Atividades de Atenção Ambulatorial Executadas por Médicos e Odontólogos

SEI/CADE - 1033892 - Nota Técnica Nota Técnica nº 10/2022/CGAA2/SGA1/SG/CADE PROCESSO Nº 08700.001542/2019-32 REPRESENTANTE: SINDICATO DOS ESTABELECIMENTOS DE SERVIÇOS DE SAÚDE DO ESTADO DO CEARÁ – SINDESSEC ADVOGADOS: Rachel Mendonça e outros REPRESENTADA: UNIMED FORTALEZA COOPERATIVA DE TRABALHOS MÉDICOS LTDA. ADVOGADOS: David Sombra Peixoto e outros EMENTA: Procedimento Preparatório de inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica. Alegação de conduta de natureza anticoncorrencial na realização de processos licitatórios para prestação de serviços de tomografia computadorizada e ressonância magnética, consistente com descredenciamento alegadamente imotivado de prestador de serviços médicos. Ausência de indícios de infração à ordem econômica. Lide privada. Recomendação de arquivamen I. RELATÓRIO Trata-se de Procedimento Preparatório (PP) instaurado a partir de denúncia feita pelo SINDICATO DOS ESTABELECIMENTOS DE SERVIÇOS DE SAÚDE DO ESTADO DO CEARÁ - SINDESSEC (denominado “Representante” ou “SINDESSEC”) em face da Unimed Fortaleza (denominada “Representada” ou “Unimed”), por meio da qual a Representante alega descredenciamento imotivado, levado a cabo após processo de contratação de serviços de exames de Ressonância Magnética (RM) e Tomografia Computadorizada (TC) mediante realização de editais de leilões reversos (RFP – Pedido de Proposta) por parte da Representada.

Trazidos os fatos ao conhecimento do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), a Superintendência-Geral (SG/Cade) instaurou o referido PP, fazendo-o por meio do Despacho SG Instauração PP nº 23, de 10 de julho de 2019 (SEI 0636121). Ato contínuo, a SG/Cade oficiou a Representada por meio do Ofício nº 5211 (SEI 0645547) para que esta prestasse esclarecimentos sobre o teor da representação, cuja resposta foi apresentada em 2 de setembro de 2019 e se encontra nos autos (SEI 0656265). Na sequência, em 23 de setembro, foi protocolada manifestação por parte do SINDESSEC (SEI 0664388) emitindo comentários sobre os pontos trazidos pela Unimed em sua resposta. Com o intuito de trazer maiores esclarecimentos à instrução processual, a SG/Cade oficiou novamente a Representada, enviando questionamentos mais específicos, por meio do Ofício nº 7125 (0676551), o qual foi respondido em 29 de novembro de 2019 (SEI 0691133). Nesse contexto, em 3 de dezembro de 2019 e em 12 de fevereiro de 2020, foram protocolados estudos econômicos pelo SINDESSEC, referenciados nos autos sob os números SEI 0692309 e SEI 0721089, respectivamente. Diante do teor de todas as informações recolhidas até então, as quatro maiores operadoras de planos de saúde da cidade de Fortaleza foram oficiadas, ainda em sede de PP, com a finalidade de eliminar dúvidas ainda pendentes. Nesse sentido, foram oficiadas:

HAPVIDA SAÚDE E ODONTOLOGIA (SEI 0740298), GEAP SAÚDE (SEI 0740591), AMIL ASSISTÊNCIA MÉDICA (SEI 0741622) e BRADESCO SEGUROS – SAÚDE (SEI 0741640). Somente a HAPVIDA não respondeu aos questionamentos. Por fim, em 8 de maio de 2020, realizou-se um último pedido de informações diretamente à Unimed, mediante o Ofício nº 3193 (0751881). A resposta foi apresentada em 3 de junho de 2020 (SEI 0763157). As informações necessárias para a decisão da SG/Cade foram prestadas e juntadas aos autos. II. ANÁLISE II.1. DAS DENÚNCIAS APRESENTADAS PELO REPRESENTANTE De acordo com o relato do SINDESSEC, a denúncia objeto deste procedimento preparatório consiste na alegação de configuração da conduta unilateral denominada “recusa de contratar”, levada adiante pela Representada, em razão do descredenciamento de onze clínicas que oferecem os exames de ressonância magnética e tomografia computadorizada em Fortaleza/CE. Além disso, a representante também considera como parte da conduta de “recusa de contratar” a imposição da prática do instrumento Request for Proposal - RFP (também conhecido por “Leilão Reverso” e traduzido para o português como “Pedido de Propostas”) como forma exclusiva de contratar prestadores para o fornecimento dos serviços de exames de imagem eletivos[1] de ressonância magnética e tomografia computadorizada, mediante realização de procedimentos licitatórios nos anos de 2018 e 2019[2].

