Comércio de Peças e Acessórios para Veículos Automotores

SEI/CADE - 1016955 - Nota Técnica Nota Técnica nº 14/2022/CGAA6/SGA2/SG/CADE Processo Administrativo nº 08012.005126/2021-18 (Apartado de Acesso restrito nº 08700.005061/2021-11) Representante: CADE “ex officio” Representado: Sindicato Nacional da Indústria de Componentes para Veículos Automotores (Sindipeças) Advogados(as): Guilherme Favaro Ribas, Rodrigo França Vianna, Rodrigo Alves dos Santos EMENTA: Processo Administrativo. Suposta influência de conduta comercial uniforme no mercado de autopeças de reposição. Conduta possivelmente incursa nos artigos 20, I a IV, e 21, II da Lei nº 8.884/94. Análise de questões preliminares suscitadas pelos Representados. Deferimento parcial. Pedido de produção de provas. VERSÃO ÚNICA DE ACESSO PÚBLICO I. RELATÓRIO Trata-se de Processo Administrativo instaurado em 07.10.2021, por meio da Nota Técnica nº 137/2021/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 0960718) e Despacho SG Instauração de Processo Administrativo n. 24/2021 (SEI 0968254), a fim de investigar condutas passíveis de enquadramento no art. 36, incisos I a IV c/c seu § 3º, inciso II e III, da Lei nº 12.529/2011, na forma do artigo 69 e seguintes da Lei nº 12.529/2011, consubstanciadas em possíveis infrações à ordem econômica em mercados nacionais de peças de reposição automotiva.

Os documentos juntados aos autos foram originados dos Processos Administrativos 08012.005324/2012-59 (Rolamentos Automotivos), 087006004629/2015 (Amortecedores Automotivos), 08700.003440/2017-63 (Filtros Automotivos), 08700.006065/2017-30 (Pistões Automotivos) e 08700.006386/2016-53 (Autopeças de Reposição), doravante denominados “processos originários”. O Representado foi devidamente notificado (Notificação 0968449 0981162), apresentando tempestivamente sua defesa (0981620 1000177). Requereu o reconhecimento de três preliminares, a produção de novas provas no curso da instrução, sem especificá-las, e adentrou ao mérito. O momento processual exige que as questões prejudiciais à análise de mérito, formuladas na defesa apresentada pelo Representado, sejam analisadas, para que o feito possa prosseguir regularmente. É o sucinto relatório. II. DA ANÁLISE DAS PRELIMINARES O Representado suscitou as seguintes preliminares: insuficiência de indícios de autoria e materialidade para instauração do Processo Administrativo; aplicação retroativa da Lei n. 12.529/2011 em prejuízo do Representado; cerceamento de defesa, por meio de ausência de especificação temporal, abuso do poder acusatório e ausência de individualização da conduta; e prescrição da pretensão punitiva. II.1 Ausência de indícios de autoria e materialidade O Representado sustenta a insuficiência de indícios de autoria e materialidade de ilícitos concorrenciais para instauração do Processo Administrativo.

Alega, nesse sentido, que não foi apontado como participante de condutas anticompetitivas por nenhum dos colaboradores que celebraram acordos no âmbito dos Processos Administrativos originários, não tendo, por essa razão, esta SG o incluído no polo passivo de nenhum desses procedimentos, nem tampouco o Tribunal determinado que fosse investigado. Alega, nesse sentido, que a SG incidiu em venire contra factum proprium, pois, na sua visão, teria subscrito às afirmações de que o Sindipeças não participou das condutas investigadas, em razão de negativas ou silêncio das partes que firmaram acordos de leniência ou termos de cessação de conduta sobre o envolvimento do sindicato nas condutas. Acrescenta o Representado que, mesmo quando considerados em conjunto, os indícios de participação do Representado identificados pela SG em cada um dos Processos Administrativos originários não são suficientes para justificar a instauração do presente Processo Administrativo. Defende, ainda, que admitir a presunção como elemento suficiente à instauração de Processo Administrativo vai contra o princípio da presunção de inocência e consiste em abuso investigatório, sendo dever da autoridade competente promover o arquivamento do feito, declarando a nulidade de seu ato instaurador.

