Ato de Concentração Ordinário nº 08700.002792/2016-47

:: SEI / CADE - 0265910 - Voto :: Ato de Concentração n.º 08700.02792/2016-47 Requerentes: Banco Bradesco S.A, Banco do Brasil S.A., Banco Santander (Brasil) S.A., Caixa Econômica Federal, Itaú Unibanco S.A. Terceiros Interessados: Confederação Nacional de Dirigentes Lojistas, Serviço Brasileiro de Apoio Às Micro e Pequenas Empresas - Sebrae, Boa Vista Serviços S.A., Confederação das Associações Comerciais e Empresariais do Brasil, Serasa S.A. Advogados: Barbara Rosenberg, Patrícia Avigni, Francisco Honório Pinheiro Alves, Vivian Meira Avila Moraes, Guilherme Afif Domingos, Thiago Luiz Isacksson DÁlburquerque, Glauco Alves Costa da Silva, George Teixeira Pinheiro, Mariana Tavares de Araújo e outros. Relator: Conselheiro Paulo Burnier da Silveira Voto-Vogal: Cristiane Alkmin Junqueira Schmidt VOTO VOGAL É indubitável que será um benefício inenarrável para a sociedade brasileira a implementação, de fato, do cadastro positivo (CP), uma forma eficiente de minimizar o clássico problema de assimetria de informação (do tipo seleção adversa) por parte daqueles que concedem o crédito em distinguir os bons dos maus pagadores.

Decerto, se “aqueles que concedem crédito” lograrem distinguir os bons dos maus pagadores, o custo do financiamento para os bons pagadores se reduzirá (spread menor, com risk-based pricing), o que pode induzir o aumento da demanda por crédito por este grupo de consumidores, o que é excelente para as instituições financeiras, que podem aumentar as suas carteiras de crédito com menor risco de inadimplemento. O fortalecimento deste mercado, portanto, se constitui em inegável avanço ao desenvolvimento do SFN, logo, um benefício nítido para o país. A evidência internacional (dados do Banco Mundial, voto-Relator, parágrafo 92) mostra que, diante de tipo cadastro, há jurisdições onde houve queda na inadimplência da ordem de 45% e aumento na concessão de crédito ao redor de 90%. Não por menos, a inclusão do CP no SFN é um dos poucos temas que gera consenso (ou quase absoluto consenso), tanto no meio acadêmico, quanto nos círculos daqueles que discutem formas de diminuir a taxa de juros sobre crédito no Brasil. Esse anseio da sociedade foi correspondido, ao menos legalmente, com a promulgação da lei do CP (lei no 12.414[1]), aprovada há mais de 5 anos (em junho/2011). No Brasil, até junho/2011 só existiam Birôs de Crédito de Cadastros Negativos (CN) [2]. Ou seja, até esta data, a sociedade dispunha apenas de banco de dados de pessoas físicas e jurídicas inadimplentes para averiguar o tipo de tomador de crédito.

Assim, bancos, lojas ou qualquer outra instituição que quisesse conceder crédito se utilizava deste cadastro para verificar o “histórico de mau pagador dessas pessoas”. É desta forma, aliás, que este mercado funciona até hoje, uma vez que o CP não se desenvolveu como o esperado. Atualmente, o CP não chega a 10 milhões de CPFs (dos cerca de 120 milhões possíveis ou dos 40 milhões previstos em 2011 para 2014), o que representa menos de 5% da população brasileira. Em 10/junho/2011, assim, o CP foi criado (que, vale recordar, teve início com o projeto de Lei de 2003 do deputado Guilherme Afif Domingues, atual presidente do Sebrae, e foi aprovado pelo Congresso Nacional em maio/2011). Este é, grosso modo, um banco de dados acerca do comportamento financeiro das pessoas físicas e jurídicas ao longo do tempo, cujas informações são armazenadas e processadas, para que, deste modo, possam ser avaliadas sob o aspecto do risco financeiro individual, com o primordial propósito de estimular a concessão de crédito. O CP, portanto, consiste em um instrumento de avaliação mais completo e poderoso (do ponto de vista informacional) do que o CN, pois ele faz um raio X na saúde financeira do indivíduo. Ou seja, pode-se dizer, então, que o CN é, em tese, um subconjunto do CP, ao menos no longo prazo, no Brasil. Como o CP não cresceu como esperado no Brasil, ao menos até agora, é possível, destarte, que um novo player, isto é, um novo birô de crédito, faça este mercado, enfim, florescer.

