Ato de Concentração Ordinário nº 08700.000166/2018-88

SEI/CADE - 0550853 - Voto Ato de Concentração nº 08700.000166/2018-88 (apartados de Acesso Restrito nº 08700.000170/2018-46) Requerentes: Brink’s Segurança e Transporte de Valores Ltda., Rodoban Segurança e Transporte de Valores Ltda., Rodoban Serviços e Sistemas de Segurança Ltda. e Rodoban Transportes Terrestres e Aéreos Ltda. Advogados: José Alexandre Buaiz Neto, Marcos Aurelio Martins Barbosa e outros. Terceiros Interessados: Tecnologia Bancária S/A (Tecban) e Sindicado do Comércio Varejista de Derivados de Petróleo do Estado de Minas Gerais (Minaspetro). Advogados: Mário André Machado Cabral e Arthur Viliamil Martins. Conselheiro-Relator: Paulo Burnier da Silveira Voto-Vogal: Conselheiro João Paulo de Resende VOTO Vogal VERSÃO pública Do trâmite e dos prazos Trata-se de Ato de Concentração entre as empresas Brink’s Segurança e Transporte de Valores Ltda. (“Brink’s”) e Rodoban Segurança e Transporte de Valores Ltda., Rodoban Serviços e Sistemas de Segurança Ltda. e Rodoban Transportes Terrestres e Aéreos Ltda (“Rodoban” e, em conjunto com a Brink’s, “Requerentes”), notificado ao CADE no dia 9 de janeiro de 2018. Em 15 de janeiro foi publicado o edital e em 06 de abril o caso foi declarado complexo pela Superintendência-Geral (“SG”), o que deu ensejo à emissão de ofício a diversos concorrentes e contratantes dos serviços das Requerentes, cujas respostas chegaram ao final do mês de abril.

Analisando os autos, constata-se que a instrução principal se conclui na primeira semana do mês de maio, data das últimas respostas aos ofícios enviados pela SG. Do início de maio de 2018 até o final de julho do mesmo ano, ou seja, durante três meses, foram realizadas apenas duas reuniões com as Requerentes, uma em junho e outra em julho. Em 17 de julho, a SG solicita ao Tribunal do CADE, por meio do Despacho 900, dilação do prazo de análise por mais 90 dias, o que foi aprovado pelo plenário na sessão do dia 08 de agosto. Nesse momento, o processo já estava com 205 dias de análise. Ainda em agosto é realizada uma última reunião com as Requerentes. Em 17 de setembro, o Departamento de Estudos Econômicos (“DEE”) junta aos autos a Nota Técnica 18 (SEI 0479690), aparentemente sem solicitação específica pelo órgão instrutor[1]. No mesmo dia, a SG emite sua opinião sobre o caso, concluindo pela aprovação sem restrições da operação, que se encontrava com 245 dias, número muito superior à média de dias de casos complexos analisados pela Superintendência. Quinze dias depois, em 03 de outubro de 2018, o processo foi avocado por mim, juntamente com o Ato de Concentração nº 08700.003662/2018-93, no mesmo setor econômico, por identificar possível incompatibilidade entre as definições de mercado relevante adotadas intra e entre os casos.

No dia seguinte, o processo foi distribuído ao Conselheiro Relator, Paulo Burnier, que traz hoje, pouco mais de um mês após a distribuição, o processo para julgamento. Do Mérito Dos Riscos Concorrenciais Identificados Conforme bem relatado no voto do Conselheiro Relator, a análise da SG registrada no Parecer SG 16/2018 (“Parecer”, SEI 0526492) entende haver possibilidade de exercício unilateral e/ou coordenado em apenas um dos mercados relevantes afetados pela operação, qual seja, o de transporte e custódia de valores no estado de Minas Gerais: VI.4. Conclusões sobre possibilidade de exercício de poder de mercado 74. Em síntese, tem-se que as sobreposições horizontais das partes nos mercados de vigilância patrimonial nos estados de Goiás, São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, no mercado de monitoramento eletrônico e CFTV e nos mercados de transporte e custódia de valores nos estados de Goiás, São Paulo e Rio de Janeiro não geram preocupações de ordem concorrencial no presente momento. 75. Por outro lado, a sobreposição verificada no mercado de transporte e custódia de valores no estado de Minas Gerais demanda maior aprofundamento da análise – o que se fará a seguir. Destaca-se que, nesse mercado, em função da operação, a participação de mercado das Requerentes atingiria níveis entre [ACESSO RESTRITO], o delta HHI seria de [ACESSO RESTRITO], elevando o HHI pós operação para algo entre [ACESSO RESTRITO], além de reforçar um índice C4 já elevado[2] [ACESSO RESTRITO].

