Ato de Concentração Ordinário nº 08700.002165/2017-97

SEI/CADE - 0443373 - Voto Ato de Concentração no 08700.002165/2017-97 Requerentes: ArcelorMittal Brasil S.A. e Votorantim S.A. Relatora: Conselheira Polyanna Villanova Voto vogal: Conselheiro João Paulo de Resende VOTO vogal (versão pública) I. Introdução Começo destacando que concordo com as definições de mercado relevante e as análises de possibilidade de exercício de poder de mercado, probabilidade de exercício de poder de mercado e de eficiências empregadas pela Superintendência Geral e acompanhada pelo voto da Conselheira Relatora. Dentre esses elementos destaco, em especial, a acertada preocupação do gabinete relator em dar uma visão mais geral para o mercado de fio-máquina, incorporando as transações entre partes relacionadas para a produção de trefilados. Meu voto, portanto, buscará discutir tão somente a suficiência dos remédios apresentados pelas partes e aceitos pelo voto relator. Também vou pular o trecho que trata do duopólio que será criado entre Gerdau e AMB em grande parte dos mercados, pois isso já foi tratado pelo patrono da CSN durante sua sustenção oral. [ACESSO RESTRITO] II. Remédios Propostos Os remédios apresentados pelas Requerentes e que constam do ACC, conforme destacado pela relatora, consistem em: Alienação da planta de aços longos de Cariacica, no ES, hoje pertencente à AMB, com capacidade de laminação de 450 mil ton.

Transferência do contrato de arrendamento da planta de Itaúna, em MG, também pertencente à AMB, com capacidade de laminação de 120 mil ton. Alienação de duas trefiladeiras pertencentes à AMB. Compromisso de manutenção da produção de fio máquina em patamares iguais aos do ano de 2016 por quatro anos. Ainda que de propriedade da AMB, esses ativos representam cerca de um terço dos ativos totais adquiridos pela empresa com a compra da VS. A expectativa do voto relator é que a transferência desses ativos para um agente já instituído no mercado permitiria a criação de uma empresa com o mesmo perfil da Votorantim, oferecendo aos compradores, em especial ao setor de construção civil, uma terceira alternativa sólida e crível às duas gigantes do setor, Gerdau e AMB. A busca por um remédio dessa natureza se fundamenta em argumentos trazidos por terceiros interessados de que a Votorantim opera de forma mais agressiva no mercado, oferecendo preços menores e um portfólio completo, principalmente em relação às vendas para o setor de construção civil. Em termos de participação de mercado, a Votorantim ocupa hoje a terceira, sendo menor que as duas líderes, mas maior e mais diversificada que a franja do mercado, composta por empresas recém entrantes, com apenas uma planta, e especializadas em poucos produtos.

Vale lembrar que, ainda que haja mérito nessa lógica de criar um player que substitua a Votorantim, qualquer variação relevante do grau de concentração no setor de aços longos levanta preocupações concorrenciais, por ser um mercado já maculado por condutas anticompetitivas, em especial no mercado de vergalhões. O cartel dos vergalhões (PA 08012.004086/2000-21) resultou em aumentos de preços de aproximadamente 50%, conforme estudo realizado por Mello e Carrasco [1], e a Votorantim, que ora sai do mercado, só começou a verdadeiramente rivalizar após o desbaratamento dessa conduta pelo SBDC. Além do cartel dos vergalhões, tivemos também investigações por sham litigation contra o Instituto Aço Brasil para proteger o mercado nacional artificialmente, caso concluído com um TCC lavrado pelo C. Paulo Burnier. O fechamento do mercado se reflete inclusive no tipo de vergalhão aceito pelas normas técnicas da indústria brasileira, tipo esse que só existe no Brasil, sendo constante nesse mercado o lobby para a imposição de tarifas de importação. Nada obstante, mesmo aceitando que tal remédio seria suficiente, ou seja, mesmo admitindo que é possível permitir maior concentração nesse mercado desde que dela resulte um player com o perfil da VS, ainda cabe perguntar se o desinvestimento trazido no ACC de fato é capaz de criar tal player. Detecto duas dificuldades para ter conforto nesse sentido:

