIP foi escolhida pela Federação Brasileira de Bancos (Febrabran) para implementar o Sistema Van (Value Added Network)[2] do cadastro positivo. Dessa maneira, o fluxo de informações positivas entre as fontes e os bureaux de crédito é intermediado pela CIP. Segundo seu estatuto social, a CIP é uma entidade sem fins lucrativos cuja gestão fica a cargo de seu Conselho de Administração, composto majoritariamente pelas próprias Requerentes. Ou seja, as Requerentes são responsáveis pela gestão da CIP. Ademais, segundo a SG, [ACESSO RESTRITO AO CADE][3].

Nesse sentido, e tendo em vista a presença das Requerentes na gestão da CIP, a Gic poderia ser beneficiada pelos ganhos de escala já obtidos pelas Requerentes. Além disso, a CIP poderia estabelecer regras que fossem convenientes apenas para as Requerentes, ou ainda facilitando o funcionamento e o acesso da Gic. A Febrabran também apresentou um documento denominado Baseline de Segurança com o objetivo de [ACESSO RESTRITO AO CADE] (cf. SEI nº 0205206). Em síntese, o documento pretendia aumentar a segurança em torno do fluxo de informações positivas que correm entre instituições financeiras e bureaux de credito. No entanto, como o trânsito dessas informações é de responsabilidade da CIP, gerida pelas Requerentes, há incentivos para que esse Baseline de segurança seja alterado com provisões que apenas a Gic ou as Requerentes tenham capacidade de cumprir. 5.5. Incentivos à coordenação entre as Requerentes Feita a exposição dos riscos de integração vertical e de questões adicionais relativas à estrutura do mercado, faz-se necessário verificar o risco iminente de coordenação entre agentes que pretendem criar uma joint-venture.

Segundo o Antitrust Guidelines for Collaborations Among Competitors, guia elaborado pelas autoridades antitruste norte-americanas, acordos entre concorrentes para a criação de uma nova empresa podem resultar em efeitos lesivos à concorrência, inclusive em mercados relevantes nos quais a joint-venture não pretende atuar.[4] Este parece ser precisamente o cenário na presente operação, pois os mercados relevantes não são os únicos potenciais prejudicados. Basta verificar que a Gic tem incentivos para ser um centralizador de comunicação entre as Requerentes, permitindo o contato constante entre os bancos e amplificando a possibilidade de colusão tácita ou explícita no mercado bancário. As Requerentes alegam nos autos que a operação se dará de forma independente e que as estruturas da Gic e dos bancos não terão conexão e cumprirão as melhores práticas de governança de forma a garantir a independência entre os envolvidos. No entanto, tendo em vista um mercado já altamente concentrado e com margens de lucro elevadas, tais compromissos são genéricos e insuficientes para afastar as preocupações quanto à possibilidade de coordenação entre as Requerentes. Este contexto exige um cuidado especial do CADE na análise de eventuais propostas de remédios para a operação. 5.6.

Justificativas e eficiências Tendo em vista os potenciais problemas concorrenciais oriundos da operação, passa-se à análise de eficiências e justificativas para a criação de uma nova empresa, com o objetivo de verificar o efeito líquido derivado da efetivação da operação. Segundo as Requerentes, as principais justificativas para a criação da Gic estariam relacionadas ao interesse na redução da inadimplência e na inclusão financeira de toda a população, por meio do desenvolvimento do cadastro positivo. De fato, o interesse das Requerentes encontra respaldo em experiências internacionais. De acordo com o Banco Mundial, os índices de inadimplência foram reduzidos em até 43% nos países em que o cadastro positivo foi adotado, enquanto que a concessão de crédito foi elevada em 90%. Nesse sentido, as Requerentes ainda afirmam que a criação da Gic representará um importante passo para o desenvolvimento do Sistema Financeiro Nacional e, consequentemente, para o desenvolvimento econômico e social do país. Ademais, as Requerentes defendem que a joint-venture apresentará uma série de diferenciais tecnológicos e potencial de inovação, além de contar com um controle efetivo sobre processos de coleta de autorizações, qualidade dos dados e proteção da confidencialidade das informações.

