Requerimento de TCC nº 08700.003136/2019-12

SEI/CADE - 0990604 - Voto Requerimento nº 08700.003136/2019-12 Compromissária: Petróleo Brasileiro S.A VOTO-VOGAL - CONSELHEIRA PAULA FARANI DE AZEVEDO SILVEIRA VERSÃO PÚBLICA voto Trata-se de acompanhamento do cumprimento ao Termo de Compromisso de Cessação (TCC) firmado entre CADE e a Petróleo Brasileiro S.A. (“Petrobras” ou “Compromissária”) no âmbito do Inquérito Administrativo 08700.007130/2015-82, com o fim de sanar os problemas concorrenciais relacionados ao suposto exercício abusivo de posição dominante, pela empresa, no mercado de gás natural no Brasil. O objetivo principal do TCC, portanto, consistiu no empenho de abrir o mercado nacional de gás, promovendo a desverticalização da Petrobras e, com isso, mitigando-se a posição da dominante da empresa e sua presença marcante em diversos elos da cadeia do setor. Como um dos principais entraves identificados no Inquérito dizia respeito à propriedade exclusiva pela Petrobras de terminais de regaseificação[1] , tais ativos foram incluídos, entre outros, no pacote de desinvestimento acordado no TCC, com o propósito de “viabilizar a importação de GNL para ser ofertado no mercado brasileiro por outros agentes”[2] . O desenho dos remédios instituídos pelo CADE, juntamente com a Petrobras e com o Governo Federal, se prestou, portanto, a pulverizar a concorrência nos elos da cadeia de gás, reduzindo a forte presença verticalizada da empresa.

Esse desenho, contudo, gera, ao menos em um momento inicial, uma possível escassez na oferta, enquanto os novos agentes se estabelecem no mercado. Assim, o que se observa é que, neste momento, o TCC tem gerado um descompasso entre a oferta e a demanda da Petrobras, [ACESSO RESTRITO AO CADE], tendo em vista os gargalos logísticos gerados pelo desinvestimento de infraestrutura, tal como promovido pelo Contrato de Arrendamento do Terminal de Regaseificação da Baía de Todos os Santos – TRBA com a Excelerate Energy Comercializadora de Gás Natural Ltda (“Excelerate”), ora em discussão. Como observa a ProCADE, esse descompasso seria reforçado por uma “situação conjuntural sobre o pano de fundo do mercado”, gerada pelos seguintes fatores: o existência de uma crise hídrica que impôs despacho de incremento termelétrico pela autoridade competente (CREG); o necessidade de plena e imediata operação de todos os 3 (três) terminais de regaseificação, de maneira a evitar desabastecimento do mercado interno; o aumento expressivo, não previsto e inevitável de preço da commoditie GNL no mercado internacional, circunstância que impacta na tempestiva, competititva e efetiva [ACESSO RESTRITO AO CADE]; o [ACESSO RESTRITO AO CADE]; o [ACESSO RESTRITO AO CADE]. (Parecer Jurídico nº 107/2021/UCD/PFE-CADE-CADE/PGF/AGU SEI0987660, §37). Esses fatores teriam dado causa ao pleito da Petrobras para obter [ACESSO RESTRITO À PETROBRAS] (SEI 0977421), que agora se encontra sob apreciação, tendo em vista a:

[ACESSO RESTRITO AO CADE] (Parecer Jurídico nº 107/2021/UCD/PFE-CADE-CADE/PGF/AGU SEI 0987660, §38). Fala-se, portanto, em “entrada imediata”, porque, segundo os termos da licitação promovida para realizar o arrendamento do TRBA, a operação pela Excelerate apenas se iniciaria em janeiro de 2022. Embora a Excelerate argumente [ACESSO RESTRITO À EXCELERATE][3] ,não procede o argumento de que a operação da arrendatária estaria atualmente inerte em razão [ACESSO RESTRITO AO CADE] – aliás, a própria Excelerate informa que [ACESSO RESTRITO À EXCELERATE][4] . Em verdade, constata-se que a empresa ainda não estava operando o TRBA pelo fato de que o arrendamento ainda não havia se iniciado e o terminal se encontra sob responsabilidade da Petrobras até 31 de dezembro de 2021. Assim, conforme explica a Excelerate, [ACESSO RESTRITO À EXCELERATE]: [ACESSO RESTRITO À EXCELERATE][5] . No mesmo sentido, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) indicou que [ACESSO RESTRITO AO CADE][[6] . Segundo consta da[ACESSO RESTRITO AO CADE]: [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Nota-se, portanto, que há um empenho ativo do Governo Federal, por meio da ANP e do MME, em proporcionar e assegurar a oferta pela Petrobras de volumes com os quais já tenha se comprometido em seus contratos. No entanto, seria possível que as empresas clientes da Petrobras viessem a contratar os volumes remanescentes no mercado spot.

