Governança corporativa

CONSULTA SOBRE A INTERPRETAÇÃO DO CONCEITO DE “ÁREA CONEXA”, CONSTANTE NA ALÍNEA “A” DO ART. 17 DA LEI Nº 13.303/2016 – PROC. 19957.007271/2022-39

Trata-se de consulta ao Colegiado da CVM, apresentada pela Superintendência de Relações com Empresas – SEP (“Consulta”), a fim de fixar a interpretação do conceito jurídico indeterminado de “área conexa”, constante na alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei nº 13.303/2016 (“Lei das Estatais”). Para fins de contextualização, a SEP relatou que a Consulta teve origem em análise da área técnica acerca de reclamação sobre suposta infração ao artigo 17 da Lei das Estatais, quando da eleição do Sr. C.M.P.A. aos cargos de Diretor Presidente e de membro do Conselho de Administração da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras (“Companhia”). A pretensa infração consistiria na ausência dos requisitos e pressupostos legais para elegibilidade de administradores em sociedades de economia mista. Em análise consubstanciada no Parecer Técnico nº 3/2023-CVM/SEP/GEA-3 (“Parecer Técnico SEP”), a SEP considerou os seguintes pontos: (i) o Sr. C.M.P.A. renunciou ao cargo de Diretor Presidente e membro do Conselho de Administração em 04.01.2023, não fazendo mais parte do quadro de administradores da Companhia; (ii) o fato do termo “área conexa” ser um conceito jurídico indeterminado, de conteúdo aberto, gerando a possibilidade de termos diferentes interpretações, não tendo sido identificados precedentes do Colegiado da CVM sobre a interpretação da mencionada norma;

e (iii) Parecer da Procuradoria Federal Especializada junto à CVM – PFE/CVM sobre o tema em análise (“Parecer PFE/CVM”), destacando, entre outros pontos, o fato de o Colegiado da CVM ser a instância competente para a interpretação das normas submetidas ao ambiente regulado da CVM. Assim, segundo a SEP, embora tenha opinado pela infração à alínea “a” do artigo 17 da Lei nº 13.303/2016, considerando as características do caso concreto, a área técnica optou por não prosseguir com a instauração de processo administrativo sancionador, entendendo ser o caso de se utilizar outro instrumento de supervisão mais efetivo neste caso, como previsto na alínea "b" do inciso I do art. 4º da Resolução CVM nº 45/2021, a fim de orientar o mercado quanto a correta interpretação da exigência prevista na alínea “a” do artigo 17 da Lei nº 13.303/2016. Nesse contexto, a SEP encaminhou a Consulta ao Colegiado, para designação de relator, destacando a inexistência de precedentes e a complexidade da matéria. Em seu voto, o Presidente João Pedro Nascimento, Relator do processo, destacou, preliminarmente, que (i) tendo em vista a ausência de precedentes; (ii) a complexidade do tema; e (iii) o potencial impacto em relação ao Mercado de Capitais, é oportuno e conveniente pronunciamento do Colegiado sobre a matéria, para o melhor exercício do mandato legal da CVM. Nesse sentido, o Relator votou pelo conhecimento do Parecer Técnico SEP sob a forma de consulta, com base no art.

15 da Resolução CVM nº 46/2021, no art. 13 da Lei nº 6.385/1976 e no art. 6º, inciso VIII, da Resolução CVM nº 24/2021. Em relação ao mérito, o Presidente Relator destacou que o art. 17, inciso I, alínea “a” da Lei das Estatais prevê o requisito de experiência prévia de 10 (dez) anos em “ área conexa àquela para a qual forem indicados em função de direção superior ” como um dos critérios de elegibilidade dos administradores. Nesse sentido, o Relator observou que o texto da regra acima transcrito permite ao leitor diferentes interpretações, conforme a seguir. De um lado, o termo “área conexa” pode indicar que o candidato deve ter experiência prévia de 10 (dez) anos em instituições atuantes em setores econômicos ou segmentos de mercado conexos à atividade desempenhada pela Estatal a que foi indicado. Esse é o entendimento, por exemplo, adotado no Parecer Técnico SEP e no Parecer PFE/CVM. A SEP, além disso, levando em consideração o “ espírito ” e o “ objetivo ” da Lei das Estatais, entendeu que, além da necessária correspondência entre as atividades desempenhadas pelas companhias, também deveria existir uma correlação entre o “ porte ” delas. De outro lado, o mesmo texto permite o entendimento de que seriam elegíveis profissionais com experiência de 10 (dez) anos em função com atribuições semelhantes àquelas do cargo ao que foi indicado.

Nesse raciocínio, entende-se que o foco da análise deva ser as atividades e a rotina desempenhadas pelo profissional em sua experiência passada, mesmo que tenha exercido função em instituições com atividades ou “porte” distintos da Estatal para a qual esteja sendo designado. Ainda, na visão do Presidente Relator, a interpretação do termo “área conexa” comporta outras construções interpretativas para além das soluções expostas acima. Nesse contexto, considerando que o conceito de “área conexa” previsto no texto da lei é juridicamente indeterminado, e na ausência de jurisprudência constitucional erga omnes , o Relator entendeu caber à CVM, na qualidade de entidade técnica da Administração Pública Federal competente para a matéria, dar a melhor interpretação ao artigo 17, inciso I, alínea “a”, da Lei das Estatais. Não obstante, o Relator observou que, sem prejuízo de tal competência, a CVM pode ser levada a acolher eventual interpretação diversa sobre a Lei das Estatais fixada pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Em síntese, o Presidente Relator fixou seu entendimento de que experiência em área conexa ao cargo para o qual foi indicado refere-se ao exercício prévio de atribuições semelhantes ou equivalentes à que está sendo designado. Assim, na visão do Presidente João Pedro Nascimento, o conceito de “área conexa” remete às atribuições exercidas em função de cargo de administração e sua verificação exige análise casuística.

Nesse sentido, o Presidente Relator explorou determinados parâmetros que podem ser levados em consideração para a verificação da citada experiência em atribuições que se assemelham ou equivalem à função do cargo a que foi indicado, a depender do cargo a ser preenchido, na seguinte ordem: (i) em primeiro lugar, foram diferenciadas as atribuições de membros do Conselho de Administração e de membros da Diretoria, conforme sistemática adotada pela Lei nº 6.404/1976; (ii) em segundo lugar, foi detalhado que, a depender do caso concreto, a experiência do administrador em função com atribuições similares ou equivalentes pode estar relacionada à experiência em instituições atuantes no mesmo setor econômico da Estatal. Na visão do Presidente Relator, para que exista compatibilidade entre as atribuições desempenhadas pelo profissional em suas experiências passadas e o cargo a que foi indicado, excepcionalmente, determinadas posições de chefia podem exigir experiência no setor de mercado específico da Estatal. Assim, faz referência aos cargos de atuação em áreas finalísticas, com atuação técnica, setorial ou que exijam grau de conhecimento elevado no setor de mercado específico, como por exemplo os diretores responsáveis pelas áreas de petróleo, mineração, telecomunicações, energia elétrica e saúde complementar;

(iii) em terceiro lugar, foi realizada uma distinção dentro da própria Diretoria, sobre as experiências pregressas conexas as expertises demandadas as funções e atribuições de cada Diretor em específico, considerando os seus cargos na Diretoria — i.e., Diretor Presidente, Diretor Financeiro, Diretor Jurídico e, especialmente, Diretor de Operações e/ou Diretor Setorial (como são por exemplo os encarregados de funções técnicas específicas em segmentos de mercado) como, por exemplo, Diretores Responsáveis pelas áreas de petróleo, mineração, telecomunicações, energia elétrica e saúde complementar —; e (iv) por último, o Presidente Relator analisou casos excepcionais, em que a comparação entre o “porte” das companhias pode indicar a existência ou inexistência de correlação entre as “atribuições” exercidas pelo profissional em suas experiências passadas e as atividades a serem desempenhadas na função de chefia a que foi indicado. Após apresentar suas considerações sobre o caso, o Presidente Relator concluiu que: (i) A referência ao termo “área conexa” contido na alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais diz respeito à experiência de 10 (dez) anos em cargo com “atribuições” que se assemelham ou equivalem às funções que serão exercidas no cargo a que foi indicado;

(ii) A Lei das Estatais demanda que as competências previamente adquiridas pelo potencial indicado ao cargo no Conselho de Administração e/ou na Diretoria devem ter nexo e ser relacionadas às expertises que serão exigidas do profissional que venha a ocupar tais cargos em Estatais; (iii) A verificação de experiência em “atribuições” semelhantes ou equivalentes depende de análise do caso concreto, sem que, necessariamente, seja exigível experiência prévia em (a) companhias com objeto social similar ou conectado ao objeto social da sociedade de economia mista ou (b) companhias de porte equivalente; (iv) A intepretação casuística tende a ser, por um lado, mais rigorosa no que se refere aos indicados para atuação em cargos ou funções que demandem expertises específicas, conhecimentos técnicos e setoriais; e, por outro lado, mais flexível no caso de indicação para cargos ou funções que demandem expertises menos setoriais. a. Exemplo 1 (mais rigoroso): Para o Diretor Presidente, o Diretor de Operações e para o Diretor Setorial (petróleo, mineração, telecomunicações, energia elétrica e saúde complementar, por exemplo) exigem-se competências técnicas-específicas, cujas experiências pregressas devem ser analisadas com maior rigor tendo em vista as expertises desejáveis para o cargo a ser ocupado. b. Exemplo 2 (menos rigoroso):

Para o Diretor Financeiro, exigem-se competências em questões econômicas e de finanças, para o Diretor Jurídico, exigem-se competências em questões jurídicas e legais; sendo mais fácil que as experiências pregressas possam ser transversalmente conexas e aplicáveis às expertises futuras demandadas para determinado cargo. (v) Durante os trabalhos de verificação de experiência do candidato em “atribuições” semelhantes ou equivalentes, o Comitê de Elegibilidade e a CVM, a depender do caso concreto, podem levar em consideração, por exemplo, (a) a distinção entre funções de membros de Conselho de Administração e membros da Diretoria, (b) a possível relação entre a necessidade de experiência em atividades fins da companhia, que dependem de técnica sobre o segmento de mercado específico, e as “atribuições” do cargo indicado; e (c) a possível diferença de “atribuições” entre profissionais que atuam em companhias com “porte” diferentes. (vi) Por último, nas reflexões para a verificação casuística da conexão entre as experiências pregressas e as expertises que serão exigidas do ocupante do cargo, deve-se levar em consideração a intenção da Lei das Estatais no sentido de aprimorar e melhorar as regras de governança corporativa das Estatais, a fim de que os órgãos de administração sejam ocupados por profissionais com as capacidades e aptidões necessárias aos cargos que serão por eles exercidos.

O Colegiado, por unanimidade, acompanhou o entendimento exposto no voto do Presidente Relator, acerca do conhecimento do Parecer SEP sob a forma de consulta e da interpretação do termo “área conexa” constante na alínea “a” do artigo 17 da Lei nº 13.303/2016. Anexos MANIFESTAÇÃO DA ÁREA TÉCNICA VOTO DO PRESIDENTE JOÃO PEDRO NASCIMENTO

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

PARECER TÉCNICO Nº 3/2023-CVM/SEP/GEA-3

ASSUNTO: Reclamação (Investidor)

Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras

Processo 19957.007271/2022-39

Senhor Gerente,

Trata-se de reclamação questionando a eleição do Sr.

para a vaga de membro do Conselho de Administração e Diretor

Presidente da Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras (“Companhia” ou “Petrobras”).

HISTÓRICO

2. Em 27.06.2022, foi protocolizada reclamação nos seguintes

principais termos (1539637):

a. "no dia 20 de Junho de 2022 a Petrobras informou ao Mercado que o senhor

pediu demissão do cargo de presidente da empresa naquela

manhã. No dia 24 de Junho a Petrobras informa que o nome indicado pela

acionista majoritária - Sr. - será analisado na data

de hoje, 27/06/2022, pela reunião extraordinária do Conselho de Administração

da Companhia”;

b. "ocorre que pelas razões de compliance da Companhia, além do disposto na Lei

das Sociedades Anônimas, Lei das Estatais e ordenamento da CVM, o Sr.

não pode tomar posse como presidente da Petrobras, por não

possuir requisitos legais para tal e, consequentemente, apresentar risco à

Companhia e a seus acionistas minoritários”;

c. "a ilegalidade da capacitação do Sr. fere dois requisitos legais

previsto na Lei das Estatais. Este fato poderá ensejar a realização de ações por

meio de acionistas minoritários, gerar instabilidade e oscilação indesejada no

mercado de capitais da Companhia. Seriam estes elementos: experiência

profissional e formação acadêmica”;

d. “o Senhor não possui notório conhecimento na área, além de ser

formado em comunicação social, sem experiência no setor de petróleo e

energia”;

e. “no primeiro requisito, tratando-se de experiência profissional, o requisito não é

cumprido em nenhuma das alternativas previstas no art. 17. Conforme

demonstrado nos meios de comunicação, a única incursão profissional do

senhor compatível com a função pretendida foi a participação de um

ano e meio no conselho do PPSA”;

f. “por outro lado, a formação acadêmica também é claramente incompatível. No

concernente a este critério, o art. 28 do decreto 8.945, que regula a Lei das

Estatais, exige que o presidente da companhia tenha 'formação acadêmica' e

'notório conhecimento' compatíveis 'com o cargo para o qual foi indicado'.