Em suma, é possível verificar os ganhos provenientes do alinhamento entre as Requerentes, como instituições financeiras com alta capacidade na captura de autorizações para o compartilhamento de informações positivas, e a Gic no sentido de promover o cadastro positivo. Ainda no âmbito dos benefícios trazidos pela operação, as Requerentes apresentaram um parecer contendo as eficiências derivadas da criação da Gic. No documento, os efeitos esperados podem ser resumidos nos seguintes elementos; (i) redução de assimetria de informação (seleção adversa); (ii) aumento da oferta de crédito; (iii) redução dos índices de inadimplência; e (iv) inclusão do acesso ao crédito. Resta claro que a maioria das justificativas e das eficiências apresentadas pelas Requerentes diz respeito à consolidação do cadastro positivo e não são específicas da operação. Nesse sentido, não há qualquer externalidade positiva oriunda da operação nos mercados de informação negativa de pessoas físicas e jurídicas, além da óbvia entrada de um novo player culminando em aumento de rivalidade. Mesmo em relação ao cadastro positivo, grande parte dos benefícios apresentados diz respeito à consolidação do mercado, sem correlação direta com a criação da Gic. Frise-se: consolidação esta que ainda não ocorreu, mesmo com os esforços da regulação, principalmente da Lei nº 12.414/2011.

Um dos motivos especulados para a não efetivação do cadastro positivo seria o modelo adotado pela legislação brasileira, no qual o consumidor precisa realizar uma autorização para que suas informações sejam compartilhadas (opt-in) em oposição ao modelo inverso (op-out) em que o consumidor está automaticamente inserido no cadastro positivo e, para que seja excluído deste cadastro, deve expressamente declarar neste sentido. Nada obstante, tendo em vista esse gargalo e lentidão no desenvolvimento do cadastro positivo no Brasil, a nova empresa pode, de fato, ter um papel importante na aceleração deste processo, uma vez que as Requerentes possuem os principais canais para o recolhimento das autorizações. Com o controle da Gic, além dos canais, as Requerentes terão também maiores incentivos para capturar as autorizações. Em suma, apesar de grande parte dos argumentos apresentados não ser específico da operação e de que a criação de um novo player no mercado de serviços de informações de crédito por meio de verticalização levante preocupações concorrenciais, a consolidação de um bureau de crédito por parte dos detentores dos principais canais de autorização tem o potencial de gerar externalidades positivas, principalmente no mercado de concessão de crédito. Dessa forma, é possível que a operação apresente efeitos líquidos positivos tanto para o mercado de serviços de informação de crédito quanto para o próprio mercado de crédito.

Todavia, para que isso ocorra, é preciso sanar os problemas concorrenciais expostos ao longo do voto, principalmente no que diz respeito ao potencial fechamento de mercado nos mercados do cadastro negativo e positivo. 6. Acordo em Controle de Concentrações (ACC) Ciente das preocupações levantadas pelo CADE, as Requerentes, em conjunto com a SG, elaboraram uma minuta de Acordo em Controle de Concentrações (ACC) com medidas que endereçassem os problemas antitruste e preservassem as eficiências advindas da operação. Dado que o projeto tem por finalidade a criação de uma nova empresa sem qualquer sobreposição horizontal, remédios estruturais foram descartados. Assim, um conjunto de remédios comportamentais foi proposto pelas Requerentes, os quais seriam suficientes na perspectiva da SG para endereçar os problemas concorrenciais identificados. De maneira geral, esse conjunto de medidas busca: (i) garantir a autonomia da Gic e evitar a coordenação dos bancos-sócios em atividades alheias ao objeto do projeto; (ii) garantir a capacidade dos bureaux rivais de continuarem atuando e concorrendo nesse mercado; e (iii) garantir a efetiva concretização das principais eficiências que justificam a criação da Gic. 6.1. Compromissos Os compromissos firmados se concentram em oito eixos centrais, todos apoiados em uma cláusula geral de não discriminação, estabelecidos na Cláusula II (Compromissos) na proposta de ACC.

Abaixo seguem os eixos centrais, acompanhados da obrigação geral de não-discriminação: Cláusula II.1: Compromisso geral de não-discriminação Cláusula II.2: Fornecimento de dados para o Cadastro Negativo Cláusula II.3: Coleta de autorizações para o Cadastro Positivo Cláusula II.4: Governança Corporativa Cláusula II.5: Manutenção de relacionamento comercial com os bureaux Cláusula II.6: Não-compartilhamento de infraestrutura dos bancos e da GIC Cláusula II.7: Vedação de campanhas publicitárias direcionadas à GIC Cláusula II.8: Delimitação das atividades da GIC Cláusula II.9: Metas para o Cadastro Positivo O Compromisso II.2 diz respeito ao fornecimento de dados para o cadastro negativo. Nele, as Requerentes se comprometem a estabelecer um mecanismo que garanta que todos os bureaux recebam as informações de maneira não discriminatória, simultânea e indistintamente. O Compromisso II.3 trata da coleta de autorizações para o cadastro positivo, de maneira que a Gic não seja privilegiada. Para isso, as Requerentes se comprometem a utilizar o formulário apresentado em Anexo ao ACC. Alguns comentários específicos sobre o formulário proposto pelas Requerentes serão feitos em seguida, em seção própria deste voto. O Compromisso II.4 está relacionado à governança corporativa, com medidas que preservem a independência entre a Gic, as Requerentes, a CIP e a Febrabran, a exemplo de proibições de compartilhamento de informações sensíveis do ponto de vista concorrencial.

