Ato de Concentração Ordinário nº 08700.006512/2021-37

SEI/CADE - 1111747 - Voto Ato de Concentração Ato de Concentração nº 08700.006512/2021-37 Requerente(s): Ream Participações S.A. (Ream) e Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) Advogados(as): Ricardo Franco Botelho, Daniel Costa Caselta, Elisa Hime Funari, Victoria Malta Corradini e outros. Terceiro(s) Interessado(s): Distribuidora Equador de Produtos de Petróleo S.A. (Equador); Sociedade Fogás Ltda. (Fogás); Ipiranga Produtos de Petróleo S.A. (Ipiranga); e Raízen S.A. (Raízen). Advogados(as): pela Fogás, Gyedre Carneiro de Oliveira e outros; pela Equador, Ana Paula Paschoalini e outros; pela Ipiranga, Gabriel Nogueira Dias e outros; e pela Raízen, Victor Santos Rufino e outros. Relator(a): Conselheira Lenisa Rodrigues Prado VOTO vogal - CONSELHEIRo Luiz Augusto Azevedo de Almeida Hoffmann VERSÃO DE ACESSO público voto i. CONSIDERAÇÕES INICIAIS Como se extrai dos autos, a operação ora examinada consiste, em última instância, na aquisição, pelo Grupo Atem, da operação da Refinaria Issac Sabbá (“Reman”) – e ativos correlatos, atualmente operada pelo Sistema Petrobras por meio da empresa Refinaria de Manaus S.A. Inicialmente, importante rememorar que a operação está inserida no contexto das obrigações contraídas pela Petrobras em TCC (08700.002715/2019-30) firmado no âmbito do IA n° 08700.006955/2018-22 e do PP nº 08700.001275/2018-12. Por meio de tal TCC, a Petrobras se comprometeu a vender 8 (oito) refinarias de petróleo, dentre elas, a Reman.

Segundo o TCC (“Anexo I – Ativos Desinvestidos”), a estrutura associada à Reman compreende 35 dutos de petróleo e derivados que conectam a refinaria ao terminal aquaviário de Manaus. Conforme entendeu a SG em seu Parecer – entendimento este ao qual a Conselheira Relatora se filiou -, a operação afetaria os mercados de: Produção de Gasolina A na Região Norte (com exceção do estado de Tocantins). Produção de Óleo Diesel A na Região Norte (com exceção do estado de Tocantins). Distribuição de Gasolina C nos estados do Acre, Amazonas, Pará, Rondônia e Roraima. Distribuição de Diesel B nos estados do Acre, Amazonas, Pará, Rondônia e Roraima. Tanto a SG quanto o voto relator entendem não decorrerem sobreposições horizontais da operação, contudo, existiriam integrações verticais entre a atividade de refino de petróleo (produção de gasolina A e diesel A) pela Reman no mercado upstream e a atividade de distribuição de combustíveis líquidos pelo Grupo Atem (gasolina C e diesel B) no mercado downstream, sendo que “[e]ssa integração se dá pelo fato de a gasolina A e o diesel A produzidos pela Reman serem insumos utilizados pelas distribuidoras para a produção da gasolina C e do diesel B que, após a adição de etanol anidro e biodiesel respectivamente, são os produtos finais distribuídos aos postos de combustíveis, transportador-revendedor retalhista (TRRs) e grandes consumidores” (Parecer SG, SEI 1060239).

Debruçando-me sobre os autos, vislumbrei as seguintes principais preocupações concorrenciais no caso concreto: (i) fechamento de mercado às distribuidoras de combustíveis líquidos concorrentes da Atem; e (ii) impedimento ao acesso às infraestruturas; sobre as quais faço as seguintes considerações. II. SOBRE O POTENCIAL FECHAMENTO DE MERCADO Em relação ao primeiro ponto, a preocupação deriva do fato de que a Atem, que atualmente atua na distribuição de combustíveis líquidos, passará a atuar também no elo a montante da cadeia, a saber, na atividade de refino de petróleo. Nesse sentido, além de competir com outras distribuidoras de combustíveis – a exemplo das recorrentes Equador, Ipiranga e Raízen -, a Atem também passaria a ser fornecedora de tais distribuidoras. Com efeito, a teoria do dano ventilada seria se o Grupo Atem poderia favorecer o fornecimento de combustíveis comercializados pela Reman para a distribuidora de seu grupo econômico, em detrimento das distribuidoras concorrentes, visando a excluí-las do mercado de distribuição, de modo a gerar efeitos deletérios à concorrência. Tal teoria de dano poderia se materializar por meio de recusa de contratação, discriminação de preços ou de margin squeeze. Nessa esteira, em se tratando de fechamento de mercado, a análise concorrência perpassa pela análise da existência de (i) capacidade; e (ii) incentivos para que o agente upstream feche o mercado aos seus concorrentes no mercado downstream;