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 1

Conforme mostrado, o senhor não passou pela validação de seus

diplomas de pós-graduação obtidos no exterior, algo requisitado pela legislação

nacional”;

g. “apesar da aprovação pelo Comitê de Elegibilidade, que acarretará nesta

decisão do CA hoje, a mesma não fora unânime, e alerta do Conselho de

Administração da Petrobras que o compliance da Companhia avaliou que o

indicado não cumpre todos os requisitos legais”;

h. “claro, portanto, que o próprio presidente nesta ocasião vota contra a

nomeação do Sr. com argumentos muito pertinentes”;

i. “ademais, ressalte-se o risco de uma nomeação que será avaliada, haja vista

todos seus riscos, sem Assembleia de acionistas, mas apenas pelo Conselho de

Administração, limando a capacidade de controle dos acionistas minoritários

sobre a gestão da Companhia, em prazo extremamente reduzido, sem respeito

ao mínimo de 8 (oito) dias úteis para a formação da decisão dos Conselheiros,

apresenta risco para a Companhia e possibilidade de permanência de

instabilidade em sua gestão”;

j. “a não realização da Assembleia pode acarretar em conflitos de interesses,

visto que os conselheiros podem concorrer pelo voto múltiplo. Assim, em tese,

temos conselheiros que são concorrentes do Sr. e não

deveriam votar, por conflitos de interesses. A decisão da assembleia de

acionistas está sendo suprida”; e

k. “seja analisado, mediante processo administrativo e à luz dos normativos

destacados a eventual ocorrência de ilegalidade da nomeação do Sr.

à Presidência da Petróleo Brasileiro S.A.”.

3. Em 28.06.2022, foi enviado o Ofício nº 119/2022/CVM/SEP/GEA-3

solicitando a manifestação da Companhia (1540421), pelo que, em 06.07.2022,

a Companhia enviou resposta nos seguintes principais termos (1548475):

I. Análise do Comitê de Pessoas, Elegibilidade, Sucessão e Remuneração

(“COPE/CELEG”)

a. “em reunião realizada em 24.06.2022, o COPE/CELEG avaliou, nos termos do

artigo 10 da Lei nº 13.303/2016 (“Lei das Estatais”), do artigo 21 do Decreto nº

8.945/2016 (“Decreto”), recentemente alterado pelo Decreto nº 11.048/2022, e

da Política de Indicação de Membros da Alta Administração e do Conselho Fiscal

(“Política”), a indicação, pelo acionista controlador, do Sr.

para os cargos de Conselheiro de Administração e Presidente da

Petrobras, na forma do artigo 150 da Lei 6.404/76 e do artigo 25 do Estatuto

Social da Companhia”;

b. “no que tange ao atendimento dos critérios de notória especialização, formação

acadêmica compatível com o cargo e experiência profissional questionados

pela ANAPETRO, destaca-se que a decisão do COPE/CELEG levou em

consideração o Relatório de Análise de Critérios de Capacitação e Gestão

(“BCG”), elaborado pela Área de Recursos Humanos da Companhia, o

Formulário A do Cadastro de Administrador – Diretor ou Conselheiro de

Administração – Empresa de Maior Porte, do Ministério da Economia

(“Formulário”), e demais documentos apresentados pelo indicado”;

c. “a manifestação do COPE/CELEG, por maioria de votos, foi a seguinte, conforme

Ata de Reunião 273:

“opinou que o indicado preenche os requisitos

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 2

necessários previstos na Lei nº 13.303/2016, no Decreto nº 8.945/2016 e na

Política de Indicação da Petrobras, bem como não incorre em vedações, para

que seja nomeado/eleito Conselheiro de Administração e, em sendo

nomeado/eleito Conselheiro, Presidente da Petrobras.”;

II. Do Notório Conhecimento

d. “a Lei das Estatais e o Decreto exigem dos indicados notório conhecimento,

conforme os dispositivos legais transcritos abaixo:

Lei das Estatais

“Art. 17. Os membros do Conselho de Administração e os indicados para os

cargos de diretor, inclusive presidente, diretor-geral e diretor-presidente, serão

escolhidos entre cidadãos de reputação ilibada e de notório conhecimento,

devendo ser atendidos, alternativamente, um dos requisitos das alíneas “a”, “b”

e “c” do inciso I e, cumulativamente, os requisitos dos incisos II e III:” (grifos

nossos).

Decreto

“Art. 28. Os administradores das empresas estatais deverão atender os

seguintes requisitos obrigatórios:

...

II - ter notório conhecimento compatível com o cargo para o qual foi indicado;

...”;

e. “no Formulário, são exemplificadas formações ou experiências que podem ser

consideradas para reconhecimento do notório conhecimento do indicado. Vejase:

a) Pós-graduação, mestrado ou doutorado, compatíveis com o cargo para o qual

foi indicado; ou

b) Artigos publicados, trabalhos profissionais desenvolvidos compatíveis com o

cargo para o qual foi indicado; ou

c) Cursos de extensão compatíveis com o cargo para o qual foi indicado”;

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 3

V. Do Processo de Nomeação

q. “com relação à alegação da ANAPETRO de que não foi realizada assembleia de

acionistas para os fins de nomeação do Sr. , a Petrobras

esclarece que, tendo em vista a renúncia do ex-Presidente e ex-Conselheiro (Sr.

), em 20.06.2022, a Companhia cumpriu o rito previsto no

artigo 150 da Lei nº 6.404/1976 e no artigo 25 do seu Estatuto Social (...)”; e

r. “ademais, conforme exposto acima, lembramos que toda a governança interna

de análise prévia dos requisitos legais, de gestão e integridade, que inclui a

manifestação do COPE/CELEG, foi devidamente cumprida antes da nomeação

do indicado como membro do Conselho e sua posterior eleição à Presidência da

Petrobras pelo Conselho de Administração”.

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 4

4. Em 26.08.2022, foi enviado o Ofício nº 160/2022/CVM/SEP/GEA-3

solicitando a manifestação da Companhia quanto aos motivos pelos quais

entendeu pela observância dos requisitos previstos no art. 17, inciso I, da Lei nº

13.303/2016 (1595419), pelo que, em 09.09.2022, a Companhia enviou

resposta nos seguintes principais termos (1605769):

a. “no caso concreto em questão, o atendimento ao requisito legal foi realizado

utilizando a opção relacionada na alínea “a” do inciso I do art. 17 da Lei das

Estatais, que dispõe sobre a necessidade de tempo de experiência profissional

na área de atuação da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou

em área conexa àquela para a qual foi realizada a indicação”.

b. “para fins de comprovação do atendimento aos critérios exigidos, o Decreto

prevê, em seu artigo 22, inciso I, a necessidade de entrega de “formulário

padronizado” pela entidade ou órgão que indicou o candidato ao cargo da

Administração da Companhia (,,,)”;

c. “o Formulário é disponibilizado na página do Ministério da Economia e possui a

finalidade de verificação de requisitos e vedações legais e estatutários exigidos

para a indicação de Administrador – Conselheiro de Administração ou Diretor –

de empresa estatal cuja receita operacional bruta seja igual ou superior a R$90

milhões”;

d. “o Formulário, em seu item 15, replica o requisito exigido no art. 17, inciso I,

alínea a, da Lei das Estatais (...)”;

e. “ademais, no mesmo item, o Formulário traz a explicação do que se deve

entender por “área conexa àquela para a qual forem indicados em função de

direção superior”, conforme abaixo transcrito:

“ii) Experiência em área conexa ao cargo para o qual foi indicado refere-se ao

exercício prévio de atribuições semelhantes ou equivalentes a que está sendo

designado, em função de direção superior.”;

f. “cabe destacar que o requisito de experiência profissional (elencado no art. 17,

I, "a" da Lei das Estatais e no art. 28, IV do Decreto) não prevê comparação de

porte da empresa e admite que a experiência se dê em área conexa, que “(...)

refere-se ao exercício prévio de atribuições semelhantes ou equivalentes a que

está sendo designado, em função de direção superior”;

g. “Gustavo Amorim, em sua doutrina, explica o requisito do inciso I da Lei das

Estatais: “Por área conexa ao cargo de administrador, pode-se entender cargo

de chefia (chefia simples), independente de seu nível hierárquico e do setor ou

porte da instituição”;

h. “no mesmo sentido, Marçal Justen Filho2 , em relação ao referido requisito,

dispõe que “Não houve exigência nem identidade com a mesma área de

atuação da empresa estatal: basta que se demonstre a mesma experiência em

“área conexa” à da função de direção a ser exercida”; e

i. “desse modo, considerando que o próprio Formulário é um documento exigido

pelo Decreto que regulamenta a Lei das Estatais e este traz a definição do

termo “área conexa ao cargo que foi indicado” como “exercício prévio de

atribuições semelhantes ou equivalentes a que está sendo designado, em

função de direção superior” – a qual está em linha com a literatura jurídica

sobre o requisito –, o Conselho de Administração entendeu que a experiência

do Sr. como CIO da empresa Webforce Network,

por cerca de 13 anos, atende aos requisitos previstos no art. 17, inciso I, da Lei

das Estatais, o que restou refletido em sua decisão pela eleição do indicado

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 5

como Presidente da Petrobras (RCA nº 1.689)”.

5. Em 06.12.2022, foi enviada consulta à PFE, por meio do Ofício

Interno nº 218/2022/CVM/SEP/GEA-3 (1660453), solicitando a manifestação da

Procuradoria quanto à correta interpretação da exigência profissional prevista

no inciso I do art. 17 da Lei nº 13.303/2016, pelo que, por meio do PARECER n.

00002/2023/GJU-2/PFE-CVM/PGF/AGU de 02.01.2023, a Procuradoria se

manifestou nos seguintes principais termos (1682541):

a. "tratando especificamente da alusão à “área conexa”, parece cuidar-se, a

priori, de conceito jurídico indeterminado, de conteúdo aberto (...)";

b. "observa-se, portanto, que a fixação do conteúdo de um conceito jurídico

indeterminado deve pautar-se em parâmetros objetivos, de sorte a evitar-se o

voluntarismo na atuação da Administração Pública; nada obstante, uma vez

delineados os contornos, a solução administrativa poderá ser discricionária ou

vinculada, a depender do caso concreto";

c. "em vista do exposto, não parece possível responsabilizar o Comitê de Pessoas,

Elegibilidade, Sucessão e Remuneração da Petrobras por possível

descumprimento ao art. 17 da Lei nº 13.303/2016, haja vista que a conclusão

pela elegibilidade se encontra aderente à interpretação dada pelo Ministério da

Economia ao requisito exigido pelo indigitado dispositivo legal";

d. "não se pode deixar de registrar, contudo, que, a princípio, a interpretação

dada pelo Ministério da Economia ao conceito de área conexa parece

distanciar-se da mens legis, haja vista que a conexão aludida pelo mencionado

dispositivo legal se refere à área de atuação da empresa estatal e não às

atribuições do cargo de chefia a ser exercido"; e

e. "assim, a abrangência conferida ao dispositivo parece desbordar, a rigor, das

finalidades legais, cabendo, no caso concreto, a manifestação do Colegiado

desta Autarquia acerca do tema, haja vista que a aferição dos requisitos legais

para eleição de membro de Conselho de Administração de Sociedade Anônima

constitui matéria afeta à competência legal da CVM, face ao disposto no art. 4º

c.c. art. 147, §4º, da Lei 6.404/76 e art. 16 da Lei 13.303/2016".

6. O DESPACHO n. 00003/2023/GJU-2/PFE-CVM/PGF/AGU

complementou ainda que:

a. "com efeito, a Lei 13.303/2016, ao estabelecer o estatuto jurídico das empresas

públicas e sociedades de economia mista, definiu padrões rigorosos de

elegibilidade para indicação aos cargos de administração da companhia, no

claro intuito de afastar nomeações meramente políticas";

b. "para que este resultado seja alcançado, a interpretação das normas - e aqui

em especial o art. 17, inciso I, "a", que estabelece o requisito da experiência

profissional mínima para a ocupação do cargo de diretor e membro do conselho

de administração - com vistas a definir seu alcance, subjetivo ou objetivo, não

pode assumir grau de elasticidade que acarrete, por fim, no afastamento ou

esvaziamento da mens legis, subvertendo-a";

c. "neste aspecto, considerando a finalidade de evitar indicações meramente

políticas e, por outro lado, a exigência de alto grau de profissionalização e

qualificação para a elegibilidade ao cargo, parece-nos que quando a lei se

refere à experiência profissional "em área conexa àquela para a qual forem

indicados em função de direção superior", ela não está a se referir à função que

o candidato exerceu em outras empresas, mas sim à área conexa à atividade

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 6

desenvolvida pela estatal. É dizer, a dúvida remanesce sobre o conceito de

"área conexa", não sobre a função exercida em outra empresa, ainda que

equivalente ao cargo pretendido";

d. "essa premissa nos parece relevante pelo fato de que a exploração direta da

atividade econômica exercida pelo Estado é, por princípio, excepcional,

"permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a

relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei", nos termos dispostos

pelo art. 173 da Constituição Federal. Há, assim, complexidade e desafios

inerentes às atividades empresariais desenvolvidas pelo Estado, a justificar e

exigir a devida tecnicidade no campo de atuação da estatal, ou, conforme a Lei

das Estatais, em área conexa"; e

e. "do contrário, e exacerbando as hipóteses, poderíamos, no limite, admitir que o

CEO de uma fábrica de tortas fosse indicado a um dos cargos na administração

de uma estatal, ainda que a área de atuação desta não seja no ramo

alimentício. Não se está a discutir a qualificação e expertise desse diretor para

a produção de tortas, por mais deliciosas que estas sejam. Mas, parece indene

de dúvidas que, ainda que ele ocupe esse cargo por 20 (vinte) anos e seja

campeão de vendas por todo esse período, não estará preenchendo os

requisitos exigidos pela Lei das Estatais".

ANÁLISE

7. O presente processo foi instaurado com o fim de analisar

reclamação relacionada à eventual infração ao art. 17 da Lei nº 13.303/16

quando da eleição do Sr. ao cargo de Diretor

Presidente e membro do Conselho de Administração da Petrobras.

8. Dispõe o seguinte o art. 17 da Lei nº 13.303/2016:

Art. 17. Os membros do Conselho de Administração e os indicados para os

cargos de diretor, inclusive presidente, diretor-geral e diretor-presidente, serão

escolhidos entre cidadãos de reputação ilibada e de notório conhecimento,

devendo ser atendidos, alternativamente, um dos requisitos das alíneas “a”, “b”

e “c” do inciso I e, cumulativamente, os requisitos dos incisos II e III:

I - ter experiência profissional de, no mínimo:

a) 10 (dez) anos, no setor público ou privado, na área de atuação da empresa

pública ou da sociedade de economia mista ou em área conexa àquela para a

qual forem indicados em função de direção superior; ou

b) 4 (quatro) anos ocupando pelo menos um dos seguintes cargos:

1. cargo de direção ou de chefia superior em empresa de porte ou objeto social

semelhante ao da empresa pública ou da sociedade de economia mista,

entendendo-se como cargo de chefia superior aquele situado nos 2 (dois) níveis

hierárquicos não estatutários mais altos da empresa;

2. cargo em comissão ou função de confiança equivalente a DAS-4 ou superior,

no setor público;

3. cargo de docente ou de pesquisador em áreas de atuação da empresa pública

ou da sociedade de economia mista;

c) 4 (quatro) anos de experiência como profissional liberal em atividade direta

ou indiretamente vinculada à área de atuação da empresa pública ou sociedade

de economia mista;

II - ter formação acadêmica compatível com o cargo para o qual foi indicado; e

(...)