O Compromisso II.5 diz respeito à manutenção do relacionamento comercial. As Requerentes comprometem-se a continuar contratando e consultando os bureaux atualmente contratados, desde que os serviços ofertados pelos mesmos continuem contribuindo para suas respectivas análises de crédito e que os preços cobrados por estes serviços estejam dentro das condições de mercado. Assim, mantem-se a capacidade dos bureaux de continuarem como concorrentes efetivos no mercado. O Compromisso II.6 concerne ao não compartilhamento de estruturas entre as Requerentes e a Gic. A obrigação exige que a Gic não receba condições de contratação e custos mais vantajosos do que aquelas oferecidas ao demais bureaux, da parte da Câmara Interbancária de Pagamentos (CIP). Além disso, o compromisso também garante que as Requerentes não irão compartilhar com a Gic estruturas comerciais, jurídicas, de TI ou qualquer infraestrutura que interfira em sua autonomia e independência. O Compromisso II.7 é referente às campanhas publicitárias, garantindo que as Requerentes não realizem campanhas em benefício da Gic. O compromisso, contudo, não impossibilita que as Requerentes atuem na promoção do cadastro positivo, a exemplo da busca por autorizações dos clientes para compartilhamento das informações positivas e também não impossibilita as ações publicitárias da Gic de forma independente. O Compromisso II.8 diz respeito às atividades da Gic.

Nele, fica restrito o escopo de atuação da Gic, que se limitará às atividades típicas de bureaux de crédito. O objetivo da cláusula é evitar que a Gic migre para outros mercados relevantes e que, consequentemente, levante preocupações concorrenciais. Além disso, fica acordado que as Requerentes não enviarão informações de protestos de forma discriminatória aos demais bureaux, medida essa que visa afastar o problema ligado ao uso da Gic como possível hub de protestos das Requerentes. O Compromisso II.9 trata das metas envolvendo o cadastro positivo. O acordo prevê que o total de adesões ao cadastro positivo deverá atingir níveis predeterminados a serem obtidos ao longo do período de vigência do ACC. O número de autorizações que exceder a meta estabelecida em qualquer dos períodos acima será utilizado para fins de cumprimento das metas dos períodos subsequentes. O objetivo de tal compromisso é garantir que os benefícios e eficiências da operação sejam alcançados minimamente. As metas foram acordadas entre as Requerentes e o CADE, levando-se em conta um aumento significativo no número de consumidores presentes no cadastro positivo e a realidade do mercado bancário e de serviços de informações de crédito. Obviamente, caso a Gic não venha a ser constituída pelas Requerentes, as obrigações contratuais e correspondentes penalidades advindas da assinatura deste ACC não devem ser impostas às Requerentes.

Isto não afasta, contudo, o cumprimento das obrigações gerais de origem legal – em particular, a obrigação de não-discriminação prevista na Lei nº 12.529/2011, aplicáveis a todos os agentes do mercado. Em suma, os compromissos formulados pelas Requerentes no âmbito da SG apontam para a direção correta em relação ao endereçamento das questões concorrenciais. Todavia, na sequência da instrução do caso no Tribunal, as Requerentes concordaram igualmente em reforçar dois aspetos específicos deste ACC: (i) o primeiro relacionado ao formulário de autorização para cadastramento/compartilhamento de dados junto ao Cadastro Positivo; e (ii) o segundo referente ao modo de monitoramento destes compromissos. Ambos serão analisados abaixo. 6.2. Discussões sobre o modelo de formulário Durante a análise do caso, diversos modelos de formulário foram discutidos, como forma de mitigar os problemas concorrenciais identificados. Abaixo seguem dois dos principais modelos que foram objeto de discussão, sem prejuízo de soluções intermediárias, como se verá mais adiante: De um lado, colocaram-se a favor do modelo “fechado” as Terceiras Interessadas, por entenderem que este formulário impediria qualquer prática discriminatória dos bancos, considerando serem estes os principais fornecedores de informações dos bureaux de crédito, pelo que poderiam ter incentivos em favorecer a Gic neste fluxo de informações.

