Recurso de Ofício — Acórdão nº 274/2016

Boletim de Serviço Eletrônico em

05/10/2016

MINISTÉRIO DA FAZENDA

CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

391ª Sessão

Recurso 12534

Processo 10372.000564/2016-43

Processo BCB 0701361937

RECURSOS DE OFÍCIO

RECORRENTE:BANCO CENTRAL DO BRASIL

RECORRIDOS: ADSEG CLUBE DO BRASIL

ADSEG CLUBE DO BRASIL FACTORING FOMENTO COMERCIAL LTDA.

RELATOR: ANTONIO AUGUSTO DE SÁ FREIRE FILHO

BASE LEGAL da imputação: art. 1º da Resolução CMN nº 2.144/95 e arts. 17 e 18 da Lei nº

4.595/64.

EMENTA: RECURSO DE OFÍCIO - Empréstimos - Exercício de atividade privativa de instituição

financeira sem a necessária autorização da autoridade supervisora – Irregularidades caracterizadas –

Recurso de ofício parcialmente provido.

ACÓRDÃO CRSFN 274/2016

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de

Recursos do Sistema Financeiro, conhecer do recurso de ofício e:

1.com relação ao recorrido por maioria, nos termos do voto do Relator, negar provimento ao

recurso, vencido o Conselheiro Waldir Quintiliano da Silva, que votou pelo provimento do

recurso de ofício, com a aplicação de penalidade de multa, no valor de R$25.000,00 (vinte e

cinco mil reais); e

2.com relação ao recorrido por unanimidade, nos termos do voto do Relator, dar provimento

ao recurso de ofício, com a consequente aplicação de penalidade de multa no valor de

R$25.000,00 (vinte e cinco mil reais).

Participaram do julgamento os conselheiros Ana Paula Zanetti de Barros Moreira (art. 19, § 3º

do RICRSFN), Antonio Augusto de Sá Freire Filho, Arnaldo Penteado Laudísio, Carlos Pagano

Botana Portugal Gouvêa, Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo, Sérgio Cipriano dos

Santos, Thiago Paiva Chaves e Waldir Quintiliano da Silva (art. 19,§ 3º do RICRSFN). Ausentes,

justificadamente, os Conselheiros Ana Maria Melo Netto Oliveira, André Gustavo Borba

Assumpção Haui, Flávio Maia Fernandes dos Santos e Francisco Papellás Filho. Presente o

Senhor Representante da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Dr. Euler Barros Ferreira

Lopes, que reiterou o parecer escrito que consta nos autos, para opinar pelo provimento do

recurso de ofício em relação à recorrida Adseg Clube do Brasil Factoring Fomento Comercial

Ltda. e pelo desprovimento do recurso de ofício em relação à recorrida Adseg Clube do Brasil.

Acórdão CRSFN 274 (0010163) SEI 10372.000564/2016-43 / pg. 1

Brasília, 31 de maio de 2016.

RELATÓRIO

1. Dos Fatos

As sociedades ADSEG CLUBE DO BRASIL e ADSEG CLUBE DO BRASIL FACTORING

FOMENTO COMERCIAL LTDA (ADSEG Factoring) foram intimadas pelo Banco Central do

Brasil (Bacen) a apresentar defesa em face do exercício de atividade privativa de instituição

financeira sem a devida autorização do Bacen, caracterizada pela realização de operações de

crédito com pessoas físicas mediante celebração de instrumentos denominados “Contratos de

Concessão de Financiamentos a Servidores Públicos para Aquisição de Bens de Consumo com

Pagamento Mensal”.

Tal irregularidade constitui infringência ao art. 1º da Resolução CMN nº 2.144/95 e aos arts. 17

e 18 da lei nº 4.595/64, sujeitando as sociedades às sanções previstas no art. 44 da citada Lei.