1) uma expectativa muito otimista de que as adquirentes serão capazes de atingir o nível de produção esperado em um prazo razoável, principalmente nos mercados de vergalhões e de fio máquina; e 2) o baixo incentivo para que os potenciais compradores enfrentem as duas líderes nesse mercado. Analiso cada ponto individualmente. III. Capacidade de expansão da produção no curto prazo A Votorantim, empresa sendo adquirida, produziu em média, entre 2012 e 2015, cerca de 600 mil ton. ano de vergalhões, 350 mil ton. ano de fio máquina/trefilados e 150 mil ton. ano de perfis e barras. Para substituir a Votorantim, portanto, seria preciso criar uma empresa com capacidade para produzir cerca de 1,2 milhão de toneladas ano de laminados. Uma nova entrante comprando apenas a fábrica de Cariacica não teria capacidade de exercer essa função, posto que a fábrica tem capacidade de produzir apenas a metade do necessário. Restam como alternativa, portanto, apenas as empresas incumbentes já com alguma capacidade de aciaria e de laminação, quais sejam: a SINOBRAS, a SILAT, a FERROESTE, a CSN e a SIMEC. A SINOBRAS é uma empresa cuja planta está localizada na região norte e que está em recuperação judicial, não podendo ser considerada um rival robusto o suficiente.

SILAT e FERROESTE não estão em recuperação judicial, mas suas plantas estão localizadas na região nordeste, o que também dificulta sua capacidade de rivalizar com custos competitivos nas regiões sul e sudeste, centro da demanda nacional, em especial no mix para a construção civil. A CSN é uma empresa grande e robusta no mercado de aços no Brasil, com tradição e detentora do primeiro e maior parque nacional, em Volta Redonda/RJ. Não obstante, sua atuação historicamente se concentrou no mercado de aços planos. Recentemente, mais especificamente a partir de 2015, a CSN entrou no mercado de aços longos com a inauguração, também em Volta Redonda, de uma planta laminadora a quente [ACESSO RESTRITO]. A empresa, no entanto, optou por não investir em trefilação e a planta tem dificuldades operacionais para atingir a plenitude de sua capacidade produtiva. Hoje, a CSN produz [ACESSO RESTRITO] de vergalhões + fio máquina, [ACESSO RESTRITO]. Ou seja, mesmo operando as plantas de Cariacica e Itaúna, em função de restrições operacionais, a CSN não seria capaz de cumprir, no curto prazo, função semelhante à exercida hoje pela Votorantim, em termos de capacidade. A SIMEC é a última candidata. A empresa também tem uma planta nova de 400 mil ton. que entrou em operação em 2015, na cidade de Pindamonhangaba/SP. A fábrica aparentemente tem condições de operar na plenitude de sua capacidade, o que, combinado com a capacidade de 450 mil ton.

de Cariacica e 120 mil de Itaúna, levaria a um agente com capacidade de laminação próxima a um milhão de toneladas. Note-se, já de início, que embora próxima, essa capacidade ainda é inferior à produção média da VS nos últimos anos, e muito inferior à capacidade total da VS (1,5 milhão/ano). No entanto, levando em conta as capacidades específicas das plantas para os três principais produtos com problemas concorrenciais (perfis, vergalhões e fio máquina), a empresa não poderia atingir os níveis de produção da Votorantim, conforme tabela abaixo: Tabela I - Cenário provável de mix de produção para SIMEC Planta/Empresa Capacidade Barras Perfis Vergalhões FM/Trefilados Votorantim total 1.700 25 116 600 320 SIMEC Pindamonhangaba 400[2] 250 150 SIMEC Cariacica 450 25 120 110[3] - SIMEC Itaúna 120 120 - SIMEC total 970 25 120 480 150 Percebamos, inicialmente, que a produção de vergalhões e fio máquina ficaria consideravelmente aquém do necessário para substituir a VS. Isso decorre em parte do fato de que os laminadores de Cariacica e Itaúna, ativos sendo desinvestidos, não produzem fio máquina e Cariacica tem limite de [ACESSO RESTRITO] de capacidade de produção de vergalhões, segundo as próprias Requerentes (SEI 0368975) [1]. Em resumo, não parece ser possível para a SIMEC produzir, concomitantemente, vergalhões e fio-máquina em volume suficiente para substituir a VS. Na soma, sua produção seria tem torno de 30% menor, coisa de 800 mil ton.