Cito ao menos duas suposições para explicar este insucesso. Uma hipótese para o insucesso do CP, até o momento, concerne ao fato de que os birôs existentes têm a sua atividade vinculada a “algo negativo”. Logo, reverter este conceito pode ser mais complexo do que se imaginava há 5 anos. Sob esta suposição, então, um novo player não precisaria ser necessariamente formado por bancos. Neste caso, bastaria ter a sua “marca” desvinculada de uma imagem negativa. Outra hipótese, porém, tem a ver com a não obrigatoriedade das pessoas físicas e jurídicas se cadastrarem ao CP e ao fato dos bancos serem as instituições mais próximas ao consumidor final (CF). De fato, no Brasil, a lei do CP estabelece que a inclusão da pessoa ocorrerá por inscrição voluntária (opt-in). Nos EUA, um benchmark neste mercado, é diferente. O incentivo é outro. Lá, as pessoas são sempre inscritas no CP e, caso não desejem, solicitam sua exclusão do banco de dados (opt-out). Foi uma maneira extremamente inteligente que se encontrou para desenvolver mais rapidamente este segmento, sem depender da atuação, desejo ou humor dos bancos. Assim, embora à primeira vista possa parecer que a regra do opt-out viole algum “direito do consumidor”, pois o custo em pedir a exclusão é dele, com um olhar mais atento, percebe-se que é justamente em prol dele que essa regra existe.

Ou seja, se a regra do opt-out colabora para que o mercado de CP se desenvolva mais velozmente (sem a interferência dos bancos, o que é o melhor para a sociedade!) e, se isso ocorrer, a taxa de juros para crédito se torna mais barata, então, exceto se o CF não goste de tomar crédito de forma menos custosa, ele vai gostar desta regra, e, daí, por consequência lógica, tal regra não poderá ser interpretada como uma violação ao seu direito! Muito pelo contrário: é a favor dele. Diferentemente da hipótese anterior sobre qual a causa do insucesso do CP, portanto, nesta situação, não basta ser um novo player com uma marca desvinculada de algo negativo. Com a inviabilidade do opt-out no Brasil, o sucesso do CP passa a ficar atrelado à participação de algum banco. Se este novo player, assim, não tiver conexão com algum banco, é provável que a situação frustrante dos últimos 5 anos permaneça a mesma. Alguma conexão com um banco, portanto, é indispensável, pois os bancos são os agentes que possuem maior proximidade com os consumidores finais (CFs). Alega-se que os bancos nestes 5 anos dificultaram o desenvolvimento deste importante mercado, o que poderia ensejar que o Cade ou o Banco Central do Brasil (BCB) abrissem uma investigação nesta matéria. Prefiro afastar essa suposição. Ao meu ver, eles não dificultaram, mas também não colaboraram.

E agiram assim porque, na ausência de um regulador que pudesse obrigá-los a agir de uma determinada forma, eles não tinham incentivos em agir de maneira diferente. Provavelmente, suponho, porque já tinham em mente constituir a GIC (só estavam esperando o melhor timing) e que, só a partir daí, passariam a ser protagonistas no fomento ao CP. Ruim para o país que eles não colaboraram antes? Verdade. Mas, dado que não há regulador e dado que não há a regra do opt-out, esta realidade se constitui em um dos diversos “fatos chatos e injustos da vida em que nada se pode fazer”. Vale aqui um comentário: sou verdadeiramente a favor de que haja um regulador neste mercado e, se possível, que este seja o BCB. Não só porque este mercado se refere a uma via relevante para o fomento da concessão do “bom crédito”, mas, sobretudo, porque o BCB pode criar incentivos corretos para que seja um caminho alternativo para ajudá-lo na batalha da redução dos elevados juros no Brasil, em especial despois da criação deste potente concorrente, a GIC. Desta forma, se por um lado ter a presença de algum banco no novo birô é uma situação bastante interessante para motivar os bancos a atuarem em prol do CP, por outro lado, juntar os 5 maiores bancos do país (que juntos detêm 87% dos depósitos totais) como acionistas deste novo birô gera sérias preocupações concorrenciais.

