Transporte Aéreo de Passageiros Regular

SEI/CADE - 1268106 - Nota Técnica Nota Técnica nº 34/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE Inquérito Administrativo nº 08700.005131/2019-16 Representante: Azul Linhas Aéreas Brasileiras S.A. (Azul) Representada: Gol Linhas Aéreas Inteligentes S.A. (Gol) EMENTA: Inquérito Administrativo. Mercado de transporte aéreo regular de passageiros. Instauração de Inquérito Administrativo para apurar supostas condutas anticoncorrenciais praticadas pela Gol. Arquivamento nos termos do artigo 13, IV, c/c artigos 66 e 67 da Lei nº 12.529/11. VERSÃO de acesso público 1. RELATÓRIO I.1. Representação da Azul Trata-se de Inquérito Administrativo (IA) para a apuração de infrações à ordem econômica instaurado por esta Superintendência-Geral (SG), motivado por Representação (SEI 0674355) apresentada pela Azul Linhas Aéreas Brasileiras S.A. (Azul). Na Representação, a Azul alega que a Gol Linhas Aéreas Inteligentes S.A. (Gol) estaria abusando do seu poder de mercado por meio da celebração de acordos de interline e codeshare com as companhias regionais VoePass Linhas Aéreas S.A. (VoePass), antiga Passaredo, e com a Two Flex Taxi Aéreo Ltda. (TwoFIex), o que lhe permitiria usufruir e explorar comercialmente os slots alocados originalmente a essas duas companhias pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) no Aeroporto de Congonhas/SP. Ainda, acusa a Gol, de ter “financiado” a aquisição da MAP Transportes Aéreos Ltda.

(MAP) pela VoePass com o intuito de também explorar os slots alocados àquela, o que teria refletido num aumento de preços das passagens aéreas nas rotas com origem ou destino naquele aeroporto. Em 25 de julho de 2019, como resultado do processo de recuperação judicial da Aerovias Del Continente Americano S.A. (Avianca), e seguindo entendimento manifestado pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda, a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) realizou a 2ª Reunião Deliberativa da Extraordinária da Diretoria[1] (Reunião Extraordinária), na qual decidiu que 100% dos slots anteriormente operados pela Avianca no Aeroporto de Congonhas seriam redistribuídos apenas entre as empresas consideradas entrantes (empresas com até 54 slots), excluindo-se, portanto, a Gol e Latam. Assim, em 31 de julho de 2019, a ANAC distribuiu 15 (quinze) slots do Aeroporto de Congonhas para a Azul, 14 (quatorze) para a Passaredo, e a MAP recebeu 12 (doze). Houve, ainda, a distribuição de 14 (quatorze) slots da pista auxiliar para a companhia TwoFlex.

De acordo com a Azul, a Gol – tendo como intuito a exploração comercial dos slots da Avianca redistribuídos pela ANAC para novos entrantes no Aeroporto de Congonhas – utilizou acordo de codeshare firmado com a Passaredo, como forma de financiar a aquisição, por esta empresa, da MAP (aquisição finalizada em 21 de agosto de 2019, resultando na criação da empresa VoePass), beneficiando-se comercialmente da venda de assentos dos voos operados pela nova empresa, notadamente no Aeroporto de Congonhas, por meio dos slots recebidos tanto pela Passaredo quando pela MAP, gerando, assim, concentração indevida de mercado e desequilíbrio concorrencial no aeroporto em questão. Além disso, alega a Azul que a Gol ao aditar o acordo de interline que possui com a Two Flex, incluindo também slots recebidos por essa empresa no Aeroporto de Congonhas, estaria se valendo de meios alternativos para usufruir comercialmente de slots realocados pela ANAC. A Azul cita a Nota Técnica n° 23/2019/DEE/CADE (SEI 0626600) elaborada pelo Departamento de Estudos Econômicos do Cade (DEE), para alegar que o Aeroporto de Congonhas deve ser entendido como um mercado em particular, no qual a Gol, por possuir presença significativa, não poderia abusar de seu poder de mercado como forma de ampliar ainda mais sua presença naquele aeroporto. A Azul sistematizou o suposto abuso do poder de mercado efetuado pela Gol da seguinte forma:

[...] Conforme indicado acima, a GOL opera 234 slots no aeroporto de Congonhas, o que equivale a aproximadamente 43,58% do total de slots existentes em referido aeroporto. É inquestionável, pois, o poder de mercado detido pela GOL no Aeroporto de Congonhas levando-se em consideração exclusivamente os slots já operados pela empresa. Admitir que ela possa se valer de acordos de codeshare para a exploração comercial de maior número de slots, slots estes detidos por outras empresas, como Passaredo/MAP e TwoFlex, é desvirtuar o processo de redistribuição promovido pela ANAC para beneficiar novos entrantes, acentuando ainda mais o poder de mercado detido pela empresa. Note-se que, com referidos acordos, a GOL passa a explorar comercialmente e com isso controlar, direta ou indiretamente, metade dos movimentos no aeroporto de Congonhas. A identificação de efeitos deletérios à concorrência tem relação intrínseca com o abuso de poder de mercado. E é exatamente o que se verifica no presente caso: a GOL, que já possui posição dominante no Aeroporto de Congonhas, vem buscando alternativas para descumprir e violar a nova regulamentação da ANAC e explorar comercialmente slots operados por outras empresas com participação marginal no aeroporto. O efeito dessa prática será a consolidação ainda maior da posição da empresa no aeroporto, em detrimento de empresas menores e dos consumidores, que continuarão a ter menos opções e, consequentemente, sujeitos a preços mais elevados.

Soma-se isso o fato do Aeroporto de Congonhas ser um aeroporto coordenado pela ANAC, no qual a disponibilidade de slots para novos entrantes é inexistente. Permitir que uma empresa, com a relevante posição de mercado da GOL, possa explorar comercialmente os slots atribuídos pela ANAC a outras empresas no âmbito da redistribuição pensada para fomentar a concorrência, é deturpar por completo a natureza do processo, fortalecendo uma empresa incumbente que já detém participação tão significativa no mercado em detrimento das demais. [...] Permitir que a GOL possa explorar comercialmente esses slots por meio de acordos de codeshare ou interline é desvirtuar por completo o processo de redistribuição: a empresa está se valendo de sua posição dominante no mercado para ampliar ainda mais sua presença no Aeroporto de Congonhas, em prejuízo claro à concorrência, comprometendo de igual forma, a disposição da ANAC em promover a flexibilização do conceito de novo entrante no referido Aeroporto. (SEI 0674356, p.p. 13-15, §§ 33-39) Ao final, a Azul solicita a instauração de Processo Administrativo em desfavor da Gol, visando apuração de eventual violação ao art. 36, II e IV, da Lei nº. 12.529, de 30 de novembro de 2011, além da adoção, pelo Cade, de medida preventiva consistente na determinação de suspensão, pela GOL, das vendas de passagens aéreas das rotas operadas por Passaredo/MAP e pela Two Flex, que tenham como origem ou destino o Aeroporto de Congonhas. I.2.

Instauração de Procedimento Preparatório Em 22 de janeiro de 2020, foi instaurado Procedimento Preparatório – PP (SEI 0690440) de inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica, com o intuito de obter maiores detalhes acerca da suposta conduta denunciada. Em 23 de janeiro de 2020 foi expedido o Ofício nº 7900/2019/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 0690444) à Gol. Em sua resposta (SEI 0720507), a Gol informou que os acordos celebrados com companhias aéreas regionais: (i) são anteriores à decisão da ANAC de realocar os slots operados pela Avianca no Aeroporto de Congonhas; (ii) dizem respeito a rotas que a GOL não opera (não haveria relação de concorrência entre as empresas), e são, por isso mesmo, pró-competitivos, fomentando a conectividade das malhas e, em última instância, o bem-estar do consumidor. A Gol informa ter celebrado acordos de codeshare e interline, com Two FIex e VoePass/MAP, respectivamente, em 2016 e 2018, ou seja, anteriormente à redistribuição provisória dos slots da Avianca no Aeroporto de Congonhas pela ANAC. Segundo a Gol, o objetivo de tais acordos seria prover maior capilaridade às suas malhas e expandir a oferta em voos de rotas regionais, mercados em que não poderia atuar devido a questões operacionais ou de demanda (em especial, com relação a aeroportos que não comportam aeronaves de grande porte), ressaltando que [ACESSO RESTRITO À GOL].

A Gol ressalta que esses contratos foram aditados no ano de 2019 para prever a inclusão de algumas poucas rotas com origem ou destino no Aeroporto de Congonhas, uma vez que essas empresas passaram a operar neste aeroporto, situação usual e frequente quando uma das partes passa a operar novas rotas. A Gol aduz que os acordos envolvem apenas rotas complementares, sem qualquer relação de concorrência entre as empresas, com cada companhia operando suas próprias aeronaves e em seus próprios slots, sem ingerência de uma sobre a outra, diferentemente da Azul, a qual, por ser líder absoluta de mercado (com aproximadamente 80% de participação) na oferta de assentos em aeronaves com capacidade de até 75 assentos, seria, ela sim, concorrente da VoePass/MAP e Two Flex nesse nicho de mercado. A Gol frisa que a jurisprudência do Cade consolidou o critério rotas origem-destino para a definição do mercado relevante, de modo que um suposto abuso de poder de mercado por parte da Gol somente poderia ocorrer em rotas efetivamente operadas pela companhia, cuja precificação se dá por rota e não por aeroporto. A Representada ressalta que não se poderia falar em concentração econômica em sentido estrito quanto ao uso de slots, pois não haveria atividade produtiva diretamente relacionada com o uso dessa infraestrutura e que a análise de concentração em termos de slots no aeroporto não captaria a dinâmica competitiva do mercado de transporte aéreo de passageiros.

Assim, não havendo atuação da Gol nos mercados relevantes afetados pelos contratos em questão, não seria possível se falar em abuso de poder de mercado uma vez que não se exerceria poder de mercado por conta da operação de slots em dado aeroporto. Também, esclarece a Gol que a celebração de acordos com empresas de transporte aéreo de passageiros de âmbito regional permitiria [ACESSO RESTRITO À GOL]. A Gol argumenta que a exploração comercial dos slots atribuídos a VoePass/MAP e Two FIex no Aeroporto de Congonhas, caso ocorresse, não seria lesivo à concorrência nem configuraria abuso de poder de mercado, em função da subutilização da infraestrutura decorrente da menor capacidade de oferta das entrantes que receberam slots, que atuam com aeronaves menores, o que aumentaria a pressão de demanda no Aeroporto de Congonhas. Ainda, a Gol assevera não existir qualquer indício de nexo causal entre os preços das tarifas no transporte aéreo de passageiros no Brasil e os contratos ora em discussão, ou uma suposta concentração de slots no Aeroporto de Congonhas. Ao final, a Gol requer o indeferimento do pedido de adoção de medida preventiva, dada a ausência de indício de adoção de conduta anticompetitiva ou de efeitos deletérios à concorrência e ao mercado em decorrência dos acordos mencionados; além do arquivamento do presente PP. I.3.

Aditamento da Representação da Azul Em 13 de março de 2020, a Azul apresentou petição de aditamento e reiteração do pedido de medida preventiva (SEI 0731055), sustentando a improcedência das alegações trazidas pela Gol em sua manifestação. Inicialmente, a Azul contesta a alegada boa-fé da Gol ao firmar acordos de codeshare e interljne com as companhias aéreas menores envolvendo especificamente os slots redistribuídos no Aeroporto de Congonhas, uma vez que a complementariedade das rotas, a qual é inerente à natureza desses acordos nos quais empresas parceiras nunca serão concorrentes nas mesmas rotas objeto das próprias parcerias, não possuiria correlação entre o ilícito anticoncorrencial representado. Segundo a Azul, as práticas anticoncorrenciais perpetradas pela Gol se inseririam em um contexto bem mais amplo, uma vez que, ao desvirtuar o propósito original e lícito dos acordos de codeshare (MAP) e interline (Two Flex) firmados, a Gol teria prejudicado a concorrência no mercado referente ao Aeroporto de Congonhas, impedindo o desenvolvimento do potencial competitivo de novas entrantes, prejudicando o bem-estar econômico e de toda a sociedade. Desse modo, a situação não se resumiria às datas em que foram firmados os acordos em questão; e que, independentemente da data, a expansão desses acordos para o Aeroporto de Congonhas só ocorreu após o processo de redistribuição de slots promovido pela ANAC, do qual a Gol foi excluída justamente por questões concorrenciais.

