Intermediação

RELATO SOBRE PROCEDIMENTOS DE APROVAÇÃO DE NORMATIVOS DAS ENTIDADES ADMINISTRADORAS DE MERCADOS ORGANIZADOS – PROC. SEI 19957.002636/2016-91

O Superintendente de Relações com o Mercado e Intermediários – SMI realizou apresentação sobre os procedimentos adotados pela área na aprovação de normativos (e alterações posteriores) das entidades administradoras de mercados de bolsa e de balcão organizado. Inicialmente, o Superintendente esclareceu que o critério adotado para avaliar os pedidos e consultas, decidindo pela análise imediata no âmbito da SMI ou pela submissão ao Colegiado, advém da interpretação dos artigos 109 e 110 c/c o artigo 113 da Instrução CVM 461/2007 (“Instrução 461”). Nesse sentido, a área técnica manifestou o seu entendimento de que a SMI tem competência para autorizar a maioria desses pleitos, reservando-se ao Colegiado apenas os casos em que há risco importante para o mercado de valores mobiliários. Na sequência, o SMI fez um relato sobre o tratamento dado ultimamente pela Superintendência aos temas mais relevantes, sem previsão em norma específica, pontuando os casos que foram submetidos à apreciação do Colegiado, conforme prévia avaliação do risco. Adicionalmente, destacou-se que todos os pedidos fundamentados nos artigos 9º § 4º e 114 da Instrução 461 sempre devem ser submetidos ao Colegiado. Por fim, a SMI propôs a manutenção do procedimento atualmente adotado, submetendo-se ao Colegiado apenas os casos que apresentarem riscos ao mercado. A área técnica sugeriu, ainda, que as aprovações concedidas às entidades administradoras do mercado e depositários centrais sejam relatadas ao Colegiado sempre que a Superintendência ou o Colegiado entenderem necessário. O Colegiado, por unanimidade, com base no relato da área técnica, consubstanciado no Memo/CVM/SMI/N° 005/2016, decidiu aprovar as conclusões da SMI sobre o assunto. Anexos MANIFESTAÇÃO DA ÁREA TÉCNICA

PARA : SGE MEMO/CVM/SMI/Nº 005/2016

DE : SMI DATA: 22 de abril de 2016

Assunto: Práticas decisórias da SMI quanto à aprovação de pleitos e regulamentos das

entidades administradoras do mercado organizado.

Senhor Superintendente Geral,

1. Em face da recente troca de comando ocorrida na Superintendência de Relações

com o Mercado e Intermediários, parece-nos oportuno expor os procedimentos adotados até aqui

quando da aprovação de normativos das entidades administradoras de mercados de bolsa e de

balcão organizado, visando à ratificação das práticas adotadas ou sua eventual alteração.

2. A Instrução CVM nº 461/2007 alterou significativamente regras e procedimentos

aplicáveis às entidades administradoras de mercados organizados, razão pela qual às entidades

administradoras de mercados organizados já em funcionamento no Brasil foi concedido prazo de

adaptação às novas disposições.

3. Naquele momento, o processo de adaptação envolveu a avaliação dos normativos

das entidades administradoras e de seus estatutos sociais, da estruturação dos Departamentos de

Autorregulação, da estrutura de governança e, no caso da BM&FBOVESPA, do Mecanismo de

Ressarcimento de Prejuízos. Os processos foram submetidos ao Colegiado da CVM e aprovados

em reunião realizada em 29/07/2008.

4. Ocorre que, diversamente do que se esperava, as alterações nos regulamentos das

entidades administradoras de mercados organizados têm sido muito frequentes. Essa situação se

explica por vários motivos, dentre os quais os mais importantes são:

a) A reorganização societária que originou a BM&FBOVESPA gerou a necessidade de

adaptação de uma série de regulamentos e manuais daquela entidade administradora. O

processo, aliás, está sendo finalizado apenas este ano com a unificação dos regulamentos

dos segmentos Bovespa e BM&F1.

1 É importante lembrar que desde a reorganização societária a BVMF desenvolveu uma nova plataforma de

negociação integrada (PUMA), por meio da qual são negociadas todas as classes de ativos e derivativos admitidos à

negociação na bolsa.