Mesmo que admitamos que tal valor seria suficiente, aceitando, portanto, um player consideravelmente menor, isso requereria que as plantas de Pindamonhangaba e Itaúna operassem no limite de suas capacidades, algo incompatível com o padrão da indústria, que opera com capacidade utilizada em torno de 80%, inclusive para poder alternar a produção de laminados. A própria planta de Cariacica, por exemplo, nos últimos cinco anos, operou, no máximo, com 65% de capacidade, mesmo antes da crise. O anexo III traz a capacidade média de utilização das plantas da VS e da AMB entre os anos de 2012 e 2015, ou seja, sem considerar a forte queda observada em 2016 em função da crise brasileira. A média das médias é de 75%, e é fortemente puxada para cima pelas plantas da AMB, que têm produção praticamente dedicada (por exemplo, Piracicaba só produz vergalhão), o que aumenta consideravelmente a capacidade de utilização da planta. Ou seja, é irreal crer que a SIMEC, operando com Cariacica e Itaúna, seria capaz de produzir próximo ao que a Votorantim hoje produz com praticamente o dobro de capacidade. As próprias Requerentes, em sede de apresentação dos remédios, propõem e defendem a consideração de índice de capacidade utilizada de 70%[5] para a da planta de Cariacica. Assim, considerando índices mais realistas de capacidade utilizada, é provável que a nova rival chegue, no máximo, a algo tem torno de 50% da participação de mercado de laminados do que a Votorantim teve nos últimos anos.

Além disso, na hipótese de haver retomada da demanda em função da recuperação da economia brasileira nos próximos anos, a concorrente SIMEC já estaria no limite de sua capacidade ociosa, não podendo expandir oferta no curto prazo sem investimentos adicionais. A insuficiência da “SIMEC ampliada” para substituir a VS e operar como um terceiro agente, de porte intermediário, oferecendo alternativa para a indústria da construção civil, chegou a ser reconhecida pela C. Relatora e pelo parecer do DEE[6]. A solução trazida pelas Requerentes foi a transferência do arrendamento da planta de Itaúna, com capacidade para a produção de 120 mil toneladas de laminados, e mais uma trefiladeira para algum outro agente de mercado, [ACESSO RESTRITO][7] Importante notar que a aquisição de um trefiladeira não altera o mercado de vergalhões nem de fio máquina, permitindo apenas que outro player possa ampliar sua participação no mercado de trefilados. [ACESSO RESTRITO]. De todo modo, ainda que tal medida seja bem-vinda e ajude a enfrentar problemas concorrenciais identificados nesse mercado, o objetivo do desenho original do remédio, qual seja, constituir um agente capaz de substituir a Votorantim, não é alcançado mesmo incluindo a planta de Itaúna no pacote. IV. Incentivos e estratégias Além de checar se o novo player teria a capacidade de rivalizar com as duas gigantes do setor, também é importante avaliar se tal rivalidade faria parte de seus planos e estratégias.