Em que pese as alegações do Representado, ressalte-se inicialmente que, ao contrário do alegado, a visão pela SG de todo o conjunto probatório produzido no âmbito de todos os Processos originários conferiu uma nova perspectiva à participação do Sindipeças nas condutas investigadas. Tampouco procede o raciocínio defensivo de que o fato de a SG ter firmado acordos de leniência e TCCs nos Processos de Autopeças, sem que o Sindipeças tenha sido incluído no polo passivo ou mencionado nas declarações dos colaboradores, equivaleria a uma espécie, dentro da lógica de defesa, de arquivamento implícito a respeito da participação do sindicato nas condutas que configuram infrações à ordem econômica. Não há como se promover o arquivamento de uma investigação em relação a uma parte que sequer foi investigada, e nem mesmo figurou como representada nos feitos originários. Ainda que se considere o esforço argumentativo, não há venire contra factum proprium. Primeiro, que tanto os acordos de leniência, quanto os termos de cessação de conduta firmados no âmbito dos Processos de Autopeças são contratos firmados entre as partes signatárias e Superintendência-Geral do CADE. As obrigações, condições e contraprestações constantes dos acordos vinculam tão somente as partes que o assinam, não obrigando terceiros não signatários.

Existiria venire contra factum proprium, a título de exemplo, caso o Sindipeças tivesse firmado alguma espécie de acordo com a SG, e esta, posteriormente ao cumprimento do mesmo, tivesse agido de maneira contrária ao pactuado e instaurado uma investigação a respeito de fatos englobados no acordo, o que não é caso deste Processo Administrativo. Por outro lado, não se discorda da defesa de que é sim dever do signatário do acordo colaborar com as investigações, confessar a participação no ilícito e trazer informações e documentos das infrações que façam parte do escopo investigativo. As informações trazidas ao conhecimento das autoridades em razão de um acordo de leniência ou TCC são de suma importância para auxiliar no deslinde das investigações, mas de forma alguma servem como delimitadoras do escopo de apuração, cuja definição fica a critério do titular legal do juízo de conveniência e oportunidade para instaurar e instruir o processo administrativo – neste caso, a SG (art. 13, V da Lei nº 12.529/2011). E ademais, não é porque o signatário de um acordo trouxe informações, sejam elas afirmativas ou negativas a respeito do envolvimento do Sindipeças com os fatos apurados, que a SG de pronto presumirá as declarações como verdadeiras. Os elementos oriundos de um acordo de leniência ou TCC configuram um meio de prova, que será analisado em conjunto com os demais elementos do cotejo probatório.

Não gozam de presunção de veracidade inquestionável, pelo contrário, e é justamente por esta razão que foi instaurado o presente Processo Administrativo, diante da existência de inúmeros indícios de participação do Sindipeças nas condutas investigadas. A instauração se justifica em prol da observância dos princípios da busca da verdade real e da oficialidade. E ademais, ainda que o exercício do juízo de conveniência e oportunidade seja feito pela SG, não se pode olvidar que o próprio Ministério Público Federal já se manifestou no sentido de que haveria necessidade de instauração de um Processo Administrativo específico com relação ao Sindipeças, justamente em razão da existência de indícios relevantes de sua participação nos ilícitos, tese que foi acolhida pelo Conselheiro Relator (SEI nº 0890374 e 0931710). Ressalta-se mais uma vez que, precisamente pelo fato do Sindipeças não ter figurado como representado nos demais processos dos Casos Autopeças é que há margem de apuração no momento. Os processos originários possuíam um escopo diverso, abrangendo outras frentes investigativas e representados, com outros objetivos. Considerando o possível envolvimento do Representado em mais de 13 (treze) processos, entende-se conveniente a instauração do presente Processo Administrativo, a fim de melhor delimitar os fatos, período de tempo e condutas, inclusive facilitando o exercício do direito de defesa.