2. Defesa

As indiciadas apresentaram defesa alegando, em síntese, que:

a. Pela ADSEG CLUBE DO BRASIL: (i) conforme o Ofício DEORF/DIORF-99/247, de

27/09/1999, é perfeitamente possível a concessão de empréstimos ou financiamentos

exclusivamente a seus associados, não sendo tais operações consideradas exclusivas de

instituições financeiras; (ii) a ADSEG CLUBE DO BRASIL, cuja finalidade é sem fins

lucrativos, nunca remunerou seus dirigentes, apenas e tão somente concedeu auxílio a

seus associados, com recursos próprios; (iii) as taxas de administração cobradas nos

contratos foram utilizadas na concessão de novos auxílios; (iv) a menção ao número da

conta corrente da ADSEG Factoring em alguns contratos ocorreu por falha quando da

ajuda de funcionários daquela empresa; (v) verificará a melhor forma de sanar eventual

prejuízo causado à Associação;

b. Pela ADSEG CLUBE DO BRASIL FACTORING FOMENTO COMERCIAL LTDA: (i) todas

as operações descritas na intimação foram realizadas pela ADSEG CLUBE DO BRASIL;

(ii) a ADSEG CLUBE DO BRASIL, com quadro diminuto de servidores valeu-se do auxílio

de empregados da ADSEG Factoring, fato que deve ter gerado a menção errada do

número da conta em algumas operações.

3. Avaliação da Área Técnica do Bacen:

Após análise das defesas apresentadas, por meio do Parecer Decap/GTCUR/Copad-2008/154

(fls. 245/246), de 24/10/2008, a Área Técnica do Bacen emitiu o seguinte entendimento,

resumidamente: (i) em relação à ADSEG CLUBE DO BRASIL os empréstimos realizados não

caracterizam o exercício da atividade privativa da instituição financeira vez que as operações

foram realizadas de acordo com a orientação prestada pelo Bacen (DEORF/DIORF-99/247); (ii)

quanto à ADSEG Factoring a cópia do contrato social demonstra tratar-se de sociedade

mercantil com fins lucrativos, razão pela qual a orientação do Bacen não se aplica àquela

empresa; (iii) segundo informação prestada pelo Banco do Brasil a ADSEG Factoring é titular

da conta utilizada no recebimento de 6 operações de crédito, das 24 operações objeto da

fiscalização; (iv) embora as indiciadas tenham argumentado que a utilização da conta da

ADSEG Factoring pode ter sido motivada por erro dos funcionários, nenhum documento que

pudesse dar suporte a essas afirmações foi apresentado e não há nos autos nenhum indício

da ocorrência dos alegados erros, não tendo a defesa logrado comprovar suas alegações; (v)

a utilização da conta da ADSEG Factoring nos documentos relativos aos empréstimos

descritos na intimação constitui prova cabal de que os mesmos foram realizados por aquela

empresa.

Acórdão CRSFN 274 (0010163) SEI 10372.000564/2016-43 / pg. 2

Assim, propôs: (i) aplicar multa à ADSEG Factoring e (ii) arquivar o processo em relação à

ADSEG CLUBE DO BRASIL.

4. Decisão

O Banco Central do Brasil (Bacen) entendeu, resumidamente, que: (i) não ficou suficientemente

comprovada a prática de intermediação ainda que no caso da ADSEG CLUBE DO BRASIL

estivesse a mesma autorizada a prestar assistência financeira aos seus associados; (ii) outros

elementos importantes para configurar a prática de atividade privativa de instituição financeira,

como a habitualidade e a atuação junto ao público mediante publicidade, não ficaram

comprovados neste processo.

Assim, decidiu arquivar o processo e recorrer de ofício ao Conselho de Recursos do Sistema

Financeiro Nacional (CRSFN), conforme Decisão Decap/GTCUR-2009/3 (fls. 249/250), de

31/03/2009.

5. Pedido de Diligência da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) lavrou o Parecer PGFN/CAF/CRSFN nº

125/2012, de 17/05/2012, no qual opina no sentido de que os autos sejam baixados em

diligência para que: (i) o Bacen esclareça se o posicionamento daquela Autarquia ainda vige; (ii)

se foi adotado em resposta a consulta que alcance as atividades das acusadas; e (iii) se os

parâmetros poderiam efetivamente ser aplicados às acusadas.