1

b) O projeto IPN (Integração da Pós-Negociação) da BM&FBOVESPA que está

consolidando as atividades das câmaras de compensação hoje existentes na Bolsa. A cada

integração surge a necessidade de revisão de todos os regulamentos e manuais da pósnegociação.

c) A reforma normativa promovida pela CVM: publicação da Instrução CVM nº 505/2011

e, sobretudo, da Instrução CVM nº 541/2013, geraram a necessidade de revisão dos

regulamentos e manuais2.

d) A estruturação dos departamentos de autorregulação e seu posterior aperfeiçoamento,

causa da necessidade de alteração dos regulamentos processuais e do mecanismo de

ressarcimento de prejuízos ao longo dos últimos anos.

5. Além dos fatores citados, é importante destacar que as entidades administradoras

de mercados organizados estão na vanguarda do mercado financeiro e de capitais, o que implica

a necessidade de constantes alterações em regras e procedimentos operacionais que devem ser

submetidos à CVM.

6. Vale mencionar, ainda, algumas operações societárias envolvendo entidades

administradoras de mercado que colaboram para avolumar o número de pedidos/consultas

dirigidos à CVM. São os melhores exemplos: a aquisição da GRV pela CETIP e a participação

da BM&FBOVESPA na Newco (que administrará o sistema Galgo).

7. Partindo do princípio que os pedidos/consultas que nos chegam, além de serem

numerosos, têm níveis de complexidade bastante distintos e que a Instrução CVM nº 461/2007

dá margem à interpretação quanto à responsabilidade acerca das autorizações concedidas pela

CVM, a SMI tem adotado um critério para avaliar mencionados pedidos/consultas e decidir pela

sua aprovação imediata ou sua submissão ao Colegiado.

8. Antes de explicitar o critério, convém demonstrar a possibilidade de interpretação

identificada na Instrução CVM nº 461/2007:

a) O artigo 117 estabelece que estão sujeitos à aprovação prévia da CVM para produzirem

efeito (I) as normas de funcionamento de mercados organizados de valores mobiliários,

ou segmentos de mercados organizados de valores mobiliários, bem como suas

alterações; (II) as alterações do estatuto social das entidades administradoras de mercado

organizado; (III) as deliberações societárias e dos órgãos da administração que importem

alteração substancial da organização da entidade administradora, do mercado organizado

de valores mobiliários ou das atividades de autorregulação de mercados organizados de

valores mobiliários; (IV) os procedimentos a serem observados pelo Departamento e pelo

Conselho de Autorregulação das entidades administradoras de mercados organizados na

instauração e tramitação dos processos administrativos disciplinares e na celebração dos

2 Por serem verticalmente integradas, BVMF e CETIP têm autorização da CVM para atuar como entidades

administradoras de mercados organizados e como depositários centrais.

2

termos de compromisso; (VI) o regulamento disciplinando o funcionamento do

mecanismo de ressarcimento de prejuízos.

b) Visto que a Instrução atribui o poder de aprovação à CVM é bastante razoável entender

que tais aprovações deveriam provir do Colegiado. Ocorre, porém, que os artigos 109 e

110 (combinados com o art. 113) da mesma Instrução que tratam do processo de

autorização para funcionamento de mercados organizados e entidades administradoras de

mercados organizados, respectivamente, atribuem à SMI a responsabilidade por conceder

a referida autorização. Aliás, o artigo 111, que trata das denegações de pedidos, dispõe

que esses atos são passíveis de recurso ao Colegiado (parágrafo único), de que decorre,

em interpretação sistemática dos normativos da CVM, que a decisão recorrida não tenha

sido tomada por aquele órgão, pois, do contrário, falar-se-ia não em recurso, mas em

pedido de reconsideração.

c) Ademais, como já dito anteriormente, o artigo 113 da ICVM nº 461/2007 estabelece que

as autorizações antes mencionadas são concedidas pela SMI, mas somente produzem

efeito no prazo de 30 dias, período em que o Colegiado pode confirmar a autorização

concedida, formular novas exigências ou revogar a decisão de autorização. Dessa forma,

no que tange ao art. 113, o Colegiado funcionaria como um “revisor” do ato produzido

pela SMI.

d) Em linha com o princípio de que “quem pode o mais, pode o menos”, a SMI tem

entendido que estaria apta a autorizar a maior parte das alterações em regras e

procedimentos propostos pelas entidades administradoras de mercados organizados,

reservando ao Colegiado apenas aqueles casos em que identifica algum risco importante

para o mercado de valores mobiliários.