A Azul ressaltou que uma das principais preocupações da ANAC ao promover a redistribuição dos slots foi justamente permitir a promoção da concorrência, bem como a contribuição para o desenvolvimento das empresas aéreas no mercado brasileiro. Para a Azul, diferentemente do que alegou a Gol (relembrando, que uma análise de concentração em aeroportos pelo uso de slots associado ao exercício de poder de mercado das empresas que operam esses slots deve ocorrer a partir da definição do mercado relevante, o qual, segundo jurisprudência do Cade, seria a rota origem-destino), o poder de mercado exercido pela Gol deve ser verificado à partir de uma análise da infraestrutura aeroportuária existente em Congonhas (que seria uma barreira de entrada) e o índice de concentração daquele mercado (HHI). Assim, para a constatação do poder de mercado ou dos efeitos anticoncorrenciais de determinados acordos econômicos, não haveria a necessidade de identificação do mercado relevante, cuja definição figuraria como um importante elemento de avaliação para a interpretação dos impactos anticompetitivos, ou seja, são os próprios impactos concorrenciais verificados que ajudam a definir os limites do mercado relevante a ser estudado. No caso, haveria concentração econômica propriamente dita na exploração, no Aeroporto de Congonhas, dessa infraestrutura, cuja escassez gera uma elevação do HHI com efeitos extremamente prejudiciais à concorrência e ao desenvolvimento econômico do local.

Ou seja, para a Azul, o poder de mercado exercido pelas empresas diz respeito justamente à concentração dos slots. Lembra a Azul que o aumento da concentração do mercado de slots no Aeroporto de Congonhas já é alvo de preocupação do Cade, principalmente no que tange às barreiras decorrentes da carência de infraestrutura, associadas à importância do aeroporto para o desenvolvimento de companhias aéreas no país. A Azul cita o Caderno Cade: Mercado de Transporte Aéreo de Passageiros e Cargas[2] ao frisar que a observação do exercício de poder de mercado tem sido efetivada em termos da análise quantitativa, sobretudo, de índices (em especial o HHI), e que ante a dificuldade de se determinar o mercado relevante em determinados setores, é preciso que se considere a existência de práticas anticoncorrenciais com base nas barreiras de entrada e as ações perpetradas pelas próprias empresas do setor. A Azul alega que a regulação de slots deve buscar a promoção da concorrência, motivo pelo qual o acordo codeshare celebrado com a Passaredo/MAP, aumentaria o poder de mercado da Gol no Aeroporto de Congonhas, o que configuraria abuso de poder econômico, resultando em graves prejuízos ao ambiente concorrencial e ao bem-estar do consumidor, ao se levar em consideração a escassez de infraestrutura, cujo acesso se revela em uma das principais barreiras ao desenvolvimento do mercado de aviação civil.

A Azul levanta a hipótese de a GOL ter celebrado o acordo de codeshare para financiar o processo de aquisição da MAP pela Passaredo (que acabara de sair de uma situação de recuperação judicial), questionando, ainda, o fato de que a finalização de tal operação ocorreu pouco tempo após a redistribuição de slots no Aeroporto de Congonhas, de modo que a quantidade de slots realocados a cada nova entrante seria totalmente diferente caso a Passaredo e MAP já figurassem como uma única empresa. Entende a Azul que a GOL, ao firmar o acordo de codeshare com a VoePass, “financiando” a fusão, visava se beneficiar comercialmente da venda de assentos dos voos operados pela nova empresa, notadamente no Aeroporto de Congonhas, por meio dos slots recebidos tanto pela Passaredo quando pela MAP, de modo que deve-se analisar possíveis efeitos anticoncorrenciais em decorrência de acordos de codeshare previamente celebrados, não apenas por seu resultado danoso, à concorrência, mas também, pela intenção das partes envolvidas em efetivamente praticar atos lesivos ao mercado em que atuam.

A mesma atitude teria tido a Gol, segundo a Azul, em relação ao acordo de interline celebrado com a TwoFlex, pelo qual aquela empresa se aproveitou dos slots recebidos por esta no Aeroporto de Congonhas, passando a comercializar a totalidade dos assentos nos voos operados pela TwoFlex em seu sítio eletrônico, inclusive os originados e destinados ao aeroporto em questão, o que desvirtuaria por completo o propósito do acordo, pois a Gol, ao passar a deter o controle dos 14 (quatorze) slots recebidos pela TwoFlex (incluindo 07 (sete) rotas diárias na ponte aérea Rio-São Paulo, ainda que indiretamente) aumentaria a sua concentração de slots no Aeroporto de Congonhas, o que geraria efeitos contrários e indesejados, prejudicando o ambiente concorrencial e o desenvolvimento econômico da TwoFlex. Alerta a Azul, ainda, que a Gol estaria utilizando, indevidamente, 02 (dois) slots pertencentes à TwoFlex no Aeroporto de Congonhas por meio de um fretamento de 02 (duas) aeronaves da Two Flex (originado da celebração de um Capacily Purchase Agreernent – CPA) para a realização de voos diários entre Congonhas e as cidades de Franca e Barretos, os quais estariam registrados na ANAC como de responsabilidade da Two Flex, o que corroboraria os argumentos expostos alhures quanto à má-fé procedida pela GOL. Destaca a Azul que outra consequência gerada pelos referidos acordos teria sido o aumento das tarifas aéreas, que se demonstraram extremamente prejudiciais aos consumidores.

Ao final, reitera o pedido de adoção da medida preventiva pleiteada e, no mérito, o cancelamento em definitivo da venda, pela Gol, das passagens relativas às rotas operadas pela Passaredo/MAP e Two Flex no Aeroporto de Congonhas. I.4. Instauração de Inquérito Administrativo Em 23 de abril de 2020, instaurou-se o Inquérito Administrativo – IA (SEI 0746964) para apuração de infrações à ordem econômica em desfavor da Gol. Conforme mencionado na Nota Técnica 13/2020/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 0746129) que embasou a instauração do IA, os fatos trazidos ao conhecimento do Cade pela Azul teriam, em tese, o potencial de constituir uma infração à ordem econômica de abuso de posição dominante, nos termos do inciso IV, e incisos I, II, III e IV do § 3º, todos do artigo 36 da Lei nº 12.529/2011.

Em especial, entendeu-se necessário investigar com maior profundidade se as tratativas da Gol com as companhias VoePass/MAP e TwoFlex, no âmbito da realocação dos slots do Aeroporto de Congonhas, realizada pela ANAC, poderiam caracterizar, na prática, a criação de uma barreira artificial à entrada de novos agentes econômicos e/ou a redução da concorrência em virtude da impossibilidade de ampliação das operações das companhias que já operavam em Congonhas e que poderiam ser agraciadas com os slots da Avianca, notadamente a Azul, a ponto de se configurar como prática anticoncorrencial prevista no artigo 36 da Lei nº 12.529/2011, especialmente a conduta de abuso de posição dominante (inciso IV) e, mais especificamente, se constituiu a criação de dificuldades ao funcionamento ou desenvolvimento de concorrente (§3, inciso IV). A Gol apresentou manifestação (SEI 0755729) alegando a ausência de indícios de qualquer prática anticompetitiva e que a representação seria “[...] uma tentativa claramente descabida de instrumentalizar a autoridade concorrencial, e com o intuito tão somente de ludibriar essa d. SG-CADE e privilegiar os interesses individuais da Azul, prejudicando sua concorrente direta [...]” (SEI 0755729, p. 4, § 5º).

Alega a Gol que a própria Nota Técnica que instaurou o presente Inquérito “[...] observa expressamente que não está demonstrada a existência dos “alegados aumentos de preços nos voos operados no aeroporto de Congonhas, nem que os contratos firmados pela Gol com VoePass/MAP e Two Flex seriam a sua causa [...]”” (SEI 0755729, p. 3, § 3º); e, ainda, pontua que “[...] a única prática efetivamente adotada pela GOL foi a celebração dos contratos de codeshare e interline com Two FIex e VoePass/MAP [...]” (SEI 0755729, p. 5, § 8º). Reforça a Gol que a anterioridade temporal da celebração dos contratos da GOL com VoePass/MAP e Two Flex evidenciaria que o alegado objetivo escuso imputado pela Azul a tais acordos sequer poderia ter existido no momento da celebração de tais acordos. Aduz não haver qualquer relação de causa e efeito entre a celebração dos contratos [ACESSO RESTRITO À GOL] e as hipóteses de efeitos anticompetitivos aventadas pela Nota Técnica: (i) pelo fato de que os direitos de operar os slots foram concedidos regularmente e são operados pelas partes em conformidade com a regulação setorial, não havendo, portanto, redução da concorrência ao não gerar impossibilidade de ampliação das operações das companhias já operantes em Congonhas;

e, (ii) a saturação dos slots disponíveis no Aeroporto de Congonhas se dá pelo próprio crescimento da demanda de serviços nesse aeroporto e pela falta de políticas públicas para sua ampliação, de modo que os contratos não atuam como criador de barreiras à entrada de novos agentes. A Gol entende que o fato de possuir expressiva participação de mercado ou por ser um concorrente com relevante atuação em Congonhas não configura abuso de direito ou de posição dominante, conforme disposto no art. 36, § 11 da Lei n° 12.529/2011. Assim, esse fato, isoladamente, não poderia levar à conclusão de que a Gol estaria envolvida em conduta anticompetitiva ou que suas condutas sejam automaticamente prejudiciais ao mercado e à concorrência. Esclarece que a TwoFlex, [ACESSO RESTRITO À GOL], não podendo à Gol ser atribuído abuso de poder de mercado face a decisão de terceiro. Afirma a Gol não ter tido teve qualquer ingerência sobre o processo de aquisição da MAP pela VoePass, e que a Azul não apresenta qualquer indício convincente que estabeleça a ligação entre referida aquisição (decisão comercial exclusiva da VoePass) e uma atuação da Gol.

No que tange ao mercado relevante, a Gol entende que a definição do aspecto geográfico como sendo o Aeroporto de Congonhas estaria desalinhada da jurisprudência consolidada pelo Cade, o que eivaria a análise econômica de vícios graves, fazendo menção ao entendimento contido na Nota Técnica n° 23/2019/DEE/CADE (SEI 0626600), sendo, portanto, inadequado limitar a análise dos efeitos de suposta conduta anticompetitiva ao Aeroporto de Congonhas, uma vez que a concorrência e a precificação no mercado de transporte aéreo de passageiros se dá no âmbito de rotas origem-destino e não em determinado aeroporto. Quanto esse ponto, ressalva a Gol: Em que pese uma companhia aérea possa, em tese, deter vantagens de custos (economias de escala e escopo, além de melhor organização da malha) por conta dos slots a si atribuídos em determinado aeroporto coordenado, o que é eficiente, parece absolutamente estranho à boa técnica antitruste afirmar que a área de um aeroporto possa ser considerada um mercado relevante em si só, já que não é este o espaço de concorrência entre as companhias aéreas da perspectiva do demandante. Assim, a rigor, a análise da definição de mercado relevante no presente caso deve se restringir às rotas afetadas pela conduta, as quais são complementares à malha aérea da GOL, e, assim, a GOL não possui sequer participação de mercado (muito menos poder de mercado). (SEI 0755729, p.p. 18 e 20, §§ 57 e 62) Ao final, requer o arquivamento imediato do presente IA.

A Azul impugnou a manifestação da Gol (SEI 0802988), argumenta que, apesar da jurisprudência do Cade ser majoritária quanto à adoção do critério origem-destino, estudos elaborados em 2019 pelo DEE (Nota Técnica n° 4/2019/DEE/CADE – SEI 0600428; e, Nota Técnica n° 23/2019/DEE/CADE – SEI 0626600) considerando a saída da Avianca do mercado, identificaram potenciais problemas concorrenciais estruturais (alta concentração de mercado nos trechos antes operados pela Avianca); e comportamentais (precificação praticada pelos agentes econômicos que adquirissem os ativos da Avianca), indicando preocupação quanto ao cenário de realocação dos slots no Aeroporto de Congonhas. Desse modo, o caso concreto demandaria uma análise específica de mercado de voos que possuam como origem ou destino unicamente o Aeroporto de Congonhas, por ausência de substitutibilidade com os aeroportos circunvizinhos e pela concentração de mercado, de modo que a quantidade de slots detidas seria um dos principais índices de apuração de poder de mercado, o que definiria o mercado relevante em análise como o transporte aéreo regular de passageiros com destino ou origem no Aeroporto de Congonhas, no qual, a Gol teria poder de mercado.

