Governança corporativa

RECURSO CONTRA ENTENDIMENTO DA SEP EM PROCESSO DE RECLAMAÇÃO – FONDO LARRAÍN VIAL RENTA FIJA LATINOAMERICANA FI E OUTROS – PROC. SP2015/0084

Trata-se de recurso interposto por Fondo Larraín Vial Renta Fija Latinoamericana FI, Moneda Retorno Absoluto Fondo de Inversión, Moneda Latin America Corporate Debt, Moneda Deuda Latinoamericana Fondo de Inversión e MLF Trust (“Recorrentes”), na qualidade de acionistas do Banco Cruzeiro do Sul S.A. (“Cruzeiro do Sul”), contra o entendimento da Superintendência de Relações com Empresas – SEP em processo de reclamação. Os Recorrentes abordaram em sua reclamação, essencialmente, a não divulgação, na forma do art. 9º da Instrução CVM nº 297/1998 (“Instrução 297”), dos relatórios apresentados pelo então liquidante do Cruzeiro do Sul ao Banco Central do Brasil (“BACEN”), em atendimento ao disposto nos arts. 11 e 20 da Lei nº 6.024/1974 (“Lei 6.024”). Em resposta a ofício da CVM, o liquidante justificou a ausência de divulgação dos relatórios no fato de que as informações ali contidas estariam protegidas pelo sigilo da Lei Complementar nº 105/2001 (“Lei Complementar 105”). Consultada pela SEP, a Procuradoria Federal Especializada junto à CVM (“PFE/CVM”) destacou sua visão de que a divulgação das informações contidas nos referidos relatórios deveria ocorrer sempre que fossem remetidos ao BACEN, restringindo-se, tão somente, aquelas informações que se relacionam com as “operações ativas e passivas e serviços prestados”, que seriam acobertadas pelo sigilo da Lei Complementar 105.

Não obstante, tendo em vista a falta de informações mais detalhadas, entendeu ser prudente levar o assunto a conhecimento do BACEN, destinatário e detentor dos relatórios, sendo, por isso, a autoridade apta a avaliar se neles há informações protegidas por sigilo. Adicionalmente, em relação a questionamento levantado pela SEP sobre a vigência do art. 9º da Instrução 297, a PFE/CVM destacou que, não obstante a edição da Instrução CVM nº 480/2009 (“Instrução 480”), não houve revogação tácita da norma mais antiga, uma vez que as duas normas teriam objetos distintos. Instado a se manifestar, o BACEN indicou que: (i) os relatórios apresentados pelo liquidante, conteriam descrições de operações passivas e ativas da instituição financeira, com a identificação de valores, taxas de remuneração, contrapartes, saldos credores ou devedores, dentre outros detalhes; (ii) essas informações permeariam a totalidade do relatório; e, portanto, (iii) tais relatórios se revestiriam, na íntegra, do sigilo de que tratam os arts. 1º, 2º e 10 da Lei Complementar 105, que, assim como a Lei 6.024, não dispõe sobre hipótese de divulgação dos mesmos. A área técnica, por sua vez, destacou que, embora o parágrafo único do artigo 9º da Instrução 297 continue vigente, sua efetiva aplicação estaria limitada pela Lei Complementar 105. Desse modo, considerando a manifestação do BACEN, a SEP concluiu que não se poderia exigir a divulgação de documentos protegidos pelo sigilo bancário.

Em seu recurso, os Recorrentes sustentam, em síntese, que a Instrução 297 trata unicamente da divulgação de informações por parte de instituições financeiras em liquidação, de sorte que não teria sentido a existência de regulamento da CVM sobre a matéria se essa divulgação fosse proibida. Destacam ainda que, mesmo que houvesse parcela de conteúdo sujeito ao sigilo bancário, esse trecho seguramente poderia ser ocultado na versão pública. O Diretor Relator Gustavo Gonzalez acompanhou a manifestação da área técnica quanto à impossibilidade da CVM exigir a divulgação ao mercado de documento sujeito ao sigilo imposto pela Lei Complementar 105, razão pela qual votou pelo indeferimento do recurso. Adicionalmente, o Diretor observou que, de fato não houve a revogação tácita da Instrução 297 pela Instrução 480, uma vez que a norma mais recente não regulou inteiramente a matéria relativa às informações a serem prestadas pelos emissores de valores mobiliários. Nesse sentido, e considerando que o BACEN indicou que o referido relatório estaria usualmente protegido pelo sigilo, Gustavo Gonzalez sugeriu o encaminhamento do tema à Superintendência de Desenvolvimento de Mercado – SDM para avaliação sobre a conveniência da revogação da Instrução 297, bem como a eventual necessidade de reforma da Instrução 480, especialmente no tocante às obrigações informacionais ali impostas aos emissores em falência, recuperação judicial ou extrajudicial, intervenção ou liquidação.

