Planos de Saúde

:: SEI / CADE - 0030920 - Voto :: Processo Administrativo nº 08012.000432/2005-14 Representante: Dr. Sérgio Gilden, Promotor de Justiça do Estado de Minas Gerais. Representadas: Associação Médica de Divinópolis, Unimed de Divinópolis, Sr. Evangelista José Miguel e Sr. Antônio de Pádua Silva. Advogados: Ildeu Guimarães Mendes, Marden Drummond Viana, Joaquim Rocha Dourado, Mateus Ribeiro Gonçalves Dias e outros. Relator: Conselheiro Gilvandro Vasconcelos Coelho de Araujo. VOTO EMENTA: mercado de saúde suplementar. Fixação de tabela mínima de preços de honorários médicos. Tabela CBHPM. Sanções pela não adoção da tabela. Pareceres da Superintendência-Geral, Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE e do Ministério Público Federal favoráveis à condenação da Associação Médica de Divinópolis, Unimed Divinópolis e Sr. Evangelista José Miguel e arquivamento em relação ao Sr. Antônio de Pádua Silva. Condenação da AMD e da Unimed Divinópolis por infrações à ordem econômica nos termos do art. 20, incisos I, II e IV, e art. 21, incisos II, V e X, da Lei nº 8.884/94, e arquivamento em relação aos Srs. Evangelista José Miguel e Antônio de Pádua Silva. Aplicação de multa. Palavras-chave: tabela de preços; CBHPM; sanções pelo descumprimento. I.

RELATÓRIO Trata-se de Processo Administrativo instaurado pela Secretaria de Direito Econômico (“SDE”) a partir de Representação feita pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais (“MP/MG”) para apuração de suposta imposição de preços mínimos por meio de tabela de honorários médicos praticada pela Associação Médica de Divinópolis (“AMD”) e pela Unimed de Divinópolis (“Unimed Divinópolis”). A mencionada Representação é fruto de denúncia feita pela Associação Brasileira de Medicina de Grupo Regional de Minas Gerais (“ABRAMGE/MG”), segundo a qual a AMD, após a adoção pela Unimed Divinópolis da Classificação Brasileira Hierarquizada de Procedimentos Médicos (“CBHPM”), teria imposto aos planos de saúde associados à ABRAMGE/MG, sob pena de descredenciamento coletivo dos médicos, os valores dos honorários estabelecidos. Como prova de suas alegações, a ABRAMGE/MG juntou aos autos comunicados enviados a ela pela AMD, informando sobre a aprovação da CBHPM, além do compromisso assumido na assembleia da Unimed Divinópolis relativo aos novos preços (fls. 12 e 13). Além disso, foram colacionados aos autos (i) uma mensagem enviada pela Unimed Divinópolis aos médicos cooperados e clínicas de ecografia acerca dos novos valores a serem cobrados (fl. 17 a 19), (ii) panfletos dirigidos aos médicos aconselhando-os a seguir a CBHPM (fls. 20 e 21) e (iii) notícia no sítio da AMB intitulada “Cooperados implantam a CBHPM na Unimed Divinópolis (MG)” (fl. 22).

Assim, a SDE decidiu instaurar Processo Administrativo face à AMD e à Unimed Divinópolis. A SDE determinou ainda a inclusão no polo passivo dos Srs. Antônio de Pádua Silva e Evangelista José Miguel por serem estes representantes legais das respectivas entidades à época da conduta investigada e, portanto, “responsáveis pelas práticas adotadas pelas instituições”. Após instrução, a Superintendência-Geral (“SG”) emitiu a Nota Técnica Final no 39, concluindo que as condutas praticadas pela AMD (de pressionar as operadoras de planos de saúde a reajustar os valores pagos baseados na CBHPM, com ameaças de descredenciamento em massa) e pela Unimed Divinópolis (que impôs aos médicos cooperados não trabalhar para as demais planos de saúde por valores inferiores a CBHPM) têm o potencial de impedir a livre negociação e, com isso, mitigar a livre iniciativa e a livre concorrência no mercado de serviços médicos no Município de Divinópolis e região. Em relação ao Sr. Evangelista José Miguel (Diretor-Presidente da Unimed Divinópolis à época da conduta), a SG constatou a existência de evidências nos autos de que ele participou da conduta infringida ao assinar carta endereçada aos médicos cooperados e clínicas de ecografia com determinação de aplicação de valor uniforme, sob pena de punição, caso não seja adotada. Por fim, em relação ao Sr.