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 7

9. O art. 28 do Decreto nº 8.945/2016 determina ainda que:

Art. 28. Os administradores das empresas estatais deverão atender os seguintes

requisitos obrigatórios:

I - ser cidadão de reputação ilibada;

II - ter notório conhecimento compatível com o cargo para o qual foi indicado;

III - ter formação acadêmica compatível com o cargo para o qual foi indicado; e

IV - ter, no mínimo, uma das experiências profissionais abaixo:

a) dez anos, no setor público ou privado, na área de atuação da empresa estatal

ou em área conexa àquela para a qual forem indicados em função de direção

superior, ou dez anos na área de atuação da empresa estatal ou em área conexa

ao cargo para o qual foi indicado;

b) quatro anos em cargo de Diretor, de Conselheiro de Administração, de

membro de comitê de auditoria ou de chefia superior em empresa de porte ou

objeto social semelhante ao da empresa estatal, entendendo-se como cargo de

chefia superior aquele situado nos dois níveis hierárquicos não estatutários mais

altos da empresa;

c) quatro anos em cargo em comissão ou função de confiança equivalente a

nível 4, ou superior, do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, em

pessoa jurídica de direito público interno;

d) quatro anos em cargo de docente ou de pesquisador, de nível superior na

área de atuação da empresa estatal; ou

e) quatro anos como profissional liberal em atividade vinculada à área de

atuação da empresa estatal.

(...)

10. No entendimento do reclamante, tanto os requisitos de experiência

profissional como de formação acadêmica do Sr.

não atendem aos requisitos previstos da regulamentação vigente.

Da experiência profissional

11. Como citado anteriormente, nos termos do art. 17, inciso I da Lei nº

13.303/2016, o indicado deve atender, de forma resumida, a um dos seguintes

pré-requisitos:

a. 10 anos, no setor público ou privado, na área de atuação da empresa pública ou

da sociedade de economia mista ou em área conexa àquela para a qual forem

indicados em função de direção superior; ou

b. 4 anos ocupando pelo menos um dos seguintes cargos:

i. cargo de direção ou de chefia superior em empresa de porte ou objeto

social semelhante ao da empresa pública ou da sociedade de economia

mista,;

ii. cargo em comissão ou função de confiança equivalente a DAS-4 ou

superior;

iii. cargo de docente ou de pesquisador em áreas de atuação da empresa;

c. 4 anos de experiência como profissional liberal em atividade direta ou

indiretamente vinculada à área de atuação da empresa;

12. Em sua manifestação a Companhia informou que a decisão do

Comitê de Pessoas, Elegibilidade, Sucessão e Remuneração (“CELEG”) pela

elegibilidade do candidato levou em consideração o fato dele ser o fundador e

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 8

CEO da empresa Webforce Network, tendo “atuado como CEO da Webforce

Empreendimentos e Participações Ltda. por cerca de 13 anos”.

14. Destacou ainda o CELEG que o Sr. atuou como membro do

Conselho de Administração da Empresa Brasileira de Administração de Petróleo

e Gás Natural S.A. – Pré-Sal Brasileiro S.A. por mais de 1 ano.

15. Assim, resta claro que o CELEG entendeu pela elegibilidade, nos

termos da alínea “a” do artigo 17, considerando que a atuação do Sr. por

mais de 10 anos na Webforce Network representa uma atuação “em área

conexa àquela para a qual” ele foi indicado.

16. Numa leitura inicial da citada alínea “a”, a experiência na Webforce

Network atenderia a exigência apenas se considerarmos sua atuação como em

“área conexa" àquela a qual ele foi indicado.

17. Neste caso, estamos falando de uma companhia de porte muito

inferior e que atua em um ramo completamente distinto da Petrobras.

18. No entanto, quando questionada especificamente a esse respeito, a

Companhia se justificou enviando cópia do formulário padronizado

disponibilizado pelo Ministério da Economia. O citado formulário é uma

exigência do art. 22, inciso I, do Decreto nº 8.945/2016: “o órgão ou a entidade

da administração pública federal responsável pelas indicações de

administradores e Conselheiros Fiscais encaminhará formulário padronizado

para análise do comitê ou da comissão de elegibilidade da empresa estatal,

acompanhado dos documentos comprobatórios e da sua análise prévia de

compatibilidade”.

19. Verifica-se no item 15 do citado formulário padronizado, disponível

na página do Ministério da Economia, o entendimento de que a “experiência

em área conexa ao cargo para o qual foi indicado refere-se ao exercício prévio

de atribuições semelhantes ou equivalentes a que está sendo designado, em

função de direção superior”[1].

20. Assim, resta claro o entendimento do Ministério da Economia de

que a atuação “em área conexa àquela para a qual forem indicados em função

de direção superior” se refere ao cargo do indicado, e não ao porte ou área de

atuação da empresa.

21. De fato, o requisito de experiência profissional exigido no art. 17 da

Lei nº 13.303/2006 não prevê claramente a comparação de porte da

companhia.

22. Já o art. 28 do Decreto nº 8.945/2016 cita que o requisito para

atender a alínea “a” são de dez anos “na área de atuação da empresa estatal

ou em área conexa àquela para a qual forem indicados em função de direção

superior” (grifei).

23. Em sua manifestação à Companhia cita ainda parte da doutrina que

entende por área conexa ao cargo de administrador “cargo de chefia (chefia

simples), independente de seu nível hierárquico e do setor ou porte da

instituição”[2], reforçando ainda que “não houve exigência nem identidade com

a mesma área de atuação da empresa estatal: basta que se demonstre a

mesma experiência em “área conexa” à da função de direção a ser

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 9

exercida[3]”.

24. Com a devida vênia discordo da interpretação dada pelo Ministério

da Economia e da doutrina citada pela Companhia.

25. A meu ver, a Lei nº 13.303/2016 teve, por objetivo, dentre outros, a

busca por melhorar a administração das empresas estatais e sociedades de

economia mista, aumentando sua eficiência e competitividade, bem como a

responsabilidade na sua gestão.

26. Como bem mencionado pelo ex-Diretor Presidente Marcelo Barbosa

no âmbito do Processo 19957.011269/2017-05, é forçoso, ao se avaliar o tema,

considerar tanto a finalidade da Lei das Estatais, de modo que, ao interpretar a

lei, é necessário lhe extrair o sentido por meio de um processo que deve se

apoiar em mais de uma técnica.

27. Nas palavras de Marcello Caetano[4] citadas pelo ex-Diretor

Presidente Marcelo Barbosa:

Concluído o exame literal do texto, não deve o intérprete ficar por aí, mesmo

quando o sentido lhe pareça claríssimo: não só esta clareza pode iludir como até

permitir que se pratiquem atos antissociais repelidos pela ordem jurídica – mas

acobertados pela falsa aparência do respeito à lei.

É preciso penetrar o espírito da lei, o pensamento que a determinou e informa, e

a isso conduz a interpretação lógica mediante as suas diversas operações:

exame do objetivo da lei, seu enquadramento sistemático e político, indagação

da sua história, apuramento do conteúdo implícito”.

28. Destaco a seguir trechos do voto do também ex-Diretor Presidente

Leonardo Porciúncula no âmbito do Processo 19957.008923/2016-12:

11. Tratando especificamente dos critérios de elegibilidade do art. 17, a norma

veio para formalizar parâmetros de qualificação, experiência (especialmente no

caput e incisos I e II) e independência (como os constantes do § 2º),

características essenciais a quem pretende ocupar cargos de administração em

companhias abertas, e já largamente reconhecidas e difundidas nos bons

manuais e regras de governança corporativa.

21. Depreendo, pois, que a interpretação do art. 17 da Lei das Estatais que

melhor se coaduna ao bem jurídico por ele tutelado, isto é, a higidez das

indicações para cargos de administração, conduz à aplicação do dispositivo ao

presente caso.

22. Entender de forma contrária, interpretando o alcance de suas vedações de

forma excessivamente restritiva, na minha visão, não apenas esvaziaria o

sentido e efetividade do art. 17, mas acabaria por afrontar a própria razão que

justificou a criação da norma.

29. Isto posto, s.m.j., entendo que a exigência prevista na alínea “a” do

art. 17, inciso I da Lei nº 13.303/2016 se refere também a área de atuação e,

ao menos, ao porte da empresa pública ou sociedade de economia mista, e não

somente ao cargo em si.

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31. Tendo em vista o presente entendimento, em 06.12.2022 foi

enviado o Ofício Interno nº 218/2022/CVM/SEP/GEA-3 (1660453) solicitando a

manifestação da PFE-CVM quanto à correta interpretação do termo "área

conexa àquela para a qual forem indicados em função de direção superior".

32. Nos termos do Parecer n. 00002/2023/GJU-2/PFE-CVM/PGF/AGU

(1682541), a Procuradoria destacou que o termo “área conexa” parece ser um

conceito jurídico indeterminado, de conteúdo aberto, ressaltando que "a

interpretação dada pelo Ministério da Economia ao conceito de área conexa

parece distanciar-se da mens legis, haja vista que a conexão aludida pelo

mencionado dispositivo legal se refere à área de atuação da empresa estatal e

não às atribuições do cargo de chefia a ser exercido".

33. O Despacho n. 00003/2023/GJU-2/PFE-CVM/PGF/AGU complementou

ainda o entendimento exarado no citado parecer, valendo destacar os

seguintes trechos:

Neste aspecto, considerando a finalidade de evitar indicações meramente

políticas e, por outro lado, a exigência de alto grau de profissionalização e

qualificação para a elegibilidade ao cargo, parece-nos que quando a lei se refere

à experiência profissional "em área conexa àquela para a qual forem indicados

em função de direção superior", ela não está a se referir à função que o

candidato exerceu em outras empresas, mas sim à área conexa à atividade

desenvolvida pela estatal. É dizer, a dúvida remanesce sobre o conceito de

"área conexa", não sobre a função exercida em outra empresa, ainda que

equivalente ao cargo pretendido.

Essa premissa nos parece relevante pelo fato de que a exploração direta da

atividade econômica exercida pelo Estado é, por princípio, excepcional,

"permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a

relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei", nos termos dispostos

pelo art. 173 da Constituição Federal. Há, assim, complexidade e desafios

inerentes às atividades empresariais desenvolvidas pelo Estado, a justificar e

exigir a devida tecnicidade no campo de atuação da estatal, ou, conforme a Lei

das Estatais, em área conexa.

Do contrário, e exacerbando as hipóteses, poderíamos, no limite, admitir que o

CEO de uma fábrica de tortas fosse indicado a um dos cargos na administração

de uma estatal, ainda que a área de atuação desta não seja no ramo alimentício.

Não se está a discutir a qualificação e expertise desse diretor para a produção

de tortas, por mais deliciosas que estas sejam. Mas, parece indene de dúvidas

que, ainda que ele ocupe esse cargo por 20 (vinte) anos e seja campeão de

vendas por todo esse período, não estará preenchendo os requisitos exigidos

pela Lei das Estatais.

34. Assim sendo, entendo que a experiência do Sr. na

Webforce Network não atende a elegibilidade exigida na alínea “a” do artigo 17

da Lei nº 13.303/2016. Vale ressaltar, no entanto, que o Sr.

renunciou ao cargo de Diretor Presidente e membro do Conselho de

Administração em 04.01.2023.

35. O reclamante cita ainda o requisito previsto no §3º do art. 20 do

Estatuto Social da Petrobras: os diretores “deverão atender ao requisito de 10

(dez) anos de experiência em liderança, preferencialmente, no negócio ou em

área correlata, conforme especificado na Política de Indicação da Companhia”.

36. Nesse sentido, embora a área de negócio não seja correlata, a

experiência do Sr. como CEO da Webforce Network atenderia ao requisito

de liderança. Como citado na ata do CELEG, “embora seja desejável que a

experiência seja no negócio ou em área correlata, não é mandatório, sendo o

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 11

critério atendido com a comprovação dos 10 (dez) anos de experiência em

liderança”.

37. Assim, especificamente quanto a exigência prevista no 3º do art. 20

do Estatuto Social da Companhia, concordo com a opinião do CELEG nesse

sentido, uma vez que, a meu ver, ao adicionar a palavra “preferencialmente” o

Estatuto Social da Petrobras deixou clara a possibilidade de a exigência não ser

necessariamente em área correlata.

38. Isto posto, entendo não ser possível afirmar que o Sr. não

atende as exigências previstas no 3º do art. 20 do Estatuto Social da

Companhia.

Da formação acadêmica

39. O reclamante afirma ainda que o Sr. “não possui notório

conhecimento na área, além de ser formado em comunicação social”.

40. Como visto anteriormente, a Lei 13.303/2016 exige que a formação

acadêmica seja compatível com o cargo para o qual foi indicado, enquanto o

Decreto nº 8.945/2016 determina que o administrador deve ter notório

conhecimento compatível com o cargo para o qual foi indicado.

41. A respeito, a Companhia manifestou seu entendimento no sentido

de que “não há impedimento para que um candidato que tenha frequentado

curso diferente daqueles indicados no rol do art. 62, §2º, do Decreto possa

ocupar assento no Conselho de Administração ou Diretoria Executiva de uma

estatal federal, tendo em vista que tal dispositivo apresenta um rol meramente

exemplificativo”.

42. A respeito, o citado art. 62 apresenta um rol de formações

acadêmicas que seriam compatíveis, não constando o curso de comunicação

social.