Isso, contudo, gera um impacto inflacionário sobre os preços, tendo em vista o cenário global de escassez e a alta de preços do insumo. Não há, portanto, desabastecimento do mercado em razão da falta do insumo, mas escassez. Essa escassez, de modo geral, pode ser enfrentada mais facilmente pela Petrobras, em razão de sua posição ainda extensa sobre o setor, que lhe permite ofertar um mix de produtos que atenua o impacto da precificação internacional do GNL. Frisa-se, portanto, que o cerne da questão se encontra no desequilíbrio entre oferta e demanda ocasionado pelo próprio TCC, ainda que outros fatores venham a contribuir para tanto. Ao limitar os volumes de gás natural que a Petrobras pode adquirir no mercado interno, sem limitar, todavia, na mesma proporção, os volumes que a empresa pode comercializar, observa-se a emergência do desequilíbrio mencionado e da escassez artificial na oferta pela empresa. Nesse sentido, a própria Petrobras sinalizou que: [ACESSO RESTRITO À PETROBRAS][7] . Corroborando tal constatação, destaca-se que a Nota Técnica nº 1/2021/CMGN (SEI 0983374), emitida pelo Comitê de Monitoramento da Abertura do Mercado de Gás Natural (CMGN), composto por MME, ANP, Empresa de Pesquisa Energética (EPE), CADE e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), não indica haver um cenário de desabastecimento de gás natural no mercado brasileiro, mas indica, sim, que há escassez na oferta pela Petrobras, como se denota dos trechos abaixo:

[ACESSO RESTRITO AO CADE] (Grifou-se). Embora a escolha de política pública, no momento, tenha sido em prol de assegurar a oferta, pela Petrobras, dos volumes com os quais se comprometeu, nota-se que o desequilíbrio entre oferta e demanda da empresa poderia ser contornado por meio da abertura dos volumes remanescentes dos clientes da Petrobras ao mercado spot. Isso, contudo, gera um impacto inflacionário sobre os preços, tendo em vista o cenário global de escassez e alta de preços do insumo. Essa escassez, de modo geral, pode ser enfrentada mais facilmente pela Petrobras, em razão de sua posição ainda extensa sobre o setor, que lhe permite absorver parte do choque dos custos na alta da precificação internacional do GNL. A escolha, portanto, deu-se no sentido de amortecer o impacto inflacionário por meio da atuação da Petrobras, em vez de, desde logo, impulsionar a abertura do mercado com a entrada de outros distribuidores que possam operar no mercado spot, ainda que com volumes menores e preços mais altos, momentaneamente. O impacto concorrencial é negativo, porque, mais uma vez, os rivais da Petrobras se encontram excluídos do mercado por resultado de uma intervenção governamental que favorece a Petrobras e a coloca em posição mais vantajosa. Embora se argumente que [ACESSO RESTRITO À PETROBRAS][8] , constata-se certa falha no raciocínio, já que tal arranjo ainda assim permite que a Petrobras influencie os preços no mercado spot em decorrência de sua estrutura verticalizada.