Ressalta a Azul que o abuso do poder de mercado pela Gol seria proveniente do aproveitamento dos benefícios econômicos oriundos dos slots pertencentes à VoePass e à TwoFlex, a partir dos contratos firmados com essas empresas, de modo que elementos como conectividade de malha, disponibilidade de assentos e qualidade do serviço não são importantes para a análise concorrencial nesse caso específico. Afirma a Azul que teve acesso à informação de que parte do financiamento da operação da compra da MAP pela Passaredo teria sido financiada pela Gol, por meio da utilização do acordo de codeshare existente entre a Representada e a nova empresa, [ACESSO RESTRITO À AZUL]. Para a Azul, o problema concorrencial não adviria do acordo em si, mas da distorção de seu propósito original a partir da interferência na formação da VoePass, de forma que a Gol passaria a poder explorar comercialmente mais slots no Aeroporto de Congonhas.

Segundo a Azul, apesar da Gol afirmar não haver provas de seu envolvimento financeiro na aquisição da MAP pela Passaredo, o ajuizamento, pelos antigos donos da MAP, de ação declaratória e indenizatória perante o Tribunal de Justiça do Amazonas, tendo como ponto nodal a acusação de que a Gol teria financiado a compra da MAP pela Passaredo em decorrência da disputa pelos slots da Avianca no Aeroporto de Congonhas, visando obter o controle indireto de um número maior desses slots na pista principal do aeroporto, comprovaria a alegação da Representante e evidenciaria o desvirtuamento do originalmente lícito acordo de codeshare, e o abuso de posição dominante de mercado pela Gol. Entende a Azul que, apesar da atuação do Cade prescindir da apuração de efeitos negativos ao mercado, conforme dispõe o art. 36, caput, IV da Lei n° 12.529/2011, o caso em tela, além de configurar evidente infração à ordem econômica, resultaria em efeitos nocivos ao ambiente concorrencial, os quais decorreriam desse abuso de posição dominante da Gol no Aeroporto de Congonhas. Ao final, requer a conversão do presente IA em Processo Administrativo (PA) para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica, com a devida expedição de ofícios às empresas atuantes no setor aéreo e no Aeroporto de Congonhas, para aplicação de sanções à Representada pela violação ao art. 36, incisos II e IV, da Lei n° 12.529/2011. I.5.

Atos Instrutórios Visando instruir o presente caso, foi enviado, por esta SG, o Ofício nº 6954/2020/GAB-SG/SG/CADE (SEI 0804911) para a Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos (SAS) da ANAC, informando acerca da instauração do IA e solicitando esclarecimentos acerca da possibilidade de que o uso indireto desses slots por empresas não incluídas no conceito de entrante violasse o propósito da Decisão ANAC n° 109[3], de 25 de julho de 2019; além de se existem elementos no contratos de codeshare e interline que poderiam vir a caracterizar interesse integrado, comunhão de interesse e atuação conjunta dos contratantes e, em caso afirmativo, que fossem informadas quais as circunstâncias fáticas do mercado poderiam contribuir para essa caracterização A ANAC respondeu aos questionamentos por meio do Oficio n° 150/2020/SAS-ANAC (SEI 0822041), informando, inicialmente, que o slot estabelece a reserva temporária da infraestrutura aeroportuária em um aeroporto coordenado para empresa de transporte aéreo ou operador aéreo por meio do código lATA ou ICAO (Portaria n° 3192/SAS/2018[4]) sendo a cessão de slots proibida, salvo entre empresas do mesmo grupo econômico.

Afirma a ANAC não haver na Resolução ANAC nº 338[5], de 22 de julho de 2014 (posteriormente revogada pela Resolução ANAC nº 682[6], de 7 de junho de 2022), a figura de uso indireto de slots, o qual é alocado por empresa aérea, responsável pela sua operação, de modo que não existiria qualquer ligação entre o uso indireto dos slots e o mecanismo de definição de novas entrantes, desde que a empresa que possua o slot (detentora) seja a operadora. Ressalta que os pedidos de operação em código compartilhado são analisados à luz da Portaria n° 70[7], de 11 de fevereiro de 1999, do então Departamento de Aviação Civil (DAC), e a Portaria ANAC n° 910[8], de 16 de março de 2018 (posteriormente revogada pela Portaria ANAC nº 9.715[9], de 7 de novembro de 2022), e referem-se tão somente aos Acordos de Serviços Aéreos para operações internacionais, não havendo qualquer requisito concreto estabelecido para recusa do pedido sendo a solicitação para empresas brasileiras operando rotas domésticas, tanto que os ajustes entre as empresas aéreas para a execução de operações em código compartilhado não fazem parte da apreciação para tal autorização e sequer são remetidos à Agência, sendo apenas informado à ANAC quais rotas se pretende operar com compartilhamento de código.

Também foi enviado o Ofício nº 6955/2020/GAB-SG/SG/CADE (SEI 0804912), para a VoePass solicitando que descrevesse o processo de aquisição do controle societário da MAP, indicando fontes de financiamento e exibindo os contratos referentes à Operação e se houve participação direta ou indireta da Gol e que se manifestasse sobre a acusação da Azul. [ACESSO RESTRITO À VOEPASS]. Após questionar a intenção da denúncia da Azul, a VoePass relata, [ACESSO RESTRITO À VOEPASS], que sua malha aérea não seria capaz de atender a todos os destinos pelos quais buscam seus clientes, [ACESSO RESTRITO À VOEPASS]. Por fim, foi encaminhado à Morgan Stanley C.T.V.M S.A., o Ofício nº 6956/2020/GAB-SG/SG/CADE (SEI 0804913), solicitando esclarecimentos acerca do acesso da empresa, além de exibição de prova de veracidade, às informações narradas no "Feedback from London Conference" de 16 de setembro de 2019, em que se [ACESSO RESTRITO À AZUL]. Em resposta (SEI 0821520), a Morgan Stanley informou que [ACESSO RESTRITO À AZUL]. Para corroborar as informações, a Morgan Stanley faz referência à apresentação institucional de setembro de 2019, divulgada pela Gol em seu site de Relação com Investidores, [ACESSO RESTRITO À AZUL].

A Azul apresentou manifestação (SEI 0873142), reiterando os argumentos trazidos anteriormente quanto ao suposto abuso de poder de mercado pela Gol, mediante a concentração indevida de slots no Aeroporto de Congonha conseguida através da celebração desvirtuada de acordos de codeshare e interline com a VoePass e TwoFlex, adicionando que, em razão de sua posição relevante em tais acordos e pela ingerência que exerce na Passaredo (sistemas de venda se comunicando dinamicamente), a utilização do conjunto de slots teria sido cedida indiretamente à Gol, o que seria vedado pela regulação do setor. A Azul elaborou uma tabela [Passageiros Transportados - Origem ou Destino Aeroporto de Congonhas (2019)] apresentando os dados das rotas que a Azul opera com origem ou destino no Aeroporto de Congonha, nas quais a Gol atua em todas, demonstrando dispor a Azul de reduzido market share, e a Gol, por meio de condutas anticompetitivas, visa sedimentar sua posição dominante em mercado relevante restrição de disponibilidade de slots, cuja possibilidade de novos entrantes em determinadas rotas, segundo a Gol, seria praticamente inexistente. A Azul alega que o referido CPA, ao viabilizar à GOL financiar a aquisição da MAP pela Passaredo, teria permitido à GOL exercer maior nível de ingerência sobre às atividades da Passaredo, mediante o controle indireto (ou propriamente direto) dos slots da Avianca, como também os detidos pela MAP.

Conclui que, os documentos públicos da Gol referenciados nos autos pela Morgan Stanley, a ação judicial em curso no TJ/AM e outros eventos narrados, confirmariam que a aquisição da MAP pela Passaredo foi financiada pela Gol, a qual se valeu de acordos de codeshare e interline de modo a desvirtuar o propósito do processo de redistribuição de slots pela ANAC, que visava promover a concorrência naquele mercado. É o breve relatório. 2. ANÁLISE II.1 Considerações iniciais O Azul acusa a Gol de incorrer em diversas condutas tipificadas no artigo 36 da Lei nº 12.529/2011. Mais precisamente, segundo a Azul, a Representada teria infringido a ordem econômica praticando as condutas especificadas nos incisos I a IV, combinados com § 3º, inciso IV, da referida Lei, abaixo transcritos: Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados: I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; II - dominar mercado relevante de bens ou serviços; III - aumentar arbitrariamente os lucros; e IV - exercer de forma abusiva posição dominante. [...] § 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica:

[...] IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços; A seguir é realizada a análise da denúncia com base nos elementos trazidos pela instrução empreendida até o momento. II.2 Mercado relevante A definição de mercado relevante é o processo de identificação do conjunto de agentes econômicos (consumidores e produtores) que efetivamente reagem e limitam as decisões referentes a estratégias de preços, quantidades, qualidade, entre outras, da empresa resultante da operação ou responsável pela conduta investigada. A importância da definição do mercado relevante na análise antitruste relaciona-se com a necessidade de delimitar o espaço concorrencial onde será focada a investigação e análise da conduta unilateral em questão. Esta seção vale-se das informações trazidas pela Representante, pela Representada e das análises pregressas do Cade. II.2.1 Mercado relevante – dimensão produto Um mercado de produto relevante compreende todos os produtos e/ou serviços considerados permutáveis ou substituíveis pelo consumidor devido às suas características, preços e utilização pretendida. Conforme jurisprudência do Cade[10], na dimensão do produto, o mercado no qual ocorreram os fatos investigados é definido como o de transporte aéreo regular de passageiros.

II.2.2 Mercado relevante – dimensão geográfica O mercado geográfico relevante compreende a área e que as empresas em causa fornecerem produtos ou serviços, em que as condições da concorrência são suficientemente homogêneas e que podem distinguir-se de áreas geográficas vizinhas devido ao fato, em especial, das condições da concorrência serem consideravelmente diferentes nessas áreas. De acordo com a jurisprudência do Cade, do ponto de vista geográfico, o mercado é definido tradicionalmente por trecho (origem-destino) ou pares de aeroporto. Segundo o voto do Conselheiro-Relator Ricardo Ruiz no Ato de Concentração nº 08700.004155/2012-81 (Requerentes: Azul e Trip), in verbis: De acordo com essa definição, cada trecho aéreo que conecta duas cidades configura um mercado distinto, já que do ponto de vista da demanda haveria pouca substitutibilidade entre trechos que conectam cidades distintas. Ou seja, cada trecho, ou pares de aeroporto, pode ser definido como um mercado relevante. Contudo, segundo o relatório conjunto do United States Department of Transportation (DOT) e da European Commission (EC) de 2010[11], no mercado de transporte aéreo de passageiros deve-se considerar o lado da demanda como condição determinante para a definição geográfica. Ainda segundo precedente do Cade[12], para uma definição mais precisa do mercado relevante, é importante avaliar a existência ou não de substitutibilidade entre aeroportos situados na mesma localidade.

O foco da análise na substitutibilidade pela demanda justifica-se pelo entendimento de que “o consumidor do transporte aéreo apresenta uma demanda clara entre um ponto de partida e um ponto de destino” (SEAE, 2008)[13]. Nesse sentido, este Cade já se posicionou no sentido de que aeroportos instalados na mesma localidade não necessariamente podem ser considerados substitutos em virtude dos diferentes perfis de clientela aos quais predominantemente atendem. É o caso de aeroportos circunvizinhos como (i) Congonhas, Guarulhos e até, em alguma medida, Viracopos, na região da cidade de São Paulo/SP; (ii) Santos Dumont e Galeão, na cidade do Rio de Janeiro/RJ; e (iii) Confins e Pampulha, na região da cidade de Belo Horizonte/MG. Ainda na análise da SG no âmbito do Ato de Concentração nº 08700.004155/2012-81 (Requerentes: Azul e Trip), foi destacado que o mercado de serviços de transporte de passageiros possui relação direta com a configuração da infraestrutura aeroportuária. Nesse sentido, ao reconhecer a relação direta entre o mercado de serviços de transporte de passageiros e a configuração da infraestrutura aeroportuária, a jurisprudência recente do CADE indica que a análise antitruste não deve se limitar à concentração por rota, mas deve também considerar a concentração de infraestrutura aeroportuária oriunda do negócio. (Parecer nº 257/2012, SEI 0029901, p. 185, § 30, grifos nossos).