43. Não obstante, o art. 62 também apresenta o vocábulo

“preferencialmente” quando lista as formações, de modo que, s.m.j, o fato da

formação não ser uma das listadas no artigo por si só não caracteriza que tal

formação seria incompatível.

44. Quanto ao notório conhecimento, o CELEG citou ainda que, embora

a formação acadêmica do indicado não fosse a preferencial, “o mesmo possui

cursos equivalentes de pós-graduação em instituições renomadas e respeitadas

mundialmente”.

45. Como informado pelo CELEG, o Sr. apresentou diplomas dos

cursos de Master of Business Administration, pela Duke University; e Special

Studies in Administration and Management, pela Harvard University Extension

School.

46. Assim, mesmo que a formação acadêmica eventualmente não seja

a ideal, fato é que o Sr. realizou outros cursos em instituições

reconhecidas internacionalmente.

47. No meu entendimento, estender o impedimento previsto no art. 17

da Lei nº 13.303/2016 ao presente caso concreto seria restringir direitos

bastante relevantes sem autorização legal. De um lado, o direito do acionista

controlador de escolher os administradores e, assim, orientar o funcionamento

da companhia e, de outro lado, o direito dos candidatos de exercerem sua

profissão.

48. Isto posto, entendo não ser possível afirmar que o candidato não

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 12

teria cumprido os requisitos legais previstos tanto na Lei nº 13.303/2016 como

no Decreto nº 8.945/2016.

Da eleição realizada pelo próprio Conselho de Administração

49. Como visto anteriormente, em 20.06.2022, o ex-Diretor Presidente

e membro do Conselho de Administração da Petrobras, o Sr. ,

renunciou ao cargo.

50. Assim, seguindo indicação feita pelo acionista controlador, em

27.06.2022 o Conselho de Administração da Companhia, nos termos do art. 150

da Lei nº 6.404/76, elegeu o Sr. para a vaga de

membro do conselho e para exercer o cargo de Diretor Presidente da Petrobras.

51. O reclamante questiona o fato da eleição do novo membro do

Conselho de Administração ter sido realizada pelos próprios conselheiros ao

invés de assembleia. No entendimento do reclamante, a decisão da assembleia

de acionistas estaria sendo suprimida.

52. Dispõe o seguinte o art. 141, §3º e o art. 150 da Lei nº 6.404/76:

Art. 141. §3º Sempre que a eleição tiver sido realizada por esse processo, a

destituição de qualquer membro do conselho de administração pela assembléiageral importará destituição dos demais membros, procedendo-se a nova eleição;

nos demais casos de vaga, não havendo suplente, a primeira assembléia-geral

procederá à nova eleição de todo o conselho.

Art. 150. No caso de vacância do cargo de conselheiro, salvo disposição em

contrário do estatuto, o substituto será nomeado pelos conselheiros

remanescentes e servirá até a primeira assembleia-geral. Se ocorrer vacância

da maioria dos cargos, a assembleia-geral será convocada para proceder a nova

eleição.

53. Assim, em caso de vacância de membro do Conselho de

Administração eleito pelo sistema de voto múltiplo, todos os demais

conselheiros também eleitos pelo voto múltiplo passam a ter um mandato

temporário, devendo os demais membros do Conselho de Administração eleger

um membro substituto cujo mandato se encerrará na próxima assembleia.

54. A meu ver o art. 150 da Lei nº 6.404/76 tem como objetivo

assegurar o funcionamento dos órgãos de administração da companhia em sua

composição integral, garantindo o número total de membros até a primeira

assembleia geral subsequente a eleição de cargo vago pelo próprio conselho de

administração.

55. Assim, entendo que não deve prosperar a afirmação do reclamante

de que a decisão da assembleia de acionistas estaria sendo suprimida, uma vez

que, como citado, o caráter dessa nomeação é temporário, sendo o término do

mandato na próxima assembleia realizada pela Companhia.

56. Nesse sentido, em 19.08.2022 foi realizada AGE pela Petrobras

onde, dentre outros, foi eleito o Sr. , isto é, menos

de 2 meses depois da RCA que o elegeu.

CONCLUSÃO

57. Por todo o exposto, restou demonstrada a inelegibilidade do

Sr. nos termos da alínea “a” do artigo 17 da Lei nº

13.303/2016 (§34 retro).

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 13

58. Entretanto, entendo ser importante considerarmos que:

i. o Sr. renunciou ao cargo de Diretor Presidente e membro

do Conselho de Administração em 04.01.2023, não fazendo mais parte do

quadro de administradores da Petrobras;

ii. o fato do termo “área conexa” ser um conceito jurídico indeterminado, de

conteúdo aberto, gerando a possibilidade de termos diferentes

interpretações; e

iii. o fato do Colegiado da CVM ser intérprete autorizado das normas

submetidas ao manto regulatório e fiscalizatório da CVM, nos termos

propostos pela PFE-CVM no Parecer n. 00002/2023/GJU-2/PFECVM/PGF/AGU e no Despacho n. 00003/2023/GJU-2/PFE-CVM/PGF/AGU.

59. Embora tenha restado demonstrada a infração à línea “a” do artigo

17 da Lei nº 13.303/2016, considerando as características no caso concreto,

entendo ser o caso de se utilizar outro instrumento de supervisão mais efetivo

neste caso, como previsto na alínea "b" do inciso I do art. 4º da Resolução CVM

nº 45/2021[5], a fim de orientar o mercado quanto a correta interpretação da

exigência prevista na alínea “a” do artigo 17 da Lei nº 13.303/2016.

60. Assim sendo, sugiro que o presente processo seja encaminhado à

SGE, para posterior envio ao Colegiado, nos termos do §8º do art. 4º da

Resolução CVM nº 45/2021, para deliberação a fim de que seja fixado "o

alcance do conceito jurídico indeterminado "área conexa", constante na alínea

“a” do art. 17 da Lei 13.303/2016".

Atenciosamente,

Rafael da Cruz Peixoto

Analista

De acordo,

À SEP,

Gustavo dos Santos Mulé

Gerente de Acompanhamento de Empresas 3

De acordo,

À EXE, para as providências exigíveis

Fernando Soares Vieira

Superintendente de Relações com Empresas

[1] https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/empresas-estatais-federais/central-deconteudo/formularios

[2] ANTUNES, Gustavo Amorim. Estatuto Jurídico das Empresas Estatais: Lei 13.303/16

comentada.1.reimpr.Belo Horizonte: Fórum, 2017. p.235

Parecer Técnico 3 (1716753) SEI 19957.007271/2022-39 / pg. 14

[3] Estatuto Jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/16/ Marçal Justen Filho,

organizador – São Paul. Editora Revista dos Tribunais,2016, p.154

[4] Manual de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra: Almedina, 10 ed., pp. 130/131

(1997)

[5] Art. 4° Considerando as informações obtidas na investigação das infrações

administrativas, as superintendências podem: I – deixar de lavrar termo de acusação

nos casos em que concluírem (...) pela pouca relevância da conduta, a baixa

expressividade da ameaça ou da lesão ao bem jurídico tutelado e a possibilidade de

utilização de outros instrumentos ou medidas de supervisão que julgarem mais

efetivos.

Documento assinado eletronicamente por Rafael da Cruz Peixoto,

Analista, em 17/02/2023, às 14:52, com fundamento no art. 6º do Decreto nº

8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Gustavo dos Santos Mulé,

Gerente, em 17/02/2023, às 15:02, com fundamento no art. 6º do Decreto nº

8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Fernando Soares Vieira,

Superintendente, em 17/02/2023, às 15:09, com fundamento no art. 6º do

Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Alexandre Pinheiro dos Santos,

Superintendente Geral, em 17/02/2023, às 19:01, com fundamento no art.

6º do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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PROCESSO ADMINISTRATIVO CVM N° 19957.007271/2022-39

Reg. Col. 2845/23

Assunto: Consulta, nos termos do §8º do art. 4º da Resolução CVM

nº 45/2021, sobre a interpretação do conceito de “área

conexa”, constante na alínea “a” do artigo 17 da Lei nº

13.303/2016.

Relatoria: Presidente João Pedro Nascimento

RELATÓRIO

1. Trata-se de consulta ao Colegiado da CVM, encaminhada pela

Superintendência de Relações com Empresas (“SEP”), com fundamento no §8º do art.

4º da Resolução CVM nº 45/20211 (“Consulta”), formulada no âmbito do Processo

Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 (“PA”)2, a fim de fixar a interpretação

do conceito jurídico indeterminado de “área conexa”, constante na alínea “a” do inciso

I do artigo 17 da Lei nº 13.303/2016 (“Lei das Estatais”).

2. No dia 24 de junho de 2022, a Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras

(“Companhia”), companhia aberta organizada como sociedade de economia mista e,

portanto, sujeita à Lei das Estatais3, informou que o Sr. C.M.P.A. havia sido indicado

1 Resolução CVM nº 45/2021. Art. 4° Considerando as informações obtidas na investigação das infrações

administrativas, as superintendências podem: I – deixar de lavrar termo de acusação nos casos em que

concluírem: a) pela inexistência de irregularidades ou pela extinção da punibilidade; ou b) pela pouca

relevância da conduta, a baixa expressividade da ameaça ou da lesão ao bem jurídico tutelado e a

possibilidade de utilização de outros instrumentos ou medidas de supervisão que julgarem mais efetivos;

§8º O Colegiado pode, de ofício ou a pedido da superintendência, conhecer de tema objeto de recurso sob

a forma de consulta, hipótese na qual deverá manifestar-se sobre a matéria.

2 Doc. nº 1716753.

3 Lei nº 13.303/2016. Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de

economia mista e de suas subsidiárias, abrangendo toda e qualquer empresa pública e sociedade de

economia mista da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que explore atividade

econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a atividade

econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de serviços públicos.

Processo Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 – Página 1 de 32

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pela acionista majoritária daquela companhia aos cargos de Diretor Presidente e membro

do Conselho de Administração.

3. Ato contínuo, a nomeação de tal profissional foi objeto de análise pelo

Conselho de Administração e pelo Comitê de Pessoas, Elegibilidade, Sucessão e

Remuneração da Companhia, que opinou pela regularidade da indicação, nos termos da

Lei das Estatais, do Decreto nº 8.945/2016 e da Política de Indicação de Membros da

Alta Administração e do Conselho Fiscal da Companhia (“Políticas Internas”).

4. O referido PA na CVM teve origem em reclamação formulada pela Associação

Nacional dos Petroleiros Acionistas Minoritários da Petrobras (“ANAPETRO") sobre

suposta infração ao artigo 17 da Lei das Estatais quando da eleição do Sr. C.M.P.A. aos

cargos de Diretor Presidente e de membro do Conselho de Administração da

Companhia. A pretensa infração consistiria na ausência dos requisitos e pressupostos

legais para elegibilidade de administradores em sociedades de economia mista.

5. O Sr. C.M.P.A. renunciou aos cargos de Diretor Presidente e de membro do

Conselho de Administração da Companhia no dia 4 de janeiro de 2023, tendo integrado

o quadro de administradores da Companhia por apenas 6 (seis) meses4.

6. Assim, nos termos do artigo 4º, inciso I, da Resolução CVM nº 45/2021, a SEP

optou por não prosseguir com a instauração de Processo Administrativo Sancionador,

entendendo que seria o caso de se utilizar de outros instrumentos de supervisão mais

efetivos para as condutas apuradas no PA5.

4 Doc. nº 1716753.

5 Doc. nº 1716753, §59, em referência à Resolução CVM nº 45/2021, art. 4º: “Considerando as informações

obtidas na investigação das infrações administrativas, as superintendências podem: I – deixar de lavrar

termo de acusação nos casos em que concluírem (...) pela pouca relevância da conduta, a baixa

expressividade da ameaça ou da lesão ao bem jurídico tutelado e a possibilidade de utilização de outros

instrumentos ou medidas de supervisão que julgarem mais efetivos”.

Processo Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 – Página 2 de 32

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7. Em paralelo ao entendimento da Área Técnica sobre o mérito do processo, a

SEP encaminhou consulta à Procuradoria Federal Especializada da CVM (“PFECVM”), por meio do Ofício Interno nº 218/2022/CVM/SEP/GEA-3 (“Ofício Interno nº

218”)6, solicitando esclarecimentos sobre a correta interpretação da segunda parte da

alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais.

8. Por ocasião da consulta à PFE-CVM, a SEP ressaltou, ainda, que não haviam

sido identificados precedentes em que o Colegiado da CVM tivesse se posicionado sobre

a interpretação da mencionada norma. De igual maneira, no contexto da análise deste

expediente e previamente à elaboração desta resposta, conduzi pesquisa sobre o tema,

mas não localizei nenhum precedente e/ou posicionamento pregresso da CVM sobre a

alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais.

9. O artigo 17 da Lei das Estatais, replicado na regulamentação do artigo 28 do

Decreto nº 8.945/20167, dispõe que:

“Art. 17. Os membros do Conselho de Administração e os indicados

para os cargos de diretor, inclusive presidente, diretor-geral e diretorpresidente, serão escolhidos entre cidadãos de reputação ilibada e de

notório conhecimento, devendo ser atendidos, alternativamente, um

dos requisitos das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso I e,

cumulativamente, os requisitos dos incisos II e III:

I – ter experiência profissional de, no mínimo:

I) 10 (dez) anos, no setor público ou privado, na área de atuação

da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou em

6 Doc. nº 1660453.

7 Decreto nº 8.945/2016. Art. 28. Os administradores das empresas estatais deverão atender os seguintes

requisitos obrigatórios: I - ser cidadão de reputação ilibada; II - ter notório conhecimento compatível com

o cargo para o qual foi indicado; III - ter formação acadêmica compatível com o cargo para o qual foi

indicado; e IV - ter, no mínimo, uma das experiências profissionais abaixo: a) dez anos, no setor público

ou privado, na área de atuação da empresa estatal ou em área conexa àquela para a qual forem indicados

em função de direção superior; (...)” (grifei)

Processo Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 – Página 3 de 32

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área conexa àquela para a qual forem indicados em função

de direção superior; ou

(...)” (grifei)

10. Subsequentemente, ainda no Ofício Interno nº 228, a SEP destacou que o

formulário padronizado, elaborado pelo Ministério da Economia em observância à

exigência do art. 22, inciso I, do Decreto nº 8.945/20168, continha em seu “item 15” o

entendimento de que “experiência em área conexa ao cargo para o qual foi indicado

refere-se ao exercício prévio de atribuições semelhantes ou equivalentes a que está

sendo designado, em função de direção superior” (grifei) (“Formulário Padronizado

ME”)9.