6. Resposta à Diligência

Em resposta, foi elaborada a Cota 07043/2012-Deorf/Gabin, de 31/07/2012, que esclareceu

que: (i) encontra-se em pleno vigor, no âmbito do Deorf, o entendimento segundo o qual a

concessão de empréstimos ou financiamentos realizados por sociedades civis sem fins

lucrativos, com quadro social restrito, exclusivamente para seus associados, com recursos

próprios e sem o intuito de lucro, não caracteriza a atuação como instituição financeira ou

intromissão especulativa no mercado financeiro; (ii) ... o entendimento do Deorf aplica-se a

todos os casos semelhantes, alcançando, portanto, todas as sociedades civis sem fins

lucrativos, com quadro social restrito, que concedam empréstimos ou financiamentos

exclusivamente para os seus associados, com recursos próprios e sem o intuito de lucro; (iii) o

exame dos casos concretos estão a cargo de outras áreas do Bacen ... .

Em despacho de 06/08/2012 o Decap encaminhou o processo ao CRSFN com entendimento

de que “... as acusadas não se enquadram na conceituação de instituição financeira”.

7. Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

Inicialmente, a PGFN esclarece que não há que se falar da prescrição punitiva, ressaltando a

possibilidade de utilização do prazo previsto na lei penal (vide comunicação ao MPF à fl. 247).

Após estudo minucioso da situação emite posicionamento de que “ ... tendo sido comprovado

que as entidades acusadas praticaram, de modo habitual e remunerado, as atividades de

captação e aplicação de recursos financeiros, estão devidamente caracterizadas a atividade

financeira a que alude o art. 17 da Lei 4.595/64, circunstância essa que demandaria prévia

autorização do Banco Central (art. 18 da Lei 4.595/64)”.

No entanto, destaca que “... deve-se reconhecer que o Banco Central esposava entendimento

contrário. Conforme Ofício DEORF/DIORF 99/247 ...”.

Acórdão CRSFN 274 (0010163) SEI 10372.000564/2016-43 / pg. 3

Por fim, emite opinião “ ... no sentido de que seja reconhecida como atividade privativa de

instituição financeira (art. 17 da Lei 4.595/64), a prestação de “auxílio financeiro” pelas entidades

acusadas, que efetivamente concederam, de forma habitual e remunerada, empréstimos aos

seus associados. Tal conclusão é suficiente para o reconhecimento do provimento do recurso

de ofício à acusada Adseg Clube do Brasil Factoring Fomento Comercial Ltda. No entanto,

tendo em conta manifestação em sentido contrário do Banco Central, ..., a acusada Adseg Clube

do Brasil não teria como ter consciência da irregularidade dessa sua conduta, razão pela qual

deve ser isenta de pena por erro de proibição (CP art. 21)”.

8. Posicionamento do Bacen

Também vale transcrever o posicionamento do Bacen, objeto do Ofício Deorf/Diorf-99/247, de

27/09/1999, em resposta à consulta da Federação Brasileira das Associações de Servidores

Públicos do Estado de São Paulo (FEBRASP):

“A propósito de sua correspondência de 14.09.1999, informamos que este Banco Central

entende que, em princípio, sociedades civis sem fins lucrativos, com quadro social restrito, que

pratiquem operações de empréstimos e financiamentos, exclusivamente a seus associados,

não podem ser consideradas instituições financeiras, não estando sujeitas aos dispositivos da

Lei 4.595/64.

Dessa forma, não existe vedação legal à prestação de assistência financeira aos membros da

sociedade, desde que seja feita com recursos próprios e sem finalidade lucrativa.”

É o relatório.

Brasília, 13 de maio de 2015.

Antonio Augusto de Sá Freire Filho – Conselheiro Relator.