O Colegiado, por unanimidade, acompanhando o voto do Relator Gustavo Gonzalez, deliberou indeferir o recurso. Por fim, o Colegiado solicitou que a SDM avalie as questões levantadas no voto do Relator. Anexos VOTO DO RELATOR

PROCESSO ADMINISTRATIVO CVM Nº SP2015/84

Reg. Col. nº 0236/2016

Interessado: Fondo Larraín Vial Renta Fija Latinoamericana FI e outros

Assunto: Recurso contra entendimento exarado pela SEP – Não divulgação do

relatório mencionado no art. 11 da Lei nº 6.024/1974

Diretor-Relator: Gustavo Machado Gonzalez

RELATÓRIO

I. Do Objeto

1. Trata-se de recurso apresentado em conjunto por Fondo Larraín Vial Renta Fija

Latinoamericana FI, Moneda Retorno Absoluto Fondo de Inversión, Moneda Latin

America Corporate Debt, Moneda Deuda Latinoamericana Fondo de Inversión e MLF

Trust (“Recorrentes”) em face do entendimento manifestado pela Superintendência de

Relações com Empresas – SEP acerca da não divulgação, na forma do art. 9º da Instrução

CVM nº 297/1998, dos relatórios apresentados ao Banco Central do Brasil (“BACEN”)

pelo então liquidante do Banco Cruzeiro do Sul S.A. (“Cruzeiro do Sul” ou “Banco”).

II. Do Recurso

2. Este processo teve origem em reclamação apresentada pelos Recorrentes, na

qualidade de acionistas do Banco, em 04.03.2015. Em sua petição, os Recorrentes

apontavam que o então liquidante do Cruzeiro do Sul não estaria divulgando ao mercado

os relatórios preparados em atendimento ao disposto no art. 11 da Lei n.º 6.024/1974, o

que configuraria infração ao disposto no art. 9º, parágrafo único, da Instrução CVM nº

297/98.

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3. Instado a se manifestar, o Ex-Liquidante informou que, de fato, os relatórios não

estavam sendo divulgados ao mercado, uma vez que estariam sujeitos ao sigilo de que

trata a Lei Complementar nº 105/2001. No curso de sua análise, a SEP solicitou

manifestações da Procuradoria Federal Especializada junto à CVM (“PFE-CVM”) e do

Banco Central do Brasil (“BACEN”), tendo esse último informado “que o conteúdo dos

relatórios apresentados ao Banco Central do Brasil com base nos arts. 11 e 20 da Lei nº

6.024, de 1974, se reveste, na íntegra, do sigilo de que tratam os arts. 1º, 2º e 10º, da Lei

Complementar nº 105, de 2001”.

4. Em razão da posição do BACEN, a SEP concluiu1 que não se poderia exigir a

divulgação de documentos protegidos pelo sigilo bancário. Inconformados com a referida

decisão, os Recorrentes apresentaram recurso (fls. 106-110), alegando, em resumo:

a) Em 04.06.2012, o BACEN decretou Regime de Administração Especial

Temporária do Cruzeiro do Sul, nos termos do Decreto-Lei nº 2.321/1987, em

virtude da constatação de insubsistências nos ativos do Banco e descumprimento

de normas do Sistema Financeiro Nacional;

b) Por meio de fato relevante divulgado em 15.08.2012 pelo então administrador

especial temporário, após levantamento de balanço especial de abertura, o

Cruzeiro do Sul apresentava patrimônio líquido negativo na ordem de R$2

bilhões;