9. Parece-nos que esse proceder é o mais adequado não apenas porque é uma

interpretação possível à luz da ICVM nº 461/2007, mas, sobretudo, porque é o mais eficiente do

ponto de vista prático, tanto para a SMI quanto para o Colegiado que, de outra forma se veria

atulhado por questões de mercado importantes por sua natureza técnica, mas pouco relevantes

em termos estratégicos.

10. A tese da SMI é comprovada pelos números de manifestações da SMI nos últimos

anos em razão de pedidos das entidades administradoras de mercados organizados:

3

Outras

Relatórios de Análise Memorandos

Ano Entidade manifestações3

(quantidade) (quantidade)

(quantidade)

BM&FBOVESPA 20 3 7

2013

CETIP 20 - 9

BM&FBOVESPA 10 1 11

2014

CETIP 24 - 14

BM&FBOVESPA 17 2 10

2015

CETIP 20 - 13

11. A maior parte desses pedidos/consultas foi respondida no âmbito da SMI. Em

alguns casos houve informação ao Colegiado acerca da autorização concedida pela

Superintendência e apenas uma pequena parte foi submetida à apreciação do Colegiado.

12. Em regra, havendo mais de uma Superintendência envolvida no processo de

análise, o caso é levado à apreciação do Colegiado. Isso apenas não ocorreu em alguns casos em

que as manifestações de todas as Superintendências foram absolutamente convergentes e

totalmente favoráveis à concessão de autorização pleiteada.

13. Isso exposto, segue o critério utilizado pela SMI para submissão de

consultas/pedidos à apreciação do Colegiado, considerados os grandes temas que nos chegam

por parte das entidades administradoras de mercado e que não têm tratamento em norma

específica:

a) Material publicitário: Tem sido objeto de análise apenas pela SMI, sem submissão ao

Colegiado, todo o material publicitário da CETIP e da BM&FBOVESPA. Em apenas

uma oportunidade houve apresentação do material ao Colegiado da CVM (Campanha

“Quer ser Sócio?” da BM&FBOVESPA), apenas para conhecimento.

Tipo de Ato: Ofício com autorização para publicação de material publicitário

Base para solicitação: Art. 8º da ICVM nº 461/2007

Avaliação do risco: O material publicitário não implica risco para o mercado na medida em

que deve conter disclaimers e utilizar linguagem moderada. Prevalece o material para público

direcionado (publicações técnicas ou de associações de classe).

Frequência: média um pouco superior a uma submissão ao mês, sem distribuição uniforme ao

longo do ano.

Matriz Risco Probabilidade

3 Essas manifestações são feitas normalmente por e-mail em resposta à submissão de Ofícios Circulares e

Comunicados Externos submetidos pela Bolsa previamente à sua publicação. Em geral, tais manifestações são

precedidas pela discussão do conteúdo dos documentos com a GMA-2.

Os casos de avaliação de material publicitário, cujo prazo é bastante reduzido (5 dias), em regra, gera Ofícios SMI.

O maior demandante desse tipo de avaliação é a CETIP.

4

Alto Impacto

Médio Impacto

Baixo Impacto

Baixa Frequência Média Frequência Alta Frequência

b) Autorização para realização de leilões: análise apenas pela SMI, sem submissão ao

Colegiado.

Tipo de Ato: Autorização para a entidade administradora realizar leilões de ativos não

registrados/depositados.

Base para solicitação: Art. 13, V, da ICVM nº 461/2007.

Avaliação do risco: Nesse tipo de leilão, a entidade administradora cede o sistema, sendo que

a liquidação é realizada entre as partes, sem a sua participação (fora de seu ambiente). O edital

de leilão contém cláusulas que informam que a entidade administradora atuará somente como

uma prestadora de serviços, não cabendo qualquer responsabilidade pela liquidação da

operação nem quanto ao resultado do leilão.

Frequência: média de três submissões ao ano.