O problema certamente não está no fato de que estes agentes vão entrar em um lucrativo mercado que hoje ronda a casa dos R$ 3 bilhões anuais, com potencial de dobrar de valor em apenas alguns anos. Que sigam lucrando, empregando, produzindo e pagando seus impostos! O problema é a elevada probabilidade deste novo ator criar um perigosíssimo monopólio de informações sensíveis dos consumidores e empresas relativos a todos os brasileiros. Assim, o que hoje pode estar sendo visto como um ente que pode trazer elevadas externalidades positivas para o país, na verdade, ele poderá gerar um efeito adverso ao esperado, ao deter um gigantesco poder em mãos, lembrando que não se trata de um produto qualquer, mas de históricos de dados confidenciais e sigilosos de todos os brasileiros. A pergunta é: por que este birô precisa estar sendo feito com os 5 maiores bancos do Brasil? Ainda que não tenha a resposta, posso inferir. Uma hipótese é que se um banco revelar os dados dos seus clientes do tipo “bons pagadores”, este vai querer também ter o conhecimento deste tipo de cliente dos outros bancos. Ou seja, um banco não quer revelar o seu “bom cliente” se os demais também não revelarem os deles. Indubitavelmente, se todos revelarem os seus “bons clientes”, a concorrência entre os bancos para concessão de crédito para os bons pagadores aumentará, se não houver conluio.

É inquestionável, desta forma, que a entrada desse novo player no mercado de birô de crédito (negativo e positivo) é interessante para desenvolver o CP, mas esta entrada precisa ser pró-competitiva no mercado de birô. O preocupante deste AC não é a concentração horizontal (por este prisma, pelo contrário, é ótimo ter mais um jogador), mas o fato deste novo competidor ser formado pelos 5 maiores bancos no país, isto é, pelos maiores fornecedores e tomadores de informação dos birôs incumbentes. Além disso, não se pode desconsiderar que estas 5 instituições já são oligopolizadas e verticalizadas em outros importantes mercados de crédito (como o de cartões de crédito). O que torna esta JV complexa, portanto, são seus acionistas e o poder que eles já detêm em outros vários mercados do SFN. Na minha opinião, portanto, para que esta JV seja pró-competitiva, e, assim, traga indubitáveis benefícios líquidos ao bem-estar social, remédios precisam ser instituídos para endereçar ao menos dois possíveis problemas que podem decorrer da operação: um, concerne ao CP (que é a forma de captação dos clientes por meio bancário), e o outro, ao CN (que é como evitar a discriminação entre a GIC e os demais birôs no acesso às informações provenientes e solicitadas pelos bancos).

De forma geral, entendo que, se um remédio adequado for imposto para o CP, no longo prazo – talvez depois de 5 anos (quando há prescrição das dívidas não cobradas das PJ e PF nos bancos de dados do CN) –, os problemas do CN terão sido resolvidos, pois entendo que o CN passa a ser um subconjunto do CP no longo prazo. Até que esse prazo seja alcançado, contudo, remédios precisam ser impostos com respeito ao CN, para que no curto/médio prazo, os birôs que existem hoje (como Serasa Experian, BoaVista Serviços, SPC Brasil, etc.), e que trabalham basicamente com esse tipo de cadastro, não venham a ser expulsos do mercado. É verdade que, como atualmente a Serasa tem aproximadamente 70% do mercado[3], seria ótimo ver um novo jogador, competindo com ela. Esta competição, porém, tem que ocorrer pela diversidade e qualidade dos produtos ofertados, não pela assimetria de acesso à informação. No tocante ao problema econômico com o CP, este diz respeito à forma com que os bancos ofertarão o cadastro aos seus clientes, diante do atual sistema opt-in, privilegiando a GIC. Explico: devido à capilaridade dos bancos em todo o país (com diversas agências bancárias), a chance de captação de clientes pelas Requerentes para a GIC é muito maior do que a dos demais birôs.