O fato de não ter sido incluído o Sindipeças como representado à época não produz efeitos de coisa julgada impedindo que seja investigado no futuro, quando o arcabouço probatório se encontra fortalecido por uma análise conjunta e específica que permita, justamente num juízo de conveniência e oportunidade, compreender as condutas como enquadradas em práticas anticoncorrenciais. Além disso, cabe frisar que não era de conhecimento desta SG que as pessoas que participaram das condutas investigadas nos Processos originários, físicas e jurídicas, integravam órgãos da estrutura da entidade, o que, em tese, pode implicar a responsabilização do sindicato. Há que se recordar que esta etapa é ainda preliminar à instrução, vindoura, que serve justamente para se verificar a procedência ou não das imputações. Diante dos indícios apresentados, há plena justa causa para este processo administrativo. Isto posto, sugere-se o indeferimento da presente preliminar. II.2 Aplicação Retroativa da Lei nº 12.529/2011 Segundo alega o Representado, a Nota que fundamenta a Instauração do presente Processo Administrativo encontra amparo em lei que não estava em vigor à época dos fatos. Sustenta que a tipificação baseada no artigo 36, incisos I a IV c/c § 3º, incisos II e III, da Lei nº 12.529/2011 contraria o princípio da segurança jurídica, já que os fatos sob apuração, ocorridos antes de fevereiro de 2012, antecedem a entrada em vigor do referido dispositivo legal.

Assiste parcial razão ao Representado quanto à preliminar suscitada, tendo em vista que a conduta investigada teria ocorrido parcialmente durante a vigência da Lei nº 8.884/1994. Nesse sentido, aponta-se que a conduta por ele supostamente praticada é passível de configuração naquelas previstas nos art. 20, incisos I a IV, c/c art. 21, II, ambos da Lei nº 8.884/1994, vigente à época da conduta. Tendo em vista, no entanto, que há indícios da continuidade da infração para além do período de vigência do mencionado diploma legal, a conduta ora investigada seria também passível de enquadramento na Lei nº 12.529/2011, conforme indicado na Nota Técnica de Instauração (SEI 0960718). Feitas essas considerações, discorda-se da argumentação defensiva de que seria caso de nulidade insanável, considerando-se que não houve qualquer mudança na capitulação dos fatos e que há correspondência de condutas entre os artigos indicados da Lei nº 8.884/1994 e da Lei nº 12.529/2011. Isto posto, sugere-se o deferimento parcial da preliminar ora suscitada, para incluir no escopo da investigação as condutas previstas no art. 20, incisos I a IV, c/c art. 21, II, todos da Lei n. 8.884/94. II.3 Cerceamento de defesa: violações ao contraditório e à ampla defesa II.3.1 Ausência de especificação temporal e inépcia da acusação por ausência de individualização das condutas O Representado alega que esta SG não delimitou a duração das condutas a ele imputadas.

Aponta nesse sentido que não foram indicadas as datas das reuniões mencionadas nos parágrafos 41 a 48 da Nota de Instauração. Por essa razão, alega impossibilidade do exercício da ampla defesa. Em que pese não constem na Nota de Instauração todas as datas das reuniões, foram identificados claramente os documentos em que se indicam as reuniões apontadas, com o registro da data de cada um dos encontros referidos. Ainda quanto a delimitação das datas, em razão dos indícios de continuidade das condutas para além de 2012, não há como restringi-lo nessa etapa inicial, pois o recorte temporal se delimitará de acordo com o que for apurado na instrução. É também questionado pelo Representado o fato de a SG ter reproduzido na Nota de Instauração os relatos de colaboradores realizados nos Processos originários, sem especificar o papel do Sindipeças e sua atuação, tendo, na visão do Representado, esta SG se limitado a fazer uma lista de documentos nos quais o Sindipeças seria citado. Acrescenta ainda que a SG mistura acusações decorrentes de mercados e processos administrativos originários variados, sem que tenha havido uma indicação precisa sobre qual seria a conduta investigada ou a relação entre os diferentes agentes que teriam delas participado. Pondera, nesse sentido, que, nos Processos originários, a SG investigou cada mercado separadamente, por produto.