Ou seja, precisamos garantir que esse agente teria fortes incentivos para rivalizar. Tendo a crer que isso não procede. A SIMEC é uma empresa mexicana que começou a produzir no Brasil apenas a partir de 2015. Sua principal atividade está no mercado de aços especiais, em que é uma das líderes na América do Norte, inclusive com plantas nos EUA. Do ponto de vista financeiro, é uma empresa mais sólida e mais bem posicionada que a Votorantim Siderurgia, sem dúvida. Mas do ponto de vista estratégico, a empresa tem bem menos incentivos para iniciar uma briga, em especial com a Gerdau. Em seu mercado natal, a empresas passou a enfrentar recentemente concorrência da gigante brasileira, que instalou duas plantas no México. Em 2007 a Gerdau adquiriu a Sidertul, usina de 330 mil ton. de capacidade em Tultitlan, próximo da Cidade do México, que logo em seguida foi expandida para 400 mil ton. Em 2008 adquiriu 49% da Corsa Controladora, que detinha usina com capacidade para 300 mil ton. em Tlalnepantla, criando a Gerdau Corsa. Em 2014, a JV inaugurou outra planta, em Sahagún, com capacidade de produção de 700 mil ton. de laminados. No total, portanto, a Gerdau tem uma hoje capacidade instalada de cerca de 1.000 mil ton. de laminados no México[8]. A vinda da SIMEC para o Brasil, com investimentos a partir de 2010 e inauguração da planta de Pindamonhangaba em 2015, é uma estratégia de retaliação da líder do mercado mexicano.

No entanto, com capacidades e market shares parecidos, o que decorrerá da aplicação do remédio, o incentivo para competição é reduzido. As notícias recentes de venda da Sidertul pela Gerdau para a própria SIMEC, negócio que aguarda autorização da autoridade da concorrência do México, pode ser interpretado como resultado da estratégia da SIMEC de apenas ameaçar a entrada no mercado brasileiro. Nesse equilíbrio competitivo, o mais provável é que as duas empresas adotem posição de não agressão nos mercados natais umas das outras, onde são mais lucrativas. Outro indício de que a empresa não pretende concorrer de forma agressiva foi a declaração dada por seu diretor, Jaime Moncada, ao jornal Valor Econômico, quando a usina entrou em operação: "não vamos entrar com uma política agressiva de preços para ganhar mercados". Por que uma empresa que acabou de investir cerca de 1,5 bi BRL em um mercado intensivo em capital não iria buscar ampliar seu mercado, inclusive para garantir capacidade produtiva eficiente? Isso me leva a crer, mais uma vez, que a estratégia da SIMEC é manter sua planta no Brasil como uma ameaça à entrada ou expansão por parte de empresas brasileiras no mercado mexicano, onde está o grosso de sua lucratividade. Em resumo, o remédio não é suficiente para criar um agente com capacidade e incentivos para substituir o papel desempenhado hoje pela VS no mercado, que chegou a ser classificada como Maverick pela SG. V.

notas do departamento de estudos econômicos A análise pelo DEE da operação e dos remédios propostos está registrada nos autos por meio de três notas: a primeira delas enquanto o processo ainda tramitava na SG (Nota Técnica nº 30/2017/DEE/CADE), a segunda em resposta ao Despacho Decisório nº 14/2017/GAB6/CADE (Nota Técnica nº 2/2018/DEE/CADE), enquanto o processo tramitava no tribunal e, finalmente, a terceira Nota (Nota Técnica nº 11/2018/DEE/CADE), a qual foi anexada aos autos em 9 de janeiro, portanto, após o julgamento do caso e após a publicação da certidão de plenário. A segunda nota do DEE, de número 2/2018 (SEI 0430472), concluiu que a transferência da planta de Cariacica mais uma trefiladeira não resolveria os problemas encontrados nos mercados de perfis, vergalhões, fio máquina e trefilados. Já a terceira nota, de número 11/2018 (SEI 0440925), publicada no dia 09 de fevereiro, concluiu que a inclusão da planta de Itaúna e de mais uma trefiladeira no rol de remédios seria suficiente para sanar as preocupações concorrenciais identificadas. Além do momento tardio em que foi incluída nos autos, dois dias após o julgamento do Ato de Concentração pelo Tribunal, a terceira nota do DEE se destaca por algumas particularidades que precisam ser endereçadas. Em primeiro lugar, destaco que ela foi inserida nos autos ex-officio pelo Departamento, sem a solicitação formal de qualquer gabinete via despacho decisório, conforme as notas anteriores e a prática usual da instituição.