Passou-se, assim, à análise de probabilidade de exercício de poder unilateral ou coordenado de mercado. Em relação à entrada, a SG entendeu que essa seria tempestiva, podendo um concorrente ingressar no mercado entre 6 e 12 meses. No entanto, entendeu não ser provável, pois concluiu que “as oportunidades de venda que podem ser criadas, segundo as previsões dos concorrentes, seriam bastante inferiores à Escala Mínima Viável” (parágrafo 138). A SG faz, de fato, uma ponderação de que o cálculo da probabilidade poderia estar subestimado, tendo em vista que leva em conta apenas as novas oportunidades de vendas, e não as já existentes. No entanto, há que se ponderar, por outro lado, que este é um mercado com tendência de redução de demanda, em virtude da gradual, porém inequívoca substituição do papel moeda por transações eletrônicas. Ainda, como destacado pela SG em seu Parecer, a reputação é um importante fator determinante na escolha do prestador de serviço nesse mercado, sendo esse mais um possível elemento a dificultar a captação de clientes de outros players já consolidados[3]. Além disso, houve apenas duas entradas no estado de Minas Gerais nos últimos cinco anos, e nenhuma delas cresceu para além de 1% do mercado nesses últimos cinco anos, ou seja, não se trata de uma entrada efetiva.

Em relação à rivalidade, percebe-se pela resposta aos ofícios que os clientes consideram apenas a Prosegur e a Protege como rivais efetivas das Requerentes, tendo a Fidelys como uma alternativa em casos de contingência, como destacou a SG: 151. Como resultado 117, os fornecedores mais citados (quase que por todas as empresas oficiadas) foram Prosegur (22 vezes) e Protege (20 vezes), especialmente no interior do estado (embora a Protege tenha menos capilaridade do que a Prosegur). A Fidelys foi a terceira empresa mais citada (14 vezes), mas com algumas considerações sobre condições operacionais de atendimento. As outras atuantes no mercado foram pouco citadas (Transvip foi citada 8 vezes, Esquadra citada 4 vezes, e Federal e Confederal não foram citadas), tendo alguns clientes informado não conhecerem os fornecedores. Além disso, o gráfico abaixo revela que as participações das empresas no mercado relevante pouco variaram nos últimos cinco anos, indicando haver baixa rivalidade neste mercado: [ACESSO RESTRITO AO CADE] Protege, Prosegur e outros permaneceram no mesmo patamar nos últimos cinco anos. Fidelys e Brink’s tomaram uma pequena parte do faturamento da Rodoban, mas nada tão significativo ([ACESSO RESTRITO]). Sintetiza a SG: 176. Assim, observa-se que o mercado é dominado por cinco empresas, sem variação relevante em termos de market share ao longo dos últimos 5 anos, mesmo que no período tenha havido entradas.