É evidente que a Petrobras, ainda possuindo porte de monopolista de fato e estrutura verticalizada, desempenha uma operação mais eficiente que os pequenos concorrentes que atuam apenas em um elo da cadeia e por meio de contratos spot. No entanto, esse foi o desenho de mercado estabelecido pelo TCC ora discutido para o novo mercado de gás natural. Não é competência do CADE, contudo, deliberar sobre impacto inflacionário e promover políticas relacionadas à sua contenção. A essa autarquia, neste caso concreto, compete analisar se a proposta apresentada está em linha com as disposições do TCC firmado. E observo que sim. Não há impedimento para que a Petrobras realize a importação de GNL e atue como cliente da arrendatária do terminal de regaseificação na Bahia. Desse modo, acompanho o entendimento manifestado pela ProCADE, no sentido de acatar o pleito da Requerente, tendo em vista que não existem violações em face às obrigações do TCC, embora se trate de autorização excepcional e não prevista no TCC. Cabe, no entanto, registrar que esse tipo de atuação pode vir a atrasar o cenário de abertura do mercado de gás intentado pelo TCC, na medida em que segue privilegiando a atuação da Petrobras no fornecimento de gás natural, em vez de impulsionar a pulverização e atuação de novos concorrentes e entrantes. É o voto. Brasília, 24 de novembro de 2021 PAULA FARANI DE AZEVEDO SILVEIRA Conselheira ____________________________ [1] Nota Técnica nº 31/2019/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 0634675):

“70. Os terminais regaseificadores tem a finalidade de converter o gás natural novamente para seu estado gasoso, para então ser introduzido na malha de transporte. Dessa forma, o gás natural regaseificado é movimentado até instalações de estocagem, outros gasodutos de transporte e até aos pontos de entrega às distribuidoras estaduais. 71. Atualmente, existem três terminais de GNL autorizados a operar no Brasil: Baía de Guanabara/RJ (Terminal BGB), Salvador/BA (TRBA) e Pecém/CE (Terminal de Pecém), todos de propriedade e operados pela Petrobras. 72. Embora a ociosidade dos terminas de GNL da Petrobras seja elevada, conforme atestam os dados apresentados pela ANP, a Agência relata que são poucos os casos de gentes da indústria que realizaram tratativas comerciais para tentar obter acesso a estas instalações de regaseificação, e ainda ressalta que nenhuma das tratativas resultou na celebração de um acordo de uso de Terminal de GNL. 73. Em que pese a Lei n° 11.909/2009, em seu art. 45, não obrigar que os operadores dos Terminais de GNL permitam o acesso de terceiros às suas instalações, é patente que tais terminais representam uma importante via de entrada de novos supridores no mercado de gás natural no Brasil. 74.

O fato de a Petrobras deter a totalidade desses terminais que, embora ociosos, não são utilizados por terceiros, confirma o elevado poder de mercado da Representada também nesse elo da cadeia, além de um possível indício de conduta anticompetitiva caso a Petrobras esteja dificultando o acesso a essa estrutura de maneira injustificada. O controle exercido pela Petrobras nessa etapa representa mais uma elevada barreira à entrada de novos fornecedores, e arrefece a competição potencial no mercado de comercialização de gás natural” (Grifou-se). [2] Nota Técnica nº 31/2019/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 0634675): “107. Com o objetivo de viabilizar a importação de GNL para ser ofertado no mercado brasileiro por outros agentes, a Petrobras se compromete a iniciar processo competitivo para arrendar o Terminal de Regaseificação da Baía de Todos os Santos. 2.6. A COMPROMISSÁRIA se compromete a publicar edital de processo competitivo para arrendamento do Terminal de Regaseificação da Baía de Todos os Santos até setembro de 2020, seguindo os procedimentos internos da PETROBRAS, com prazo de duração do arrendamento até 31 de dezembro de 2023. A COMPROMISSÁRIA se compromete ainda a, publicado o edital, dar celeridade às etapas seguintes do processo, conhecidas e monitoradas pelo Trustee de Monitoramento”. [3] Manifestação da Excelerate, SEI 0978402, §12: [ACESSO RESTRITO À EXCELERATE] (Grifou-se). [4] Manifestação da Excelerate, SEI 0978402, §12, vi:[ACESSO RESTRITO À EXCELERATE].

[5] Manifestação da Excelerate, SEI 0978402. [6] Nota Técnica nº 1/2021/CMGN (SEI 0983374): [ACESSO RESTRITO AO CADE]. [7] Petição da Petrobras, SEI 0987188. [8] Petição da Petrobras, SEI 0977421.