Nesse contexto, destaca-se as barreiras à entrada oriundas da carência de infraestrutura nos aeroportos, notadamente nos “aeroportos coordenados”[14]. Esse entendimento já havia sido expresso no Ato de Concentração nº 08012.000321/2010-67 (Requerentes: Tam e Pantanal), de relatoria do ex-Conselheiro Ricardo M. Ruiz, segundo o qual: [...] operações que envolvem aeroportos coordenados, caracterizados por fortes barreiras à entrada de novos players, demandariam uma maior cautela na análise concorrencial na definição geográfica do mercado relevante e que não poderia se restringir apenas a análise das rotas operadas pelas empresas. (Voto, SEI 0061500, p.p. 103 e 104, § 45). Desta forma, considerado o ponto focal da conduta denunciada e, portanto, da análise concorrencial a ser carreada pelo Cade é o Aeroporto de Congonhas, propõe-se que o mercado relevante geográfico deve ser delimitado como voos que tenham origem ou destino esse aeroporto[15]. II.2.3. Conclusão quanto à delimitação de mercado relevante Ante os argumentos apontados, preliminarmente será adotado no presente caso a seguinte definição de mercado relevante: mercado de transporte aéreo regular de passageiros com destino ou origem no Aeroporto de Congonhas/São Paulo.

Contudo, considerando que a presente conduta envolve a utilização de slots no Aeroporto de Congonhas (CGH), a jurisprudência sugere que seja realizada uma análise mais aprofundada na questão das limitações de infraestrutura nesse aeroporto, de forma complementar à tradicional abordagem por origem e destino (O&D). II.3. Participação de mercado II.3.1. Índices de Concentração Inicialmente, cumpre verificar se a Gol possui participação superior a 20% (vinte por cento) no mercado de transporte aéreo de passageiros tendo como destino ou origem o Aeroporto de Congonhas, o que configuraria posição dominante, de acordo com a presunção legal contida no art. 36, § 2º, da Lei nº 12.529/2011, abaixo transcrito: [...] § 2º Presume-se posição dominante sempre que uma empresa ou grupo de empresas for capaz de alterar unilateral ou coordenadamente as condições de mercado ou quando controlar 20% (vinte por cento) ou mais do mercado relevante, podendo este percentual ser alterado pelo Cade para setores específicos da economia. Para tanto, traz-se aos autos os dados da Tabela 1 abaixo, a qual ilustra a participação de cada companhia aérea no mercado de voos domésticos tendo como origem ou destino o Aeroporto de Congonhas, de ano de 2017 a 2021.

Tabela 1 – Participação de mercado (percentual quantidade de passageiros) das empresas que operam voos domésticos em Congonhas (SP), entre 2017 e 2021 Empresa 2017 2018 2019 2020 2021 Latam 43,48% 44,03% 47,04% 44,70% 46,23% Gol 45,79% 46,11% 46,68% 44,54% 38,42% Azul 3,88% 3,78% 4,38% 9,62% 14,63% Voepass - - 0,14% 0,88% 0,63% Itapemirim - - - - 0,07% Azul Conecta - - - 0,04% 0,01% MAP - - 0,07% 0,22% 0,00% Two - - 0,01% - - Avianca 6,85% 6,08% 1,69% - - Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Aviação Brasil[16]. De acordo com esses dados, conclui-se que a Gol possui posição dominante no transporte aéreo regular de passageiros com destino ou origem no Aeroporto de Congonhas/São Paulo. Contudo, é necessário avaliar se essa posição dominante (elevada participação de mercado) se resulta em poder de mercado, e no seu alegado abuso, tendo em vista as condições estruturais nos quais o mercado analisado se insere. Nesse sentido, uma elevada parcela de mercado não implica necessariamente o exercício unilateral do poder de mercado da empresa investigada, devendo-se avaliar o grau de concentração e as condições como barreiras à entrada e rivalidade. O poder de mercado de uma companhia que opera em determinado aeroporto poderá ser medido a partir do número de passageiros atendidos (tanto na origem quanto no destino) e/ou, ainda, pelo número de slots que cada companhia detém.

No presente caso, dada a peculiaridade da utilização de infraestrutura escassa em aeroporto coordenado, a análise por rotas poderia ser, de sobremaneira, insuficiente, tendo em vista que tal abordagem nem sempre é sensível às características do mercado de aviação. De acordo com a Nota do DEE nº 23/2019 (SEI 0626627, p. 9), o aeroporto de “Congonhas, atualmente, já chegou ao limite de sua capacidade, motivo pelo qual a distribuição de slots é um dos principais drives de competição neste mercado”. A mesma Nota Técnica cita o estudo empreendido por Oliveira[17] que trata da importância de um aeroporto específico para determinação de poder de mercado de companhias aéreas: [...] tanto a concentração ao nível da rota quanto a concentração ao nível do aeroporto influenciam na conduta média das empresas no mercado. [...] A principal implicação desse resultado diz respeito à localização do poder de mercado das companhias aéreas, que é formado tanto ao nível da rota quanto ao nível do aeroporto. Esses resultados são consistentes com o clássico estudo de Borenstein (1989) Hofer, Windle e Dresner (2008) e Ciliberto e Williams (2011). [...] A concentração aeroportuária resulta não apenas em uma suavização da concorrência entre companhias aéreas, mas também em uma vantagem competitiva às firmas dominantes, em possível detrimento ao bem-estar econômico do consumidor. (SEI 0626627, p.p.

27 e 28), Entende-se, destarte, que a limitação de acesso à infraestrutura aeroportuária e a concentração de slots no Aeroporto de Congonhas gera mais preocupações concorrenciais do que o baixo incremento de participação nas rotas afetadas pelos contratos ora em tela. Assim, mostra-se adequada, neste particular, a realização de análise da utilização de slots no Aeroporto de Congonhas (o mais congestionado do Brasil), visando verificar a probabilidade de exercício de poder de mercado, devido ao fato de a Gol deter alto percentual de participação e por se tratar de um mercado altamente concentrado envolvendo tal aeroporto. Nesse contexto, convém analisar a quantidade de slots detida por cada empresa aérea no Aeroporto de Congonhas e o percentual correspondente ao seu total, demonstrado no Gráfico 1, a seguir. Gráfico 1 – Participação percentual e quantidade de slots diários em Congonhas (SP) Fonte: ANAC. Alocação de slots em Congonhas é definida. Disponível em: <https://www.gov.br/anac/pt-br/noticias/2019/alocacao-de-slots-em-congonhas-e-definida>. Verifica-se, portanto, uma alta concentração de slots destinada a Latam e Gol, as quais, juntas detém quase 90% (noventa por cento) da referida infraestrutura.

Resta evidente uma situação que demanda a atenção deste órgão concorrencial, uma vez que uma maior concentração de slots por quaisquer dessas empresas poderia configurar a criação de uma barreira artificial à entrada de novos agentes econômicos, bem como desencadear uma redução de concorrência, impossibilitando a ampliação das operações das companhias que já operavam em Congonhas. No entanto, nos termos da denúncia apresentada, deve-se levar em consideração se tal potencial lesivo à concorrência poderia ser ocasionado pela celebração dos contratos de codeshare e interline, pela Gol, com as empresas Two Flex e Voepass, após a distribuição de slots realizada pela ANAC, em 31 de julho de 2019, cuja análise passamos a realizar. Cumpre informar, neste ponto, que os referidos contratos foram apresentados pelas empresas ao Cade e encontram-se integralmente dispostos no bojo do Procedimento Administrativo para Apuração de Ato de Concentração nº. 08700.000287/2020-44, instaurado após conhecimento deste Cade acerca da existência de operações de codeshare e interline entre a Gol e Voepass e Two Flex. II.4. Acordos de interline e de codeshare Acordos de interline e codeshare — ou, conjuntamente, acordos de compartilhamento de voos — são instrumentos comuns de cooperação entre companhias que atuam no mercado de transporte aéreo de passageiros, no Brasil e no mundo.

Conforme esclarece o relatório da divisão de concorrência da Comissão Europeia intitulado Competition Impact of Airline Code-Share Agreements[18], a origem dos acordos de compartilhamento de voos data das décadas de 1980 e 1990, e teve como fator motivador o crescente uso de sistemas computacionais de reservas (atualmente conhecidos como Global Distribution Systems – GDS’s). As regras adotadas para a utilização desses sistemas, validadas pelas autoridades norte-americanas e europeias, favoreciam, para voos com conexões, as chamadas “on-line connections”, ou seja, rotas com conexões operadas pela mesma companhia aérea, em detrimento de rotas com conexões chamadas “interline”, que envolviam trechos operados por companhias diferentes. Foi para se adequar a essas regras que as companhias aéreas passaram a implementar o compartilhamento de código de voos, ou code-sharing. A prática permitiu que rotas com conexões operadas por duas companhias aéreas diferentes fossem percebidas pelos sistemas computacionais de reservas como rotas com conexão "on-line", tornando-as mais visíveis para agentes de viagens e, consequentemente, aumentando a probabilidade de serem vendidas.

Ainda segundo o relatório supracitado, A motivação básica das companhias aéreas para firmar acordos de code-sharing residiria na possibilidade de ampliar sua oferta de rotas e, em alguns casos, os horários de voos ofertados, além de diminuir os custos e as dificuldades envolvidos em possíveis fusões com outras companhias aéreas (que poderiam, potencialmente, ser barradas pela legislação ou por acordos internacionais)[19]. Alinhado aos conceitos oferecidos no mencionado documento da Comissão Europeia, precedentes do Cade[20] também revelam que acordos de cooperação entre companhias aéreas são frequentemente estabelecidos por razões como a ampliação do alcance da malha aérea, melhoria da conectividade entre voos, redução de riscos e custos e aumento da viabilidade de entrada em determinadas rotas. Os termos desses arranjos comerciais podem variar bastante, prevendo diferentes tipos de integração e podendo a cooperação ser menos abrangente — como, por exemplo, nos casos de interline e codeshare agreements típicos — ou mais abrangente e mais parecido com uma fusão, como em casos de celebração de joint business agreements. O Caderno do Cade para o mercado de transportes aéreo de passageiros e cargas[21] descreve os mais comuns acordos firmados entre companhias aéreas e seus diferentes tipos de integração e cooperação, conforme transcrito abaixo: Interlining:

um trajeto ou bilhete aéreo é classificado como online quando a empresa operadora do serviço permanece a mesma para cada bilhete do itinerário. Em contrapartida, um itinerário é tido como interline quando há duas ou mais operadoras aéreas operando nesse itinerário (Ito & Lee, 2006, p. 145); Integração de Programas de Fidelidade e lounge access: consiste na criação de vínculos entre programas de benefícios e acesso a espaços VIP, embarques preferenciais, políticas de descontos, etc. em aeroportos e aeronaves de empresas parceiras; Code-sharing: ‘um voo é considerado como codeshared quando as empresas aéreas responsáveis por sua operação e comercialização podem ser diferentes’ (Ito & Lee, 2006, p. 145). Ex.: um voo operado pela empresa A no trecho Rio de Janeiro-Brasília é comercializado pela própria empresa A e também por outras empresas, usualmente em sistemas de reserva por computador (mais conhecidos pela sigla em inglês CRS, i.e., Computer Reservation Systems); Metal neutrality: representa o objetivo da criação de joint ventures ou joint business agreements na qual as empresas aéreas tornam-se efetivamente indiferentes sobre qual aeronave e qual empresa transporta passageiros ou cargas. Em outras palavras, as empresas atingem elevado grau de integração e coordenação (em rotas, planejamento de voos, preços, receitas, marketing e vendas) sem, entretanto, formalizarem uma fusão de fato (Comissão Europeia & USDOT, 2010, p.