Na análise da probabilidade de exercício coordenado de poder mercado, a SG entende que vários elementos que facilitam a coordenação estão presentes neste mercado, como (i) elevada concentração em poucos agentes, (ii) similaridade entre as firmas, (iii) fatores institucionais de contato, (iv) estabilidade de oferta e demanda, (v) algum grau de homogeneidade dos produtos (o que permitiria a divisão geográfica de mercados), e (vi) a baixa relevância da inovação no mercado. No entanto, a SG pondera que não há casos de condenação por condutas coordenadas no mercado em questão, o que relativiza a importância dos aspectos estruturais do mercado na facilitação da coordenação. Dos fatores que mitigariam os riscos identificados Apesar de vislumbrar a probabilidade do exercício unilateral e/ou coordenado de poder de mercado, a SG entendeu que era o caso de aprovar sem restrições o presente Ato de Concentração com base nas seguintes ponderações: Cerca de 75% da demanda deste mercado vem de instituições financeiras que teriam poder de barganha; Existe a possibilidade de as instituições financeiras entrarem fortemente no mercado por meio da TBForte, empresa a elas ligada; Ausência de nexo de causalidade entre a operação e os riscos concorrenciais porque a sobreposição entre Brink’s e Rodoban só ocorreria, de fato, na cidade de Belo Horizonte, onde há um “maior número de concorrentes e onde se verifica maior rivalidade”.

Enfrento cada um desses pontos para demonstrar porquê, a meu ver, a operação não pode ser aprovada sem a aplicação de restrições. Quanto ao poder de barganha das instituições financeiras, embora seja necessário se reconhecer que ele exista, é importante manter em mente que não se trata de um agente com 75% do mercado, mas de pelo menos cinco grandes agentes, cada um com uma participação entre 10% e 20% (Banco do Brasil, Itaú, Caixa Econômica, Bradesco e Santander). Ou seja, não cabe um argumento implícito de poder compensatório frente a um quase monopsônio, mas trata-se de uma estrutura de mercado em que, de um lado, haveria cinco grandes contratantes e, de outro, cinco grandes ofertantes do serviço. Além disso, não podemos esquecer que há ainda uma demanda adicional, correspondente a 25% do mercado, que advém de agentes com poder de mercado muito inferior, como postos de combustíveis, empresas de transporte, supermercados, e outros grandes varejistas. Essa parcela do mercado não detém poder de barganha e ficaria mais exposta à concentração advinda da operação. Quanto à entrada da TBForte como um rival efetivo, é preciso reconhecer que, de fato, essa possibilidade não só existe como é provável. A TBForte tem uma demanda cativa, a principal do mercado, e já opera em outros mercados geográficos. No entanto, há que se ponderar se o CADE realmente deseja que a solução para um mercado concentrado seja o ingresso de um agente verticalizado com as instituições bancárias.

No dia 13 passado, sediamos um seminário justamente para discutir os potenciais efeitos danosos da excessiva verticalização das instituições financeiras, que já operam nos mercados de transações eletrônicas, via credenciadoras e bandeiras próprias, nos mercados de corretagem de valores, de seguros, de bureau de crédito, dentre outros. Aqui, as instituições financeiras avançam sobre o mercado de transporte e custódia de valores. Na minha opinião, a depender do tamanho que a TBForte venha a adquirir nesse mercado, enfrentaremos os mesmos problemas de condutas unilaterais vistos nos demais mercados. Assim, não deveríamos apostar na verticalização de instituições financeiras como fiadora da saúde concorrencial do mercado de transporte e custódia de valores. Essa aposta é notadamente feita pela SG, que destaca em seu Parecer que a possível aprovação do Projeto de Lei nº 4238/2012, conhecido como o Estatuto da Segurança Privada, que prevê, dentre outras medidas, a proibição da participação de instituições financeiras no capital de empresas de transporte de valor e da constituição de serviço orgânico (verticalizado) para transporte de valores, poderia impactar suas conclusões e a avaliação do mercado e da operação[4]. Note-se, portanto, que a análise conta com a TBForte como uma concorrente de força e potencial nesse mercado, e que a própria SG considera que sua saída poderia alterar as conclusões acerca da operação.