11. Por fim, o Ofício Interno nº 228 observou que:

(i) O artigo 17 da Lei das Estatais não prevê claramente a necessidade de

comparação de porte entre a companhia em que o candidato tenha

atuado anteriormente e a Estatal à qual está sendo nomeado; e

(ii) Da mesma forma o artigo 28 do Decreto nº 8.945/2016 determina “que

o requisito para atender a alínea “a” são de dez anos ‘na área de

atuação da empresa estatal ou em área conexa àquela para a qual

forem indicados em função de direção superior’, de modo que a área

8 Decreto nº 8.945/2016. Art. 22. O órgão ou a entidade da administração pública federal responsável pelas

indicações de administradores e Conselheiros Fiscais encaminhará: I - formulário padronizado para análise

do comitê ou da comissão de elegibilidade da empresa estatal, acompanhado dos documentos

comprobatórios e da sua análise prévia de compatibilidade; e II - nome e dados da indicação à Casa Civil

da Presidência da República, para fins de aprovação prévia.

9 “15. (...) ii) Experiência em área conexa ao cargo para o qual foi indicado refere-se ao exercício prévio

de atribuições semelhantes ou equivalentes a que está sendo designado, em função de direção superior.”

Disponível em: <https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/empresas-estatais-federais/central-deconteudo/formularios>. Acesso em 31/10/2023.

Processo Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 – Página 4 de 32

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conexa não estaria necessariamente relacionada a área de atuação

da empresa”.

12. Em resposta, por meio do Parecer nº 00002/2023/GJU-2/PFECVM/PGF/AGU e dos Despachos nº 00003/2023/GJU-2/PFE-CVM/PGF/AGU e

00004/2023/PFE-CVM/PFE-CVM/PGF/AGU (“Parecer PFE/CVM”)10, a PFE/CVM

discordou do entendimento adotado no item 15 do Formulário Padronizado ME, no

sentido de que:

“a interpretação dada pelo Ministério da Economia ao conceito de

área conexa parece distanciar-se da mens legis, haja vista que a

conexão aludida pelo mencionado dispositivo legal se refere à área

de atuação da empresa estatal e não às atribuições do cargo de chefia

a ser exercido”.

13. Nesse sentido, a PFE-CVM manifestou seu entendimento de que “quando a lei

se refere à experiência profissional ‘em área conexa àquela para a qual forem indicados

em função de direção superior’, ela não está a se referir à função que o candidato

exerceu em outras empresas, mas sim à área conexa à atividade desenvolvida pela

estatal” (grifei).

14. Com o objetivo de ilustrar seu entendimento, a PFE-CVM complementou que:

“do contrário, e exacerbando as hipóteses, poderíamos, no limite,

admitir que o CEO de uma fábrica de tortas fosse indicado a um dos

cargos na administração de uma estatal, ainda que a área de atuação

desta não seja no ramo alimentício. Não se está a discutir a

qualificação e expertise desse diretor para a produção de tortas, por

mais deliciosas que estas sejam. Mas, parece indene de dúvidas que,

ainda que ele ocupe esse cargo por 20 (vinte) anos e seja campeão de

10 Doc. nº 1682541.

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vendas por todo esse período, não estará preenchendo os requisitos

exigidos pela Lei das Estatais”.

15. Por fim, em que pese o entendimento contido no Parecer PFE/CVM, a PFECVM acertadamente opinou que compete ao Colegiado fixar a interpretação da

Autarquia sobre o tema, uma vez que “a aferição dos requisitos legais para eleição de

membro de Conselho de Administração de Sociedade Anônima constitui matéria afeta

à competência legal da CVM, face ao disposto no art. 4º c.c. art. 147, §4º, da Lei

6.404/76 e art. 16 da Lei 13.303/2016”.

16. Na oportunidade do Parecer Técnico nº 3/2023-CVM/SEP/GEA-3 (“Parecer

Técnico SEP”11), a área técnica apresentou a presente Consulta ao Colegiado da CVM,

com o objetivo de fixar a interpretação da Autarquia a respeito da alínea “a” do inciso I

do artigo 17 da Lei das Estatais. Em específico, como já havia sido relatado pela SEP

no Ofício Interno nº 228, pelo texto legal não, ficou claro se:

(i) De um lado: Há necessidade de comparação de objeto social e/ou de

porte entre a companhia ou instituição em que o candidato tenha

atuado anteriormente pelo período de 10 (dez) anos e a Estatal à qual

está sendo indicado a cargo de administração;

ou

(ii) De outro lado: A demonstração de 10 (dez) anos de experiência em

função com atribuições conexas ao cargo a que foi indicado poderia

ser suficiente para o cumprimento da norma.

17. Em complemento, o Parecer Técnico SEP manifestou o entendimento de que,

em síntese:

(i) A Lei das Estatais tem por objetivo melhorar a administração das

empresas públicas e das sociedades de economia mista, bem como

11 Doc. nº 1716753.

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aumentar sua eficiência, competitividade e responsabilidade na sua

gestão12;

(ii) A interpretação da regra do artigo 17 da Lei das Estatais deve não

apenas se ater à literalidade, mas ao “espírito” e ao “objetivo” da lei e

seu enquadramento sistemático e político13;

(iii) Em discordância da interpretação dada pelo Formulário Padronizado

ME, “a exigência prevista na alínea “a” do art. 17, inciso I da Lei nº

13.303/2016 se refere também à área de atuação e, ao menos, ao

porte da empresa pública ou sociedade de economia mista, e não

somente ao cargo em si”14 (grifei); e

(iv) “o porte da companhia não precisa ser extremamente similar ao da

experiência prévia, no entanto, também não deve ser extremamente

desproporcional”15.

18. Por fim, ainda no Parecer Técnico SEP, com base no artigo 15 da Resolução

CVM nº 46/202116, a área técnica encaminhou o presente PA para distribuição de relator

no Colegiado da CVM, tendo em vista a inexistência de precedentes e a complexidade

12 Doc. nº 1716753, §25.

13 Doc. nº 1716753, §27, em referência à doutrina de Marcello Caetano (Manual de Direito Administrativo,

vol. I, Coimbra: Almedina, 10 ed., pp. 130/131 (1997)), citada pelo Presidente Marcelo Barbosa no âmbito

do Processo 19957.011269/2017-05: “Concluído o exame literal do texto, não deve o intérprete ficar por

aí, mesmo quando o sentido lhe pareça claríssimo: não só esta clareza pode iludir como até permitir que

se pratiquem atos antissociais repelidos pela ordem jurídica – mas acobertados pela falsa aparência do

respeito à lei. É preciso penetrar o espírito da lei, o pensamento que a determinou e informa, e a isso

conduz a interpretação lógica mediante as suas diversas operações: exame do objetivo da lei, seu

enquadramento sistemático e político, indagação da sua história, apuramento do conteúdo implícito.”

14 Doc. nº 1716753, §29.

15 Doc. nº 1716753, §30.

16 Resolução CVM nº 46/2021. Art. 15. A Superintendência que encaminhar processo para deliberação por

parte do Colegiado devem indicar se pretende fazer o relato do processo ou se este deve ser encaminhado

para designação de Relator.

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da matéria. Em Reunião do Colegiado de 18/04/2023, fui designado relator deste

processo17.

É o breve relatório.

17 Doc. nº 1762206.

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VOTO

I. Conhecimento da Consulta

1. Como relatado acima, o presente PA foi distribuído para a minha relatoria na

forma do artigo 15 da Resolução CVM nº 46/202118, encaminhado pela SEP com base

no §8º do art. 4º da Resolução CVM nº 45/2021.

2. Entretanto, em linha com precedentes recentes do Colegiado da CVM19, pelas

razões que exponho a seguir, entendo que a previsão do §8º do art. 4º da Resolução

CVM nº 45/2021 não é o instrumento processual adequado para o conhecimento da

matéria.

3. O §8º do art. 4º da Resolução CVM nº 45/2021 trata especificamente da

possibilidade de consulta ao Colegiado em relação a “tema objeto de recurso”.

Entretanto, como acima relatado, não existe recurso no processo sob análise20. Na

realidade, a SEP, ao observar a oportunidade de o Colegiado se manifestar a respeito da

sua interpretação sobre dispositivo legal, encaminhou o processo para distribuição de

relator, na forma do artigo 15 da Resolução CVM nº 46/2021.

4. Conforme prevê o artigo 13 da Lei nº 6.385/76, compete à CVM exercer sua

atividade consultiva e de orientação junto aos agentes do mercado de capitais.

5. Cabe às superintendências, em primeira instância, pronunciar seu

entendimento a respeito de determinado tema, conforme divisão de funções previstas na

18 Resolução CVM nº 46/2021. Art. 15. A Superintendência que encaminhar processo para deliberação por

parte do Colegiado devem indicar se pretende fazer o relato do processo ou se este deve ser encaminhado

para designação de Relator.

19 Processo Administrativo CVM nº 19957.002655/2023-46, Rel. SEP, Reunião do Colegiado de 21 de

novembro de 2023; e Processo Administrativo CVM nº 19957.004239-2022-00, Rel. SEP, Reunião do

Colegiado de 5 de dezembro de 2023.

20 Por esse mesmo motivo, não são aplicáveis ao caso concreto o artigo 2º e seguintes da Resolução CVM

nº 46/2021, que dissertam sobre o procedimento de recurso em âmbito de processo administrativo.

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Resolução CVM nº 24/202121. Compete ao Colegiado, por sua vez, além de decidir

sobre recursos interpostos contra decisões ou entendimentos das superintendências,

praticar os demais atos previstos em lei ou regulamentação, inclusive no que diz respeito

a processos administrativos em geral22.

6. Por isso, se provocado, com fundamento no artigo 13 da Lei nº 6.385/76, com

o fim de dar o melhor aproveitamento ao processo23, o Colegiado da CVM pode receber

determinada matéria objeto de processos administrativos sob a forma de consulta, se

assim considerar oportuno e conveniente24, mesmo na ausência de recurso em sentido

estrito.

7. No caso concreto, tendo em vista a ausência de precedentes, a complexidade

do tema e o potencial impacto em relação ao Mercado de Capitais (notadamente para os

emissores que se organizem como empresas públicas ou sociedades de economia mista),

entendo que o pronunciamento do Colegiado sobre a matéria do Parecer SEP se mostra

oportuno e conveniente para o melhor exercício do mandato legal da CVM.

21 Regimento Interno da CVM. Resolução CVM nº 24/2021.

22 Regimento Interno da CVM. Resolução CVM nº 24/2021. Art. 6º. Ao Colegiado compete: (...) VI –

decidir recursos interpostos contra decisões dos Superintendentes da CVM; (...) VIII – praticar os demais

atos previstos em lei ou regulamentação, inclusive no que diz respeito a processos administrativos em geral.

23 Em precedentes recentes, o Colegiado apreciou temas objeto de processos administrativos sob a forma

de consulta, mesmo diante da ausência de consulta sobre tema de recurso. Nesse sentido: Processo CVM

nº 19957.001096/2023-57, relatoria da SEP, Reunião do Colegiado de 21/03/2023 e Processo CVM nº

19957.014576/2022-05, relatoria da SEP, Reunião do Colegiado de 23/05/2023.

24 Em outro precedente recente, o Colegiado reconheceu que, apesar da inaplicabilidade de dispositivo da

Resolução CVM nº 45/2021, o órgão máximo da Autarquia pode, se assim entender oportuno e conveniente,

conhecer o processo a fim de manifestar seu entendimento no tema específico. Nesse sentido: “Nesse

contexto, o Colegiado entendeu não ser o caso de deixar de conhecer o Recurso, por ausência dos

pressupostos previstos no art. 4º, §4º, da Resolução CVM nº 45/2021, ainda que tampouco tenha divergido

da SEP quanto a que a decisão da Área Técnica foi fundamentada e não está em desacordo com

posicionamento prevalecente no Colegiado. Entretanto, pela relevância da matéria subjacente e de

eventuais repercussões do caso, o Colegiado entendeu pertinente deixar claro seu entendimento sobre o

mérito da questão informacional objeto do Recurso, negando-lhe provimento.” (grifei). (Processo

Administrativo CVM nº 19957.002655/2023-46, Rel. SEP, Reunião do Colegiado de 21 de novembro de

2023).

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8. Pelas razões acima expostas, com base em precedentes do Colegiado, no artigo

15 da Resolução CVM nº 46/2021, no artigo 13 da Lei nº 6.385/76 e no art. 6º, inciso

VIII, da Resolução CVM nº 24/2021, recebo o Parecer Técnico SEP sob a forma de

consulta, com o objetivo de fixar a interpretação da CVM sobre o artigo 17, inciso I,

alínea “a”, da Lei das Estatais.

II. Origem Etimológica. Sentido da Palavra “Conexa”

9. A solução da consulta passa pela interpretação do artigo 17, inciso I, alínea

“a”, da Lei das Estatais, notadamente no que se refere à expressão “área conexa àquela

para a qual forem indicados em função de direção superior”.

10. Neste sentido, antes da construção e do aprofundamento jurídico, é

conveniente explorar o significado da palavra “conexa” ou “conexo”, pois o sentido da

palavra fornecerá alicerce importante à resposta que será apresentada ao final.

11. Consultando alguns dos principais dicionários da Língua Portuguesa25, há

convergência de que a palavra “conexa” ou “conexo” conceitua alguma coisa: “ligada”,

“unida”, “vinculada por uma conexão”; “relacionada”; “originada de uma correlação”;

“que possui ou em que há conexão”; “que tem nexo”; “que tem uma relação ou uma

correlação”.