Segundo a Representante, a Unimed teria estabelecido tal obrigatoriedade inclusive para prestadores antigos com contratos em vigência e que haviam sido firmados de forma diferente, com cláusulas/padrão diferentes. Em razão da publicação dos editais de 2018 e 2019 para a contratação de prestadores de exames de ressonância e tomografia pela Unimed, todos aqueles prestadores antigos que não enviaram propostas foram excluídos automaticamente da lista de credenciados para esses dois exames somente. Dessa forma, o SINDESSEC entende que houve lesão ao direito das clínicas prestadoras de serviços de exames de imagem já cadastradas e com contrato ainda em andamento. Este entendimento foi construído em razão de uma mudança nas condições contratuais da Unimed junto aos prestadores de serviço, uma vez que as clínicas que possuíam contratos vigentes com a Unimed negociavam esta remuneração de forma individual, o que foi impactado com a adoção dos leilões, uma vez que, segundo afirmou a Representante, a Unimed unificou e reduziu os preços de cada procedimento. Ainda segundo as alegações trazidas em sua representação, o procedimento de RFP não seria adequado para o setor de saúde suplementar, uma vez que focaria na redução de custos e não na qualidade do serviço, ao privilegiar exclusivamente as propostas com menores preços.

Uma informação importante no que diz respeito ao rompimento dos contratos vigentes é que ele apenas afetou a realização de dois exames dentro de um rol extenso de procedimentos, pois somente as tomografias computadorizadas e as ressonâncias magnéticas de clínicas que não enviaram propostas foram suspensas; de modo que os demais exames continuaram sendo fornecidos de acordo com os termos contratuais anteriormente pactuados. Assim, a SINDESSEC acusou a UNIMED Fortaleza de haver praticado um abuso de posição dominante, tomando como base nos dados retiradas do site da ANS à época da denúncia, o que atestava sua posição de vice-líder no mercado de saúde suplementar do município de Fortaleza/CE, respondendo por aproximadamente 35% (trinta e cinco por cento) de “market share” (SEI n. 0594360, página 3). A Representante destaca também os impactos econômicos gerados em razão de movimentações feitas pela Unimed, conforme os trechos trazidos a seguir: “Se os principais pagadores são os planos de saúde, por consequência ocorre a dependência dos prestadores de serviço, de serem contratados por empresas que prestam serviços de Planos de Saúde. No mercado de Fortaleza-CE qualquer movimentação da UNIMED perante o modo de selecionar seus fornecedores (os prestadores de serviços) gera uma repercussão, pois conforme dados da ANS, a entidade detém 35% do mercado de Planos de Saúde. ...

O caso presente narra uma movimentação da Unimed no mercado de contratação de serviços de Exames de Ressonância Magnética e Tomografia Computadorizada, onde a Unimed lançou RFP (Pedidos de Propostas), amplamente reconhecidos como EDITAIS DE LEILÃO REVERSO para contratação desses serviços. A medida que está sendo implementada pela operadora não pode ser compreendida apenas como uma prerrogativa de busca de redução de custos visando a uma eficiência. Exatamente porque reduzem, unilateralmente, a quantidade de clínicas prestadoras de serviço, e na inolvidável ótica de proteção ao consumidor, reduz a oferta de prestadores desse tipo de serviço (sem qualquer tipo de informação ou mesmo autorização da Agência Reguladora - ANS)”. (SEI n. 0594360, página 3) Neste sentido, o SINDESSEC relatou que, em 2018, quando da realização do primeiro edital no modelo RFP para a contratação de serviços de tomografia computadorizada, onze clínicas de imagem que possuíam contratos vigentes com a Unimed e não mandaram propostas no formato solicitado para os planos locais pertencentes ao grupo, como é o caso do Uniplano, focado nas classes B e C e atuante em todo o Estado do Ceará, incluindo Fortaleza e região metropolitana, foram unilateral e automaticamente descredenciadas (havendo evidência do ocorrido tão somente com relação ao Uniplano e ao Autogerados).