Por fim, quanto à ausência de nexo de causalidade em função de só haver sobreposição entre as duas empresas em uma cidade em que há outros concorrentes atuantes, entendo que esse raciocínio está equivocado. O mercado relevante foi definido, no início da análise, como sendo de dimensão geográfica estadual, e não como sendo um raio (de 150 km) a partir da base da empresa. Existem razões para tanto, como bem expostas pela SG: a autorização regulatória é estadual, muitos clientes contratam tendo em conta a dimensão estadual, e as empresas já atuantes em um determinado estado têm mais facilidade de expandir suas operações para novas rotas: 97. Cabe registrar que não foram relatadas dificuldades de entrada em rotas específicas dentro do estado. Em geral, havendo demanda que justifique operação rentável, os concorrentes consultados não consideram difícil expandir sua atuação para rotas atualmente não atendidas. A meu ver, uma vez definido o mercado relevante, a análise deve se manter fiel a esse mercado ao longo de toda a instrução, e não ser flexibilizada em um mercado específico (ou para uma análise em particular), aquele cujos riscos concorrenciais foram identificados. Conforme destaca o Parecer da SG, no estado de Minas Gerais não faria diferença, para o resultado da análise, definir a dimensão geográfica como estadual ou como a área compreendida por um raio de 150 km. Mas pergunto:

e nos outros estados, em que os riscos foram descartados pelo fato de a Rodoban ter participação muito limitada (< 5% no estado), o resultado também seria o mesmo? Não seria possível que a participação limitada da Rodoban estivesse concentrada em uma região em que só haveria a Brink’s como concorrente, e que, portanto, a operação geraria um monopólio naquele mercado relevante? Ou ainda, vejam que a SG conclui que o mercado de Minas Gerais seria capaz de absorver um desvio de manda pois possui capacidade [ACESSO RESTRITO]. Ora, mas essa capacidade está na região de Belo Horizonte ou no interior? Ou seja, salvo por razões bastante específicas e peculiares, a definição de mercado relevante não pode mudar apenas para um ou outro mercado, e não pode mudar no final da análise. É preciso justificar porque aquele mercado tem particularidades que o tornam distinto dos demais. Assim, entendo que a análise deva seguir considerando o mercado como foi definido, ou seja, estadual. Por fim, a ausência de nexo de causalidade sequer poderia ser arguida mesmo se o mercado tivesse sido definido como a partir de um raio de 150km. Como demonstra a instrução realizada pelo gabinete do Conselheiro-relator (Tabela 9), o grau de concentração decorrente da operação nos municípios a 150 km de Belo Horizonte é bastante semelhante ao do Estado como um todo ([ACESSO RESTRITO]). E os números de HHI são ainda piores: [ACESSO RESTRITO].

O melhor ambiente concorrencial enxergado pela SG em Belo Horizonte diverge do estadual apenas pela presença de duas empresas adicionais, embora cada uma delas tenha apenas [ACESSO RESTRITO], parcela ínfima do mercado [ACESSO RESTRITO]. O C4 aumenta [ACESSO RESTRITO]. Não entendo como não é possível encontrar nexo de causalidade nesses números. Existiria, portanto, uma concorrência potencial da Brink’s em relação à Rodoban, concorrência essa que é eliminada com a operação e que, assim, acusa o nexo de causalidade. Além disso, entendo que a operação aumenta os riscos de colusão tácita no mercado, por diminuir o número de agentes efetivos para apenas quatro, com um C4 de [ACESSO RESTRITO], e pelas demais características estruturais deste mercado, ainda que não tenhamos sido capazes de identificar e condenar condutas coordenadas nele. Recordo que, em dois importantes casos recentemente reprovados pelo CADE e muito semelhantes em termos de estrutura (distribuição de combustíveis líquidos[5] e distribuição de GLP[6]), inclusive quanto a seu caráter de indústria de rede, a probabilidade de exercício coordenado de poder de mercado foi fator decisivo para a reprovação. Em conclusão, entendo que a presente operação não deve ser aprovada sem a aplicação de remédios. Possibilidade de remédios Felizmente, existe um remédio estrutural simples, enxuto, constrito e proporcional para dirimir ou até mesmo eliminar os riscos concorrenciais da presente operação.