Em segundo lugar, não está disponível uma versão pública, ao contrário das demais, restringindo seu acesso apenas a servidores do CADE diretamente envolvidos com o processo e às Requerentes. Por fim, e mais importante, a terceira nota do DEE passa a considerar a capacidade da empresa FERROESTE nas simulações, mas apenas no cenário pós operação. Ou seja, é como se a FERROESTE só entrasse em operação em função da aquisição da Votorantim pela AMB. Infere-se isso porque o próprio DEE reconhece que passará a incluir FERROESTE nas simulações e porque, embora os índices de HHI pré-operação sejam idênticos nas notas 2/2018 e 11/2018, os índices pós-operação são bastante diferentes, o que não poderia ser explicado apenas pela inclusão de Itaúna e de uma trefiladeira no novo pacote de remédios. Além disso, as tabelas 5 e 6 da Nota Técnica nº 11/2018, que tratam do cenário pré-operação, não contam com a FERROESTE, enquanto que na tabela 7, denominada “Produção pós remédio e fusão em mil toneladas por item e empresa (transferência de capacidade para SIMEC e FERROESTE)”, consta uma hipotética produção pela FERROESTE que faria dela a quarta maior empresa do mercado.

Em face de todas as questões acima mencionadas sobre Nota Técnica nº 11/2018 do DEE, em especial da intempestividade da divulgação da Nota e da mudança injustificada dos parâmetros de análise, i.e., da opção por passar a considerar a empresa FERROESTE apenas em um cenário pós-operação, não sendo ela sequer parte da operação, entendo não ser adequado considera-la em minha análise, de modo que tomo como válidas apenas as duas notas anteriormente mencionadas (Notas nº 30/2017 e 02/2018). Assim, tendo em vista a segunda nota do DEE, constato que o remédio proposto (novamente, a criação de uma “nova Votorantim”), mesmo se implementado com sucesso, não anula por completo a forte concentração resultante da operação. O HHI e o delta HHI superarão os níveis críticos nos mercados de vergalhões e de trefilados, produtos de maior peso no portfólio das empresas do setor, mesmo após a aplicação dos remédios. O aumento de C4 decorrente da operação nesses mercados tampouco é alterado em função da aplicação dos remédios, mesmo no cenário mais favorável às Requerentes (70% de utilização de capacidade em Cariacica). Por fim, o GUPPI permanece indicando aumentos de preços superiores a 5% no mercado de vergalhão e em torno de 3% no mercado de trefilados, conforme nota do DEE. VI. Remédios alternativos As alternativas seriam a venda das plantas de Resende ou de Barra Mansa, conforme sugerido pela SG e pelas concorrentes, representando cerca de 50% da operação.

Isso significaria dividir a Votorantim em duas partes, fortalecendo, aí sim, um terceiro player. Ainda que tais plantas de fato não tenham a mesma flexibilidade que Cariacica (argumento trazido pelas requerentes), sua combinação com plantas de outros agentes geraria o mix necessário para enfrentar os problemas concorrenciais identificados em todos os mercados relevantes. As Requerentes, no entanto, consideraram inviável essa solução. Além disso, seria importante que os atuais contratos de fornecimento e de compra de sucata da Votorantim fossem incorporados, algo que não foi contemplado no ACC. VII. Precaução Uma grande lição deixada pelo ex-professor da FGV e ex-conselhor do CADE Luiz F. Schuartz é quanto à aplicação do princípio da precaução na análise de atos de concentração, ou seja, a ideia de que, na incerteza, dados os riscos, o melhor caminho a seguir é o mais conservador. No AC 08012.010192/2004-77, o então conselheiro argumentou que Figura I – Trecho Voto C. Luis Schuartz Fonte: AC 08012.010192/2004-77 Ou seja, o conselheiro tinha uma percepção clara, já em 2004, de que a defesa da concorrência, principalmente no controle de estruturas, é um tipo de regulação econômica, tal qual fazem outras agências reguladoras, e que, como toda agência reguladora, muitas vezes sofre de informação incompleta para a tomada de decisão. Neste contexto, é ainda bastante atual e pertinente a reflexão do C. Schuartz.