12. Portanto, quando o artigo 17, inciso I, alínea “a”, da Lei das Estatais determina

que os indicados a cargos de membros do Conselho de Administração e/ou da Diretoria

em Estatais devem ter experiência profissional de, no mínimo, 10 (dez) anos, no setor

público ou privado, na área de atuação da empresa pública ou da sociedade de economia

25 Veja-se, a respeito, exemplificativamente: (1) o Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa: a) Classe:

adjetivo; b) Conceito: ligado, unido, vinculado por uma conexão; relacionado; originado de uma correlação;

c) Etimologia: do latim conexus,a,um no sentido de ‘ligado, unido’; particípio passado de conectĕre no

sentido de ‘ligar, conectar’; (2) Michaelis Dicionário Brasileiro da Língua Portuguesa: a) Classe: adjetivo;

b) Conceito: que possui ou em que há conexão; ligado, relacionado; c) Etimologia: latim connexus; (3)

Dicionário Priberam da Língua Portuguesa: a) Classe: adjetivo; b) Conceito: 1. Que tem conexão, ligado;

2. Que tem nexo; 3. Que tem uma relação ou uma correlação; e (c) Etimologia: latim connexus, -a, -um.

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mista (doravante referidas simplesmente como “Estatais”) ou em área conexa àquela

para a qual forem indicados em função de direção superior, a Lei das Estatais está

demandando que as competências previamente adquiridas pelo potencial indicado ao

cargo no Conselho de Administração e/ou na Diretoria devem ter nexo e ser relacionadas

às expertises que serão exigidas do profissional que venha a ocupar tais cargos.

III. Competência da CVM para a interpretação da Lei das Estatais

13. A Lei nº 6.404/76 estabelece os requisitos essenciais para a elegibilidade de

administradores das companhias, da mesma forma que estabelece os parâmetros gerais

em relação às situações de impedimento para atuação como administradores de

companhias.

14. A regra geral prevista no artigo 146 é que apenas as pessoas naturais podem

ser eleitas como membros dos órgãos de administração. Além disso, o caput do art. 147

da Lei nº 6.404/76 prevê a possibilidade de a lei exigir certos requisitos para a

investidura em cargo de administração da companhia, hipótese em que a Assembleia

Geral somente poderá eleger quem tenha exibido os necessários comprovantes, dos

quais se arquivará cópia autêntica na sede social.

15. A CVM é órgão competente para se manifestar sobre a legalidade da nomeação

de administradores de companhias abertas26, devendo observar, inclusive, eventuais

exigências previstas em lei especial, por força do artigo 147 da Lei nº 6.404/7627.

16. Neste sentido, para além da Lei nº 6.404/1976, é perfeitamente possível que

determinadas companhias abertas também estejam sujeitas complementarmente a outros

diplomas legais aplicáveis, tal como ocorre, por exemplo, em relação a emissores que

26 A CVM extrai sua competência para regular as companhias atuantes no mercado de capitais do art. 8º,

inciso V, art. 22, §1º, e a sistemática da Lei nº 6.385/76.

27 Para além dos requisitos de elegibilidade e regras de impedimento fixadas pela lei, desde que respeitadas

as normas de ordem pública, é perfeitamente possível que o Estatuto Social (norma de ordem privada)

também estabeleça requisitos adicionais de elegibilidade e/ou regras de impedimento, no exercício das

liberdades e autonomias privadas dos agentes de mercado.

Processo Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 – Página 12 de 32

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paralelamente à Regulação do Mercado de Capitais também estejam sujeitos a outras

regulações setoriais. São os casos, exemplificativamente, das instituições financeiras

sujeitas ao Banco Central do Brasil, das seguradoras sujeitas à Superintendência de

Seguros Privados, bem como de companhias atuantes nos setores de petróleo,

mineração, telecomunicações, energia elétrica, saúde complementar, dentre outras, que

estão sujeitas as respectivas agências reguladoras setoriais.

17. É possível que tais legislações setoriais estabeleçam requisitos adicionais de

elegibilidade, da mesma forma que possam prever hipóteses de impedimento acessórias

àquelas previstas na Lei nº 6.404/1976, cabendo à CVM observar eventuais exigências

a este respeito quando estivermos falando de participantes do Mercado de Capitais.

18. Adicionalmente, outro exemplo de lei especial que impõe condições adicionais

para a legalidade da eleição dos administradores é o artigo 17 da Lei das Estatais. Além

dessas e de outras exigências previstas na Lei das Estatais28, o artigo 16 estabelece que

os administradores de Estatais devem observar as normas gerais previstas na Lei nº

6.404/7629.

19. Por isso, no caso das Estatais, a CVM deve levar em consideração as

disposições da Lei das Estatais e, eventualmente, pode ser provocada a interpretar a

aplicabilidade de suas normas às companhias reguladas no âmbito do Mercado de

Capitais, como é o caso da presente consulta formulada pela SEP30.

20. Assim também entendeu o Colegiado da CVM nos julgamentos do Processo

Administrativo CVM nº 19957.008923/2016-1231 e do Processo Administrativo CVM

28 “A Lei das Estatais, portanto, incorporou ao nosso sistema jurídico inúmeras regras de governança

corporativa, indiscutivelmente positivas, que contribuem para conferir mais transparência, controle,

previsibilidade e imparcialidade às atividades das empresas estatais a ela submetida.” (STF – Supremo

Tribunal Federal. ADI 7331 TPI / DF. Rel. Min Ricardo Lewandowski. j. 16 de março de 2023).

29 Art. 16. Sem prejuízo do disposto nesta Lei, o administrador de empresa pública e de sociedade de

economia mista é submetido às normas previstas na Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976 .

30 Nesse mesmo raciocínio, o Parecer PFE/CVM (doc. nº 1682541).

31 Processo CVM nº 19957.008923/2016-12, Rel. SEP, Reunião do Colegiado de 27/12/2016.

Processo Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 – Página 13 de 32

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nº 19957.003858/2017-1032. Nas palavras do Diretor Henrique Machado, em voto

proferido naquele processo:

“(...) é natural que os comandos da Lei das Estatais tangenciem a esfera

de atuação das entidades responsáveis pela regulação e supervisão dos

mercados correspondentes. Nesses termos e ainda que de forma indireta,

tenho como inevitável que a CVM tenha que observar o conteúdo da

citada Lei ao desincumbir-se de seu mister legal. A aplicabilidade da Lei

das Estatais, lei especial, é o mérito da discussão sobre a incidência da

vedação de que trata o art. 147, §1º, da Lei nº 6.404/76.”

21. Sendo assim, quando entender necessário, a CVM pode observar a sistemática

do ordenamento jurídico como parâmetro de interpretação das regras contidas na Lei das

Estatais, especialmente no caso de lacunas, obscuridades ou inconsistências de seu

texto33.

22. Sem prejuízo de sua competência, ressalvo que a CVM pode ser levada a

acolher eventual interpretação diversa sobre a Lei das Estatais fixada pelo Supremo

Tribunal Federal (STF). Esse seria o caso, por exemplo, do julgamento da Ação Direta

de Inconstitucionalidade 7.331/DF pelo Supremo Tribunal Federal, que discute a

constitucionalidade do §2º do artigo 1734 da Lei das Estatais.

32 Processo Administrativo CVM nº 19957.003858/2017-10, Dir. Rel. Henrique Machado, Reunião do

Colegiado de 09/10/2018.

33 Nesse sentido, Miguel Reale defende que o ordenamento jurídico é um sistema único, e que “nenhum

dispositivo está separado dos demais” (REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 27ª ed. São Paulo:

Saraiva, 2002, p. 199). Com isso, quer-se dizer que uma lei não pode ser interpretada isoladamente, sob

risco de que a ela seja conferido um sentido contrário ao atribuído a outra norma que trate do mesmo objeto.

Assim, a interpretação sistemática, segundo Carlos Maximiliano, “consiste em comparar o dispositivo

sujeito à exegese, com outros do mesmo repositório ou de Leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto”

(MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 19ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002,

pp. 104-105).

34 O processo no Supremo Tribunal Federal tem por objeto a restrição a indicações de administradores que

sejam titulares de cargos públicos ou que tenham atuado, nos três anos anteriores, na estrutura de partido

político ou em campanha eleitoral. Não há, portanto, relação direta com o inciso I do artigo 17 da Lei das

Estatais, objeto de análise neste voto.

Processo Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 – Página 14 de 32

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IV. Mérito

23. Como relatado, o artigo 17, inciso I, alínea “a” da Lei das Estatais prevê o

requisito de experiência prévia de 10 (dez) anos em “área conexa àquela para a qual

forem indicados em função de direção superior”35 (grifei) como um dos critérios de

elegibilidade dos administradores. Entretanto, o texto da regra acima transcrito permite

ao leitor diferentes interpretações.

24. De um lado, o termo “área conexa” pode indicar que o candidato deve ter

experiência prévia de 10 (dez) anos em instituições atuantes em setores econômicos ou

segmentos de mercado conexos à atividade desempenhada pela Estatal a que foi

indicado.

25. Esse é o entendimento, por exemplo, adotado no Parecer Técnico SEP e no

Parecer PFE/CVM. A SEP, além disso, levando em consideração o “espírito” e o

“objetivo” da Lei das Estatais, entende que, além da necessária correspondência entre as

atividades desempenhadas pelas companhias, também deve existir uma correlação entre

o “porte” delas36.

26. De outro lado, o mesmo texto permite o entendimento de que seriam elegíveis

profissionais com experiência de 10 (dez) anos em função com atribuições semelhantes

àquelas do cargo ao que foi indicado. Nesse raciocínio, entende-se que o foco da análise

deva ser as atividades e a rotina desempenhadas pelo profissional em sua experiência

passada, mesmo que tenha exercido função em instituições com atividades ou “porte”

distintos da Estatal para a qual esteja sendo designado.

27. Esse foi o entendimento, por exemplo, do à época Ministério da Economia, ao

elaborar o Formulário Padronizado ME. O formulário esclarece, em seu item 15, que

35 Cf. Alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais e alínea “a” do inciso IV do artigo 28 do

Decreto nº 8.945/2016.

36 Doc. nº 1716753, §29.

Processo Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 – Página 15 de 32

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“experiência em área conexa ao cargo para o qual foi indicado refere-se ao exercício

prévio de atribuições semelhantes ou equivalentes à que está sendo designado, em

função de direção superior” (grifei)37.

28. Portanto, o conceito de “área conexa” previsto no texto da lei é juridicamente

indeterminado, uma vez que permite ao leitor diferentes interpretações válidas sobre o

padrão de conduta imposto pela regra38.

29. Cabe à CVM, na qualidade de entidade técnica da Administração Pública

Federal competente para a matéria, na ausência de jurisprudência constitucional erga

omnes, dar a melhor interpretação ao artigo 17, inciso I, alínea “a”, da Lei das Estatais.

30. Respeitosamente, penso que inclusive a interpretação do termo “área conexa”

comporta outras construções interpretativas para além das soluções binárias expostas

acima. Ao longo dos próximos §§, construirei exposição neste sentido, explorando

potenciais variações interpretativas a depender do cargo que esteja sendo preenchido.

Penso que há especificidades para o preenchimento do cargo de membro do Conselho

de Administração, da mesma forma em que há distinções para os cargos na Diretoria.

31. Adicionalmente, dentro da própria Diretoria, a depender das funções e

atribuições de cada Diretor em específico, as expertises potencialmente exigíveis e

adquiridas em experiências pregressas podem variar de acordo com a respectiva função

específica na Diretoria — i.e., Diretor Presidente, Diretor Financeiro, Diretor Jurídico

e, especialmente, Diretor de Operações e/ou Diretor Setorial (como são por exemplo os

37 Disponível em: <https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/empresas-estatais-federais/central-deconteudo/formularios>. Acesso em 31/10/2023.

38 É muito comum que o texto legal contenha termos e expressões vagos ou ambíguos, que dificultem a

determinação da incidência e da aplicação da norma. A estes termos ou expressões, costuma-se atribuir a

denominação “conceito jurídico indeterminado”. Nesse sentido: “não sabemos todas as ocasiões em que

uma regra é verdadeira ou pode ser aplicada com total segurança, porque as palavras que compõem as

regras podem apresentar uma região de penumbra onde não é claro se elas se aplicam ou não. Assim, as

regras não se encontram definidas para todas as ocasiões que podem surgir” (STRUCHINER, Noel.

Direito e Linguagem. Uma análise da textura aberta da linguagem e sua aplicação ao direito. Rio de Janeiro:

Renovar, 2002, p. 68).

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encarregados de funções técnicas específicas em segmentos temáticos) como, por

exemplo, Diretores Responsáveis pelas áreas de petróleo, mineração, telecomunicações,

energia elétrica e saúde complementar —.

32. Nesse sentido, as próximas seções deste voto serão divididas em quatro

capítulos principais:

(i) em primeiro lugar, contextualizaremos a sistemática adotada no

ordenamento jurídico quanto ao procedimento para a eleição de

administradores de Estatais, conforme previsto em lei especial e

decreto regulamentador;

(ii) em segundo lugar, fixaremos que o conceito de “área conexa” remete

às atribuições exercidas em função de cargo de administração e sua

verificação exige análise casuística;

(iii) em seguida, serão expostos possíveis parâmetros para aferição, de

acordo com cada caso concreto, do cumprimento do requisito de

experiência prévia de 10 (dez) anos prevista no artigo 17, inciso I,

alínea “a”, da Lei das Estatais; e

(iv) por fim, uma breve conclusão.

IV.I. A sistemática da Lei das Estatais e o Decreto nº 8.945/2016

33. Sabe-se que, em regra, o Congresso Nacional detém competência para editar

leis federais. Quando essas normas carecem de exequibilidade – i.e., quando não podem

ser efetivamente aplicadas pelo Poder Executivo –, é conferida à Administração Pública

a prerrogativa de complementar as normas editadas pelo Poder Legislativo39. A essa

39 Constituição Federal. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) IV - sancionar,

promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

(...)

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prerrogativa, que compreende apenas a complementação para a execução da lei, e não a

inovação legal40, denomina-se poder regulamentar41.

34. No caso da Lei das Estatais, sua regulamentação se deu pelo Decreto nº

8.945/2016. Conforme dispõe o artigo 21 desse ato normativo42, as sociedades de

economia mista devem constituir Comitê de Pessoas, Elegibilidade, Sucessão e

Remuneração (“Comitê de Elegibilidade”), que, dentre outras funções, emitirão parecer

sobre a legalidade da indicação de administradores43.