Antônio de Pádua Silva, verificou que, embora Presidente da AMD à época da conduta, “não consta nos autos qualquer documento ou outro meio de prova que comprove, de forma contundente e direta, a participação do mesmo na conduta”. Assim, a SG sugeriu a condenação da AMD, Unimed Divinópolis e do Sr. Evangelista José Miguel e o arquivamento do Processo Administrativo em relação ao Sr. Antônio de Pádua Silva. Da mesma forma, concluíram a Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE (“PFE/CADE”), no Parecer no 167/2014 (fls. 2132 a 2157), e o Ministério Público Federal, por meio do Parecer no 120 (fls. 2164 a 2172). II. MÉRITO II.1. A CBHPM como tabela de valor mínimo de honorários médicos A CBHPM é uma lista que hierarquiza os métodos e procedimentos médicos em portes, classificados de acordo com a complexidade, tecnologia e técnicas envolvidas em cada ato. A mera hierarquização dos métodos e procedimentos em portes não seria, por si só, capaz de influenciar a uniformização de preços. Todavia, juntamente com a publicação da CBHPM foi anexado um “Comunicado Oficial”, o qual estabelecia os valores monetários referentes a cada porte no âmbito da Comissão Nacional de Honorários Médicos. Assim, a CBHPM deixou de ser uma mera hierarquização de procedimentos e tornou-se uma tabela de preços, com alta influência do setor médico.

Apesar de permitir uma certa flexibilização com uma banda de variação de 20% dentro do qual os valores poderiam ser ajustados regionalmente, a CBHPM cria um preço mínimo a ser cobrado, abaixo do qual o médico é proibido de acordar em troca dos seus serviços. O movimento nacional pela implantação da CBHPM foi iniciado pelas entidades médicas nacionais em julho de 2003, tendo como marco inicial a Resolução no 1.673/03 do Conselho Federal de Medicina (“CFM”). A referida Resolução estabeleceu a criação de comissões estaduais para a implantação da tabela e incentivou a adesão de entidades regionais e municipais ao movimento e, nesse contexto, foi criada, na região de Divinópolis, a Comissão Municipal de Honorários Médicos de Divinópolis (CMHM/Divinópolis). A AMD atuou junto à CMHM/Divinópolis no processo de implantação local da CBHPM, determinando, inclusive, a punição de operadoras de planos de saúde via o descredenciamento coletivo dos médicos caso a tabela não fosse adotada, conforme consta no Boletim Informativo à fl. 214: No presente caso, como será abaixo demonstrado, a AMD impôs às operadoras de planos de saúde a adoção da CBHPM, sob pena de descredenciamento em massa, e, da mesma forma, a Unimed Divinópolis impôs aos seus médicos cooperados a cobrança de tais valores, sob ameaça de sanções, como a expulsão da cooperativa.

II.2 Caracterização da conduta dos Representados Nos autos, verificam-se provas de aplicação da tabela CBHPM por parte da AMD às operadoras de planos de saúde, sob pena de suspensão dos serviços. Destaca-se, assim, o comunicado da CMHM/Divinópolis, impresso em papel timbrado da AMD, datado de 12 de novembro de 2004 (fl. 12), endereçado às operadoras de planos de saúde Prontomed – Vida e AMC (planos vinculados à ABRAMGE/MG), informando que a Unimed Divinópolis tinha adotado a CBHPM e que havia, portanto, necessidade de “equiparar os termos adotados pela cooperativa de trabalho médico [Unimed Divinópolis] aos planos ligados à ABRAMGE”. O comunicado traz ainda em anexo proposta de adesão da CBHPM para AMC, Prontomed e Vida nos mesmos moldes adotados Unimed Divinópolis, consistindo essencialmente nos seguintes pontos: (i) adoção da CBHPM a partir de 01 de janeiro de 2005; (ii) concessão, por parte da AMC, Prontomed e Vida de 34% de reajuste nos procedimentos médicos contidos na CBHPM; e (iii) autorização da CMHM para encaminhar ao CRM/MG qualquer denúncia contra médico que se opuser ao movimento pró-CBHPM (fl. 14): 01) Adoção da CBHPM a partir de 01/01/05 em sua banda mínima. 02) AMC, Prontomed e Vida concederão a partir de 01/01/05, até 34% de reajuste nos procedimentos médicos contidos na CBHPM:

(...) 07) A Comissão Municipal de Honorários Médicos/CBHPM fica autorizada a encaminhar aos CRM/MG toda denúncia contra médico que estiver contrariando as orientações adotadas pelo movimento pró-CBHPM. [grifo nosso] Apesar da AMD alegar que não participou da CMHM e que apenas cedeu seu espaço físico para a realização de reuniões, a cumplicidade entre a Associação e a Comissão é evidente. Como exposto acima, o comunicado da CMHM foi encaminhado aos planos vinculados à ABRAMGE/MG em folha timbrada da AMD, de modo que o timbre que se encontra na ata da reunião não deve ser tido como mera prova circunstancial, mas sim como indicador de que a AMD ativamente participou do movimento para implantação da CBHPM. Vale lembrar ainda que a proposta da CMHM à Unimed Divinópolis (o qual, como dito acima, foi remetido aos planos de saúde da ABRAMGE/MG para ser utilizada como modelo) explicita que a AMD participará de Comissão de Revisão para estudar e definir os ajustes de preços (fl. 13): 05) Criar-se-á uma câmara de revisão, composta pela Unimed e representantes indicados pela AMD, CREMENG e especialidades médicas, que deverá estudar e definir os reajustes referentes aos itens 02b e 04b. Por fim, ressalta-se que a AMB veiculou em seu sítio eletrônico notícia acerca da implantação da CBHPM no Município de Divinópolis, afirmando que “se as operadoras se negarem a implantar a CBHPM, os médicos farão descredenciamento coletivo” (fl. 22):

Assim, fica clara a conduta da AMD em coordenar acordo para definir ajustes de procedimentos médicos, sob o pretexto da defesa de interesses da categoria, impondo a adoção de condutas concertadas entre agentes com relação à cobrança de preços às operadoras. A Unimed Divinópolis, por sua vez, após adotar o uso da CBHPM, impôs a seus médicos cooperados não atenderem outros planos de saúde por valores inferiores aos previstos na tabela, além sob ameaça de descredenciamento em caso de descumprimento. Nesse sentido, a carta da Unimed Divinópolis, datada de 30 de junho de 2004, afirma categoricamente que “nenhum médico cooperado ou clínica [especializados em exames de ecografia] poderá praticar preços inferiores ao da tabela quando realizarem tais procedimentos para particulares, outros planos de saúde (da ABRANGE), cartões de desconto ou qualquer outro convênio particular” (fls. 15 e 16): Ou seja, a Unimed Divinópolis passou a adotar a CBHPM e a coagir os médicos cooperados a adotarem preço uniforme, sob pena de descredenciamento nos termos no art. 10, III, de seu Estatuto Social, o qual dispõe que (fl. 54): Art. 10. Poderá associar-se, observadas as possibilidades técnicas de présarã de serviços, de reunião, controle e operações da Cooperativa e manter-se associado, o médico inscrito no Conselho Regional de Medicina do Estado de Minas Gerais que:

III – não exerça e não venha a exercer, enquanto associado, qualquer atividade contrária aos objetivos e propósitos da Cooperativa ou prejudicial aos seus interesses (...) Além disso, no já referido comunicado da CMHM/Divinópolis, impresso em papel timbrado da AMD, consta em anexo o “compromisso assumido na assembleia da Unimed/Divinópolis”, o qual expressamente diz que “essa assembleia reafirma o compromisso dos cooperados de Divinópolis de não trabalharem para outros planos de saúde por valores inferiores aos pagos pela nossa Unimed” (fl. 13). Tal informação foi ainda corroborada por notícia veiculada no sítio eletrônico da AMB em 09 de novembro de 2004, relatando que a “a assembleia [da Unimed Divinópolis] deliberou que os cooperados de Divinópolis não podem trabalhar para outros planos de saúde por valores inferiores aos pagos pela Unimed” (fl. 22). Assim, não restam dúvidas de que a Unimed Divinópolis coagiu seus médicos cooperados a não aceitarem valores inferiores aos estabelecidos na CBHPM de outros planos de saúde, sob pena de descredenciamento. III. INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA III.1. AMD As provas coletadas nos autos demonstram que a AMD pressionou as operadoras de planos de saúde a ajustar os valores dos honorários médicos de acordo com a tabela da CBHPM, sob a ameaça de descredenciamento em massa. III.2.

Unimed Divinópolis A Unimed Divinópolis impôs aos médicos cooperados a não trabalharem com as operadoras que não acatassem a tabela CBHPM, com ameaça de expulsão da cooperativa dos médicos que não cumprissem tais regras. III.3 Sr. Evangelista José Miguel Como dito acima, o Sr. Evangelista foi incluído no polo passivo do presente Processo Administrativo por ser Presidente da Unimed Divinópolis à época das condutas investigadas. Contudo, como já bem defendido pela Conselheira Ana Frazão no Processo Administrativo nº 08012.011027/2006-02, não se deve condenar o administrador de uma empresa simplesmente por pressupor que ele, na medida em que ocupa cargo de diretoria, teria consciência das condutas ilícitas praticadas pela empresa. In verbis: Considerando que Norberto não participou da cadeia de e-mails de 2005 nem mesmo como copiado – já que o único dirigente da ABSA que consta como destinatário dos referidos e-mails é Hernan –, tenho que Norberto está sendo condenado pelo simples fato de ser administrador da ABSA e pelo suposto dever de saber o que estaria acontecendo. Não há, ao meu ver, nenhuma evidência que o vincule, mesmo que minimamente, à conduta delituosa.

Assim, a afirmação do Relator de que “Norberto ABSA necessariamente sabia de todos os fatos e, como presidente da empresa, respondia por ela” não passa, a meu ver de perigosa ilação, que não poderia ser considerada isoladamente como evidência ou prova para justificar a condenação e, muito menos, para justificar a maior sanção que foi aplicada às pessoas naturais deste processo, no valor de 2% da condenação que foi imposta à ABSA. [grifos nossos] No presente caso, o único elemento de supostamente mostraria envolvimento do Sr. Evangelista na conduta investigada seria sua assinatura na carta da Unimed Divinópolis endereçada aos demais médicos cooperados, informando sobre as condições de implantação de CBHPM (fls. 15 e 16). Todavia, vejo que o Sr. Evangelista assinou o documento de forma meramente institucional. Tanto é assim que ele assinou a carta conjuntamente com o Sr. José Carlos Faria, Diretor Médico Social da Unimed, e esta carta nunca foi utilizada como evidência de ilícito concorrencial por parte do Sr. José Carlos. Portanto, não havendo mais nenhum outro elemento que demonstre uma participação ativa do Sr. Evangelista, voto pelo arquivamento do Processo Administrativo em relação a ele. III.4 Sr. Antônio de Pádua Silva Situação similar ocorreu em relação ao Sr. Antônio de Pádua Silva. Ele foi incluído no polo passivo do feito simplesmente por ser Presidente da AMD è época dos fatos.