Conclui que a apontada estratégia da SG decorreu da ausência de suporte probatório relacionado a cada um dos mercados separadamente investigados nos Processos originários e a necessidade de dar ares de robustez à investigação com o agrupamento dos indícios. Em que pese as alegações do Representado, entende-se improcedente a preliminar suscitada, tendo esta SG indicado claramente a conduta imputada ao Sindipeças – promoção de conduta uniforme entre concorrentes – por meio da coordenação dos fabricantes de autopeças na obtenção de acordos de preços e criação de barreiras à entrada (§ 6º da Nota de Instauração SEI 0960718) nos mercados de peça de reposição identificados, apontando ainda onde (grupos setoriais de filtros, amortecedores, rolamentos e subgrupo de fretes e logística criados no Sindipeças) e quando (reuniões mencionadas nos §§ 26, 27, 31, 38, 40 e 43 da Nota de Instauração) o ilícito teria ocorrido. Esclarece-se aqui que a Nota Técnica de Instauração serve para indicar os contornos iniciais dos fatos a serem apurados em sede de instrução processual, por meio da produção de provas. Tanto a Lei Antitruste quanto o RICade condicionam as diversas formas de procedimento à existência de indícios, e não ao prévio conhecimento dos fatos e da autoria das supostas condutas ou mesmo à individualização da conduta de cada agente, até porque tais conclusões só são possíveis de serem extraídas ao final das investigações.

A Nota Técnica de Instauração cumpriu com todos os requisitos previstos nos incisos do art. 147 do RICade, pois indicou o representado, enunciou a conduta ilícita imputada, com a indicação dos fatos a serem apurados e indicou o preceito legal relacionado à suposta infração. Quanto a este aspecto, a própria “essência do processo administrativo é delimitar as condutas, suas circunstâncias e seus agentes, para que o direito material seja aplicado com maior grau de segurança e correção. Por isso, exigi-la antes de finalizada a investigação é negar a própria essência do instituto, bem como trabalhar contra a aplicação correta da norma material com a consequente realização de injustiças ao inverter a ordem processual.” (Conselheiro Luiz Augusto Azevedo de Almeida Hoffmann, Voto-Relator Processo nº 08700.004455/2016-94, SEI nº 0924261). Nesse sentido, citam-se os precedentes do Tribunal Administrativo do CADE: Com efeito, a exigência da pormenorização das condutas dos representados inverteria a lógica do processo administrativo, de modo que os fatos seriam apurados antes da instauração do processo.

(Conselheiro Gilvandro Vasconcelos Coelho de Araújo, Voto-Relator no Processo Administrativo 08012.010022/2008-16, SEI nº 0158277) (grifou-se) Importante destacar que a fase de instauração de PA consiste em juízo acusatório inicial no qual se verificam indícios mínimos aptos a justificar a apuração de determinados fatos que constituem o objeto da investigação, mas no qual ainda não se tem um juízo de mérito definitivo e completo ao ponto de possibilitar uma delimitação precisa das condutas imputadas a cada um dos representados. A concretização da individualização das condutas se torna possível após a apuração dos fatos, análise das defesas apresentadas e das provas produzidas nos autos com submissão ao contraditório, que somente será possível após a instauração de Processo Administrativo. (Conselheiro Sérgio Costa Ravagnani, Voto-Relator do Processo Administrativo nº 08700.005615/2016-12, SEI nº 0716053) (grifou-se) Ausência de individualização das condutas por eles supostamente praticadas: Esclarece-se que exigir a individualização detalhada das condutas dos Representados na Nota Técnica de Instauração de Processo Administrativo, ou seja, antes da conclusão da instrução, seria exigir antecipação da decisão do órgão antitruste, acabando assim com a essência da investigação da qual o processo administrativo é meio. A individualização da conduta de cada Representado só é possível ao final do processo, inclusive em respeito aos princípios do contraditório e da ampla defesa.