Assim, se nos bancos for oferecido ao cliente um formulário de inscrição no CP em que ele possa escolher em qual birô ele deseja se cadastrar, o incentivo é que o gerente do banco apresente vantagens com relação à GIC, cujos donos são os próprios bancos, vis-à-vis aos demais birôs. Veja que, mesmo que a discriminação seja vedada legalmente[4], monitorá-la é praticamente impossível (mesmo pelo regulador, caso existisse), é muito provável que ocorra discriminação por parte dos bancos. Assim, entendo que a solução, valendo exclusivamente para o canal bancário das Requerentes, é estabelecer que quando os bancos forem apresentar um formulário do CP ao cliente, que este obrigatoriamente inscreva esta pessoa (PF e PJ) em TODOS os birôs de crédito existentes (o chamado de formulário chumbado ou fechado). Partindo do princípio que o CF quer se cadastrar, quanto maior o número de birôs confiáveis a que ele estiver associado, melhor, o que é verdade ao menos com relação aos birôs incumbentes. Caso o CF não queira algum birô, ele poderá optar por sair (opt-out) ou poderá se cadastrar diretamente junto ao birô desejado (que não seja pelo canal bancário). Ou seja, o CF segue tendo opções. Deste modo, com toda a vênia, discordo da interpretação dada tanto pelas Requerentes quanto pelo Senacon quando entende que este tipo de formulário é ruim para o CF, violando a legislação consumerista. Ao meu modo de ver, ocorre exatamente o contrário, como argumentei anteriormente.

O CF se beneficia totalmente da regra opt-out (como demonstra a bem-sucedida experiência americana e seria só pela via bancária no Brasil), uma vez que o resultado deste remédio é justamente garantir que esta operação traga maior concorrência neste mercado e garanta menor custo para tomar financiamento do tipo “bom pagador”. No tocante ao problema com o CN, este diz respeito ao acesso ao fluxo de informação que hoje ocorre entre os bancos e os birôs incumbentes, e que representa insumo essencial para, dentre outras coisas, alimentar os seus modelos estatísticos de score de risco. Este fluxo pode ser prejudicado, se houver acesso privilegiado da GIC às informações dos bancos, isto é, se houver discriminação no acesso às informações. Deste problema principal sobre o fluxo de informação destacam-se três fluxos específicos. São estes: o fluxo de informação sobre: (1) as consultas feitas pelos bancos aos birôs; (2) a negativação feita diretamente pelos bancos aos birôs; e (3) os títulos protestados de terceiros feitos pelos bancos junto aos cartórios. Com relação ao item (1), se os bancos deixarem de consultar os birôs concorrentes, dois problemas surgem: a) perda de receita - atualmente, 30% a 60% da receita total advém das consultas feitas pelas Requerentes; e b) perda de acesso a informações relevantes para as modelagens estatísticas de score.

Ainda que o ponto (a) não seja um problema em que o Cade deva interferir, com relação ao (b), sem acesso às informações sobre quem e sobre por que razão ocorreu a consulta, os birôs concorrentes da GIC perderão competitividade na captação de clientes, pois seus modelos estatísticos acabarão sendo mais limitados, gerando, assim, piores scores. Solução (1): As Requerentes precisam repassar as informações relativas às consultas a todos os birôs concorrentes, de forma recorrente e tempestiva, da mesma forma que fará com a GIC. Em outras palavras, os bancos não poderão discriminar o acesso à informação das consultas. Com respeito ao item (2), as Requerentes representam um percentual elevado (30% a 50%) do volume de negativações feitas nos birôs. Com a GIC, qual o incentivo que os bancos da JV teriam em negativar com os concorrentes da GIC? Nenhum, ao menos no médio prazo. Solução (2): com o propósito de que este fluxo permaneça, os bancos envolvidos na operação precisam disponibilizar a informação, de forma recorrente e tempestiva, da mesma forma que fará com a GIC. Em outras palavras, os bancos não poderão discriminar o acesso à informação referente à negativação. Observe-se que, como o custo da negativação pode ser compartilhado entre todos os birôs, este remédio poderia gerar, inclusive, uma eficiência específica desta JV.