Um ato de concentração não aprovado sempre pode ser reapresentado em um contexto futuro mais claro ou oportuno, mas uma decisão pela aprovação praticamente inviabiliza a sua reversão, pois, como sabemos pelos anos de experiência com análises ex-post dos AC, é quase impossível separar o café do leite. Por isso precisamos ser sempre bastante cuidadosos com argumentos frequentemente trazidos por requerentes no sentido de que o futuro irá mudar em breve, como, por exemplo, de que existem novos agentes se preparando para entrar no mercado, de que haverá mudança regulatória que tornará o ambiente mais rivalizado ou de que mudanças tecnológicas irão transformar o mercado ou reduzir os custos de novos entrantes. VIII. Conclusão Entendo haver, mesmo após os remédios negociados, uma forte probabilidade de aumentos de preços. Minha principal objeção é quanto à credibilidade da proposição de que esse novo player será efetivamente um rival agressivo das duas grandes empresas remanescentes no setor, Gerdau e AMB. Para que isso acontecesse, a empresa herdeira de Cariacica teria que fazer novos investimentos, operar no limite de suas atuais capacidades, e adotar uma estratégia arriscada de ameaça de retaliação em seu principal e mais lucrativo mercado (aços longos no México para a SIMEC). Não me parece um cenário crível, e estimo que ela não alcançará, em prazo hábil, os níveis de market share detidos pela VS até antes da crise, que, pelo que dizem, já se encerra.

Para a AMB e, indiretamente, para a Gerdau, a operação permite a retirada de um dos principais concorrentes do mercado, enxuga capacidade ociosa de rivais e permite a retomada do controle sobre os preços do setor[8], conforme atestam várias matérias de jornais especializados. Segundo a Infomoney, que orienta investidores, o Bradesco acredita a indústria poderá restabelecer o poder de definição de preço, que tem sido prejudicado por concorrentes. Já o Credit Suisse afirmou que o poder de precificação aumentará guiado pela redução na competição. Claro que em todo ato de concentração consideramos a probabilidade de que cenários traçados venham a se tornar realidade. Nunca teremos certeza de que algo irá funcionar. Mas há diferentes níveis de probabilidade. Nesse caso, me parece haver muito otimismo em relação ao nível de rivalidade trazido pelo novo player. Por esse motivo, voto pela reprovação da operação. [1] Mello, J. e Carrasco,V. (2011) Detectando um cartel e computando seu sobrepreço: o caso do cartel do vergalhão no Brasil. Mimeo.

[2] Segundo site da empresa, colado no anexo I, no endereço http://gruposimec.com.br/simec/empresa/ [3] Limite de capacidade para vergalhões em Cariacica, segundo petição da AMB, conforme anexo II [4] Mesmo considerando que Cariacica pudesse produzir [ACESSO RESTRITO] de vergalhões, o que as Requerentes indicaram posteriormente, quando da proposta de remédios, ainda assim não seria possível atingir a produção média da Votorantim nos últimos anos, mesmo desconsiderando níveis de utilização de capacidade compatíveis com essa indústria, conforme será discutido a seguir. [5] Nota Técnica do DEE no 02/2018 [6] Conforme será discutido mais abaixo. [7] [ACESSO RESTRITO] [7] Extraído de https://www.gerdau.com/gerdaucorsa/es/quienes-somos/nuestra-historia/linea-de-tiempo-gerdau-corsa e https://www.bvmi.com.br/gerdau-quer-r-15-bilhao-com-venda-de-usinas-no-mexico-e-india/ [8] Vide anexo IV, extraído de http://www.infomoney.com.br/mercados/acoes-e-indices/noticia/6170407/como-acordo-entre-arcelormittal-votorantim-pode-ser-uma-otima-noticia _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ ANEXO I - Capacidade SIMEC ANEXO II -[ACESSO RESTRITO] ANEXO III -[ACESSO RESTRITO] ANEXO IV - Matéria Infomoney