c) Em 14.09.2012 o BACEN decretou a liquidação extrajudicial do Cruzeiro do Sul,

conforme previsto na Lei nº 6.024/1974 (Ato-Presi nº 1.230);

d) Em 12.08.2015, foi decretada a falência do Cruzeiro do Sul pelo Juízo da 2ª Vara

de Falências e Recuperações Judiciais de São Paulo, ao julgar pedido de

autofalência formulado pelo liquidante;

e) Não obstante a posterior decretação de falência do Banco e a dispensa do

liquidante, os Recorrentes irresignam-se contra a não divulgação, no curso dos

mais de dois anos pelos quais se arrastou a liquidação extrajudicial, de qualquer

1 O presente processo originou-se de reclamação protocolizada em 04.03.2015 nesta CVM pelos Recorrentes,

tendo o assunto sido tratado no RA/CVM/SEP/GEA-3/Nº 082/15, de 18.08.2015 (fls. 87-94).

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dos relatórios apresentados ao BACEN, em prejuízo dos credores e demais

interessados na situação econômica do Banco;

f) Mesmo diante da falência e da dispensa do liquidante, o acesso aos relatórios

pode ser de extrema utilidade aos próximos movimentos dos Recorrentes durante

os procedimentos relacionados à falência do Cruzeiro do Sul;

g) Diante da reclamação apresentada junto à CVM, esta oficiou o ex-liquidante, que

justificou a não publicização dos relatórios diante do fato de as informações ali

contidas se revestirem do sigilo de que trata a Lei Complementar nº 105/20012;

h) Consultada pela SEP, a Procuradoria Federal Especializada (“PFE-CVM”)

opinou no sentido de que nem todo o conteúdo dos relatórios estaria sujeito ao

sigilo bancário de que trata a Lei Complementar nº 105/01, porém recomendou a

manifestação do BACEN para dirimir o conflito3;

i) Em resposta4, o BACEN informou que (i) os relatórios apresentados com base

nos arts. 11 e 20 da Lei nº 6.024/74, contêm descrições de operações passivas e

ativas da instituição financeira, com a identificação de valores, taxas de

remuneração, contrapartes, saldos credores ou devedores, dentre outros detalhes;

(ii) essas informações permeiam a totalidade do relatório; e (iii) portanto, tais

2 LIQ/BCSUL/033-2015 (fl. 49).

3 Em seu parecer, a PFE-CVM manifestou o entendimento de que a publicidade pretendida pela CVM sobre

os relatórios enviados por companhias abertas sujeitas a regime especial ao BACEN, ente fiscalizador das

instituições financeiras, em nada conflita com a proteção ao sigilo de que trata a Lei Complementar nº

105/01, mas apenas nele encontra limites. Afirmou que, partindo-se dessa premissa, a divulgação das

informações contidas nos relatórios a que se refere o parágrafo único do art. 9º da Instrução CVM nº 297/98

deverá ocorrer sempre que eles forem remetidos ao BACEN, restringindo-se, tão somente, aquelas

informações que se relacionam com as ‘operações ativas e passivas e serviços prestados’ pela instituição

financeira, pois essas são acobertadas pelo sigilo, conforme delimitado pelo art. 1º da Lei Complementar nº

105/01. Nesse sentido, concluiu que não subsiste fundamento legal para a recusa ampla e genérica do

liquidante do Cruzeiro do Sul em dar a devida publicidade aos relatórios enviados ao BACEN. Não obstante,

tendo em vista a falta de informações mais detalhadas, entendeu ser prudente levar o assunto a conhecimento

do BACEN, que é o destinatário das informações e autoridade detentora dos relatórios e apta a avaliar se

neles há informações protegidas por sigilo (PARECER n° 00072/2015/GJU-2/PFE-CVM/PGF/AGU, fls.

064-069).