Nesta linha, é importante ressaltar que as clínicas mencionadas acima não atendiam outros planos da Unimed à época do ocorrido, apesar de atenderem vários outros tipos de exames, como raio-x e ultrassom. Ainda segundo a Representante, a principal razão por tais clínicas não terem enviado propostas se deve ao valor limite de preço pago por cada exame, que seria extremamente baixo e aquém do praticado no mercado. Tal fato, continua ela, importaria na diminuição da qualidade dos exames de imagem desses grupos de usuários, pois, para manter o lucro, os prestadores contratados via edital teriam que diminuir a qualidade dos insumos dos exames (filme, sedação e contraste de baixo custo). Desse modo, o SINDESSEC define que as condutas praticadas pela Unimed Fortaleza ferem o Código do Consumidor, a Lei dos Planos de Saúde e, principalmente, a Lei Antitruste, descumprindo contratos em plena vigência, impedindo que mais clínicas de imagem se insiram no mercado, impondo normas contrárias à regulação do setor e prejudicando a oferta dos serviços aos consumidores, o que, no entendimento do SINDESSEC, se enquadraria como ilícito concorrencial, conforme o caput e parágrafo 3º do artigo 36 da Lei n. 12.529/2011.

Os denunciantes afirmam ainda que “Na verdade, o que a Unimed Fortaleza está a fazer é vender planos de saúde com determinada rede credenciada enquanto contrata de forma aleatória e totalmente restritiva a quantidade de prestadores que poderão atender esse número crescente de beneficiários”. (SEI n. 0594360, página 14) Nesse contexto, sob o ponto de vista do SINDESSEC, a estrutura física definida para as operações dos mencionados dois tipos de exames na cidade de Fortaleza/CE é insuficiente para atender de forma satisfatória a quantidade de beneficiários dos referidos planos. O Sindicato também sustenta que, antes dos editais, a relação número de máquinas por beneficiário era melhor, o que, mais uma vez, apontaria para a adoção do RFP com a finalidade principal de obter redução de custos. Além disso, defende o SINDESSEC que o formato de contratação através de editais de leilão reverso seria irregular, uma vez que não está sendo permitida qualquer negociação sobre os termos do contrato que será firmado e tampouco haveria garantia de que os instrumentos jurídicos vigentes seriam respeitados. Nos referidos editais, a Unimed definiu que só consideraria propostas oriundas de prestadores localizados no município de Fortaleza, isto é, os chamamentos não se destinaram a prestadores da região metropolitana como um todo, tendo em vista que, segundo a Representada, havia a necessidade de melhorar a cobertura de alguns bairros dentro da cidade de Fortaleza, em específico.

Para o SINDESSEC, esta limitação consistiria em uma verdadeira restrição geográfica a concorrentes. Por fim, o SINDESSEC alega que a Unimed pagaria preços-teto para os exames contratados e, para clínicas que possuem médicos cooperados, haveria ainda uma remuneração extra destinada diretamente ao profissional. Na prática, o que o Sindicato ressalta é o fato de que a Unimed só aceita laudos assinados e realizados por médicos cooperados, e esses, portanto, recebem seus honorários diretamente da Unimed, e não das clínicas para as quais prestam serviços; isto é, se uma determinada clínica da cidade de Fortaleza/CE não possui nenhum radiologista cooperado da Unimed, ela não poderá ofertar os exames de tomografia computadorizada e ressonância magnética para os clientes que desejarem realizar procedimentos via qualquer perfil de convênio/plano de saúde da Unimed. Com isso, o SINDESSEC infere que as clínicas que mandaram propostas para ambos os editais, obrigatoriamente, possuem médicos cooperados da Unimed. Segundo o Denunciante, ocorreria então uma verdadeira diferenciação entre a remuneração dos concorrentes (o que poderia ser configurado como uma discriminação de preços) e recusa de contratar com relação aos prestadores de serviços de exames de imagem que não possuíssem médicos cooperados da Unimed em seu corpo clínico.

Desta forma, a SINDESSEC por entender haver urgência no caso, intentou com processo judicial de obrigação de não fazer com pedido de tutela antecipada, tombada sob o nº 0106708-68.2019.8.06.0001 perante a 39ª Vara Cível de Fortaleza, onde obteve liminar para suspender o edital impugnado. Ademais, apresentou reclamação formal junto à ANS em 11/02/2019 sob o nº 000042640. Neste sentido, as solicitações do SINDESSEC podem ser sumarizadas como: Pedido de reestabelecimento dos credenciamentos desfeitos por força do primeiro edital lançado em julho de 2018, que possuiria o objetivo obscuro de contratação de Prestação de Serviços de Exames de Ressonância Magnética e Tomografia Computadorizada para o atendimento de clientes vinculados às redes Uniplano e Autogerenciada; e Requerimento para que seja imediatamente declarada a ilegalidade do modelo de contratualização por RFP (Pedidos de Propostas) para qualquer tipo de plano da operadora denunciada, uma vez que fere a ordem econômica e caracteriza ato de concentração de mercado. II.2.