Entretanto, não foi verificado ao longo de toda instrução qualquer outro indício de envolvimento ativo do Sr. Antônio, de modo que também voto pelo arquivamento do Processo Administrativo em relação a ele. IV. DOSIMETRIA DE PENA Em face da análise acima, passo a dosar a pena de acordo com o art. 45 da Lei nº 12.529/2011: Gravidade da infração: é evidente que a conduta anticoncorrencial voltou-se à imposição unilateral de conduta uniforme entre concorrentes e, portanto, será considerada grave. Boa-fé do infrator: não há que se falar em boa-fé dos infratores, uma vez que inúmeros precedentes deste Conselho demonstram a ilicitude da imposição de tabelas de preços acompanhadas de ameaça de descredenciamentos em massa. Além disso, a AMD e a Unimed Divinópolis se utilizaram de meios escusos para descredenciar, respectivamente, as operadoras de planos de saúde e os médicos cooperados a fim de impor a cobrança da CBHPM. Vantagem auferida ou pretendida pelo infrator: a vantagem pretendida pelos infratores é evidente, qual seja, a uniformização de preços de honorários médicos na região de Divinópolis, impedindo que operadoras de planos de saúde e médicos da região negociassem de forma autônoma eventuais reajustes nos honorários pagos. Consumação ou não da infração: ambas as infrações a serem condenadas foram consumadas. A AMD e a Unimed Divinópolis impuseram aos planos de saúde e aos médicos uma negociação coletiva de preços, com ameaças de paralisações e descredenciamento.

Grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional, aos consumidores ou a terceiros: o grau de lesão é considerado alto, já que a conduta foi realizada no mercado de saúde suplementar, em que a vulnerabilidade dos consumidores é flagrante. Além do mais, a existência de sanções por descumprimento da tabela, tanto por parte da AMD quanto a Unimed Divinópolis, aumenta o grau de lesão à livre concorrência. Efeitos econômicos negativos produzidos no mercado: não há eficiências advindas das práticas investigadas. Pelo contrário, a conduta gerou efeitos negativos no mercado, uma vez que os honorários médicos foram artificialmente reajustados de maneira superior ao que seria em caso de concorrência perfeita. Situação econômica do infrator: apesar de os Representados serem associações representativas da categoria, vale ressaltar que a AMD, em 2005, detinha 47% de participação de mercado, uma vez que 210 dos 450 médicos atuantes na região de Divinópolis eram associados à mesma. A Unimed Divinópolis, por sua vez, possuía, à época da conduta, mais de 70% de participação de mercado, uma vez que detinha 70.000 usuários, ao passo que os planos associados à ABRAMGE/MG detinham apenas 27.000 usuários. Assim, é evidente que os Representados detinham, à época dos fatos, posição dominante e alta influência no mercado em questão. Reincidência: não há indícios de reincidência.

Levando-se em conta tais premissas e considerando igualmente o fato de que a conduta teve âmbito municipal, condeno, por força do art. 23, III, da Lei nº 8.884/94, a AMD e a Unimed Divinópolis ao pagamento de multas no valor cada uma de 60.000 (sessenta mil) UFIR, o equivalente a R$ 63.846,00 (sessenta e três mil oitocentos e quarenta e seis reais). Ademais, além da multa pecuniária, determino que a AMD e a Unimed Divinópolis: Abstenha-se de tentar implementar tabelas e/ou de promover negociações coletivas que tenham por objeto reivindicações que visem a uniformizar preços e/ou condições de prestação de serviços médicos; Abstenham-se de promover, apoiar ou fomentar movimentos de boicote, paralisação coletiva de atendimentos aos beneficiários de planos de saúde por tempo longo ou indeterminado ou descredenciamentos em massa; Disponibilize síntese desta decisão na página principal de seus respectivos sítios eletrônicos por 30 (trinta) dias corridos, de forma visível e legível, a contar da data da publicação da decisão, comprovando tal divulgação perante o CADE ao final dos 30 (trinta) dias. V. CONCLUSÃO Sendo assim, voto, nos termos acima expostos: Pela condenação do Representado AMD por infração à ordem econômica nos termos do art. 20, incisos I, II e IV, e art. 21, incisos II e X, ambos da Lei nº 8.884/94; Pela condenação da Unimed Divinópolis por conduta anticoncorrencial nos termos do art. 20, incisos I, II e IV, e art. 21, incisos II, V e X, da Lei nº 8.884/94;

Pelo arquivamento do presente Processo Administrativo em relação aos Srs. Evangelista José Miguel e Antônio de Pádua Silva, por ausência de provas de seus envolvimentos nas condutas investigadas. Por fim, ordeno que seja enviada cópia desta decisão à Promotoria de Justiça de Defesa do Cidadão da Comarca de Divinópolis – Ministério Público do Estado de Minas Gerais, para ciência. É o voto. Brasília, 11 de março de 2015.