No concernente ao item (3), algumas das dívidas bancárias são protestadas em cartórios e, atualmente, os birôs compram essas informações, pois, apesar de públicas, elas estão desorganizadas. Como a GIC obterá estas informações diretamente dos bancos, a GIC não precisará comprá-las dos cartórios, dando à GIC uma vantagem de custo derivada exclusivamente do fato de a GIC pertencer a um único Grupo e que terá acesso privilegiado a esta informação. Assim, a GIC terá um custo menor que os seus concorrentes, não por ser mais eficiente, ou por possuir tecnologia de score mais sofisticada, ou pelo seu capital humano mais qualificado, mas porque tem acesso a uma informação à qual os seus concorrentes não têm, a não ser que a comprem dos cartórios. Esse fato cria um aumento relativo no custo dos rivais. Solução (3): Com o propósito de não aumentar o custo do rival relativamente ao da GIC, os bancos Requerentes têm que disponibilizar essas informações, de forma recorrente e tempestiva, da mesma forma que fará com a GIC. Em outras palavras, os bancos não poderão discriminar o acesso à informação dos títulos protestados. Observe-se, assim, que os remédios endereçam a não-discriminação do acesso à informação e criam incentivos para garantir que a concorrência entre os birôs ocorra pelos melhores modelos, pela melhor qualidade e sofisticação da oferta do serviço, pelo maior número de produtos ofertados, etc.

e não pela assimetria na obtenção da informação (que serve para alimentar seus modelos estatísticos para produzir os scores de risco). A GIC é verticalizada nas duas pontas: com o principal ofertante de informação (upstream) e com o principal demandante desta informação (downstream), o que torna este AC muito complexo sob o aspecto concorrencial. Antes de apresentar a minha proposta de APROVAÇÃO COM RESTRIÇÃO, gostaria de tecer um último comentário que seria o de que vejo a necessidade deste mercado ser regulado, em especial após esta operação, e que este regulador devesse ser a autoridade monetária máxima no país, que é o BCB. Voto pela Aprovação deste AC com restrições unilaterais e não pela aprovação com a celebração do ACC, que ainda que enderece alguns pontos, poderia ser aperfeiçoado com as restrições que proponho. Tomando como base o ACC proposto pelas Requerentes em 08/11/2016 proponho que no documento de constituição da GIC (contrato social se for uma Ltda. ou estatuto social se for uma S.A.) disponha das cláusulas deste ACC da seguinte forma: Cláusulas sem modificação: I, II.1, II.4, II.7, II.8, IV, V, VII, VIII. Cláusulas com modificações: II.2, II.3, II.5, II.6 e II.9, III e VI. Separo as restrições em quatro partes, a saber: (1) Monitoramento, item III: a.

Como não haverá monitoramento por uma auditoria externa (que teria que ser monitorada pelo Cade), uma vez que não se trata de ACC, há que ser formado um comitê de monitoramento (auto-regulação), composto por um membro de cada birô e mais três ou quatro profissionais independentes (para dar um número ímpar de conselheiros), escolhidos pelos membros dos birôs, com a finalidade principal de monitorar o acesso não discriminatório à informação dos concorrentes da GIC; b. Este comitê deve se formar em até 60 dias, após a aprovação desta JV pelo Cade; c. O custo deste comitê deve recair sobre as Requerentes deste AC; d. Este comitê será válido até a entrada em vigor de regulação específica, se houver. Neste caso, o regulador específico passa a decidir as diretrizes do setor e a pertinência deste comitê. (2) Prazo, item VI: a. Como não haverá monitoramento pelo Cade, o prazo passa a ser indefinido, até a entrada em vigor da regulação específica, se houver. Neste caso, esse regulador específico passa a decidir as diretrizes do setor. (3) Preocupações com o CN no curto/médio prazo, itens II.2, II.5 e II.6: a. Cláusula II.2 (negativação pelos bancos junto aos birôs ou aos cartórios): “As Compromissárias comprometem-se a fornecer de forma isonômica e simultânea, assim como fornecerá à GIC, os dados negativos aos birôs e aos cartórios (estes últimos com respeito aos títulos protestáveis provenientes de terceiros), para inclusão em sua respectiva base de registros de inadimplência no CN”.