DA DEFESA DA REPRESENTADA Em suas respostas, a Representada informou que, quanto aos editais publicados nos moldes de RFP, o objetivo seria de efetivar uma atualização racional da rede credenciada, à luz da atual necessidade da Cooperativa e de seus beneficiários, por meio de um processo concorrencial transparente, isonômico e com critérios objetivos, pautados nas exigências legais (incluindo os critérios estabelecidos pela ANS), no fito de localizar prestadores com melhores preço e capacidade técnica e, com isso, garantir uma melhor oferta de serviços aos usuários (inclusive a título de georreferenciamento), maior capacidade de gestão e fiscalização da rede prestadora, além da sustentabilidade econômico-financeira da instituição por meio da redução coerente dos custos da aquisição de serviços e produtos. Neste sentido, a Representada destaca que “Mais rigidamente a partir do ano de 2014, a UNIMED FORTALEZA passa(ou) por medidas extremas frente à Agência Reguladora, necessitando manter uma gestão técnico-profissional, transparente, sustentável e responsável, lastreada em técnicas atuariais e financeiras para administração dos riscos, no fito de prestar o melhor serviço com o menor custo, propiciando a mantença da empresa nesse competitivo mercado e evitando outras crises econômico-financeiras capazes de redundar na sua intervenção, liquidação, dentre outras medidas drásticas (art. 24 e seguintes da Lei n29.656/1998, art.

42 da Lei n29.961/2000, etc.) pela Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS; criada pela Lei n2 9.961/2000), o que beneficia seus beneficiários, cooperados, colaboradores, prestadores e o próprio Estado, principalmente a médio e longo prazo.” (SEI n. 0656265, página 4). Com relação à utilização de RFPs no setor, a representação apresenta ainda exemplos de sucesso do uso do método nos governos dos estados de São Paulo e do próprio Ceará, a saber: “O Request For Proposal ou Leilão Reverso é uma das técnicas utilizadas mundialmente dentro de uma metodologia denominada Strategic Sourcing (Compra Estratégica) nas áreas de compras e de suprimentos de uma organização socioeconômica, especialmente para produtos/serviços complexos, estratégicos, de alto risco e de alto custo, conforme a atividade econômica desenvolvida, para encontrar fornecedores ou comprar serviços de forma estratégica a partir de análise e reflexão dos potenciais fornecedores, dos objetivos organizacionais, das normas envolvidas, do público/destinatário dos produtos/serviços, etc.” (SEI n. 0656265, página 4). Ainda segundo a Unimed, esse tipo de contratação não se atenta apenas para o preço como intenta fazer crer o Denunciante, mas também para fatores técnicos, especialmente de qualidade dos serviços ou produtos adquiridos, à medida em que diversos elementos, em conjunto, são analisados e levados em consideração no momento da contratação.

Antes de pôr em prática o projeto, ainda em 2018, intentando fazer da melhor forma possível perante autoridades fiscalizadoras e clientes, a Cooperativa relata que o apresentou o modelo à ANS, havendo recebido recomendações que foram então incorporadas ao formato dos leilões. A Unimed relata que, após o resultado de certames para fins de contratação de novos fornecedores, faz-se necessário um estudo/análise e, somente após, realiza-se um redimensionamento da sua rede (não ocorre uma mera exclusão); e afirma que assim foi o ocorrido em 2018, quando obtiveram resultados exitosos. Afirma também que nenhum consumidor foi prejudicado, pois não houve interrupção ou suspensão de atendimentos e afirma que “referente ao dever de informação para com o consumidor, repise-se, para implementação ao final de todo o processo, seguindo a orientação da ANS, tal qual em 2018, a UNIMED FORTALEZA preparou um plano de ação para maciça comunicação aos consumidores pelos mais diversos meios, tais como WhatsApp, Site, E-mail, lnstagram, Facebook, App, Impresso e, ainda, via CAC/Backoffice.” (SEI n. 0656265, página 27); quanto aos prestadores, todos tiveram liberdade para apresentar suas propostas em igualdade de condições.