(Conselheiro João Paulo de Resende, Voto-Relator no Processo Administrativo nº 08700.004617/2013-41, SEI nº 0662581) (grifou-se) Isto posto, entende-se serem improcedentes as alegações suscitadas pelo Representado. II.3.2 Abuso do Poder Acusatório O Representado também alega ter tido seu direito de defesa cerceado pela reprodução indiscriminada de inúmeros documentos nos autos. Reclama ter havido abuso do poder acusatório por afogamento documental, vez que considera ter-lhe sido transferido o ônus de identificar, em grande aporte documental, os elementos de prova que fundamentam sua acusação. Por essa razão, defende o necessário refazimento da Nota Técnica de Instauração. Em que pese tenha razão o Representado acerca da juntada, por esta SG, de ampla gama de documentos aos presentes autos, ressalte-se que, ao contrário do que alega, tal medida visou justamente possibilitar o pleno exercício do direito de defesa ao Representado, permitindo-lhe ter acesso à totalidade do conjunto probatório a que esta SG teve acesso ao formar seu juízo acusatório. Trata-se, portanto, de comportamento salutar, que almejou evitar possível seleção enviesada de documentos por parte desta SG e, assim, permitir amplo contraditório. Ainda, como dito pela própria defesa, as investigações ao longo desses 6 (seis) anos foram extensas, com um alto volume de provas, que ensejou bastante trabalho da SG, e por consequência, também o exigirá da defesa.

O conteúdo objeto destes autos possuem um alto e complexo volume de informações, e isso por certo não configura uma surpresa para a defesa, considerando-se inclusive o pedido de dilação de prazo requerido e concedido nestes autos. Ademais, ressalte-se que na Nota Técnica de Instauração foi mencionado, um a um, o número dos documentos apontados como indício da conduta imputada ao Representado, de forma que seria possível ao Representado identificá-los facilmente nos autos deste Processo Administrativo. A juntada da íntegra dos documentos não implica em cerceamento de defesa e abuso do poder acusatório. A própria ideia de cerceamento de defesa está ligada à ausência de apresentação de documentos suficientes para a apreciação da defesa, e não a apresentação completa da documentação. Haveria cerceamento de defesa e abuso do poder acusatório caso a SG não tivesse fornecido todos os documentos necessários a enunciação da conduta ilícita no Processo Administrativo, a fim de limitar a apreciação da defesa e consequentemente o contraditório e a ampla defesa. Do contrário, a partir do momento que todos os documentos que embasaram a Nota Técnica de Instauração são apresentados e disponibilizados, cabe a defesa analisá-los, questioná-los, solicitar dilação de prazo para analisar todos os documentos, como foi feito neste caso, ou até mesmo impugnar os documentos que repute não relacionados com as condutas imputadas.

Em resumo, não há que se falar em cerceamento de defesa em razão da apresentação completa dos documentos utilizados pela acusação, pois se os documentos foram apresentados pela SG é porque foram considerados relevantes para a investigação, necessários para sustentar a tese acusatória e, portanto, merecem atenção e submissão ao crivo da defesa – consumando o contraditório e a ampla defesa. Isto posto, sugere-se o indeferimento da preliminar suscitada. II.4. Da Prescrição da Pretensão Punitiva Das questões preliminares suscitas pelo Representado verifica-se a alegação de vício insanável pela ocorrência da prescrição da pretensão punitiva. A esse respeito, o Sindipeças sustenta que, de acordo com o artigo 1º da Lei nº 9.873/1999 e o artigo 46, da Lei nº 12.529/2011, o caso em discussão é regido pelo prazo prescricional quinquenal. Ocorre que, segundo o Representado, não há nos autos documentos posteriores a fevereiro de 2012, de sorte que a punição do ilícito estaria prescrita desde 2017. Em que pese as alegações do Representado, entende-se que o presente pedido não deva ser acolhido em sede de preliminar.

Em primeiro lugar, esclarece-se a respeito, que, embora a SG tenha investigado a conduta das empresas fabricantes de autopeças em cada um dos mercados afetados - rolamentos, filtros automotivos, amortecedores, pistões e peças de reposição - de forma isolada, em relação à eventual conduta praticada pelo Sindipeças, verifica-se uma continuidade delitiva que, seguindo o mesmo modo de operação, perpassou todos os mercados acima citados, sendo, portanto, necessário investigá-la como uma única infração. Além disso, verifica-se que o prazo prescricional foi interrompido, conforme prescreve o art. 46, § 1º da Lei 12.529/11, quando do primeiro ato administrativo que teve por objeto a apuração da infração. [ACESSO RESTRITO] No presente caso, tal ato é a celebração dos respectivos Acordos de Leniências celebrados pela Superintendência-Geral [ACESSO RESTRITO] Nesse sentido, aponta-se que a apuração da conduta ora sob análise teve início em 24.04.2012 (Rolamentos - SEI 0000396 fls. 1451 e ss.), em 24.09.2015 (Amortecedores – SEI 0959026 ), em 22.09.2016 (Reposição – SEI 0959261), e em 11.112017 (Pistões – SEI 0959087) e 14.08.2017 (Filtros - 0958988). Ademais, como apontado na Nota Técnica de Instauração, há indícios da continuidade da conduta investigada para além de 2012, sendo esse o momento inoportuno para deliberar sobre eventual prescrição, uma vez que a requerida conclusão requereria um antecipado juízo de mérito. Logo, sugere-se o indeferimento da preliminar. III.