Do ponto de vista concorrencial, este parece ser um modelo interessante, no sentido de se evitar situações fáticas de discriminação entre concorrentes. De outro lado, posicionaram-se as Requerentes, afirmando ser desnecessário este formulário para impedir a discriminação, haja vista os outros compromissos assumidos, em particular a obrigação geral de não-discriminação e as consequentes sanções dela decorrentes. Além disso, as Requerentes alegaram que o modelo “fechado” estaria em descompasso com a legislação consumerista, o que foi corroborado por posição da Secretaria Nacional do Consumidor (“Senacon”) com base no princípio do consentimento informado do consumidor (SEI nº 0263060). O tema parece ser polêmico, pois o próprio Itaú reconheceu nos autos deste processo praticar o tal modelo de formulário “fechado” durante mais de 3 (três) anos, tendo encerrado a prática quando do reconhecimento deste eventual descompasso com a legislação (SEI nº 0260465). Em resultado destas discussões, as Requerentes formalizaram a proposta anexa, que se situa em caminho intermediário entre os dois modelos principais acima indicados. Este modelo permitirá ao consumidor optar por autorizar o envio de informação ao bureau que entender adequado. Neste contexto, o consumidor poderá autorizar expressamente a todos os bureaux, tendo ainda a possibilidade de excluir aqueles que não quiser autorizar.

Entendo que este formulário apresentado endereça de maneira satisfatória a questão da discriminação, pois dificulta um possível cenário de discriminação ao exigir uma maior intervenção externa para excluir um dos concorrentes do recebimento das informações. 6.3. Ampliação do escopo do monitoramento via auditoria independente Em relação à fase de execução do ACC, a proposta de acordo estabelece uma cláusula específica de monitoramento e fiscalização do acordo (Cláusula III). No âmbito do Tribunal, as Requerentes concordaram na ampliação do escopo de monitoramento via auditoria independente: antes restrito apenas ao Compromisso II.9 (Metas para o Cadastro Positivo), a versão submetida hoje a julgamento estende esta obrigação de monitoramento à integralidade da Cláusula II (Compromissos), incluindo todos seus eixos. Isto se mostra importante considerando a longa duração de vigência do ACC (7 anos), bem como a política moderna adotada pelo CADE, em linha com as melhores práticas internacionais, de complementar o trabalho de monitoramento de remédios através de terceiros independentes, ainda que a palavra final sobre eventuais descumprimentos permaneça com a autoridade da concorrência. 7. Conclusão Pelo exposto, entendo que as restrições estabelecidas pelo ACC mitigam de maneira satisfatória os problemas concorrenciais verificados pelo CADE, sobretudo em vista das externalidades positivas geradas no sentido do fortalecimento do Cadastro Positivo no país.

Nestes termos, voto pela aprovação do presente Ato de Concentração, condicionado à celebração do Acordo em Controle de Concentrações nos termos propostos pelas Requerentes. Ressalta-se que, conforme dispõe o art. 91 da Lei nº 12.529/2011, o ato de concentração poderá ser revisto pelo Tribunal, de ofício ou mediante provocação da Superintendência-Geral, se a decisão for baseada em informações falsas ou enganosas prestadas pelos interessados, bem como se ocorrer o descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas, ou se não forem alcançados os benefícios visados. Isto sem prejuízo de processo administrativo sancionador para apuração de eventuais infrações à ordem econômica, nos termos da legislação concorrencial brasileira. É o voto. Brasília, 9 de novembro de 2016 [assinatura eletrônica] PAULO BURNIER DA SILVEIRA Conselheiro do CADE [1] Sobre este aspecto da análise, destaca-se que o Instituto de Estudos de Protestos de Títulos do Brasil (IEPTB) solicitou e obteve reunião presencial no CADE em 13.10.2016, bem como requereu e teve deferida a junta de parecer do Prof. Gilberto Bercovici. No entanto, esclarece-se que o IEPTB não requereu sua entrada no processo como Terceiro Interessado dentro do prazo regimental do CADE, pelo que não faz jus ao regramento específico previsto na legislação para os Terceiros Interessados, haja vista a necessidade de celeridade da análise do CADE em matéria de atos de concentração.

[2] O sistema Van foi escolhido como forma de “implementar a regulação de forma padronizada, permitindo a interoperabilidade e compatibilidade dos sistemas e fluxos de informações, de forma a mitigar riscos e permitir a plena consecução dos objetivos legais” (fl. 33 dos autos públicos nº 08700.002792/2016-47). [3] Parecer Nº 21/2016/CGAA2/SGA1/SG (SEI nº 0238352). [4] UNITED STATES, Federal Trade Commission and U.S. Department of Justice. Antitrust Guidelines for Collaborations Among Competitors, April/2000. Disponível em: .