Dessa forma, a Representada entende não haver inexistido descredenciamento em massa de clínicas prestadoras com contrato em vigência, pois, conforme o caso, houve tão somente a exclusão ou a inclusão de dois tipos de serviços eletivos de radiologia e diagnóstico por imagem, restando ainda inúmeros outros exames de imagem para serem executados pelas clínicas do SINDESSEC e outras. Além disso, esses mesmos dois serviços continuarão sendo prestados nas modalidades de urgência e emergência, e nos casos de internação. Segundo a Unimed Fortaleza, antes do edital de 2019, que se deu nos meses de janeiro e fevereiro de 2019, a cooperativa contava com 07 (sete) clínicas credenciadas para ressonância e, em novembro de 2019, quando respondeu aos questionamentos desta SG, já tinha passado a contar com 11 (onze) prestadores contratados e melhor distribuídos no território de abrangência da Cooperativa, melhor adequando-se à quantidade de beneficiários em cada área. Sobre a melhor distribuição de prestadores, a Unimed citou, por exemplo, que “observou-se um resultado muito positivo para os beneficiários; e um dos mais significativos do redimensionamento feito após a realização desse Leilão Reverso se trata da Ressonância do plano FÁCIL, em que só havia 1 (um) Prestador, que estava localizado na região do Benfica, e agora há 3 (três) em diferentes regiões do município”.

Sobre o ponto levantado pelo SINDESSEC a respeito da baixa quantidade de máquinas por vida/beneficiário, após resultado do RFP de 2018, a Unimed afirmou que, em alguns casos, pôde verificar que a rede estava excedente ou hipersuficiente e, por isso, fez um redimensionamento dos serviços de tomografia e ressonância acompanhada de prévia comunicação aos seus usuários; tendo ocorrido, em alguns casos, credenciamento de novos prestadores. Assim, a Unimed ressalta que a rede existente após o transcurso do RFP 2018 atende perfeitamente à sua demanda e aos prazos definidos pela ANS por intermédio de Resoluções Normativas (vide RN 259/2011, RN 261/2011 e RN 395/2016), registrando, ainda, que não há qualquer reclamação acerca da insuficiência de rede para os ditos exames. Ainda sobre a suficiência da Rede Credenciada, a Unimed afirma que realiza uma estimativa a partir do número de equipamentos e do número de exames realizados em média por mês pelos beneficiários da Cooperativa juntamente com uma estimativa média de tempo de cada exame e o horário de funcionamento estimado por prestador. Nessa linha, a Unimed traz como exemplo que, para os planos Autogerenciados e Uniplano, a média mensal de exames realizados no último trimestre de 2018 foi de: 1.327 exames de tomografia, demandando 2,35 equipamentos; após o Edital 2018, o total era de 3 (três) equipamentos credenciados; 830 exames de ressonância magnética, demandando 1,47 equipamentos;

após o Edital 2018, o total era de 3 (três) equipamentos credenciados. Em complemento, a Representada destacou que “... pertinente ao serviço de ressonância, atualmente, a Cooperativa possui 7 (sete) Prestadores credenciados (que são bem próximos uns dos outros). No curso do Leilão, somente 2 (dois) desses que não se apresentaram (São Carlos Imagem e Unimagem, justamente as Associadas do SINDESSEC que estão impulsionando o presente feito - que correspondem à 28,57%). Ao todo, foram 17 (dezessete) Clínicas que se habilitaram e apresentaram suas propostas, sendo 12 (doze) pessoas jurídicas novas (isto é, que não possuem contratação desse serviço junto à UNIMED FORTALEZA), que estão geograficamente situadas em diversos locais da cidade”. (...) no que tange ao serviço de tomografia, vê-se que, atualmente, a Cooperativa possui 21 (vinte e um) Prestadores credenciados (que são bem próximos uns dos outros). No curso do Leilão, somente 7 (sete) desses que não se apresentaram (São Carlos Imagem, Unimagem, ICC, Icarce, Cura Dars, Eco genes e Otoímagem); diante dos ajustes firmados pela Cooperativa com essas duas últimas, restaram apenas 5, justamente as Associadas do SÍNDESSEC que estão impulsionando o presente feito - que corresponde à 23,81%).