ADITAMENTO AO R E L A T Ó R I O

1. Tendo em vista a divergência entre a argumentação trazida pela PGFN de que houve erro

de proibição e o posicionamento do Bacen expresso no Ofício Deorf/Diorf-99/247, de

27/09/1999, que alcança as sociedades civis sem fins lucrativos que concedam empréstimos ou

financiamentos exclusivamente para seus associados, com recursos próprios e sem intuito de

lucro, solicitei Diligência para que o Banco Central do Brasil incluísse o Parecer DEJUR 140/92,

citado no item 5 da Cota 07043/2012-Deorf/Gabin (fls. 286/287) e eventuais posicionamentos

mais recentes.

2. Em resposta, foram anexados os seguintes documentos pelo Bacen:

Nota Jurídica 4922/2015-BCB/PGBC (fls. 316/317), de 03/12/2015;

Parecer DEJUR-140/92 (fls. 318/320), de 27/03/1992;

PARECER/2005/00541/PGBCB/COBAN (fls. 321/323), de 20/12/2005;

Parecer PGBC-32/2012 (fls. 324/328), de 30/01/2012;

Parecer Jurídico 371/2013-BCB/PGBC (fls. 329/335), de 11/10/2013;

Parecer Jurídico 60/2014-BCB/PGBC (fls. 336/340), de 26/02/2014.

3. A respeito, vale destacar o disposto no Parecer Jurídico 371/2013-BCB/PGBC (fls. 329/335),

de 11/10/2013, ao qual o Sr. Procurador-Geral do Banco Central atribuiu efeitos normativos

Acórdão CRSFN 274 (0010163) SEI 10372.000564/2016-43 / pg. 4

(vide fl. 335), que esclarece, no despacho da Subprocuradora-Geral (fl. 334 verso), que:

“... mesmo diante da ausência de perseguição de lucro, se há a realização de atividades

típicas de instituição financeira que, pelo volume e frequência, concorrem com aquelas

instituições regularmente constituídas, não se pode afastar o controle da autoridade

monetária”.

4. Também destaco os itens 25, 26 e 27 (fl. 333) do Parecer, que dispõem:

25. Dessa forma, diversamente do proposto pelos precedentes da Procuradoria-Geral,

mesmo que o agente, pessoa física ou jurídica, não busque lucro, sua conduta pode

subsumir-se ao § 7º do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, haja vista que esse intuito,

indispensável às instituições financeiras, não é exigido daquelas sociedades que atuam à

margem da legislação.

26. Em vista de tais considerações, a prática, como atividade principal ou acessória, de

coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em

moeda nacional ou estrangeira, ou a custódia de valor de propriedade de terceiro, por

pessoa que não se conforme integralmente ao conceito jurídico de instituição financeira,

subsume-se ao tipo administrativo do § 7º do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, e sujeita o

infrator à penalidade de multa com valor máximo de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta

mil reais)8.

27. Cabe, entretanto, ressaltar, que o mútuo feneratício, previsto no art. 591 do Código

Civil, não é privativo de instituições financeiras, podendo ser levado a efeito por quem não

ostente esta condição, desde que não seja realizado com o volume e frequência que

caracterizem o atuar próprio dessas instituições. É que a realização constante de mútuo

feneratício ou o elevado número deste tipo de operações contratadas por uma mesma

pessoa atraem a tutela específica do Banco Central do Brasil, prevista no § 7º do art. 44 da

Lei nº 4.595, de 1964, de forma a minimizar os riscos à integridade das operações e,

especialmente, à poupança popular.

8 Vide art. 67 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995, c/c art. 3º da Medida Provisória nº

2.224, de 4 de setembro de 2001.

5. Após o atendimento do pedido de Diligência, os recorridos foram intimados de seu

resultado (fl. 345) em 23/03/2016 (fl. 347) (quarta-feira), sendo informados do prazo de dez

dias para eventual manifestação estabelecido no 1º do art. 17 do Regimento Interno do

CRSFN anexo à Portaria MF nº 68, de 26/02/2016.