7–8), i.e., constroem arranjos econômicos denominados como merger-like; Alianças aéreas: consiste em um termo genérico para sinalizar diferentes níveis de integração entre empresas aéreas. Essas alianças podem ser tanto de baixo nível de integração (interlining ou code-sharing) quanto de alto grau de integração (constituição de coordenação direta, merger-like ou mesmo o estabelecimento de joint ventures, joint business agreements e fusão/aquisição). Em outra perspectiva, as alianças também podem ser classificadas como táticas – baseadas em acordos pontuais e isolados entre poucas empresas para suprir deficiências localizadas de rede – ou estratégicas – formadas por um grande número de empresas interessadas em promover sinergias e interesses comuns (Comissão Europeia & USDOT, 2010, p. 4–10) A fim de exemplificar o grau de cooperação e integração previsto nos diferentes tipos de aliança firmadas entre companhias aéreas, o Cade se vale frequentemente da Figura 1 abaixo como referência[22]. Figura 1 – Espectro da Cooperação em Alianças Fonte: Airline industry presentations, DOT[23] Em relação ao tipo de acordo interlining, a Figura 1 demonstra que o grau de cooperação e integração entre companhias aéreas nesse caso é o mais baixo da escala e fica limitado a rotas específicas.

Segundo definição da International Air Transport Association (Iata), “interline é um relacionamento entre companhias aéreas que permite que uma companhia aérea venda serviços a um cliente que são fornecidos por outra companhia aérea”. As companhias aéreas geralmente usam esse tipo de acordo para vender itinerários que, de outra forma, não conseguiriam atender sozinhas[24]. Nesse tipo de acordo comercial, uma empresa pode comercializar trechos da outra utilizando o seu próprio código e permitindo identificar com facilidade a companhia aérea operadora[25]. Já os acordos de codeshare são considerados intermediários no nível de cooperação, segundo a Figura 1. Conforme precedentes do Cade, tais alianças representam “cooperações comerciais entre concorrentes nas quais os códigos de identificação de voo de uma empresa aérea são colocados em voo operado por outra empresa aérea, com previsão de que uma empresa comercialize e emita bilhetes de voos operados pela outra empresa”[26]. A principal diferença entre os acordos de interline e de codeshare reside, segundo a ANAC, na ocorrência ou não do compartilhamento do código entre as companhias aéreas. Segundo relatório técnico da agência, “[q]uando não ocorrer o compartilhamento, é denominada simplesmente de interline e quando ocorrer o compartilhamento é denominada de codeshare”[27].

O relatório da agência reguladora setorial, que tem por objetivo esclarecer conceitos empregados nos normativos brasileiros afetos à aviação civil, explica ainda que: Na ocorrência de interline ou codeshare não há a transferência do bem entre as empresas, nem mesmo a realização de intercâmbio. Há a existência apenas de um acordo comercial e operacional entre ambas. Cada um dos operadores permanece restrito às operações certificadas e autorizadas a operarem. Não há a necessidade de serem estabelecidas regras particulares para itens como controle de manutenção, controle operacional, escala de tripulante, pagamento de tripulante ou forma de comercialização do transporte. Esses itens são de responsabilidade de cada operador e deve ser previsto no acordo entre eles (ANAC, 2019, p. 40). Segundo já admitido em precedentes do Cade, acordos como os de interline e codeshare podem trazer benefícios aos consumidores e às companhias aéreas, principalmente quando possuem a finalidade de interligar empresas que operam rotas complementares. Na análise realizada no AC 08700.002529/2017-39 entre as requerentes TAM Linhas Aéreas S.A. e Qatar Airways Q.C.S.C, por exemplo, o parecer da SG/Cade assim descreveu os efeitos benéficos derivados das alianças: Para o consumidor, tais efeitos seriam: facilidades de planejamento da viagem; eventuais aumentos na frequência de voos (ou seja, mais opções de horários de voos ao consumidor);

maior conforto durante a viagem, possibilitando ao consumidor ficar livre de desembarque e embarque adicionais, manejo de bagagem, emissão de novo cartão de embarque, etc.; maior segurança nas conexões (já que as empresas assinantes do acordo se responsabilizam por efetivar a conexão do passageiro de um voo para outro); e possibilidade de redução de preço da passagem (o passageiro, por exemplo, paga apenas uma tarifa de embarque e uma de conexão, ao invés de duas tarifas de embarque, mais custosas). Para as companhias, os acordos podem elevar ganhos, pois permitem racionalização de custos, elevação da densidade no uso da rede e obtenção de tráfego de ligações secundárias e terciárias (“feeder traffic”) de localidades não servidas. Nesse sentido, por exemplo, a empresa pode compensar a sua ausência em um determinado aeroporto oferecendo conexões com uma parceira de codeshare que lá opere. Logo, codeshare agreements podem ser particularmente benéficos quando possuem a finalidade interligar empresas com rotas complementares (SEI 0330355, §§ 12,13).

Embora contratos de compartilhamento de voos possam gerar benefícios tanto para consumidores quanto para companhias aéreas, precedentes do Cade que analisaram acordos entre companhias nacionais[28] também advertem que tais contratos podem ter o efeito de arrefecimento da concorrência entre as empresas instaladas, pois tendem a diminuir o interesse das companhias aéreas em explorar novos nichos de mercado ou potencializar ligações de baixa demanda. Conforme preocupação já expressa no voto do Conselheiro Ricardo Machado Ruiz no Ato de Concentração nº 08012.008378/2011-95 entre Varig e Webjet, [...] existem outras figuras negociais que direta ou indiretamente podem denotar uma preocupação a mais quando se analisa o setor aéreo. É o caso, por exemplo, dos acordos de cooperação entre as empresas de aviação civil, que podem acarretar em sinergias, ou, sob outro prisma, propiciar a coordenação entre as empresas e até mesmo desincentivar a entrada de determinada firma naquele mercado, com potencial efeitos deletérios a concorrência” (volume de processo 9, SEI 0030404, p. 86, § 65, grifo nosso) Uma das preocupações do Cade ao analisar a cooperação entre companhias aéreas nacionais tem sido o potencial de coordenação entre as empresas, incluindo a determinação coordenada de frequências de voos e tarifas.

Nesse sentido, vale mencionar o ato de concentração entre Azul e Trip (AC nº 08700.004155/2012-81), no qual o acordo de codeshare existente entre as empresas Trip e TAM foi considerado “elemento crucial para a análise antitruste [...] dado seu potencial impacto nas condições de entrada e rivalidade”[29]. Como resultado da análise, por identificar preocupação quanto à manutenção da independência dos agentes envolvidos e visando possibilitar efetiva rivalidade entre os players, o Cade determinou que o referido acordo fosse encerrado, como condição de aprovação da operação. O já mencionado relatório da Comissão Europeia sobre acordos de codeshare também alerta para potenciais desvios de finalidade na celebração de acordos de compartilhamento de voo: [...] é possível que parte da motivação das companhias aéreas ao entrar em acordos de compartilhamento de código de voo seja permitir que possam, de forma associada, dominar um mercado, permitindo que a capacidade seja restringida ou que os preços sejam aumentados (ou permaneçam altos) resultando em uma desvantagem para os consumidores e discriminação contra outras empresas aéreas[30]. Diante dessa possibilidade, ao se avaliar acordos de codeshare, deve-se levar em conta uma combinação de fatores, tendo como pano de fundo o cenário concorrencial do momento da análise. Por exemplo, o supracitado relatório indica que acordos de codeshare em rotas complementares não levantam maiores preocupações concorrenciais.

Por outro lado, a aplicação de códigos compartilhados em rotas sobrepostas é percebida com maior preocupação, no sentido de que podem impedir a entrada de concorrentes[31]. Da mesma forma, importa na análise concorrencial observar fatores como a existência de rotas sobrepostas e de cláusulas de exclusividade, ambas situações que podem dificultar a entrada de novos players nos mercados afetados. Sendo assim, a depender do contexto em que se inserem e da motivação dos acordos, especial atenção deve ser dispensada quando da análise concorrencial de contratos de codeshare que envolvem somente empresas nacionais, uma vez que há maior chance da existência ou da inclusão (principalmente em termos aditivos) de rotas sobrepostas, entre outras situações que podem vir a limitar a concorrência no mercado nacional de transporte aéreo de passageiros. Não se mostra adequado, por exemplo, comparar os potenciais riscos de um acordo de codeshare firmado entre uma empresa nacional e uma estrangeira, com um acordo idêntico, porém firmado entre duas empresas que operam no mercado nacional. Essa diferenciação mostra-se relevante no contexto do cenário atual da aviação civil nacional, em que se observa uma diminuição de companhias aéreas que operam as principais rotas domésticas.

Feito o alinhamento conceitual acima, busca-se, a seguir, verificar no caso concreto se os acordos de codeshare e interline firmados pela empresa Gol com as empresas TwoFlex, MAP e Passaredo (VoePass), foram utilizados como meio para a adoção de condutas anticompetitivas. II.4.1. Acordos de interline e codeshare entre Gol e TwoFlex A Gol e Two Flex (à época denominada Two Taxi Aéreo) celebraram acordo de interline em 25 de junho de 2018, [ACESSO RESTRITO À TWO FLEX]. O referido documento foi aditado em 03 de dezembro de 2018 para [ACESSO RESTRITO À TWO FLEX] e, posteriormente, aditado em 21 de janeiro de 2019 para [ACESSO RESTRITO À TWO FLEX]. Em 20 de janeiro de 2020, o acordo foi novamente aditado para [ACESSO RESTRITO À TWO FLEX]. Por sua vez, em 29 de agosto de 2019 as empresas celebraram acordo de compartilhamento de voos com relação ao serviço de transporte aéreo regular operado em rotas entre duas cidades, dentre as quais, apenas as rotas envolvendo a cidades do interior do estado de São Paulo de Barretos (CGH-BAT e BAT-CGH) e Franca (CGH-FRC e FRC-CGH) envolviam voos originados ou tendo como destino o Aeroporto de Congonhas. O acordo foi aditivado em 21 de janeiro de 2020 para a adição de rotas, dentre as quais, somente a que envolve o Aeroporto de Jacarepaguá (CGH-RRJ e RRJ-CGH) se mostra relevante para a presente análise, uma vez eu as demais não possuem origem ou destino o Aeroporto de Congonhas. Cumpre salientar que os acordos foram rescindidos em março de 2020.

Verifica-se que o acordo de codeshare produzia maior parte de seus efeitos sobre o mercado de aviação regional, de modo que a Gol, ao estabelecer parceria comercial com a Two Flex, poderia capilarizar o serviço de transporte aéreo para localidades distantes dos grandes centros comerciais, gerando expansão da oferta de voos. Assim, considerando que das 49 (quarenta e nove) rotas integrantes do referido acordo de codeshare, apenas 03 (três) faziam uso de slots obtidos pela Two Flex no Aeroporto de Congonhas, localizados, frise-se na pista auxiliar, o que indica ausência de nexo de causalidade entre o contrato em questão e a possibilidade de geração de efeitos competitivos adversos dele decorrentes. II.4.2. Acordo de codeshare entre Gol e MAP O acordo de codeshare, entre Gol e MAP, foi celebrado em 30 de junho de 2018 e não previa rotas tendo como origem ou destino o Aeroporto de Congonhas. Convém salientar que em 21 de agosto de 2019, foi anunciada a aquisição, pelos acionistas da Voepass (Passaredo), das quotas representativas da totalidade do capital social e votante de emissão da MAP. Assim, considerando que nenhuma das rotas integrantes do referido acordo de codeshare fazia uso de slots obtidos pela MAP no Aeroporto de Congonhas, verifica-se a ausência de nexo de causalidade entre o contrato em questão e a possibilidade de geração de efeitos competitivos adversos dele decorrentes. II.4.3.

Acordo de codeshare entre Gol e Passaredo (Voepass) Havia acordo de codeshare vigente entre a Gol e a Voepass desde 2018, até a data de 9 de maio de 2023, no qual, apesar de prever rotas com origem e/ou destino o Aeroporto de Congonhas, tais rotas seriam operadas pela Gol, ou seja, a Passaredo que se utilizaria indiretamente dos slots da Gol em Congonhas e não o contrário. Ademais, nenhuma das empresas realizou quaisquer voos abarcados por este acordo, de modo que se verifica a ausência de nexo de causalidade entre o contrato em questão e a possibilidade de geração de efeitos competitivos adversos dele decorrentes, não sendo necessário, portanto, prosseguir para a análise de probabilidade de exercício de poder de mercado para esse acordo. II.4.4. Acordo de interline entre Gol e Passaredo (Voepass) As empresas celebraram acordo de interline em 06 de dezembro de 2016, tendo como objeto [ACESSO RESTRITO À VOEPASS], o qual foi aditado em abril de 2017, [ACESSO RESTRITO À VOEPASS], conforme solicitado pela Passaredo. Este acordo define como objeto, dentre outras, rotas que possuem origem e destino o Aeroporto de Congonhas, para as localidades de Dourados, Marília, Araçatuba e Ribeirão Preto, todas localizadas no interior do estado de São Paulo. Deste modo, verifica-se a possível existência de nexo de causalidade entre o contrato em questão e a possibilidade de geração de efeitos competitivos adversos dele decorrentes. II.5.