Ao todo, foram 28 (vinte e oito) Clínicas que se habilitaram e apresentaram suas propostas, sendo 7 (sete) pessoas jurídicas novas (isto é, que não possuem contratação desse serviço junto à UNIMED FORTALEZA), que estão geograficamente situadas em diversos locais da cidade.” (SEI n. 0656265, págs. 27 e 29). Já em relação à restrição para recebimento de propostas vindas apenas por parte de prestadores localizados no município de Fortaleza, a Unimed relata que realizou a análise da sua rede de atendimentos, elaborou um georreferenciamento atual, anteviu um georreferenciamento ideal, planejou também a execução (mormente de maciça comunicação aos clientes) e a eventual transição por redimensionamento (e não exclusão propriamente dita; se fosse o caso e conforme a situação concreta advinda a partir do resultado do certame), dentre outras precauções tomadas. Um dos problemas a ser resolvido era justamente a distribuição geográfica dos prestadores no fito de facilitar o acesso dos usuários aos serviços, diminuindo ou facilitando o deslocamento e proporcionando uma melhor prestação de serviços aos consumidores. Nesse contexto, a Unimed informou que 78,87% do total de sua carteira de beneficiários que possuem acesso aos exames de Ressonância Magnética e de Tomografia Computadorizada reside no município de Fortaleza.

Em relação ao processo de nº 0106708-68.2019.8.06.0001 perante a 39ª Vara Cível de Fortaleza, a Representada esclareceu que a referida ação foi julgada totalmente improcedente, com a consequente revogação da liminar anteriormente deferida. Quanto ao pagamento adicional aos médicos cooperados, a Unimed explica que Sempre exigiu que os exames de imagem fossem realizados por médicos cooperados, juntamente com a emissão do laudo; contudo, afirma que não havia, e nem há exigência para que a solicitação do exame de imagem seja proveniente de um médico cooperado; Em regra, os beneficiários da Unimed Fortaleza devem ser preferencialmente atendidos por médicos cooperados, que são selecionados conforme previsão constante em Estatuto Social e Regimento Interno, ganhando importância seu currículo e capacidade técnica nesse processo de seleção; A especialidade de Radiologia e Diagnóstico por Imagem tem o exercício de suas atividades atrelado à utilização de aparelhos/equipamentos tecnológicos, os quais comumente pertencem a clínicas e/ou hospitais da Rede Credenciada; anteriormente, a Unimed Fortaleza contratava com tais clínicas e pagava um valor total, relativo à realização dos exames e dos honorários médicos. Deste modo, o próprio hospital/clínica repassava os honorários aos médicos radiologistas, mesmo que cooperados da Unimed;

Tal dinâmica causou insatisfação aos cooperados da referida especialidade e, além disso, constatou-se que, nem sempre, os médicos que realizavam os exames de imagem e emitiam os laudos aos beneficiários da Cooperativa eram cooperados de fato. Isso poderia trazer prejuízos para a Cooperativa, uma vez que a Unimed é civilmente a responsável objetiva em caso de erro, seja dolosamente, seja culposamente; Mesmo antes da edição dos RFPs de 2018 e 2019, os honorários médicos passaram a ser pagos pela Cooperativa diretamente ao seu Cooperado e, no ato de publicação dos mencionados RFPs, tal cláusula foi expressamente colocada; Não existe uma diferenciação de remuneração entre médicos cooperados e não cooperados - a Unimed apenas remunera diretamente seus médicos cooperados, de acordo com a tabela de valores praticada pela Cooperativa e aprovada em Assembleia Geral de Cooperados (órgão - supremo de uma Cooperativa por força da Lei 5.764/1971) - na realidade, médicos não cooperados sequer podem laudar os exames de imagem realizados pelos convênios Unimed; e Anteriormente às reivindicações dos médicos cooperados da especialidade de Radiologia e Diagnóstico por Imagem, a Cooperativa contratava as Clínicas de Imagem/Hospitais e efetuava o pagamento por exame realizado, que incluía a taxa do aparelho e o valor dos honorários médicos, sendo estes tratados entre Prestador e Médico, sem a interferência da Unimed.

II.3 DAS MANIFESTAÇÕES DOS CONCORRENTES Buscando complementos para as informações prestadas pelas partes, esta SG/Cade oficiou as principais operadoras de planos de saúde atuantes na cidade de Fortaleza. Sobre as respostas, destaca-se: A HAPVIDA não respondeu a nenhuma das tentativas de contato feitas por parte desta SG/CADE; A BRADESCO SAÚDE disse que, por se tratar de uma seguradora, não comercializa serviços de Tomografia e Ressonância, e seu objetivo é fazer o reembolso das despesas médicas e hospitalares do segurado e seus dependentes; A AMIL respondeu que atua em Fortaleza tanto como operadora AMIL, quando é tomadora de serviços, quanto como prestadora e ofertante de serviços médico-hospitalares, por meio do hospital Monte Klinikum. Informou os valores médios pagos, entre 2014 e 2019, para TC do crânio, TC do tórax, TC do abdômen, TC da pelve, RM do crânio, RM da coluna e RM do joelho. Informou que realiza suas contratações individualmente e negocia com cada prestador e, portanto, não faz uso de “leilões reversos”. Esses valores pagos variam consideravelmente a depender da clínica contratada. A GEAP SAÚDE respondeu que não realiza contratações por meio de “leilões reversos”. Informou, para o período de 2014 a 2019, a média dos preços pagos pelos mesmos exames do item anterior. Nenhuma das empresas oficiadas manifestou preocupação em relação à forma de atuação da Unimed Fortaleza.