6. Em 04/04/2016 (segunda-feira) foi protocolado na Representação do Banco Central em

Recife manifestação dos Recorridos que, resumidamente, alegam: (i) a manifestação atual da

PGBC é no sentido defendido pelas peticionantes; (ii) os Pareceres exarados pela PGBC que

eventualmente pugnam pela aplicação de sanções às pessoas envolvidas, longe de ir de

encontro ao defendido aqui, apenas a confirmam, eis que tratam de situações díspares

daquelas anteriores e do caso presente; (iii) tanto no Parecer nº 371/2013-BCB-PGBC como o

Parecer nº 60/2014-BCB-PGBC tratam de situações diversas da que é debatida na hipótese em

apreço, sendo precedentes inespecíficos; (iv) a Nota Jurídica nº 4922/2015-BCB/PGBC

exarada em dezembro de 2015 é bastante clara ao afirmar a manutenção do entendimento da

Procuradoria Geral acerca de casos que envolvem entidades sem fins lucrativos – como é a

situação das peticionantes – que, dentre seu escopo associativo, encontra-se auxílio

financeiro exclusivo para seus associados sem intuito de lucro.

7. Vale observar que os Recorridos também anexaram alteração contratual da empresa sob

CNPJ 02.905.439/0001-99 que, entre outras providências, altera o nome empresarial de

PREMIAR FACTORING FOMENTO MERCANTIL LTDA para PREMIAR SERVIÇOS E

COBRANÇAS LTDA.

É o Relatório.

Acórdão CRSFN 274 (0010163) SEI 10372.000564/2016-43 / pg. 5

Brasília, 31 de maio de 2016.

Antonio Augusto de Sá Freire Filho – Conselheiro Relator.

VOTO DO RELATOR

1. Inicialmente, verifico que não há que se falar em prescrição, conforme mostram os dados

do quadro a seguir, que citam alguns documentos dos autos. Além disso, vale ressaltar a

possibilidade de utilização do prazo prescricional previsto na lei penal (8 anos) conforme

fl. 247.

Resumo Data

Fatos do presente processo 08/2002 a 05/2005

Proposta de instauração de processo administrativo (fls.

04/07/2007

1/6)

Intimação dos acusados (fls. 223/224) 05/11/2007

Ofício à Procuradoria da República em Pernambuco (fl.

26/05/2008

247)

Decisão do Bacen (fl. 249) 31/03/2009

Intimação dos acusados (fls. 274/275) 08/05/2009

Despacho Bacen encaminhando recurso ao CRSFN (fl.

21/05/2009

277)

Autuação do Recurso junto ao CRSFN 05/08/2009

Encaminhamento do recurso à PGFN 05/08/2009

Parecer PGFN solicitando diligência ((fls. 281/282) 15/05/2012

Cota Deorf/GABIN (fls. 286/287) 31/07/2012

Despacho Bacen complementando informação Deorf (fl.

06/08/2012

288)

Acórdão CRSFN 274 (0010163) SEI 10372.000564/2016-43 / pg. 6

Encaminhamento de documentação às partes pela

07/08/2012

Secretaria do CRSFN (fls. 289/290)

AR de recebimento do Expediente CRSFN cientificando as

14/08/2012

partes (fl. 291)

Encaminhamento à PGFN 27/08/2012

Parecer PGFN/CAF/CRSFN/nº 142/2015 17/04/2015

Pautado na 380ª Sessão do CRSFN (fl. 308) 25/05/2015

Pedido de Diligência pelo Relator (fl. 309/310) 15/07/2015

2. Quanto aos argumentos apresentados pelos Recorridos, em 04/04/2016, em

manifestação após Diligência, centram em caracterizar que deve ser mantido

entendimento anterior da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBC), mesmo

após edição do Parecer Jurídico 371/2013-BCB/PGBC (fls. 329/335), de 11/10/2013.

Lembro, ainda, que, mesmo que a PGBC não tivesse alterado seu posicionamento, este

CRSFN pode emitir posicionamento divergente, caso não concorde com os fundamentos

apresentados.