4 Ofício 13681/2015-BCB/Deliq (fls. 86-87).

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relatórios se revestem, na íntegra, do sigilo de que tratam os arts. 1º, 2º e 10 da

Lei Complementar nº 105/2001, que, assim como a Lei nº 6.024/74 não dispõe

sobre hipótese de divulgação dos mesmos;

j) Diante das respostas apresentadas pelo ex-liquidante e pelo BACEN, a CVM

determinou o sigilo sobre os relatórios, entendendo prejudicada a disciplina

contida no art. 9º da Instrução CVM nº 297/98;

k) Conforme arts. 11 e 20 da Lei nº 6.024/74, cabe ao liquidante apresentar, no

prazo de sessenta dias de sua posse, relatório ao BACEN que contenha no

mínimo (i) exame da escrituração, da aplicação dos fundos e disponibilidades, e

da situação econômico-financeira da instituição, (ii) indicação, devidamente

comprovada, dos atos e omissões danosos que eventualmente tenha verificado e

(iii) proposta justificada da adoção das providências que lhes pareçam

convenientes à instituição”;

l) Em razão de o Cruzeiro do Sul ser também uma companhia aberta, o então

liquidante deveria ter publicado os relatórios apresentados ao BACEN, em

atendimento ao parágrafo único do art. 9º da Instrução CVM nº 297/98;

m) Não merece razão o argumento de que não deve ser dada publicidade aos

relatórios porque estes estariam revestidos pelo sigilo da Lei Complementar nº

105/01. A Instrução CVM nº 297/98 trata unicamente da divulgação de

informações por parte de instituições financeiras em liquidação, de sorte que não

teria sentido a existência de regulamento da CVM sobre a matéria se essa

divulgação fosse proibida;

n) É verdade que nem a Lei nº 6.024/74 nem a Lei Complementar nº 105/2001

dispõem sobre hipótese de divulgação dos relatórios ao BACEN, e não deveria

ser diferente. Se a Instrução CVM nº 297/98 já o faz, e de maneira clara, expressa

e específica, não haveria porque criar norma com o mesmo teor;

o) Ainda que houvesse parcela de conteúdo sujeito ao sigilo bancário, esse trecho

seguramente poderia ser ocultado na versão pública. A própria PFE-CVM

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esclareceu que nem todo o conteúdo mencionado nos relatórios estaria sujeito ao

sigilo de que trata a Lei Complementar nº 105/2001;

p) O sigilo bancário compreende operações ativas e passivas realizadas pela

instituição financeira e serviços prestados por esta (art. 1º da Lei Complementar

nº 105/01), ao passo que o relatório do liquidante é muito mais abrangente, como

se nota pelo conteúdo mínimo descrito no art. 11 da Lei nº 6.024/74; e

q) Insurgem-se os Recorrentes contra a decisão da CVM de não aplicar e fazer

cumprir seu próprio regulamento (Instrução CVM nº 297/98), que, como

ressaltado pela PFE-CVM, ainda se mantém em vigor5. Deste modo, requerem

seja reformada a decisão, de modo a determinar a imediata publicização dos

relatórios entregues ao BACEN, nos termos dos arts. 11 e 20 da Lei nº 6.024/74 e

9º, parágrafo único, da Instrução CVM nº 297/98.

III. Da manifestação da SEP

5. Analisado o recurso, a SEP apresentou as seguintes considerações6:

a) De fato, conforme esclareceu a PFE-CVM, o parágrafo único do artigo 9º da

Instrução CVM nº 297/98 continua vigente. Porém, sua efetiva aplicação está

limitada pela Lei Complementar nº 105/2001. Assim, o simples reconhecimento

por esta CVM da validade do dispositivo citado não possibilita o atendimento do

pleito dos Recorrentes;

5 Quanto às considerações da SEP sobre a existência de norma mais recente da CVM que trata do tema,

notadamente o art. 30 da Instrução CVM nº 480/09 (Memorando nº 23/2015-CVM/SEP/GEA-3 (fls. 62-63),

a PFE-CVM opinou ser improvável concluir que a disciplina da Instrução CVM nº 297/98 tenha sido

derrogada por aquela. Além da falta de revogação expressa, a PFE-CVM destacou que tais normas têm

objetos distintos, sendo a primeira de espectro mais amplo, aplicando-se não apenas ao regime especial da

liquidação extrajudicial, como também ao da intervenção e ao da administração especial temporária, e, ainda,

referindo-se a informações que estão inteiramente contempladas na Instrução CVM nº 480/09.