Restrições de infraestrutura e regulatórias Em casos anteriores[32], o Cade reconheceu que o mercado de transporte aéreo de passageiros é um exemplo de mercado contestável no qual haveria livre entrada e saída de empresas. De acordo com essa perspectiva, a possibilidade de entrada de novas empresas no mercado ou de empresas aéreas já existentes, em determinada rota específica que ainda não operam, seria capaz de disciplinar a atuação das incumbentes nas rotas em que essas detivessem elevada participação de mercado. No presente caso, a análise que se segue busca-se identificar os principais obstáculos que dificultam ou mesmo inviabilizam a entrada de concorrentes no Aeroporto de Congonhas. Por essa lógica, entende-se que ao ter seu poder de mercado contestado, seja por novas entrantes ou por concorrente já estabelecida, mesmo empresas que detenham posição dominante costumam não abusar desse poder sobre o consumidor. No que concerne ao mercado de transporte aéreo regular de passageiros, os fatores normalmente observados pelo Cade são[33] (i) as restrições de infraestrutura aeroportuária e (ii) as restrições regulatórias, uma vez que já há entendimento consolidado de que o prazo para a entrada em uma rota pode se dar em tempo inferior a dois anos, e que não há grandes obstáculos à entrada de um novo investidor no setor aéreo, a não ser a escassez de infraestrutura em aeroportos coordenados[34]. Esse entendimento encontra guarida na edição do Cadernos do Cade:

Mercado de transporte aéreo de passageiros e cargas, página 71, abaixo transcrito: Quanto às barreiras à entrada e à operação, podemos destacar dois tipos: (i) um relacionado a questões de caráter legal e outro (ii) à infraestrutura aeroportuária. [...] Convém apenas ressaltar que, nesse quesito, os processos analisados no Cade constataram que [...] importa ao estímulo à concorrência da aviação brasileira as barreiras relativas à operação de slots em aeroportos coordenados (aqueles com alta utilização dos horários de interesse para a operação comercial de aeronaves). Sendo assim, é possível observar que essa preocupação com slots foi alvo de todos os remédios aplicados pelo Cade em questões antitruste no período 1994-2017. (CADE, 2017) II.5.1. Restrições de infraestrutura aeroportuária no Aeroporto de Congonhas (CGH) No Brasil, a limitação de acesso de companhias aéreas à infraestrutura aeroportuária (número de pistas, tamanho do pátio, espaço de ocupação da pista, etc) é considerada a principal barreira à entrada em aeroportos congestionados[35]. Assim, quando o nível de saturação de um aeroporto puder comprometer em algum momento a utilização de um dos componentes aeroportuários críticos (pista, pátio ou terminal), a ANAC o declara como aeroporto coordenado, de modo a estabelecer critérios alocativos que sejam capazes de compatibilizar a demanda por operações aéreas com a capacidade aeroportuária disponível.

Em um aeroporto coordenado, não se verifica capacidade ociosa de pista, de modo que o espaço físico e de tempo são bastante limitados, especialmente nos chamados "horários de pico". Desse modo, o acesso aos slots e aos portões disponíveis em tais aeroportos torna-se condição fundamental à entrada efetiva de novos concorrentes. O Aeroporto de Congonhas, inaugurado em 1936, é o segundo aeroporto mais movimentado do país, e apresenta historicamente uma das situações mais crítica em termos de processamento de novos voos nacionais, por tais razões é declarado como aeroporto coordenado pela ANAC. A Tabela 2 demonstra que atualmente o Aeroporto de Congonhas possui capacidade de pista para aviação regular de até 36 slots por hora na pista principal, comportando até 582 slots diários conforme ilustrado abaixo. Tabela 2 – Capacidade diária da pista principal de CGH Hora 06:00 07:00 08:00 09:00 10:00 11:00 12:00 13:00 14:00 15:00 16:00 17:00 18:00 19:00 20:00 21:00 22:00 Slots 32 36 36 35 36 36 36 35 35 35 35 36 36 36 36 35 16 Fonte: ANAC. Declaração de capacidade W23[36]. O aeroporto de Congonhas é o caso mais emblemático do problema de alocação de slots no Brasil, tendo em vista ser o aeroporto em que se verifica o menor nível de ociosidade — a ocupação média chega a 100% em todos os horários, se considerados somente dias de semana[37], conforme a Tabela 3 e a Tabela 4 abaixo que apresenta a disponibilidade da pista na primeira semana da temporada de verão de 2023.

Tabela 3 – Disponibilidade da pista para pouso em CGH no verão de 2023 Mon 27 Tue 28 Wed 29 Thu 30 Fri 31 Sat 01 Sun 02 06:00 0 0 0 0 0 2 17 07:00 0 0 0 0 0 0 15 08:00 0 0 0 0 0 1 15 09:00 0 0 0 0 0 2 6 10:00 0 0 0 0 0 2 11 11:00 0 0 0 0 0 10 8 12:00 0 0 0 0 0 7 3 13:00 0 0 0 0 0 8 6 14:00 0 0 0 0 0 5 2 15:00 0 0 0 0 0 12 4 16:00 0 0 0 0 0 6 1 17:00 0 0 0 0 0 10 2 18:00 0 0 0 0 0 5 3 19:00 0 0 0 0 0 14 0 20:00 0 0 0 0 0 15 1 21:00 0 0 0 0 0 16 0 22:00 0 0 0 0 0 6 0 Fonte: ANAC. Coordenação On-line. Tabela 4 – Disponibilidade da pista para decolagem em CGH no verão de 2023 Mon 27 Tue 28 Wed 29 Thu 30 Fri 31 Sat 01 Sun 02 06:00 0 0 0 0 0 2 14 07:00 0 0 0 0 0 0 16 08:00 0 0 0 0 0 0 7 09:00 0 0 0 0 0 1 6 10:00 0 0 0 0 0 2 7 11:00 0 0 0 0 0 7 8 12:00 0 0 0 0 0 9 3 13:00 0 0 0 0 0 9 6 14:00 0 0 0 0 0 8 3 15:00 0 0 0 0 0 9 4 16:00 0 0 0 0 0 10 1 17:00 0 0 0 0 0 11 2 18:00 0 0 0 0 0 12 1 19:00 0 0 0 0 0 17 0 20:00 0 0 0 0 0 15 1 21:00 0 0 0 0 0 15 0 22:00 0 0 0 0 0 9 1 Fonte: ANAC. Coordenação On-line.

Sem capacidade de expansão a curto prazo por restrições físicas e urbanísticas, o aeroporto é o caso mais problemático quando o assunto é a alocação de slots, tendo em vista ser o aeroporto em que se verifica o menor nível de ociosidade (considerando a capacidade total de 3.857 movimentações semanais, 3.759 na pista principal e 98 na pista auxiliar), atualmente o aeroporto opera com 92% (3.551 movimentações) de sua capacidade total (considerados apenas os dias de semana, a ocupação do aeroporto chega a 100%). A utilização completa dos slots pelas empesas é motivado pelo receio das incumbentes de perder seu direito de uso caso descumpram os critérios de regularidade e pontualidade exigidos pela Resolução ANAC nº 682[38], de 7 de junho de 2022. Sendo assim, uma vez obtido um slot para o horário desejado, é presumível que, mesmo havendo capacidade ociosa para aquela rota, as companhias aéreas não abram mão do slot e façam o possível para mantê-lo, mesmo que às custas de certa ineficiência. Tal circunstância gera baixa rotatividade de slots e ainda pode motivar que as empresas aéreas operem com significativa capacidade ociosa em sua rede de rotas. De fato, a escassez de slots em Congonhas faz com que uma empresa que atualmente não opere nesse aeroporto, mas que deseje incluí-lo em sua malha aérea precise aguardar que haja disponibilidade de slots para poder ofertar rotas a partir desse aeroporto. II.5.2.

Restrições Regulatórias As barreiras regulatórias relevantes à presente análise referem-se às regras para distribuição e utilização de slots, uma vez que o banco de slots de aeroportos congestionados que permanece perpetuamente vazio, à exceção de episódios de saída de empresas, impediria a constestabilidade do mercado e a percepção de janelas periódicas de entrada, do ponto de vista de novos entrantes. A ANAC sempre procurou avançar no sentido de regulamentar a alocação de slots destinados a voos regulares domésticos, tendo em vista a demanda crescente por acesso à infraestrutura em aeroportos congestionados. Assim, diante da necessidade de preparação para uma demanda crescente, que deveria ser capaz de absorver, inclusive, o movimento estimado para a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olímpicos de 2016, foi publicada a Resolução ANAC nº 338[39], de 22 de julho de 2014, regulamentando o procedimento de alocação de horários de chegadas e partidas em aeroportos congestionados, introduzindo o conceito de temporada; a exigência da declaração de capacidade aeroportuária; e a previsão da declaração de aeroporto coordenado, com possibilidade de ajustes de parâmetros para cada aeroporto. Tal resolução superava as premissas utilizadas pelo instrumento normativo anterior (Ato Resolução ANAC nº 2[40], de 3 de julho de 2006) para a distribuição de slots chamados de grandfather right, (a antiguidade definiria quais agentes econômicos possuiria direito de utilização de slots).

Devido à restrição à comercialização ou à cessão de slots, prevista no artigo 31 da Resolução nº 338/2014[41], o ingresso de novas empresas no Aeroporto de Congonhas só ocorreria em determinadas circunstâncias como na desistência de uma empresa em operar um slot; na perda do slot por má utilização ou falência e redistribuição desses slots pela Anac; ou mesmo com a aquisição de controle de empresa que possui slots em CGH. No primeiro semestre de 2019, por ocasião da situação de recuperação judicial da Avianca e da iminente divisão de seus slots para as demais companhias aéreas, o Cade, por meio do seu DEE, contribuiu com a discussão sobre o impacto da distribuição de slots em aeroportos congestionados no mercado doméstico de transporte aéreo de passageiros emitindo estudos que avaliaram os cenários concorrenciais e a regulação vigente (Nota Técnica nº 4/ 2019/DEE/CADE – SEI 0605707; e, Nota Técnica nº 23/2019/DEE/CADE – SEI 0628446). Em julho de 2019, por meio da Decisão ANAC nº 109/2019, acatando uma das sugestões proferidas pelo DEE do Cade, a ANAC destinou a totalidade do banco de slots a serem distribuídos apenas para entrantes, alterando de 05 (cinco) para 54 (cinquenta e quatro) (art. IX, § 2º) o número de slots necessários para que uma empresa fosse considerada como tal, excluindo-se, desta forma, Gol e Latam da distribuição, por serem incumbentes.

A partir dessa decisão, a Azul passou a ser considerada entrante, e pôde, juntamente com as companhias MAP e VoePass, receber slots provenientes da devolução dos slots da Avianca. Vale destacar que os direitos de exploração de slots no Aeroporto de Congonhas recebidos por MAP e VoePass possuíam caráter provisório, conforme Decisão ANAC nº 109/2019, que dispôs que referidos slots “constituirão banco próprio cuja alocação será provisória, não se confundindo com os demais slots do aeroporto, apenas passando a integrar o banco de slots após a revisão da Resolução n° 338, de 2014". (Decisão ANAC nº 109/2019, Artigo 2º, parágrafo único, grifos nossos) A Resolução nº. 338/2014 foi revogada com a publicação pela ANAC, em 07 de junho de 2022, da Resolução nº. 682, vigente desde 1º de julho de 2022, a qual moderniza regras de coordenação de aeroportos e dispõe sobre as regras de alocação e monitoramento do uso da infraestrutura aeroportuária, implementando novos mecanismos regulatórios visa incentivar a entrada de novos players, a ampliação da concorrência e maior eficiência na utilização de infraestruturas saturadas. O novo arquétipo regulatório define quais regras serão utilizadas para distribuição definitiva dos 41 (quarenta e um) slots utilizados pela Avianca no Aeroporto de Congonhas, os quais foram alocados provisoriamente em 2019, bem como os slots que porventura decorram de aumento de capacidade do aeroporto.