II.4 DA ANÁLISE DO CADE No âmbito do Procedimento Preparatório de Inquérito Administrativo para apuração de infrações à ordem econômica, esta SG/Cade verifica se a possível conduta sob análise é matéria de competência do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC e, em segundo plano, se a dita conduta tem o condão de causar danos, ainda que potencialmente, ao ambiente concorrencial que suplantem eventuais eficiências geradas. Em outras palavras, verifica-se se a conduta denunciada limita-se a uma lide privada, ou se há interesse público para a atuação do Cade, dentro de suas competências legais. Em geral, empresas devem ter liberdade de contratar e comercializar com quem desejam, segundo seus interesses comerciais. Em muitos casos, inclusive, empresas podem recusar contratar ou negociar com outras por razões pró-competitivas, como redução de custos de fornecimentos ou melhora no arranjo de distribuição. Contudo, a recusa de contratar, quando realizada por uma empresa dominante e sob certas condições específicas e especiais, pode causar prejuízos à concorrência. A conduta é especialmente preocupante quando um agente verticalizado com posição dominante em alguma das etapas da cadeia produtiva se recusa: (i) a ofertar um insumo essencial a um agente no mercado à jusante; ou (ii) a adquirir produtos de um agente no mercado à montante de modo a eliminar a concorrência nesse mercado.

Assim, vale dizer, a norma concorrencial tem o objetivo não de proteger determinado agente econômico no mercado, mas sim o ambiente concorrencial em todas as etapas de produção. A presente denúncia traz alegações por parte do SINDISSEC que apontam medidas supostamente anticompetitivas de recusa a contratar tomadas pela Unimed, especificamente quanto à adoção de um novo modelo de contratação de fornecedores, com a consequente exclusão de algumas clínicas com contratos vigentes que não se adequaram à nova regra imposta, havendo deixado de apresentar propostas para que fossem habilitadas no leilão. Parece-nos, entretanto, que as questões suscitadas pela Representante (descredenciamento unilateral de clínicas prestadoras de serviços de imagem levaria a uma perda de opção para os consumidores, queda de qualidade e da concorrência naquele mercado) não parecem ser o ponto de tensão no contexto do presente processo, mas sim o fato de que a Unimed foi capaz de continuar operando no mercado de saúde suplementar de Fortaleza ofertando valores inferiores à média de seus principais concorrentes locais. A Unimed, em suas respostas ao Cade, explicou de forma clara que sua situação financeira vinha sendo definida como insustentável pela ANS desde 2014, e que, portanto, foram necessárias diversas alterações na gestão da empresa, incluindo-se nisso a modalidade de contratação por RFP, para evitar ao máximo o processo de falência.

Sobre o descredenciamento, ressalta que não houve nenhum movimento perverso ou “em massa”, tendo em vista que os editais de 2018 e 2019 foram amplamente divulgados e previamente comunicados aos possíveis interessados. Destaque-se, uma vez mais, que a presente discussão se refere somente a dois tipos de exames de imagem e que, com isso, todos os demais exames de imagem, como as radiografias em geral, continuaram dentro do previsto em contrato com todas as clínicas que já prestavam serviços para a Unimed. É evidente que um plano de redução de custos está sendo posto em prática pela Unimed Fortaleza, podendo suscitar dúvidas acerca de conduta anticompetitiva, em razão dos descredenciamentos e sua posição dominante no mercado. Entretanto, importante observar que tal redução de custos pode reverter-se, de forma positiva, aos consumidores, especialmente aos beneficiários da Unimed Fortaleza. Não se verificou nos autos danos a concorrência em razão da recusa de contratar, seja no mercado de saúde suplementar de Fortaleza, seja no mercado de clínicas especializadas em tomografia computadorizada e ressonância magnética naquele município, lembrando, ainda, que a Unimed não atua neste último mercado, ou seja, não haveria racionalidade econômica baseada na alavancagem de seu poder de mercado em saúde suplementar para o mercado relativo a tais exames de imagem.