Trata-se da alienação, pela Brink’s, para um único concorrente, de seus ativos relacionados aos serviços por ela desempenhados no estado de Minas Gerais, compostos, principalmente, pela base localizada em Belo Horizonte (e que a empresa alegou que seria fechada em função da operação) e os carros fortes, além dos contratos em vigor, e do corpo funcional da empresa. Esse remédio é proporcional por representar menos de 10% do valor da operação e por focar exclusivamente nos efeitos do Ato de Concentração, sem almejar solucionar problemas concorrenciais já existentes nesse mercado. É um remédio de fácil implementação e monitoramento, por ser estrutural e por se tratar de um setor sem grandes ativos tecnológicos ou outras complexidades. Pode ser implementado em curto prazo e por meio de uma única transação. Embora não tenha havido tempo, durante o trâmite do caso no Tribunal, para a realização de testes de mercado (market test) quanto ao potencial interesse pelos ativos, entendo que existem, no Brasil, pelo menos uma dezena de agentes que atuam neste setor e que poderiam garantir um processo concorrencial que não depreciasse os ativos das Brink’s. Quanto menor a participação de mercado do comprador no mercado de Minas Gerais, mais eficaz será o remédio, razão pela qual acredito que seja adequado limitar a possibilidade de aquisição dos ativos a agentes com até 10% de participação no mercado em questão.

Dispositivo Frente todo o exposto, voto pela aprovação da presente operação condicionada à venda de todos os ativos relacionados aos serviços desempenhados pela Brink’s no estado de Minas Gerais. Tal alienação deverá ser feita para um único concorrente, com participação no mercado analisado de até 10%, de forma a aumentar a eficácia do remédio aplicado. Destaco que a operação não poderá ser concluída, no estado de Minas Gerais, sem a comprovação da alienação dos referidos ativos, configurando, em caso contrário, a consumação prévia sem autorização, sujeitando as partes às penalidades previstas no art. 88 §3º da Lei nº 12.529/2011. Por fim, determino o envio de cópia da decisão proferida por este Conselho à Secretaria de Acompanhamento Econômico ("Seae") e à Secretaria de Promoção da Produtividade e Advocacia da Concorrência ("Seprac"), para que tenham ciência da tramitação no Congresso Nacional do Projeto de Lei nº 4238/2012, podendo assim atuar pela advocacia da concorrência, promovendo um debate efetivo sobre seus potenciais efeitos. É o voto. Brasília, 21 de novembro de 2018. [assinatura eletrônica] João Paulo de Resende Conselheiro [1] Não há menção na Nota Técnica de Despacho solicitando-a, nem foi possível encontrar tal despacho na árvore do processo. [2] As divergências dos números são atribuídas à forma de cálculo, se com base no número de carros forte (concentração menos alta) ou no faturamento (concentração mais alta).

[3] De acordo com a SG “Houve concorrentes que subavaliaram a importância do fator preço frente a outros, especialmente qualidade, reputação e atendimento a demandas específicas dos clientes”, parágrafo 143 do Parecer da SG. [4] “Por fim, ressalta-se que fatos novos relevantes, como a aprovação do Projeto de Lei que proíbe que instituições financeiras sejam sócias de transportadoras de valores – e que pode impedir que a Tbforte venha a atuar em outros estados da federação, inclusive Minas Gerais – podem ter impacto nas conclusões contidas nesse parecer”, parágrafo 285 do Parecer da SG. [5] Ato de Concentração nº 08700.006444/2016-49. Requerentes: Ipiranga Produtos de Petróleo S/A e Alesat Combustíveis S/A, de minha relatoria. [6] Ato de concentração nº 08700.002155/2017-51. Requerentes: Companhia Ultragaz S.A. e Liquigás Distribuidora S.A. Relatora Conselheira Cristiane Alkmin Junqueira Schmidt.