i) Retirar: (1) o “desde que tais birôs”... itens a, b e c, uma vez que este mercado já existe hoje, funciona bem e os birôs já têm tecnologia disponível para lidar com o CP, uma vez que este existe desde 2011; (2) subcláusula II.2.2, pois não há impedimento de que tais bancos (CEF e BB) revejam suas atuais condições comerciais. b. Cláusula II.5 (consultas aos birôs pelos bancos) – “As Compromissárias continuarão contratando e consultando os birôs para fazerem suas respectivas análises de crédito. Caso contratem e consultem a GIC, terão que, de forma isonômica e simultânea, fornecer dita informação aos birôs. i) Retirar: (1) subitens a e b – desnecessárias com a nova redação. c. Cláusula II.6 (não compartilhamento de infraestrutura entre as Requerentes e a GIC): “As Compromissárias comprometem-se a não ceder ou compartilhar com a GIC nenhuma infraestrutura que possa interferir na independência administrativa e financeira da GIC, que inclui ter agências da GIC dentro ou nas proximidades de qualquer agência bancária. ” i) Incluir a subcláusula “II.6.3 – quaisquer contratos entre as Requerentes ou seus grupos econômicos e a GIC deverão ser submetidos ao Cade, seja como atos de concentração seja como contratos associativos”. (4) Preocupações com o CP, itens II.3 e II.9: Neste caso, há duas opções quando ao formulário (II.3) e ao Plano de Metas (II.9). Opção 1: Formulário chumbado + Plano de Metas atual a. Cláusula II.3 (coleta de clientes para o CP através da via bancária):

“Especificamente no tocante à coleta de autorizações exclusivamente pelo canal bancário, para fim do CP, as Compromissárias comprometem-se a utilizar, tanto nos canais físicos quanto digitais, um formulário, cujo cadastro será automático para todos os birôs de crédito no Brasil”.[5] b. Cláusula II.9 (metas para o cadastro positivo): não é alterada. Opção 2: Formulário proposto pelas Requerentes + Plano de Metas modificado a. Cláusula II.3: não é alterada. b. Cláusula II.9: Inserir metas de captação de clientes para a GIC e para todos os seus concorrentes incumbentes. Tais metas visam ao fomento por parte dos bancos, para que seus clientes se inscrevam em todos os birôs e não só na GIC (já que o formulário não é chumbado ou fechado). i) Os parâmetros das metas serão estipulados pelo comitê de monitoramento e apresentado ao Cade em até 30 dias após a constituição desse comitê. É o voto. Brasília, 09 de novembro de 2016. CRISTIANE ALKMIN JUNQUEIRA SCHMIDT Conselheira [1] Além da lei do cadastro positivo (que define diretrizes para informação de crédito positiva bem como direitos e deveres dos principais players do mercado); houve a lei complementar, no 105/2011 (lei do sigilo bancário); o Decreto no 7829/2012 (regula requisitos operacionais para bureaux de créditos) e a Resolução no 4.172/2012 do CMN (define exigências sobre as instituições financeiras referentes à provisão de informações positivas de crédito). [2] Em 2015, a receita anual foi de:

Serasa com R$2bi (lucro líquido de R$400MM), Boa Vista com 0,5bi (lucro líquido de R$20MM) e SPC com 0,3bi. Fonte: Diário Oficial, Valor 1000. [3] Fonte: Diário Oficial, Publicação Valor 1000 [4] Neste sentido, a lei no 12.414/2011 estabelece a obrigação de compartilhamento não-discriminatório dos dados positivos do consumidor quando houver autorização expressa deste. [5] Como mostra o Voto-relator (parágrafos 113 e 114), o Itaú ofereceu em seu site um cadastro chumbado durante 3 anos e nunca teve problema com órgãos de defesa do consumidor.