Ato de Concentração Ordinário nº 08700.001097/2017-49

SEI/CADE - 0440658 - Voto Ato de Concentração no 08700.001097/2017-49 Requerentes: Bayer Aktiengesellchaft (“Bayer”) e Monsanto Company (“Monsanto”) Relatora: Conselheiro Paulo Burnier Voto vogal: Conselheiro João Paulo de Resende VOTO vogal (versão pública) Como bem colocou o relator, este é um ato de concentração extremamente complexo, com efeitos estáticos e dinâmicos e com problemas concorrenciais identificados em dezenas de mercados. Trata-se de uma das aquisições mais desafiadoras já trazidas perante este tribunal, se não em sua história, certamente durante o período em que aqui estive. Assim como no caso anterior, destaco que concordo com o diagnóstico concorrencial realizado pela SG e chancelado pelo C. Relator. Foram identificados problemas de natureza horizontal, vertical, e de portfólio tanto pela SG quanto pelo voto relator. Ou seja, basicamente todos as possíveis categorias clássicas de problemas concorrenciais reportados na literatura. Além disso, trata-se de um setor extremamente sensível da economia brasileira, em especial em relação à produção de soja, principal item da pauta de exportação brasileira.

Com um virtual monopólio em alguns mercados de sementes transgênicas, como a soja, e com um poder absoluto em mercados críticos de defensivos agrícolas, em especial os voltados para enfrentamento da ferrugem asiática, como bem destacou a patrona das terceiras interessadas, a empresa resultante desta operação ditará a capacidade e eficiência produtiva da soja brasileira. Uma de nossas principais fontes geradoras de divisas estaria nas mãos de uma única empresa, de um único país. Ou seja, as repercussões econômicas vão muito além do que poderia revelar à primeira vista uma análise clássica antitruste. Tem-se implicações, inclusive, de natureza geopolítica. Não por acaso, o mercado brasileiro de soja tem sido motivo de preocupação não só nossa, mas também da autoridade da concorrência da União Europeia, dado o volume do produto exportado para o continente europeu. Em que pese terem sido praticamente eliminadas as sobreposições horizontais em função do remédio estrutural apresentado, destaco que essas constituem a menor das preocupações concorrenciais neste AC. A participação da Bayer nos mercados de semente de soja são praticamente nulas, enquanto a participação da Monsanto no mercado de tratamento de defensivos também é marginal. Assim, o grande remédio negociado no exterior e, anterior à conclusão do CADE sobre o caso, qual seja, a venda de ativos para a Basf[1], embora tenha a robustez de um remédio estrutural, apenas tangencia o cerne da questão:

a integração vertical e o poder de conglomerado que esse gigante do mercado de biotecnologia agrícola passaria a deter, em especial, como dito anteriormente, no mercado de soja. Esses são os verdadeiros problemas do AC. Por exemplo, a nova empresa poderia rapidamente monopolizar o mercado de obtentores e de multiplicadores, nos quais já possui poder de mercado, e poderia usar seu poder de portfólio para afastar potenciais entrantes no mercado de defensivos. As requerentes defendem que para ocorrer o exercício do poder de portfólio é necessário que no portfólio exista um produto must have, ou seja, indispensável ao agricultor. Ora, olhando para o mercado de traits de soja, nota-se que [ACESSO RESTRITO] deste mercado é detido pela Monsanto, com as marcas RR e INTACTA RR2. Ainda que o agricultor não seja um consumidor direto de eventos transgênicos, mas de sementes transgênicas, temos repleta ciência dos incentivos para discriminação entre a etapa de eventos e a etapa de obtenção e multiplicação. E destaco que os problemas verticais identificados não se limitam à relação entre desenvolvedores de eventos vs. obtentores, mas também a relação entre herbicidas, fungicidas e inseticidas vs. o mercado de sementes, conforme apontado no Quadro 1 do voto relator. Além disso, por se tratarem de produtos complementares, a empresa poderia traçar uma estratégia de desenvolvimento tecnológico de defensivos agrícolas que só fossem compatíveis com sementes transgênicas produzidas por ela mesmo.

Nas palavras do voto relator, “considerando que atualmente no setor agrícola é comum o uso de defensivos agrícolas que apresentam compatibilidade estrita com traits utilizados nas sementes, entende-se ser possível que a Operação aumente os incentivos para que as Requerentes passem cada vez mais a desenvolver eventos transgênicos/germoplasma e produtos de tratamentos de sementes que apresentem uma relação de compatibilidade estrita”. Neste sentido, soluções alternativas do ponto de vista do agricultor, como diferentes combinações entre defensivos e sementes, seriam facilmente eliminadas do mercado. Isso poderia criar elevadas barreiras à entrada de novos concorrentes e, em consequência, prejudicar até mesmo o processo de inovação no setor. A operação aumenta também consideravelmente o risco de práticas como tying, bundling e lock in, conforme foi bem explorado entre os itens 371 e 390 do voto do relator. Há manifestações das próprias requerentes indicando a possibilidade dessas práticas no mercado. Voltando ao ACC, ainda que sejam bem-vindos os remédios comportamentais pensados pelo C. Relator para lidar com o aumento da probabilidade de discriminação (pela Monsanto e agora Bayer) de obtentores dos eventos transgênicos em favor das empresas do grupo, conduta ora sob investigação aqui mesmo no CADE, tais remédios apenas reforçam o que já é uma obrigação da empresa.