Matriz Risco Probabilidade

Alto Impacto

Médio Impacto

Baixo Impacto

Baixa Frequência Média Frequência Alta Frequência

c) Publicação de Ofícios-Circulares/Comunicados: análise apenas na SMI, sem submissão

ao Colegiado4. Os Ofícios-Circulares são bastante utilizados para introduzir novos

produtos ou alterar algumas de suas características. A Superintendência tem entendido

que, embora caiba às entidades administradoras a admissão de valores mobiliários à

negociação e/ou registro, a compreensão prévia do que será alterado é fundamental,

sobretudo, para a atividade de acompanhamento de mercado.

Tipo de Ato: Autorização para a BVMF publicar Ofícios Circulares

Base para solicitação: Art. 117, I, da ICVM nº 461/2007.

Avaliação do risco: Atualmente os Ofícios Circulares ainda são utilizados pela BVMF para

alterar procedimentos, mas o objetivo, após a unificação dos Regulamentos de Operações e

Manuais de Procedimentos Operacionais, é que sirvam, sobretudo, para dar publicidade às

alterações realizadas. Em regra, apresentam baixo ou médio impacto, na medida em que

tratam de procedimentos operacionais relativos aos produtos negociados/registrados.

Frequência: um pouco inferior a uma submissão por mês.

Matriz Risco Probabilidade

Alto Impacto

4 Ao que tudo indica, o Ofício Circular que trata das OPAC (Oferta Pública de Aquisição de Cotas de Fundos de

Investimento) será uma exceção a essa regra.

5

Médio Impacto

Baixo Impacto

Baixa Frequência Média Frequência Alta Frequência

d) Alterações nas Regras e Procedimentos das entidades administradoras de mercados

organizados: regras e procedimentos incluem regulamentos de operações, manuais de

procedimentos operacionais, manuais de normas (CETIP) e de produtos (BVMF),

manuais de operações, manuais de emissores, manuais de segmentos diferenciados de

listagem. Na pós-negociação, envolvem regulamentos e manuais de procedimentos das

câmaras de compensação e liquidação e dos depositários centrais. Na maior parte das

vezes, alterações são avaliadas pela SMI, sem submissão ao Colegiado.

Tipo de Ato: Autorização para alteração de regras e procedimentos das entidades

administradoras de mercados organizados.

Base para solicitação: Art. 117, I, da ICVM nº 461/2007 e art. 14, II, da ICVM nº 541/2013.

Avaliação do risco: deve ser feita com base no caso concreto. Há alterações com impacto

relevante para o mercado que devem ser submetidas ou, ao menos, informadas ao Colegiado.

Há, por outro lado, alterações de natureza técnica que, embora importantes, não alteram as

características fundamentais do mercado, de forma que podem ser consideradas de baixo ou

médio impacto.

Frequência: superior a uma vez ao mês.

Matriz Risco Probabilidade

Alto Impacto

Médio Impacto

Baixo Impacto

Baixa Frequência Média Frequência Alta Frequência

e) Alterações dos Estatutos Sociais das entidades administradoras de mercado: na maior

parte dos casos, a aprovação tem sido feita diretamente pela SMI. Em alguns casos, no

entanto, a alteração foi levada à apreciação do Colegiado. A opção pela submissão ou não

se dá em função da relevância da alteração. Alterações consideradas relevantes, como a

ocorrida em decorrência da compra da GRV pela CETIP, são submetidas ao Colegiado.

Alterações pouco relevantes, como as originadas de mudança do valor do capital social,

correções e similares são aprovadas diretamente pela SMI. Há ainda casos em que o

Relatório de Análise sugere a aprovação pela SMI e posterior relato ao Colegiado5.

Tipo de Ato: Autorização para que as entidades administradoras alterem seus estatutos sociais.

Base para solicitação: Art. 117, II, da ICVM nº 461/2007.

5 Foi o caso do Relatório SMI nº 031/2014, que tratava de mudança do Estatuto Social da BVMF em função de

inclusão da aprovação do plano de concessão de ações dentre as competências da Assembleia Geral de acionistas, o

que nos pareceu consentâneo com repetidas decisões da CVM de acordo com as quais a prévia aprovação pela

Assembleia Geral dos planos de concessão de ações é condição necessária, ainda que não suficiente, para o

deferimento, pela CVM, de pedido de autorização de negociação de ações de emissão própria da companhia nos

casos em que a negociação se dê para viabilizar a implementação dos mencionados planos.