6 Relatório nº 57/2016-CVM/SEP/GEA-3 (fls. 117-123).

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b) Examinando-se acuradamente as citadas leis e a norma da CVM, é de se

depreender que esta Autarquia pode requerer cópia de relatórios produzidos em

razão do disposto no artigo 11 da Lei nº 6.024/74, ainda que contenham

basicamente informações bancárias sigilosas, mas não pode divulgá-los ou

determinar aos gestores da instituição que o faça, dado seus conteúdos;

c) Entretanto, ainda que esta Autarquia viesse a obter cópia dos relatórios

pretendidos pelos Recorrentes, não cabe a ela averiguar a eventual existência de

documentos que não estejam sujeitos ao sigilo imposto pela Lei Complementar nº

105/2001, tampouco determinar que esses, se existirem, devam ser divulgados

aos Recorrentes e ao mercado; e

d) Não há como a CVM obrigar o ex-liquidante a divulgar aos Recorrentes

eventuais documentos que não estejam sujeitos ao sigilo imposto pela Lei

Complementar nº 105/01 posto que, segundo informação prestada pelo mesmo a

esta Autarquia, todo o conjunto de relatórios produzidos em atendimento ao

disposto no artigo 11 da Lei nº 6.024/74 encontra-se revestido do sigilo de que

trata a referida lei.

6. Diante do exposto, a área técnica concluiu que os Recorrentes não apresentaram

elementos suficientes para justificar a alteração no posicionamento da SEP, razão pela

qual opinou pelo seu indeferimento.

É o Relatório.

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VOTO

1. Trata-se de recurso interposto por Fondo Larraín Vial Renta Fija Latinoamericana

FI, Moneda Retorno Absoluto Fondo de Inversión, Moneda Latin America Corporate Debt,

Moneda Deuda Latinoamericana Fondo de Inversión e MLF Trust (“Recorrentes”), na

qualidade de acionistas do Banco Cruzeiro do Sul S.A. (“Cruzeiro do Sul” ou “Banco”),

contra o entendimento da Superintendência de Relações com Empresas (“SEP”) acerca da

não divulgação do relatório mencionado no art. 11 da Lei n.º 6.024/19747 pelo então

liquidante do Banco (“Ex-Liquidante”).

2. De acordo com os Recorrentes, a não divulgação dos referidos relatórios

configuraria descumprimento ao disposto no parágrafo único do art. 9º da Instrução CVM

nº 297/988. O Ex-Liquidante, por sua vez, se recusou a divulgar os relatórios alegando que

tais documentos estariam sujeitos ao sigilo de que trata a Lei Complementar nº 105/2001.

3. Instado a se manifestar, o Banco Central do Brasil (“BACEN”) confirmou a

interpretação do Ex-Liquidante9. De acordo com o BACEN, informações sujeitas ao sigilo

“permeiam a totalidade do relatório”, razão pela qual se concluiu “que o conteúdo dos

relatórios apresentados ao Banco Central do Brasil com base nos arts. 11 e 20 da Lei nº

6.024, de 1974, se reveste, na íntegra, do sigilo de que tratam os arts. 1º, 2º e 10º, da Lei

Complementar nº 105, de 2001”.

4. Assim, concordo com a SEP quanto à impossibilidade da CVM exigir a

divulgação ao mercado de documento sujeito ao sigilo imposto pela Lei Complementar nº

105/01, razão pela qual opino pelo indeferimento do recurso.

7 Art. 11. O interventor, dentro em sessenta dias, contados de sua posse, prorrogável se necessário,

apresentará ao Banco Central do Brasil relatório, que conterá: a) exame da escrituração, da aplicação dos

fundos e disponibilidades, e da situação econômico-financeira da instituição; b) indicação, devidamente

comprovada, dos atos e omissões danosos que eventualmente tenha verificado; c) proposta justificada da

adoção das providências que lhe pareçam convenientes à instituição.

8 Art. 9º. Omissis. Parágrafo único. O interventor, o liquidante ou o conselho diretor, conforme o caso, deve

tornar público o relatório mencionado no art. 11 da Lei n.º 6.024, de 13 de março de 1974, bem como os

demais relatórios que vierem a ser elaborados para fins de informação ao Banco Central do Brasil.