35. Dessa forma, a regulamentação federal criou uma estrutura de governança

corporativa dedicada a evitar ou reduzir as chances de irregularidades no processo de

indicação de profissionais ao cargo de administradores de Estatais44_45.

36. Dentre as regras que devem ser observadas pelo Comitê de Elegibilidade na

avaliação da legalidade da indicação de administradores, algumas delas são os

pressupostos previstos no inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais, replicados no artigo

40 A mera complementação não se confunde com a alteração da lei. Neste último caso, fala-se em abuso do

poder regulamentar, hipótese em que o Poder Legislativo fica autorizado a sustar o ato administrativo (art.

49, V, da Constituição Federal de 1988).

41 CARVALHO FILHO, José dos S. Manual de Direito Administrativo. 37ª ed. Barueri[SP]: Atlas, 2023,

p. 50.

42 Atualizado pela redação do Decreto nº 11.048/2022.

43 Decreto nº 8.945/2016. Art. 21. A empresa estatal contará com o Comitê de Pessoas, Elegibilidade,

Sucessão e Remuneração, cujos membros serão nomeados pelo Conselho de Administração, com as

seguintes competências: I - opinar de modo a auxiliar os acionistas na indicação de administradores e de

Conselheiros Fiscais sobre o preenchimento dos requisitos e a ausência de vedações para as respectivas

eleições, nos termos do disposto no art. 10 da Lei nº 13.303, de 2016; (...)

44 Como bem observado no Parecer Técnico SEP, o objetivo da norma é colaborar com eficiência e

responsabilidade à gestão dessas companhias (Doc. nº 1716753, §25).

45 O tema do profissionalismo e independência dos membros de diretoria de companhias estatais foi objeto

de estudo da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico - OCDE (OECD, (2018)

Professionalising Boards of Directors of State-Owned Enterprises: Stocktaking of National Practices).

Além disso, o tema da governança corporativa em companhias estatais, de forma ampla, foi objeto de

trabalhos desenvolvidos pelo órgão internacional nos últimos anos (em especial: “OECD (2019),

Guidelines on Anti-corruption and Integrity in State-Owned Enterprises”, disponível em

<www.oecd.org/corporate/Anti-Corruption-Integrity-Guidelines-for-SOEs.htm>; e “OECD (2015), OECD

Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises”, 2015 Edition, OECD Publishing, Paris.

Disponível em <http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en>).

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28 do Decreto nº 8.945/2016. Segundo esses dispositivos, são elegíveis apenas os

indicados que:

(i) Tenham experiência de, no mínimo:

a. 10 (dez) anos, no setor público ou privado, na área de atuação

da empresa pública ou da sociedade de economia mista ou

em área conexa àquela para a qual forem indicados em

função de direção superior;

ou

b. 4 (quatro) anos ocupando pelo menos um dos seguintes cargos:

1. cargo de direção ou de chefia superior em empresa de

porte ou objeto social semelhante ao da empresa

pública ou da sociedade de economia mista,

entendendo-se como cargo de chefia superior àquele

situado nos 2 (dois) níveis hierárquicos não estatutários

mais altos da empresa;

2. cargo em comissão ou função de confiança equivalente a

DAS-4 ou superior, no setor público;

3. cargo de docente ou de pesquisador em áreas de atuação

da empresa pública ou da sociedade de economia mista;

(...) (grifei)

ou

c. 4 (quatro) anos de experiência como profissional liberal em

atividade direta ou indiretamente vinculada à área de

atuação da empresa pública ou sociedade de economia mista.

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37. Além dos requisitos profissionais dispostos no inciso I acima referenciado, os

incisos II e III do mencionado artigo 17 também preveem, respectivamente, requisitos

de formação acadêmica e de não enquadramento em hipóteses legais de

inelegibilidade46.

38. O próximo capítulo deste voto se dedica, especialmente, a realizar uma

interpretação sistemática do conceito de “área conexa”, prevista no art. 17, inciso I,

alínea “a”, da Lei das Estatais. Nesse exercício, serão utilizadas como parâmetro de

interpretação as demais disposições do próprio inciso I do artigo 17, especialmente o

item “1” da alínea “b” e a alínea “c”, bem como a sistemática do Decreto nº 8.945/2016.

IV.II. Conceito de “Área Conexa”

39. Como acima explorado, o inciso I do artigo 17 dispõe acerca de dois marcos

temporais distintos para que seja cumprido o requisito de histórico profissional do

candidato: (i) experiência de 4 (quatro) anos, nos casos previstos nas alíneas “b” e “c”;

ou (ii) experiência de 10 (dez) anos, nos casos previstos na alínea “a”.

40. No caso do marco temporal de 4 (quatro) anos, a lei prevê de maneira mais

específica as hipóteses de experiência prévia que conferem a elegibilidade ao cargo de

administração. Especialmente, no item 1 da alínea “b” do dispositivo legal, fala-se em

“empresa de porte ou objeto social semelhante ao da empresa pública ou da sociedade

de economia mista”. Já na alínea “c”, a regra cita “atividade direta ou indiretamente

vinculada à área de atuação da empresa pública ou sociedade de economia mista”.

46 Lei nº 13.303/2016. Art. 17. Os membros do Conselho de Administração e os indicados para os cargos

de diretor, inclusive presidente, diretor-geral e diretor-presidente, serão escolhidos entre cidadãos de

reputação ilibada e de notório conhecimento, devendo ser atendidos, alternativamente, um dos requisitos

das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso I e, cumulativamente, os requisitos dos incisos II e III: I – (...); II - ter

formação acadêmica compatível com o cargo para o qual foi indicado; e III - não se enquadrar nas hipóteses

de inelegibilidade previstas nas alíneas do inciso I do caput do art. 1º da Lei Complementar nº 64, de 18 de

maio de 1990, com as alterações introduzidas pela Lei Complementar nº 135, de 4 de junho de 2010.

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41. No caso da experiência de 10 (dez) anos, a primeira parte da alínea “a”

determina que cumpre o requisito legal o profissional que tenha experiência na área de

atuação da Estatal. Já a segunda parte da regra expande o rol de possibilidades,

determinando que, além da experiência na área de atuação da companhia47, também

cumprem os requisitos da lei aqueles profissionais que tenham atuado em “área conexa

àquela para a qual forem indicados em função de direção superior” (grifei).

42. Ao adotar marco temporal mais exigente –10 (dez) anos, e não 4 (quatro)

anos–, o legislador, em contrapartida, estabeleceu hipótese de elegibilidade mais

abrangente e casuística. Nesse caso, como diz o próprio texto da regra, o conceito de

“área conexa” se relaciona à “função de direção superior” para a qual forem indicados,

e não necessariamente ao objeto social ou ao porte da Estatal48.

43. Portanto, parece-me que “experiência em área conexa ao cargo para o qual

foi indicado refere-se ao exercício prévio de atribuições semelhantes ou equivalentes

à que está sendo designado, em função de direção superior” (grifei)49.

44. Quando tratou da experiência mínima de 10 (dez) anos, o legislador não previu

que o indicado devesse, necessariamente, ter atuado em companhia com objeto social

similar ou “porte” compatível ao da Estatal à que foi indicado como administrador, tal

como previu no caso da experiência mínima de 4 (quatro) anos.

45. Sob risco de esvaziar o inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais do ponto de

vista prático, a aplicação de marco temporal mais exigente de 10 (dez) anos não poderia

estar igualmente relacionada a requisitos exigíveis no caso de experiência prévia de 4

(quatro) anos.

47 Não se pode ignorar que o texto da regra utiliza, explicitamente, da conjunção alternativa “ou”.

48 Se a intenção do legislador fosse adotar os critérios de objeto social, a opção legislativa teria seguido o

exemplo do item 1 da alínea “b” e da alínea “c” do inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais.

49 Disponível em: <https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/empresas-estatais-federais/central-deconteudo/formularios>. Acesso em 31/10/2023.

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46. A atuação em companhia “com porte ou objeto social semelhante” ou “atuante

em atividade direta ou indiretamente vinculada à atuação da Estatal” são pressupostos

para a aplicação de marco temporal de 4 (quatro) anos, respectivamente, em experiência

prévia em posição de chefia e em atuação como profissional liberal (cf. item 1 da alínea

“b” e alínea “c” do artigo 17 da Lei das Estatais). Desse modo, pela própria sistemática

da lei, não haveria razão de exigir os mesmos requisitos para fins de cabimento do inciso

I do artigo 17 da Lei das Estatais, uma vez que se aplica o marco temporal mais rigoroso

de 10 (dez) anos.

47. Assim, o requisito da alínea “a”, inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais estará

preenchido caso seja demonstrada experiência prévia de 10 (dez) anos em cargo, cujas

atribuições se assemelhem ou sejam equivalentes à função para a qual foi indicado.

48. O atual Ilustre Presidente do Tribunal de Contas da União, então Ministro

Bruno Dantas, já afirmou que o objetivo do artigo 17 da Lei das Estatais é garantir a

compatibilidade entre a experiência profissional e o cargo para o qual foi indicado:

“cabe relembrar que o art. 17 da Lei 13.303, de 30 de junho de 2016,

estabelece requisitos, como experiência profissional e formação

acadêmica compatíveis com o cargo para o qual foi indicado, para a

escolha de membros do Conselho de Administração e os indicados para

os cargos de diretor, inclusive presidente, das estatais” (grifei). Tribunal

de Contas da União. Acórdão 2310/2018, Plenário, Rel. Bruno Dantas,

sessão de 02/10/2018.

49. A verificação de compatibilidade de “atribuições”, por sua vez, depende de

análise detalhada do caso concreto. A verificação precisa ser casuística. Observando a

necessidade dessa avaliação caso a caso, o artigo 21 do Decreto nº 8.945/2016 previu a

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existência do Comitê de Elegibilidade, como órgão responsável por realizar tal avaliação

casuística dentro da estrutura interna da respectiva Estatal50.

50. Dito isso, o próximo capítulo se dedica a explorar parâmetros que podem ser

observados pelo Comitê de Elegibilidade e, se for o caso, pela CVM, quando da

avaliação casuística do requisito previsto na alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei

das Estatais.

IV.III. Considerações sobre a Análise Casuística de “Área Conexa” para cada

Cargo de Administração em Estatal

51. Como explorado acima, a segunda parte da alínea “a” do inciso I do artigo 17

da Lei das Estatais nos informa sobre a necessidade de os operadores do Direito

avaliarem, conforme as características de cada caso concreto, se o indicado ao cargo de

administração possui experiência de 10 (dez) anos em função com atribuições

semelhantes ou equivalentes ao cargo para o qual está sendo indicado.

52. A própria sistemática da Lei das Estatais prevê que as Estatais devem constituir

Comitê de Elegibilidade, que, dentre outras funções, deve emitir parecer sobre a

legalidade das indicações ao cargo de administração. Além disso, como explorado no

Capítulo II deste voto, a CVM eventualmente também pode ser provocada a se

manifestar sobre a legalidade das indicações ao cargo de administração à luz do artigo

17 da Lei das Estatais51.

53. Com isso em mente, os próximos subcapítulos se dedicam a explorar

determinados parâmetros que podem ser levados em consideração para a verificação da

citada experiência em atribuições que se assemelham ou equivalem à função do cargo a

que foi indicado, na seguinte ordem:

50 Como já referenciado no Capítulo II deste voto, o Comitê de Elegibilidade foi pensado com o objetivo

de evitar discricionariedades e criar um sistema de controle contra eventuais desvios na indicação de

administradores em companhias estatais.

51 Processo CVM nº 19957.008923/2016-12, Rel. SEP, Reunião do Colegiado de 27/12/2016, e Parecer da

PFE (doc. nº 1682541)

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(i) em primeiro lugar, serão diferenciadas as atribuições de membros do

Conselho de Administração e de membros da Diretoria, conforme

sistemática adotada pela Lei nº 6.404/76;

(ii) em segundo lugar, será explicado que, a depender do caso concreto, a

experiência do administrador em função com atribuições similares ou

equivalentes pode estar relacionada à experiência em instituições

atuantes no mesmo setor econômico da Estatal;

(iii) em terceiro lugar, far-se-á uma distinção dentro da própria Diretoria,

sobre as experiências pregressas conexas as expertises demandadas as

funções e atribuições de cada Diretor em específico, considerando os

seus cargos na Diretoria — i.e., Diretor Presidente, Diretor Financeiro,

Diretor Jurídico e, especialmente, Diretor de Operações e/ou Diretor

Setorial (como são por exemplo os encarregados de funções técnicas

específicas em segmentos temáticos) como, por exemplo, Diretores

Responsáveis pelas áreas de petróleo, mineração, telecomunicações,

energia elétrica e saúde complementar —; e

(iv) por último, em casos excepcionais, a comparação entre o “porte” das

companhias pode indicar a existência ou inexistência de correlação

entre as “atribuições” exercidas pelo profissional em suas experiências

passadas e as atividades a serem desempenhadas na função de chefia

a que foi indicado.

i. Atribuições de Membros do Conselho de Administração e de Membros da

Diretoria

54. Tal como tive a oportunidade de expor academicamente:

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“As sociedades anônimas são estruturadas de forma orgânica. A Lei nº

6.404/76 disciplina expressamente os órgãos sociais que compõem as

companhias e atribui poderes-função específicos para cada um deles. O poderfunção deliberante é atribuído à Assembleia Geral; o poder-função

administrativo, à Diretoria; e o poder-função sindicante, ao Conselho Fiscal52.

Os órgãos sociais são estruturados de forma hierarquizada nas sociedades

anônimas, reconhecendo-se na Assembleia Geral o órgão soberano e

prevalente em relação aos demais. José Luiz Bulhões Pedreira ensina que a

companhia, como um grupo social do tipo societário, apresenta, como

qualquer grupo social, uma estrutura hierarquizada, tendo a Assembleia Geral

como órgão supremo, “à qual competem as decisões mais importantes e o

poder de escolher administradores e fiscais”53. Os órgãos da administração,

por sua vez, são subordinados à Assembleia Geral, que possui competência

privativa para, a qualquer tempo, eleger ou destituir os administradores da

companhia, nos termos do artigo 122, inciso II, da Lei nº 6.404/76.