6

Avaliação do risco: A avaliação de impacto nesses casos depende da natureza das alterações

propostas. Em geral, trata-se de alterações de baixo impacto, mas essa avaliação somente pode

ser mediante a apresentação do caso concreto.

Frequência: uma vez ao ano para cada entidade administradora.

Matriz Risco Probabilidade

Alto Impacto

Médio Impacto

Baixo Impacto

Baixa Frequência Média Frequência Alta Frequência

f) Alterações nos Regulamentos de Acesso das entidades administradoras de mercados

organizados: em geral, aprovadas pela SMI. Alguns tipos de alteração, no entanto, tem

potencial para alterar sensivelmente a microestrutura do mercado. A eliminação das

operações por conta e ordem e a introdução de novos participantes de negociação na

BVMF (Modelo PN e PNP) são um bom exemplo de alterações consideradas relevantes o

suficiente para avaliação pelo Colegiado.

Tipo de Ato: Autorização para que as entidades administradoras alterem regulamento de

acesso.

Base para solicitação: Art. 51 e art. 117, I, da ICVM nº 461/2007.

Avaliação do risco: os regulamentos de acesso são alterados esporadicamente e as alterações

tendem a ter baixo ou médio impacto, uma vez que tendem a ter natureza operacional.

Frequência: inferior a uma vez ao ano para cada entidade administradora.

Matriz Risco Probabilidade

Alto Impacto

Médio Impacto

Baixo Impacto

Baixa Frequência Média Frequência Alta Frequência

g) Alterações dos Estatutos Sociais da BSM: em geral, alterações na redação dos Estatutos

Sociais da BSM têm sido submetidas ao Colegiado, uma vez que promovem mudanças

relevantes na forma de organização do autorregulador ou nas atribuições dos órgãos que

o compõem6. A submissão ao Colegiado, no entanto, não precisa ser uma regra, uma vez

que pode haver casos em que as alterações sejam pouco substanciais.

Tipo de Ato: Autorização para que a BSM altere seus estatutos sociais.

Base para solicitação: Art. 117, IV, da ICVM nº 461/2007.

Avaliação do risco: Com base no histórico dos últimos anos, as alterações dos estatutos da

BSM tem alto impacto sobre a organização e procedimentos do autorregulador.

Frequência: inferior a uma vez ao ano.

6 Processos SP 2015/0010; SP 2013/0397; SP 2011/0253; SP 2010/0207, todos submetidos à avaliação do

Colegiado.

7

Matriz Risco Probabilidade

Alto Impacto

Médio Impacto

Baixo Impacto

Baixa Frequência Média Frequência Alta Frequência

h) Alterações nos Regulamentos Processuais da BSM: a depender da avaliação da SMI

acerca da relevância da alteração, ela é levada ao Colegiado, inclusive com consulta

prévia à PFE (como ocorreu quando a BSM pretendia incluir a possibilidade de

celebração de termos de compromisso para infrações relativas à Instrução CVM nº

301/1999). Houve, no entanto, maior número de decisões proferidas pela SMI do que

submissões ao Colegiado.

Tipo de Ato: Autorização para que a BSM altere seu regulamento processual.

Base para solicitação: Art. 117, IV, da ICVM nº 461/2007.

Avaliação do risco: sempre dependerá do caso concreto. Com base no histórico dos últimos

anos, pode-se considerar que tenha médio impacto sobre o mercado, conquanto seja inegável o

caráter sensível do documento haja vista conter procedimentos muito importantes para o bom

andamento da atividade sancionadora da BSM.

Frequência: inferior a uma vez ao ano.

Matriz Risco Probabilidade

Alto Impacto

Médio Impacto

Baixo Impacto

Baixa Frequência Média Frequência Alta Frequência

i) Alterações no Regulamento do Mecanismo de Ressarcimento de Prejuízos da

BM&FBOVESPA: para decidir se submete a alteração à aprovação do Colegiado, a SMI

tem feito uma avaliação da relevância e impactos da alteração proposta. Foram

submetidas ao Colegiado: a metodologia de fixação de valores mínimo e máximo do

patrimônio do MRP, bem como sua posterior alteração; mudanças de rito; alteração dos

valores de ressarcimento7. Houve, por outro lado, oportunidades em que a SMI aprovou

diretamente alterações no Regulamento do MRP, como, por exemplo, na ocasião em que

foi incluída disposição que excluiu do sorteio de Relator quando do julgamento pelo

Pleno, de membros do Conselho de Supervisão que tivessem atuado na Turma Julgadora

que tivesse proferido a decisão recorrida.