9 Ofício 13681/2015-BCB/Deliq (fls. 86).

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5. Por fim, sugiro que a Superintendência de Desenvolvimento de Mercado – SDM

avalie a conveniência da revogação da Instrução CVM nº 297/98, bem como a eventual

necessidade de reforma da Instrução CVM nº 480/2009, especialmente no tocante às

obrigações informacionais impostas aos emissores em falência, recuperação judicial ou

extrajudicial, intervenção ou liquidação.

6. Em sua consulta à Procuradoria Federal Especializada junto à CVM (“PFECVM”), a SEP questionou se a Instrução CVM nº 480/2009 não teria tacitamente revogado

o artigo 9º da Instrução CVM nº 297/98. Em sua manifestação, a PFE-CVM entendeu não

ter havido a revogação tácita da regra mais antiga, uma vez que as Instruções CVM nº

297/1998 e 480/2009 teriam objetos distintos, cuidando a primeira de “normas e

procedimentos relativos à suspensão de negociação com valores mobiliários nos mercados

secundários”, e a segunda do “registro de emissores de valores mobiliários admitidos à

negociação em mercados de valores mobiliários”.

7. Concordo com a conclusão da PFE-CVM, mas por razões distintas. Desde a

edição da Instrução CVM nº 461/2007, as regras referentes à suspensão de negociação com

valores mobiliários nos mercados secundários que constavam da redação original da

Instrução CVM nº 297/1998 foram revogadas, tendo sido mantidas naquele normativo

apenas algumas regras aplicáveis a companhias em situações especiais – falência,

concordata (a regra é anterior à edição da Lei nº 11.101/2005 e não foi ajustada), e, nos

casos de companhias sujeitas à supervisão do BACEN, intervenção, liquidação

extrajudicial ou administração especial temporária. Noto, inclusive, que a maior parte das

obrigações que ali remanescem são de natureza informacional.

8. Contudo, tal fato não conduz à conclusão de que a Instrução CVM nº 297/1998

teria sido tacitamente revogada. Conforme dispõe o §1º do artigo 2º da Lei de Introdução

às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942), a

revogação tácita ocorre quando a lei posterior é incompatível com a lei anterior ou quando

regula inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.

9. Embora a Instrução CVM nº 480/2009 traga um elenco de informações periódicas

e eventuais exigidas dos emissores de valores mobiliários admitidos à negociação em

mercados regulamentados de valores mobiliários, muitas exigências informacionais

permaneceram reguladas em normas esparsas. Assim, o fato da Instrução CVM nº

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480/2009 não fazer referência à Instrução CVM nº 297/1998 não permite concluir pela

revogação tácita do normativo mais antigo. Parece-me que estamos diante da hipótese

prevista no §2º do artigo 2º do Decreto-Lei nº 4.657/ 1942, que estabelece que “a lei nova,

que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem

modifica a lei anterior”.

10. Em termos práticos, contudo, parece-me que existem razões para se revogar a

Instrução CVM nº 297/1998, ou ao menos algumas de suas regras. A meu ver, a exigência

de divulgação do relatório mencionado no art. 11 da Lei n.º 6.024/1974 precisa ser

reavaliada, dado que, segundo o BACEN, esse documento usualmente estará protegido

pelo sigilo10. Não obstante, entendo que a análise da SDM deverá, entre outros fatores,

verificar se não existe na Instrução CVM nº 297/98 alguma exigência que eventualmente

deva ser mantida, ainda que, muito possivelmente, em outra norma da CVM.

É como voto.

Rio de Janeiro, 29 de agosto de 2017.

Original assinado por

Gustavo Machado Gonzalez

Diretor Relator

10 Embora concorde com a PFE-CVM no sentido de que o sigilo imposto pela Lei Complementar nº

105/2001 não abarca determinados documentos, mas sim certo tipo de informação (aquelas relacionadas às

operações ativas e passivas e serviços prestados) os esclarecimentos prestados pelo BACEN indicam que o

referido relatório em discussão é permeado de informações sigilosas, razão pela qual o documento será, ao

menos em muitas oportunidades, considerado integralmente sigiloso.

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