A Assembleia Geral, a Diretoria e o Conselho Fiscal são órgãos obrigatórios

nas sociedades anônimas, esclarecendo-se que, em relação ao Conselho

Fiscal, embora a lei acionária estabeleça a obrigatoriedade de sua existência,

faculta-se ao estatuto social disciplinar sobre o seu funcionamento, que poderá

ser permanente ou intermitente, neste caso se restringindo aos exercícios

sociais em que for instalado a pedido de acionistas, conforme prevê o artigo

161 da Lei nº 6.404/76.”54

52 Fábio Konder Comparato aponta que este é um dos elementos diferenciadores das sociedades anônimas

em relação aos demais tipos societários (COMPARATO, Fábio Konder; SALOMÃO FILHO, Calixto. O

Poder de Controle na Sociedade Anônima. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 30).

53 BULHÕES PEDREIRA, José Luiz. Parecer sobre controle e transferência de controle de empresas de

telecomunicações. Proposta de regulamentação da ANATEL, relativo ao Projeto de “Regulamento de

Apuração de Controle e Transferência de Controle em Empresas Prestadoras de Serviços de

Telecomunicações”, submetido à consulta pública pela Anatel, 04.01.1999.

54 NASCIMENTO, João Pedro Barroso do. Medidas Defensivas à Tomada de Controle de Companhias. 2ª

ed. São Paulo: Quartier Latin, 2019. Pp. 41-42.

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55. O Conselho de Administração é órgão social obrigatório para as companhias

abertas, responsável por fixar a orientação geral dos negócios da companhia, eleger e

destituir os diretores, fixar suas atribuições, fiscalizar os atos de administração e pelo

exercício das demais competências que lhe são atribuídas pelo artigo 142 da Lei nº

6.404/197655, entre outras atribuições a serem definidos no Estatuto Social56.

56. Compete ao Conselho de Administração, no melhor interesse da companhia,

definir as diretrizes estratégicas, supervisionar os demais órgãos de administração e

orientar a gestão das atividades sociais.

57. Os membros da Diretoria, por sua vez, são responsáveis pela condução das

atividades executivas da Companhia, inclusive no que se refere à representação da

companhia perante terceiros e execução das diretrizes estratégicas fixadas pela

Assembleia-Geral de Acionistas ou pelo Conselho de Administração, conforme

competências que lhe são atribuídas pelo artigo 138 da Lei nº 6.404/1976.

58. Para além das funções genéricas da Diretoria, o Estatuto Social pode

estabelecer atribuições específicas, as quais podem variar de acordo com suas funções

definidas pelos mencionados órgãos sociais superiores57.

55 Lei nº 6.404/76. Art. 142. Compete ao Conselho de Administração: I - fixar a orientação geral dos

negócios da companhia; II - eleger e destituir os diretores da companhia e fixar-lhes as atribuições,

observado o que a respeito dispuser o estatuto; III - fiscalizar a gestão dos diretores, examinar, a qualquer

tempo, os livros e papéis da companhia, solicitar informações sobre contratos celebrados ou em via de

celebração, e quaisquer outros atos; IV - convocar a assembléia-geral quando julgar conveniente, ou no

caso do artigo 132; V - manifestar-se sobre o relatório da administração e as contas da diretoria; VI manifestar-se previamente sobre atos ou contratos, quando o estatuto assim o exigir; VII - deliberar, quando

autorizado pelo estatuto, sobre a emissão de ações ou de bônus de subscrição;

56 Sem prejuízo de outras que lhe venham a ser designadas pelo Estatuto Social, desde que não violem

competências privativas de outros órgãos sociais (notadamente aquelas definidas para a Assembleia Geral

no artigo 122 da Lei nº 6.404/1976.

57 A depender de seu cargo previsto no Estatuto Social ou pelo Conselho de Administração da companhia,

o profissional pode atuar, por exemplo, como responsável pela Diretoria Presidente, Diretoria Financeira,

Diretoria de Recursos Humanos, Diretoria Jurídica, Diretoria de Compliance, Diretoria Comercial,

Diretoria de Relações com Investidores, entre outras funções possíveis.

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59. Neste contexto, como regra geral, as experiências e respectivas expertises

desejáveis para atuação em Conselho de Administração e em cargos de Diretoria não

são, necessariamente, semelhantes ou equivalentes.

Por exemplo, um profissional com experiência prévia de 10 (dez) anos como membro

de Conselho de Administração de determinada companhia poderia, observadas a

peculiaridades do caso concreto, cumprir o requisito da alínea “a” do inciso I do artigo

17 da Lei das Estatais caso seja indicado para atuar na mesma função em Estatal.

Entretanto, não parece existir essa mesma compatibilidade de atribuições caso o mesmo

profissional seja indicado para atuar como membro da Diretoria. Nesse caso, haveria

maior risco de violação à regra da alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais,

por potencial incompatibilidade entre as atribuições dos cargos.

60. Da mesma forma, as atividades desenvolvidas em experiência prévia como

membro de Diretoria não necessariamente se assemelham ou se equiparam às

atribuições dos membros de Conselho de Administração.

61. Nos casos de indicações para cargo de Diretoria, inclusive, mesmo que o

indicado tenha experiência prévia em função de direção, é importante a verificação sobre

as atribuições e atividades desempenhadas pelo profissional no passado. Determinado

profissional com experiência na Diretoria de Recursos Humanas, por exemplo, não tem

as mesmas responsabilidades do titular da Diretoria Financeira, que, por sua vez, de

forma geral, tampouco tem as mesmas atribuições do titular da Diretoria Jurídica, e

assim por diante.

ii. Atribuições de Administradores em Companhias Atuantes em Segmento de

Mercado Conexo

62. Eventualmente, a experiência prévia do indicado em instituições que atuem em

segmento de mercado conexo ao da Estatal também pode ser um fator a ser levado em

consideração durante a avaliação sobre compatibilidade de atribuições. Entretanto, esse

pressuposto deve ser excepcional, sendo aplicável especialmente no caso de indicação

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para cargos de chefia em áreas finalísticas, com atuação técnica, setorial ou que exijam

grau de conhecimento elevado no setor de mercado específico. Vejam-se, por exemplo,

os casos já citados acima dos diretores responsáveis pelas áreas de petróleo, mineração,

telecomunicações, energia elétrica e saúde complementar.

63. Concordo com a PFE/CVM quando afirma que “admitir que o CEO de uma

fábrica de tortas fosse indicado a um dos cargos na administração de uma estatal, ainda

que a área de atuação desta não seja no ramo alimentício” parece ir contra os objetivos

da Lei das Estatais, quais sejam, aumentar a eficiência, a competitividade e a

responsabilidade na administração das sociedades de economia mista58.

64. Por outro lado, se for verificado, no caso concreto, que a rotina do profissional

como CEO da fábrica de tortas se assemelha ou é equivalente às atribuições da função

de administração a qual foi indicado, dependendo do caso concreto, entendo que o

requisito da alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais pode estar cumprido.

65. É o caso, por exemplo, do CEO de uma fábrica de tortas que atua nessa função

há 10 (dez) anos ou mais, sendo responsável pela gestão estratégica, tomada de decisão

econômico-financeira e política de expansão da companhia. Se as atividades

desenvolvidas por ele ao longo de uma década se assemelham ou são equivalentes às

atribuições do cargo ao que foi indicado na Estatal, então ele estaria cumprindo o

requisito legal.

66. Outro exemplo é o profissional que atuou, nos últimos 10 (dez) anos, como

Diretor de Recursos Humanos da fábrica de tortas e que foi indicado para a mesma

função em Estatal. Se demonstrado que possui experiência sobre a rotina do cargo a que

foi indicado, o requisito da alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais estaria

sendo cumprido, relativizando-se in casu as comparações sobre os objetos sociais das

companhias, uma vez que para tal função esta não é a razão central da competência

exigida.

58 Doc. nº 1716753, §25.

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67. Esse raciocínio, por outro lado, pode não ser aplicável para determinadas

funções relacionadas à atividade finalística da Estatal.

68. É o caso, por exemplo, do Diretor de Produtos de uma fábrica de tortas

indicado para a função de Diretor de Produtos de determinada Estatal atuante em

segmento nada relacionado ao ramo alimentício. A depender dos elementos fáticos do

caso concreto, dificilmente esse profissional possuirá experiência com atribuições

similares ao cargo a que foi indicado, uma vez que essa experiência está diretamente

relacionada às atividades finalísticas da companhia.

69. Já o Diretor de Produtos atuante em instituições no mesmo setor econômico da

Estatal há 10 (dez) anos ou mais, provavelmente, a depender do caso concreto, possuirá

experiência em atribuições similares ao cargo a que foi indicado.

70. Assim, para que exista compatibilidade entre as atribuições desempenhadas

pelo profissional em suas experiências passadas e o cargo a que foi indicado,

excepcionalmente, determinadas posições de chefia podem exigir experiência no setor

de mercado específico da Estatal. Volto, aqui, na referência aos cargos de atuação em

áreas finalísticas, com atuação técnica, setorial ou que exijam grau de conhecimento

elevado no setor de mercado específico, como por exemplo os diretores responsáveis

pelas áreas de petróleo, mineração, telecomunicações, energia elétrica e saúde

complementar, aos quais fiz referência na construção lógica e sequencial acima referida.

iii. Atribuições de Administradores em Companhias de Diferentes Portes

71. Outros fatores podem ser analisados a fim de, casuisticamente, aferir o

cumprimento do requisito de 10 (dez) anos de experiência prévia com atribuições

similares ou equivalentes à função de chefia a que está sendo indicado. Dentre os

elementos a serem considerados, em alguns casos, pode ser o “porte” da companhia ou

da instituição em que o profissional atuou por uma década.

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72. As atribuições do administrador responsável por uma pequena loja de tortas

no centro da cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, provavelmente não se assemelham

às atividades desenvolvidas pelo CEO de uma Estatal com operações internacionais e

receita líquida de centenas de bilhões de reais, com atuação dispersa pelo mundo.

73. Da mesma forma, as atividades desenvolvidas pelo responsável da área de

recursos humanos dessa mesma pequena loja de tortas, presumindo que esta possui

menos de dez funcionários, provavelmente, em nada se assemelham às funções do

Diretor de Recursos Humanos de uma Estatal responsável por coordenar dezenas de

milhares de empregados e centenas de contratos de prestação de serviços.

74. Portanto, a depender do caso concreto, de forma excepcional, a comparação

entre o porte das instituições em que o profissional atuou ao longo de 10 (dez) anos e o

porte da Estatal pode indicar se há correlação entre as “atribuições” desenvolvidas pelo

profissional em sua experiência prévia e as atividades da função a qual foi indicado.

V. Conclusões

75. Expostas as minhas considerações sobre o caso, entendo que:

(i) O presente PA deve ser recebido pelo Colegiado sob a forma de

consulta, a fim de fixar o entendimento da CVM a respeito da segunda

parte da alínea “a” do inciso I do artigo 17 da Lei das Estatais;

(ii) A referência ao termo “área conexa” contido na alínea “a” do inciso I

do artigo 17 da Lei das Estatais diz respeito à experiência de 10 (dez)

anos em cargo com “atribuições” que se assemelham ou equivalem às

funções que serão exercidas no cargo a que foi indicado;

(iii) A Lei das Estatais demandando que as competências previamente

adquiridas pelo potencial indicado ao cargo no Conselho de

Administração e/ou na Diretoria devem ter nexo e ser relacionadas às

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expertises que serão exigidas do profissional que venha a ocupar tais

cargos em Estatais;

(iv) A verificação de experiência em “atribuições” semelhantes ou

equivalentes depende de análise do caso concreto, sem que,

necessariamente, seja exigível experiência prévia em (a) companhias

com objeto social similar ou conectado ao objeto social da sociedade de

economia mista ou (b) companhias de porte equivalente;

(v) A intepretação casuística tende a ser, por um lado, mais rigorosa no que

se refere aos indicados para atuação em cargos ou funções que

demandem expertises específicas, conhecimentos técnicos e setoriais;

e, por outro lado, mais flexível no caso de indicação para cargos ou

funções que demandem expertises menos setoriais.

a. Exemplo 1 (mais rigoroso): Para o Diretor Presidente, o Diretor

de Operações e para o Diretor Setorial (petróleo, mineração,

telecomunicações, energia elétrica e saúde complementar, por

exemplo) exigem-se competências técnicas-específicas, cujas

experiências pregressas devem ser analisadas com maior rigor

tendo em vista as expertises desejáveis para o cargo a ser

ocupado.

b. Exemplo 2 (menos rigoroso): Para o Diretor Financeiro,

exigem-se competências em questões econômicas e de

finanças, para o Diretor Jurídico, exigem-se competências em

questões jurídicas e legais; sendo mais fácil que as experiências

pregressas possam ser transversalmente conexas e aplicáveis às

expertises futuras demandadas para determinado cargo.

(vi) Durante os trabalhos de verificação de experiência do candidato em

“atribuições” semelhantes ou equivalentes, o Comitê de Elegibilidade e

a CVM, a depender do caso concreto, podem levar em consideração,

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por exemplo, (a) a distinção entre funções de membros de Conselho de

Administração e membros da Diretoria, (b) a possível relação entre a

necessidade de experiência em atividades fins da companhia, que

dependem de técnica sobre o segmento de mercado específico, e as

“atribuições” do cargo indicado; e (c) a possível diferença de

“atribuições” entre profissionais que atuam em companhias com

“porte” diferentes.

(vii) Por último, nas reflexões para a verificação casuística da conexão entre

as experiências pregressas e as expertises que serão exigidas do

ocupante do cargo, deve-se levar em consideração a intenção da Lei das

Estatais no sentido de aprimorar e melhorar as regras de governança

corporativa das Estatais, a fim de que os órgãos de administração sejam

ocupados por profissionais com as capacidades e aptidões necessárias

aos cargos que serão por eles exercidos.

É como voto.

Rio de Janeiro, 16 de abril de 2024.

João Pedro Nascimento

Presidente

Processo Administrativo CVM nº 19957.007271/2022-39 – Página 32 de 32