Tipo de Ato: Autorização para alteração do Regulamento do MRP

Base para solicitação: Art. 117, IV, da ICVM nº 461/2007.

Avaliação do risco: Com base no histórico dos últimos anos, a maior parte das alterações do

Regulamento do Mecanismo de Ressarcimento de Prejuízos da BVMF pode ser classificada

como de alto ou médio impacto, haja vista a própria natureza do MRP e sua repercussão sobre

7 Processos SP 2013/0331 e SP 2015/0010.

8

o investidor final.

Frequência: inferior a uma vez ao ano.

Matriz Risco Probabilidade

Alto Impacto

Médio Impacto

Baixo Impacto

Baixa Frequência Média Frequência Alta Frequência

14. Pretendemos demonstrar que há uma racionalidade no procedimento utilizado pela

SMI até aqui para submissão ou não de pedidos/consultas de entidades administradoras de

mercados organizados ao Colegiado da CVM. A avaliação da relevância da alteração proposta

para a estrutura do mercado e os riscos envolvidos na adoção das propostas formuladas por

aquelas entidades têm sido os guias da Superintendência ao longo dos últimos anos. É, portanto,

forçoso reconhecer que o juízo de valor para classificar as alterações por relevância/risco não

está isento de subjetividade.

15. A Superintendência observa, por outro lado, a existência de uma fronteira que lhe

é intransponível, a qual se verifica quando do recebimento de pedidos fundamentados no artigo

9º, § 4º, e no artigo 114 da Instrução CVM nº 461/20078, os quais devem ser sempre submetidos

ao Colegiado. Assim foi nas concessões de dispensa de cumprimento de requisito de

independência dos Diretores de Autorregulação da BSM em quatro ocasiões e do Presidente do

Conselho de Autorregulação (Conselho de Supervisão) da BSM, em uma oportunidade.

16. Em face do exposto e por confiar no procedimento até aqui adotado, a SMI propõe

a manutenção da sistemática atual em que a submissão dos pedidos/consultas de entidades

administradoras ao Colegiado se dá quando a Superintendência entende necessária ou pertinente,

à luz dos riscos envolvidos, a manifestação daquele órgão. Entretanto, por acreditar que qualquer

processo sempre está sujeito a aperfeiçoamentos, a SMI sugere que as aprovações concedidas às

entidades administradoras do mercado e depositários centrais no âmbito, respectivamente, da

Instrução CVM nº 461/2007 e da Instrução CVM nº 541/2013 sejam relatadas ao Colegiado

durante as reuniões semanais do órgão sempre que a área técnica ou o Colegiado entenderem

8 Art. 9º Os mercados organizados de valores mobiliários serão obrigatoriamente estruturados, mantidos e

fiscalizados por entidades administradoras autorizadas pela CVM, constituídas como associação ou como sociedade

anônima, e que preencham os requisitos desta Instrução.

§4º O Colegiado da CVM poderá dispensar a observância de requisitos impostos por esta Instrução para a estrutura,

organização e funcionamento da entidade administradora, desde que tais requisitos não sejam compatíveis com a

estrutura ou a natureza do mercado a ser administrado pela entidade, ou as finalidades visadas com a imposição de

tais requisitos sejam alcançadas por mecanismos alternativos adotados pela entidade.

Art. 114. Na análise dos pedidos de autorização para funcionamento de entidade administradora de mercado

organizado, ou para funcionamento de mercado organizado, a CVM deve privilegiar o atendimento substancial das

normas desta Instrução, sempre que as finalidades de tais normas puderem ser alcançadas por meios alternativos, e

substancialmente menos onerosos, que os aqui estabelecidos.

9

necessário e desde que a inclusão do tema na pauta das mencionadas reuniões tenha sido deferida

pela Superintendência Geral.

Respeitosamente,

(Assinado Digitalmente)

FRANCISCO JOSÉ BASTOS SANTOS

Superintendente de Relações com o Mercado e Intermediários

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