Uma possível redução de prestadores credenciados poderia, em tese, ser prejudicial à própria imagem da Unimed, causando o risco de perda de clientes para planos de saúde concorrentes que contassem com um leque maior de credenciados para exames de imagem. Ademais, caso o processo de leilão reverso promovido pela Unimed em Fortaleza fosse considerado por si só um abuso de posição dominante, sendo a mesma obrigada pelo órgão antitruste a negociar valores mais elevados com as clínicas especializadas em tomografia e ressonância descredenciadas, como quer a Representante, tal fato poderia vir a impactar negativamente ainda mais a saúde financeira da Unimed Fortaleza que poderia vir a descontinuar seus serviços e, aí sim, impactando diretamente a coletividade, que é a titular da tutela conferida pela lei antitruste brasileira. Quanto ao fato da destinação dos editais ter sido somente para o município de Fortaleza/CE e sobre o pagamento de adicional para médicos cooperados, a Unimed apresentou argumentos sólidos, restando claro que suas decisões estão dentro de uma estratégia gerencial, a qual não se relaciona com o universo concorrencial afeto ao Cade.

Em que pese eventual recusa de contratar pudesse configurar postura anticompetitiva, sendo pois da competência do Cade, reitera-se que assuntos exclusivamente de índole contratual, tal como rescisão imotivada, ou de caráter regulatório acometido pelo legislador às agências reguladoras setoriais que, no caso destes autos, se trata da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), não cabem ao Cade, notadamente quando tais ações não afetam, ainda que potencialmente, a coletividade sob o prisma concorrencial. Ante todo o descrito e analisado, a SG entende que o presente trata exclusivamente de uma lide eminentemente privada entre o Representante e a Representada e, talvez, a uma questão de ordem regulatória afeita à ANS e, portanto, estranha às competências do Cade. A título de conclusão, ressalte-se que o arquivamento do presente procedimento preparatório não obsta eventual investigação futura em razão de novos indícios de prática de infração à ordem econômica capaz de ensejar a atuação desta SG/Cade. O arquivamento do presente procedimento constitui neste momento decisão prestigiadora dos princípios da eficiência, do interesse público e da proporcionalidade, todos enunciados no caput do art. 2º da Lei nº 97.84/99 (Lei do Processo Administrativo Federal), denotando racionalidade administrativa, a evitar o dispêndio desnecessário de recursos públicos em procedimentos administrativos advindos de denúncias sem lastro suficiente para justificar prosseguimento da análise. III.

CONCLUSÃO Diante do quanto descrito e analisado, conclui-se que a denúncia apresentada pelo SINDESSEC não envolve a prática de conduta unilateral anticoncorrencial, mas, pelo contrário, versa sobre questões de natureza eminentemente privadas. Isto posto, com base com base nos arts. 13, IV, e 66 e ss., da Lei nº 12.529/2011, opina-se pela necessidade de arquivamento do presente procedimento preparatório em razão de não conter matéria de competência do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência e, em consequência, do Cade. [1] Os exames de urgência e emergência foram mantidos para todas as clínicas prestadoras de serviços de imagem as quais possuíam contratos anteriores com a Unimed. Isto é, mesmo as clínicas prestadoras de serviços que não enviaram propostas aos mencionados leilões e, portanto, não mais operariam, via Unimed, os exames eletivos de tomografia computadorizada e ressonância magnética, poderiam fazê-lo no caso de pacientes em situação de emergência e/ou urgência. [2] No ano de 2018, entre os dias 5 de julho e 31 de agosto, a Unimed Fortaleza realizou o RFP destinado aos serviços de Tomografia Computadorizada e Ressonância Magnética para os clientes das redes Uniplano e Autogerenciada (Planos voltados para as classes B e C). Após a conclusão do procedimento e divulgação do resultado final, a partir da data de assinatura dos contratos entre os prestadores e a UNIMED, os serviços seriam realizados por 24 meses.

Em 2019, as fases dos RFPs de Tomografia Computadorizada e Ressonância Magnética ocorreram entre 14 de janeiro e 15 de fevereiro, e a contratação seria para oferta de serviços para os clientes das redes Estilo, Multimax, Multimédico, Multiplan e Sistema Unimed (Intercâmbio), e o prazo de duração dos contratos também seria de 24 meses a partir da data de assinatura. Em 2019, as redes de clientes abarcadas nos RFPs atendiam público das classes A e B.