3. Relativamente à ADSEG CLUBE DO BRASIL FACTORING FOMENTO COMERCIAL

LTDA (ADSEG Factoring), acompanho posicionamento da Procuradoria Geral da

Fazenda Nacional (PGFN) no sentido de que seja reconhecida como atividade privativa de

instituição financeira a prestação de “auxílio financeiro” concedido. A respeito, entendo

que os contratos efetuados, com indicação da conta corrente da ADSEG Factoring para

liquidação financeira (vide fl. 3, fls. 73/74 e contratos fls. 169/200), são suficientes para

caracterizar a operação de crédito por aquela empresa. Além disso, destaco

posicionamento da área técnica do Banco Central do Brasil (Bacen) (fl. 246):

“8. Embora ambas as indiciadas tenham argumentado que a utilização da conta da

Adseg Factoring pode ter sido motivada por erros de funcionários daquela empresa

nas diversas vezes em que estes ajudavam os funcionários da Adseg Clube,

nenhum documento que pudesse dar suporte a essas afirmações foi apresentado, e

não há nos autos nenhum indício da ocorrência dos alegados erros, não tendo as

defesas logrado comprovar as suas alegações.”

4. Relativamente à ADSEG CLUBE DO BRASIL, também acompanho entendimento da

PGFN, que, entendo, está em linha com a interpretação do Bacen expressa no Parecer

Jurídico 371/2013-BCB/PGBC (fls. 329/335), de 11/10/2013, ao qual o Sr. Procurador-Geral

do Banco Central atribuiu efeitos normativos (vide fl. 335), que esclarece, no despacho da

Subprocuradora-Geral (fl. 334 verso), que:

“... mesmo diante da ausência de perseguição de lucro, se há a realização de

atividades típicas de instituição financeira que, pelo volume e frequência, concorrem

com aquelas instituições regularmente constituídas, não se pode afastar o controle

da autoridade monetária”.

5. Este posicionamento representa uma mudança em relação ao Ofício Deorf/Diorf-99/247,

de 27/09/1999, em resposta à consulta da Federação Brasileira das Associações de

Servidores Públicos do Estado de São Paulo (FEBRASP), transcrita a seguir:

“A propósito de sua correspondência de 14.09.1999, informamos que este Banco

Acórdão CRSFN 274 (0010163) SEI 10372.000564/2016-43 / pg. 7

Central entende que, em princípio, sociedades civis sem fins lucrativos, com quadro

social restrito, que pratiquem operações de empréstimos e financiamentos,

exclusivamente a seus associados, não podem ser consideradas instituições

financeiras, não estando sujeitas aos dispositivos da Lei 4.595/64.

Dessa forma, não existe vedação legal à prestação de assistência financeira aos

membros da sociedade, desde que seja feita com recursos próprios e sem finalidade

lucrativa.”

6. Assim, acompanho entendimento da PGFN, pelo improvimento do recurso de ofício

quanto à ADSEG CLUBE DO BRASIL, tendo em vista que houve erro de proibição (CP

art. 21).

7. Finalmente, esclarecendo que o Ofício Deorf/Diorf-99/247, de 27/09/1999, alcançava

apenas as sociedades civis sem fins lucrativos, voto pelo provimento parcial do Recurso

de Ofício:

a. mantendo a absolvição da ADSEG CLUBE DO BRASIL, por erro de proibição;

b. aplicando penalidade de MULTA de R$ 25.000,00 à ADSEG CLUBE DO BRASIL

FACTORING FOMENTO COMERCIAL LTDA pelo exercício de atividade privativa

de instituição financeira sem a devida autorização do Bacen, caracterizada pela

realização de operações de crédito com pessoas físicas, em infringência ao art. 1º

da Resolução CMN nº 2.144/95 e aos arts. 17 e 18 da Lei nº 4.595/64.

É o Voto.

Brasília, 31 de maio de 2016.

Antonio Augusto de Sá Freire Filho – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Antonio Augusto de Sá Freire

Filho, Conselheiro Relator, em 04/10/2016, às 10:59, conforme horário

oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8

de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Arnaldo Penteado Laudísio,

Presidente, Substituto, em 04/10/2016, às 17:36, conforme horário oficial

de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de

outubro de 2015.

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Referência: Processo nº 10372.000564/2016-43 SEI nº 0010163

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