Ainda, apresenta importante inovação regulatória com a criação do mercado secundário de slots, por meio da possibilidade de cessão desses entre empresas aéreas de diferentes grupos econômicos, o que reduz as barreiras de acesso e de saída de empresas aéreas em aeroportos com escassez de infraestrutura, permite soluções de mercado dinâmicas entre os próprios players, o que pode promover o aumento da eficiência do uso dos slots. Com vistas a evitar a especulação e efeitos deletérios, a regulação previu regras de contorno. Cabe ressaltar que o mercado secundário respeita a concepção de que o slot não integra o patrimônio da empresa de transporte aéreo ou do operador aéreo e representa o uso temporário da infraestrutura aeroportuária, cuja manutenção dos históricos de slots depende do cumprimento dos critérios estabelecidos em normativos. As trocas e cessões de slots sempre devem observar as regras e os parâmetros regulatórios vigentes. A regulação ainda introduziu aspectos que incentivam a sustentabilidade ambiental, o engajamento construtivo entre operador aeroportuário e empresas aéreas, critérios de regularidade e promoção da concorrência, desempenho ambiental e eficiência operacional, com incentivo ao uso de aeronaves com menores emissões de ruído aeronáutico e CO2.

A ANAC adotou para os aeroportos de Guarulhos, Santos Dumont, Recife e Pampulha, os mesmos parâmetros e práticas internacionais disseminadas no âmbito do Worldwide Airport Slot Guidelines (WASG), que reúne conjunto de diretrizes internacionais para aeroportos coordenados. Para Congonhas, por sua vez, a ANAC estabeleceu regras locais ajustadas às características do aeroporto, uma vez que se trata da infraestrutura aeroportuária mais saturada e concentrada do país, a saber: limite de participação de slots por empresas aéreas de um mesmo grupo econômico em até 45%, minimizando a possibilidade de aumento de concentração; critério de qualificação para novos entrantes de forma que apenas empresas aéreas que tenham mínima capacidade operativa possam operar no aeroporto; priorização na alocação de slots para empresas que já estão estabelecidas no mercado doméstico brasileiro, mas que ainda tenham pouca participação no aeroporto. Na esteira das alterações legais que visam promover maior concorrência no mercado nacional de transporte aéreo de passageiros, a promulgação da Lei n° 13.842[42], de 17 de junho de 2019, que passou a permitir a entrada de empresas de capital estrangeiro no transporte aéreo nacional, buscando atrair mais concorrentes para o setor aéreo e mais opções ao consumidor. Ainda que, até o momento, não foi possível observar os efeitos da nova lei sobre o mercado de transporte aéreo devido à crise causada pela pandemia de Covid-19.

Porém, existe expectativa no setor de que a ampliação da participação de companhias estrangeiras no mercado nacional seja ampliada com a retomada da demanda. Diante do histórico de leis e normativos que, em conjunto, têm buscado minimizar problemas que dificultam a entrada de novos competidores no mercado nacional de transporte aéreo, entende-se que o arcabouço regulatório vem acompanhando, mesmo que em ritmo mais lento do que o do mercado, a tendência mundial de promover condições para a recuperação e a expansão do setor aéreo. Mesmo com as alterações regulatórias no que tange às regras para alocação de slots, entende-se que ainda existem barreiras relevantes à entrada e à expansão de rotas, especialmente em aeroportos coordenados, onde há restrição de slots. A Tabela 5, abaixo, apresenta a distribuição dos slots no Aeroporto de Congonhas no período anterior à saída da Avianca, quando da sua redistribuição provisória e após a mais recente redistribuição. Tabela 5 – Quantidade de slots por empresa no aeroporto de Congonhas Empresa slots (antes de julho/19) slots (julho/19) slots (junho/22) Quantidade Percentual Quantidade Percentual Quantidade Percentual Latam 236 43,9% 236 43,9% 240 41,2% Gol 234 43,6% 234 43,6% 238 40,9% Avianca 41 7,6% 0 0,0% 0 0,0% Azul 26 4,8% 41 7,6% 84 14,4% Passaredo/Voepass 0 0,0% 14 2,6% 20 3,4% Map 0 0,0% 12 2,2% 0 0,0% TOTAL 537 100,0% 537 100,0% 582 100,0% Fonte: ANAC. Elaboração própria.

Nesse sentido, verifica-se na Tabela 5 que, após a nova e definitiva redistribuição dos slots no Aeroporto de Congonhas, apesar da Latam e Gol terem adicionado o direito de uso de 4 (quatro) slots cada uma, a representatividade delas reduziu. De outro lado, a Azul recebeu o direito de uso de mais 58 (cinquenta e oito) slots e sua representatividade no Aeroporto de Congonhas cresceu mais de 3 (três) vezes. Por fim, observa-se que a Passaredo/Voepass consolidou a sua entrada com o direito de uso de 20 (vinte) slots. II.6. Cláusula de não concorrência Da análise do teor dos acordos, verifica-se que não há cláusulas de não concorrência. II.7. Análise das justificativas, eficiências e avaliação de potenciais prejuízos e danos anticoncorrenciais Da análise dos autos e dos argumentos trazidos pela Representante e pela Representada, entende-se haver racionalidade na celebração dos acordos com empresas de transporte aéreo de passageiros de âmbito regional, justificando o motivo pelo qual vieram a termo. Tal entendimento pode ser visto [ACESSO RESTRITO À GOL].

Considerando-se ainda, que as rotas a serem compartilhadas pelos acordos de codeshare e interline são complementares e não sobrepostas, a sua celebração promoveu ampliação da capilaridade das empresas, de modo a aumentar a oferta de serviços e, assim, o bem-estar do consumidor, uma vez que a atuação integrada exploraria sinergias de produto, custos, captação de clientes e comerciais, potencializando o desenvolvimento de negócios para as referidas empresas e fortalecimento à aviação regional brasileira. Desta forma, os passageiros puderam contar com uma melhor experiência de viagem (aquisição do trecho completo em um único bilhete, eliminação de embarques e desembarques adicionais, manejo de bagagem, maior segurança nas conexões etc.) dada a racionalização operacional para as companhias aéreas (pode-se compensar a ausência de determinada companhia aérea em um aeroporto a partir da oferta de conexões decorrentes de acordo de codeshare com uma companhia que nele opere).

Na prática, por meio dos acordos de codeshare e interline, a Gol passou a atuar como um ponto de venda de bilhetes aéreos para a Passaredo, gerando eficiência ao ampliar a praticidade na reserva e compra de bilhetes aéreos, mediante uso de soluções tecnológicas capazes de facilitar o acesso a informações e a consultas de horários, preços e condições de compra, passando a alcançar passageiros que, de forma independente, provavelmente não considerariam a Voepass, tanto que a quantidade de passageiros provenientes de vendas da Gol foi, em média [ACESSO RESTRITO À GOL]. Nesse contexto, não se verificou nexo causal entre a celebração dos acordos e a redução da concorrência em virtude da impossibilidade de ampliação das operações das companhias que já operavam em Congonhas. Ao contrário, o que se percebeu foi um aumento da participação da Passaredo/Voepass no mercado de transporte aéreo de passageiros sub-regional ao passo que a Gol teve diminuição percentual dos slots em Congonhas. Ainda, a autonomia das empresas se manteve, não se verificando ingerência de uma empresa sobre a outra, de modo que a cooperação restou limitada às rotas previamente estabelecidas e procedimentos operacionais de voo (embarque, desembarque, bagagens, etc), com liberdade tarifária, não envolvendo estratégia conjunta de marketing, nem compartilhamento de riscos e receitas. 3.

CONCLUSÃO A partir dos dados trazidos pela Azul em suas várias manifestações, dos dados obtidos ao longo da instrução, e, da justificativa econômica, bem como o conjunto de eventuais benefícios dela decorrentes, entende-se não haver motivos para aprofundar a análise, uma vez que não há demonstração de efeito anticompetitivo, ou seja, não restou demonstrada na denúncia que os contratos de codeshare e interline celebrados pela Gol com Voepass e Two Flex deram causa a um desequilíbrio concorrencial ou representaram efeito prejudicial ao ambiente concorrencial. Assim, ante o exposto, entende-se que não há nos autos elementos que indiquem que houve prática de criação de uma barreira artificial à entrada de novos agentes econômicos, nem de redução da concorrência em virtude da impossibilidade de ampliação das operações das companhias que já operavam em Congonhas. Este entendimento mostra-se corroborado por decisões recentes do Cade que autorizaram a aquisição da MAP pela Gol[43] e da Two Flex pela Azul[44], as quais concluíram que a absorção dos direitos relacionados à utilização dos slots redistribuídos pela ANAC às empresas Azul, MAP, VoePass e TwoFlex, em 2019, possuíam caráter provisório e poderiam ser futuramente realocados pela ANAC.

Nesse sentido, esta Autoridade da Concorrência enaltece os trabalhos das equipes técnicas e as decisões da Diretoria Colegiada da ANAC que na revisão da regulamentação aplicada ao acesso à infraestrutura em aeroportos saturados buscou promover a redução de barreiras à entrada, além dos princípios da transparência, não-discriminação, imparcialidade e utilização eficiente da capacidade aeroportuária declarada. Considerando que, com base nos documentos constantes dos autos do presente processo, não foi possível concluir de maneira inequívoca que há infração à Lei nº 12.529/2012 no que se refere à alegada prática que a Gol estaria abusando do seu poder de mercado por meio da celebração de acordos de interline e codeshare com as companhias regionais VoePass, antiga Passaredo, e com a TwoFlex, o que lhe permitiria usufruir e explorar comercialmente os slots alocados originalmente a essas duas companhias pela Anac no Aeroporto de Congonhas/SP, não se pode presumir que estejam presentes os requisitos para a instauração de Processo Administrativo. Ademais, as diligências realizadas por esta SG apontaram que não há, no presente caso, indícios de que a suposta prática denunciada tenha gerado efeitos anticompetitivos no mercado em questão. Em relação ao pedido de medida preventiva formulado pela Representante, não se verificam presentes os requisitos que justifiquem, no caso concreto, a sua adoção.

Diante do exposto, nos termos dos artigos 13, inciso IV, 66 e 67 da Lei Federal nº 12.529/2011, combinados com os artigos 141 e seguintes do Regimento Interno do Cade, conclui-se pelo arquivamento do caso, por não subsistirem os indícios de infração à ordem econômica que ensejaram a investigação. Vale ressaltar que o presente arquivamento não prejudica eventual investigação futura, diante da existência de novos indícios de infração à ordem econômica que venha a ensejar a continuidade da investigação. Arquivar, neste momento, é a medida de melhor racionalidade administrativa, com base nos princípios de eficiência, interesse público e proporcionalidade enunciados no art. 2º da Lei Federal nº 9.784/1999, evitando com isso dispêndio desnecessário de recursos públicos na investigação de um procedimento aberto sem indícios consistentes. Determina-se, também, que a presente Nota Técnica seja encaminhada, para ciência e acompanhamento, à ANAC. Ressalta-se que, em caso de identificação, pelos órgãos reguladores supracitados, de novas questões possam ensejar a ocorrência de infrações concorrenciais, este Conselho poderá ser acionado e proceder nova investigação. Essas as conclusões. [1] ANAC. Decisão nº 109, de 25 de julho de 2019. Declara coordenado o Aeroporto de São Paulo/Congonhas - Deputado Freitas Nobre (SBSP). Disponível em:

<https://www.anac.gov.br/acesso-a-informacao/reunioes-da-diretoria-colegiada/reunioes-deliberativas-da-diretoria/2019/2a-reuniao-deliberativa-extraordinaria-da-diretoria/00058-026533-2019-74/decisao-no-109-de-25-de-julho-de-2019>. [2] CADE. Caderno de Mercado de Transporte Aéreo de Passageiros e Cargas. Disponível em: <https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/cadernos-do-cade/DOI/Cadernos-do-Cade_Mercado-de-transporte-aereo_DOI_10.52896_dee.cc2.017.pdf>. [3] ANAC. Decisão nº 109, de 25 de julho de 2019. Declara coordenado o Aeroporto de São Paulo/Congonhas - Deputado Freitas Nobre (SBSP). Disponível em: <https://www.anac.gov.br/acesso-a-informacao/reunioes-da-diretoria-colegiada/reunioes-deliberativas-da-diretoria/2019/2a-reuniao-deliberativa-extraordinaria-da-diretoria/00058-026533-2019-74/decisao-no-109-de-25-de-julho-de-2019>. [4] ANAC. Portaria nº 3.192/SAS, de 11 de outubro de 2018. Estabelece os procedimentos acessórios previstos na Resolução nº 338, de 22 de julho de 2014. Disponível em: <https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/portarias/2018/portaria-no-3192-sas-11-10-2018/@@display-file/arquivo_norma/PA2018-3192.pdf>. [5] ANAC. Resolução nº 338, de 22 de julho de 2014. Regulamenta o procedimento de alocação de horários de chegadas e partidas em aeroportos coordenados (slots) e dispõe sobre os aeroportos de interesse. Disponível em:

<https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/resolucoes/resolucoes-2014/resolucao-no-338-de-22-07-2014-1#:~:text=Resolu%C3%A7%C3%A3o%20n%C2%BA%20338%2C%20de%2022,Nacional%20de%20Avia%C3%A7%C3%A3o%20Civil%20ANAC&text=Ementa%3A,sobre%20os%20aeroportos%20de%20interesse.>. [6] ANAC. Resolução nº 682, de 7 de junho de 2022. Regulamenta a coordenação de aeroportos e dispõe sobre as regras de alocação e monitoramento do uso da infraestrutura aeroportuária. Disponível em: <https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/resolucoes/2022/resolucao-682>. [7] DAC. Portaria n° 70/DGAC, de 11 de fevereiro de 1999. Estabelece as condições de operações em Código Compartilhado. Disponível em: <https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/portarias/1999/portaria-no-70-de-11-02-1999/@@display-file/arquivo_norma/port070DGAC.pdf>. [8] ANAC. Portaria nº 910/SAS, de 16 de março de 2018. Altera a Portaria nº 649/SAS de 18 de março de 2016, que estabelece procedimentos para aprovação de acordos para operações em Código Compartilhado. Disponível em: <https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/portarias/2018/portaria-no-0910-sasia-16-03-2018/@@display-file/arquivo_norma/PA2018-0910.pdf>. [9] ANAC. Portaria nº 9.715, de 7 de novembro de 2022. Estabelece procedimentos para o acesso de empresas estrangeiras ao mercado brasileiro. Disponível em: <https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/portarias/2022/portaria-9715>.

[10] Ato de Concentração nº 08700.003746/2021-22 (Requerentes: Gol e MAP; Ato de Concentração nº 08700.006571/2015-67 (Requerentes: Tam e British Airways); Ato de Concentração nº 08700.010858/2012-49 (Requerentes: Tam e American Airlines); Ato de Concentração nº 08012.000062/2012-36 (Requerentes: Tam e Turkish Airlines); e etc. [11] DOT; EC. TRANSATLANTIC AIRLINE ALLIANCES: COMPETITIVE ISSUES AND REGULATORY APPROACHES. Disponível em: <http://ec.europa.eu/competition/sectors/transport/reports/joint_alliance_report.pdf>. [12] Ato de Concentração nº 08700.003715/2017-95 (Requerentes: Tam e American Airlines). [13] Ato de Concentração nº 08012.003267/2007-14 (Requerentes: GOL e Varig). Parecer nº 06041/2008/DF COCTL/SEAE/MF (SEI 0128817, Volume 4, p. 14, § 40). [14] Segundo a Resolução ANAC nº 682/2022, aeroporto coordenado é aquele cujo nível elevado de ocupação da capacidade aeroportuária comprometa qualquer um dos componentes críticos (pista, pátio ou terminal), seja em determinadas horas do dia, ou dias da semana, ou períodos do ano, ou ainda por outras circunstâncias previstas nesta Resolução, e que tenha sido declarado como tal pela ANAC.

[15] Entendimento similar foi adotado na Nota Técnica nº 40/2022/CGAA11/SGA1/SG/CADE (SEI 1165067), que fundamentou o arquivamento de IA que investigou supostas condutas anticompetitivas por parte de Gol Linhas Aéreas Inteligentes S.A., Latam Airlines Brasil, e Elliott Associates LP, Elliott International LP e Manchester Securities Corporation. [16] AVIAÇÃO BRASIL. Aeroporto Internacional de São Paulo (Congonhas). Disponível em: <https://aviacaobrasil.com.br/aeroporto-internacional-de-sao-paulocongonhas/>. [17] OLIVEIRA, Alessandro V. M. Avaliação empírica dos impactos competitivos de regras regulatórias de redistribuição de slots em aeroportos. J. Transp. Lit., Manaus, v. 10, n. 4, p. 40-44, Dec. 2016. Disponível em <https://www.scielo.br/j/jtl/a/cr9kMP97qv7Qr9SCnWPnZ7h/?lang=pt>. [18] European Commission DG Competition. Competition Impact of Airline Code-Share Agreements, Final Report, 2007. Disponível em: <https://ec.europa.eu/competition/sectors/transport/reports/airlinecodeshare.pdf>. [19] Tradução livre de: “The underlying motivation of airlines in entering into code-share agreements is to broaden the offer that airlines can make to customers in terms of the number of destinations and, in some cases, the flight timings that they can offer potential customers, without the costs and difficulties involved in additional investment in equipment or in mergers with other airlines (which may in any case be prohibited by legislation or international agreements)”. Disponível em:

<https://ec.europa.eu/competition/sectors/transport/reports/airlinecodeshare.pdf>. [20] Atos de Concentração: 08700.002529/2017-39 (Requerentes: TAM Linhas Aéreas S.A. e Qatar Airways Q.C.S.C); 08700.006104/2016-18, 08700.007365/2015-74 (Requerentes: Azul Linhas Aéreas S.A. e United Airlines Inc.); 08700.006571/2015-67 (TAM Linhas Aéreas S.A., British Airways Plc.); 08700.009389/2015-68 (Requerentes: Ocean Air Linhas Aéreas S/A e Air Europa Líneas Aéreas, S.A.U); e 08700.011682/2015-95 (Requerentes: OceanAir Linhas Aéreas S/A e Ethiopian Airlines Enterprise). [21] CADE. Caderno de Mercado de Transporte Aéreo de Passageiros e Cargas. Disponível em: <https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/cadernos-do-cade/DOI/Cadernos-do-Cade_Mercado-de-transporte-aereo_DOI_10.52896_dee.cc2.017.pdf>. [22] Vide, por exemplo, Atos de Concentração nº 08700.002529/2017-39 e nº 08700.006571/2015-67. [23] EC. Transatlantic Airline Alliances: Competitive Issues And Regulatory Approaches. A report by the European Commission and the United States Department of Transportation. Disponível em: <https://ec.europa.eu/competition/sectors/transport/reports/joint_alliance_report.pdf>. [24] IATA. The Future of Interline A new model for seamless customer journeys. IATA White Paper, October 2019, p. 3. Tradução livre de: “Interline is a relationship between airlines which allows one airline sells services to a customer that are provided by another airline”.

Disponível em: <https://www.iata.org/contentassets/23426d4b09a0446dbe831601869098a1/future-of-interline-wp.pdf>. [25] SKYSCANNER. O que você precisa saber sobre os acordos entre linhas aéreas: interline, codeshare, joint-venture e alliance. Disponível em: <https://www.skyscanner.com.br/noticias/acordos-entre-linhas-aereas-interline-codeshare-joint-venture-alliance>. [26] Conforme Parecer Técnico nº 257/2012, Ato de Concentração nº 08012.004155/2012-81 (Requerentes: Azul S.A. e Trip Linhas Aéreas S.A.), citado no Ato de concentração nº 08700.002529/2017-37 (Requerentes: TAM Linhas Aéreas S.A. e Qatar Airways Q.C.S.C). [27] ANAC. Relatório dos aspectos técnicos de operações, p. 40. Documento produzido no âmbito do projeto Remodelagem de Serviços de Transporte Aéreo Público. Disponível em: <https://www.anac.gov.br/participacao-social/consultas-publicas/audiencias/2018/aud14/relatorio-dos-aspectos-tecnicos-de-operacoes.pdf>. [28] Vide, por exemplo, o AC nº 08700.004155/2012-81 (Requerentes: Azul e Trip) e o AC nº 08012.008378/2011-95 (Requerentes: VRG Linhas Aéreas S/A e Webjet Linhas Aéreas S/A). [29] Parecer nº 257/2012 (SEI nº 0029901), Volume de Processo 3, pp. 179-244. [30] Tradução livre de:

“However, it is possible that part of the motivation of carriers in entering into codeshare agreements is to allow them, jointly, to dominate a market, allowing capacity to be restricted or prices to be raised (or to remain high), resulting in disadvantages for purchasers and discrimination against other airlines” (p. 9, item 3.13). [31] Vide item 10.4 do já mencionado relatório Competition impact of airline code-share agreements, da Comissão Europeia. [32] Ato de Concentração nº 08700.004155/2012-81, (Requerentes: Azul e Trip); Ato de Concentração nº 08012.009497/2010-84 (Requerentes: Tam e Lan); e, Ato de Concentração nº 08012.003267/2007-14 (Requerentes: Gol e Varig). [33] Ato de Concentração nº 08700.003258/2020-34 (Requerentes: Latam e American Airlines); e, Ato de Concentração nº 08700.004211/2016-10 (Requerentes: Tam, Iberia, e British Airways). [34] Parecer nº 06041/2008/DF (SEI nº 0128817, p. 33 §§ 160, 161) do Ato de Concentração nº 08012.003267/2007-14 (Requerentes: Gol e Varig). [35] Vide Parecer nº 257/2012(SEI nº 0029901, p.205, § 92), Ato de Concentração nº 08700.004155/2012-81, Requerentes: (Azul e Trip). “Finalmente, é consenso que a principal barreira à entrada no setor é a limitação de infraestrutura aeroportuária”. [36] ANAC. Declaração de capacidade. Disponível em: <https://www.gov.br/anac/pt-br/assuntos/regulados/empresas-aereas/slot/aeroportos/CGH/declaracao-de-capacidade/DeclaracaodeCapacidadeCGH_W23_1.pdf>. [37] ANAC. Coordenação On-line.

Disponível em: <https://slot.anac.gov.br/frontend/#/availWeek>. [38] ANAC. Resolução ANAC nº 682, de 7 de junho de 2022. Regulamenta a coordenação de aeroportos e dispõe sobre as regras de alocação e monitoramento do uso da infraestrutura aeroportuária. Disponível em: <https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/resolucoes/2022/resolucao-682>. [39] ANAC. Resolução nº 338, de 22 de julho de 2014. Regulamenta o procedimento de alocação de horários de chegadas e partidas em aeroportos coordenados (slots) e dispõe sobre os aeroportos de interesse. Disponível em: <https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/resolucoes/resolucoes-2014/resolucao-no-338-de-22-07-2014-1#:~:text=RESOLU%C3%87%C3%83O%20N%C2%BA%20338%2C%20DE%2022,sobre%20os%20aeroportos%20de%20interesse.&text=A%20DIRETORIA%20DA%20AG%C3%8ANCIA%20NACIONAL,lhe%20foi%20outorgada%20pelo%20art.>. [40] ANAC. Ato Resolução nº 2, de 3 de julho de 2006. Aprova o Regulamento Sobre a Alocação de Horários de Chegadas e Partidas de Aeronaves em Linhas Aéreas Domésticas de Transporte Regular de Passageiros, nos aeroportos que menciona, e dá outras providências. Disponível em: <https://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/resolucoes/resolucoes-2006/resolucao-no-002-de-03-07-2006/@@display-file/arquivo_norma/resolucao2.pdf>.

[41] “O slot não integra o patrimônio da empresa de transporte aéreo ou do operador aéreo e representa o uso temporário da infraestrutura aeroportuária, sendo vedada a sua comercialização ou cessão, gratuita ou onerosa”. [42] BRASIL. Lei nº 13.842, de 17 de junho de 2019. Altera a Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Código Brasileiro de Aeronáutica). Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13842.htm>. [43] Ato de Concentração nº 08700.003746/2021-22 (Requerentes: Gol e MAP). [44] Ato de Concentração nº 08700.001133/2020-70 (Requerentes Azul e TwoFlex).