DO PEDIDO DE PRODUÇÃO DE PROVA Primeiramente, em atenção a tais pedidos, deve-se ressaltar que, nos termos do artigo 155 do Regimento Interno do CADE (RICADE), cabe a esta SG/CADE analisar as provas requeridas pelo Representado e indeferi-las quando impertinentes, desnecessárias ou protelatórias, in verbis: Em até 30 (trinta) dias úteis após o decurso do prazo de apresentação de defesa, a Superintendência-Geral, em despacho fundamentado, determinará a produção de provas que julgar pertinentes, sendo-lhe facultado exercer os poderes de instrução previstos na Lei nº 12.529, de 2011, mantendo-se o sigilo legal, quando for o caso. §1º A Superintendência-Geral indeferirá, mediante despacho fundamentado, as provas propostas pelo representado, quando forem ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias. Conclui-se que cabe a esta SG/CADE analisar, mediante critérios de razoabilidade e de forma a não ofender o devido processo legal administrativo, a pertinência e a necessidade das provas solicitadas pelos Representados. Frise-se que o exercício dessa competência deve buscar atender o princípio da eficiência no Processo Administrativo, evitando o desperdício de tempo na produção de provas que não são necessárias e que em nada podem contribuir para formar o convencimento da autoridade de defesa da concorrência no Processo Administrativo em instrução. Diante disso, cumpre analisar os pedidos de provas feitos pelo Representado.

Não obstante, é assegurado ao Representado o direito de apresentar novos documentos a qualquer momento, antes de encerrada a instrução processual. A notificação de instauração de Processo Administrativo previa que as provas de interesse do Representado fossem apresentadas na forma disposta no artigo 70, caput, da Lei nº 12.529/2011. III.1 Sindipeças O Representado requereu a produção de novas provas no curso da instrução, sem, contudo, especificá-las. Tendo em vista o caráter inespecífico do pleito formulado, não cabe outra alternativa a esta SG a não ser o indeferimento do pedido. III.2 SG/CADE Nos termos do artigo 13, inciso VI, da Lei nº 12.529/2011 c/c art. 154 do Regimento Interno do CADE, esta Superintendência-Geral, no interesse da instrução desse Processo Administrativo, pretende ouvir como testemunhas Rosemeire Porto, Elias Mufarej, Jorge Cerveira Schertel, Eugênio Henrique Mariano, José Carlos Ferreira Catib, Antônio Carlos Bento de Souza, Luiz Sergio Alvarenga e Vanderlei Stequi Bueno, ocupantes de cargos ou funções no Sindipeças que, em tese, tiveram alguma participação na conduta investigada. Esta SG pretende ainda proceder a juntada, no curso da instrução do presente Processo Administrativo, de novos documentos aos presentes autos. V CONCLUSÃO Diante do exposto, sugere-se:

(i) o indeferimento das preliminares de insuficiência de indícios de autoria e materialidade para instauração do processo administrativo, cerceamento de defesa e prescrição da pretensão punitiva, por falta de amparo legal e incidência no caso concreto, nos termos acima referidos; (ii) o deferimento parcial da preliminar de aplicação retroativa da Lei n. 12.529/2011, para incluir no escopo da investigação as condutas previstas no art. 20, incisos I a IV, c/c art. 21, II, todos da Lei n. 8.884/94; (iii) o indeferimento do pedido genérico de produção de provas formulado pelo Sindipeças; (iv) o agendamento oportuno das oitivas das testemunhas arroladas pela SG, nos termos do item III.2 desta Nota Técnica.