A penalidade pelo seu descumprimento apresenta valores muito baixos perto do porte da empresa e do valor da operação, e não há a previsão de reversão da operação. Assim, tratam-se de remédios, entendo, aquém dos necessários para lidar com o problema identificado. Por outro lado, crer que as autoridades de outros países resolveriam o problema brasileiro é uma estratégia muito arriscada. É possível que, indiretamente, isso venha a ocorrer. Mas trata-se apenas de uma possibilidade. Não podemos terceirizar essa função para outros países. O relator cita muito bem dois trechos de literatura que indicam que as autoridades têm tido dificuldade de encontrar remédios para o problema de efeitos conglomerados. É um fato. Mas faço uma ponderação: esses trabalhos foram concluídos em 2001 e 2005, e analisaram decisões de autoridades estrangeiras ainda mais remotas. Nas duas últimas décadas, temos observados fusões cada vez mais gigantescas, transnacionais. Ou seja, enquanto as autoridades se mantêm inertes e lavam suas mãos, se baseando em teorias da década de 1970, megacorporações transnacionais se formam sob seus olhos. Em 2013 havia grande preocupação do setor agrícola brasileiro de que o mercado de sementes transgênicas e de defensivos agrícolas estava concentrado em apenas seis empresas. Eram as chamadas de “Gene Giants”.

Pois bem, a Syngenta foi adquirida pela Chemchina, a Dow e Dupont se fundiram, sendo que o pacote de desinvestimentos foi comprado por outra empresa chinesa, e agora a Bayer tira a Monsanto do mercado. Serão, portanto, três “Gene Mega Giants”. A presente operação transacionará mais de 200 bilhões de reais. As receitas da nova empresa serão maiores que o PIB de dezenas de países. Ou seja, caminhamos para um mundo em que os mercados de produção de alimentos e outros produtos agrícolas estarão nas mãos de uma empresa ou dos EUA, ou da Alemanha ou da China. E nesse sentido me pergunto: dado o tamanho do problema, por que não usar remédios estruturais para enfrentar riscos de exercício de poder vertical e de conglomerado? É verdade que, normalmente, remédios estruturais são recomendados para lidar com problemas de sobreposição horizontal. Mas isso não precisa ser um valor absoluto. Também é possível enfrentar riscos verticais ou poder de conglomerado com remédios estruturais, havendo nexo de causalidade sempre que tais problemas não puderem ser afastados com restrições comportamentais. Dado o tamanho desta operação e suas implicações para a economia brasileira, não entendo que seria um remédio desproporcional. Lembremos que se trata de uma operação em nível mundial, e que os interesses de ambas as Requerentes vão muito além do mercado brasileiro. Neste sentido, uma maior exigência da autoridade brasileira não inviabilizaria a operação mundial do grupo.

Lembro também que uma solução mais robusta para a soja não implicaria fazer as empresas saírem menor que entraram, nem mesmo quanto a seu negócio no Brasil. Essa operação afeta dezenas, se não uma centena, de mercados, e estamos especialmente preocupados apenas com os mercados relacionados à soja. A solução, a meu ver, passaria por um desinvestimento mais ambicioso, que poderia ter duas configurações principais: ou a nova empresa vende parte de seus negócios tanto no mercado de eventos transgênicos E no mercado de defensores agrícolas, como, por exemplo, o INTACTA RR2 IPRO e o Fox XPro®, criando concorrentes reais efetivos nesses dois mercados, ou a nova empresa sairia por completo de um desses dois mercados, vendendo todos os ativos de desenvolvimento de eventos de soja OU todos os ativos de desenvolvimento de defensivos agrícolas. Entendo, assim, que haveria solução para a operação que não implicasse sua aprovação tal como trazida no voto relator, nem tampouco sua total reprovação. O ideal seria que isso fosse negociado e incorporado ao ACC ora em discussão. Mas como o prazo final para análise pelo CADE se aproxima, e já havendo manifesta maioria deste plenário pela aprovação da operação, voto pela reprovação. Por fim, em resposta à reflexão do C. Maurício, claramente não basta um PA para reprovarmos uma operação. São vários os elementos que indicam risco concorrencial. Se me lembro corretamente, a C.

Cristiane citou mais de uma dúzia de considerandos, de preocupações concorrenciais. O fato de haver casos pretéritos no sistema apenas reforça a preocupação concorrencial. É importante ter isso em mente. Assim, em virtude do exposto, e sem mais delongas para não estender excessivamente a sessão, subscrevo às conclusões da Superintendência Geral e acompanho o voto dissidente, da C. Cristiane, no sentido de reprovar a operação. É o voto. [1] Destaca-se que a Basf, assim como a Bayer, também é uma empresa alemã. Dada a sensibilidade estratégica deste setor, mesmo considerando solucionadas as sobreposições horizontais, ainda caberia uma indagação se a Basf efetivamente buscaria rivalizar com a Bayer, e se o governo alemão não teria interesse em estratégias coordenadas por parte de suas empresas.