bem como (iii) se eventual fechamento geraria efeitos deletérios à livre concorrência – caso estivéssemos em sede de controle de condutas, isto é, fazendo uma análise posteriori de fatos já ocorridos, deveria ser analisada ainda a razoabilidade das eventuais justificativas dadas pelo fornecedor para tal recusa ou discriminação. No que diz respeito à capacidade, as distribuidoras de combustíveis recorrentes alegam, em síntese, que não é economicamente viável distribuir combustíveis em determinadas localidades da Região Norte (sobretudo nos Estados de Amazonas e Roraima) recebidos em outros lugares que não no polo de Manaus (ou seja, por exemplo, trazer do TUP Itaticoara). Todavia, considerando os dados coligidos aos autos, não se pode descartar a viabilidade econômica da logística de se trazer combustíveis de outras fontes para a região de Manaus (e.g., via barcaças) como uma alternativa ao recebimento diretamente no polo de Manaus. Como atestado pela SG, o custo do combustível obtido de outras fontes logísticas, notadamente do terminal de Itaticoara, não se mostra impeditivo para as distribuidoras, em termos de viabilidade econômica, resultando em aumento de custo de apenas [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] por litro: 418. Segundo tabelas acima do Parecer Ream, tomando-se Manaus como referência, o custo do produto importado foi estimado em [ACESSO RESTRITO AO GRUPO ATEM/REAM] quando transportado por navio de grande porte até a base primária.

Em caso desuprimento de Manaus a partir de Santarém, ou seja, considerando o custo do produto importado posto em Santarém acrescido do custo detransporte por barcaça até Manaus, o custo total foi estimado em [ACESSO RESTRITO AO GRUPO ATEM/REAM]. Idem para osuprimento de Manaus a partir de Itacoatiara: custo estimado em [ACESSO RESTRITO AO GRUPO ATEM/REAM]. Nesse sentido, as diferenças para abastecimento de Manaus via Santarém ou Itacoatiara seriam de [ACESSO RESTRITO AO GRUPO ATEM/REAM] de Santarém a Manaus e de de Itacoatiara a Manaus [ACESSO RESTRITO AO GRUPO ATEM/REAM]. Ou seja, o Parecer Ream conclui que “o custo do produto importado posto em Manaus a partir de Santarém ou Itacoatiara é maior, mas com uma diferença inferior a um centavo de real por litro”. No entanto, considerando-se que o custo menor do produto importado levado até as bases primárias, notadamente à de Itacoatiara, é menor em comparação ao custo do produto importado levado até Manaus, essa diferença compensa parcialmente o custo do transporte por barcaça de Itacoatiara até Manaus. O resultado final é uma diferença de custo de por litro de diesel [ACESSO RESTRITO AO GRUPO ATEM/REAM] mais caro do que se as importações fossem feitas diretamente em Manaus. A partir dos dados apresentados pela Equador no Anexo I, p. 1.

de seu parecer econômico, observa-se que a margem de lucro da Equador no mesmo produto utilizado para o cálculo feito acima pelo Grupo Atem — o diesel S 10 — é de por litro [ACESSO RESTRITO À EQUADOR]. Isso significa que o acréscimo de [ACESSO RESTRITO AO GRUPO ATEM/REAM] por litro de diesel não representa mais de [0-10%][ACESSO RESTRITO AO CADE] em seu custo atual. Ou seja, confrontando os dados apresentados no Parecer Ream e no Parecer Equador, observa-se que a logística de abastecimento, especialmente por meio da internalização de produto importado via terminal de Itacoatiara, não se mostra impeditiva. Nessa esteira, pairam dúvidas se a Atem de fato teria capacidade de fechar o mercado, impedindo o acesso das distribuidoras concorrentes localizadas no polo de Manaus a combustíveis, ante a possibilidade de obter combustíveis oriundos de outras localidades da Região Norte a preços não impeditivos. À luz dos dados trazidos aos autos, observa-se que há espaço limitado para exercício de poder de mercado (aumento dos preços) e discriminação de preços por parte da Atem em decorrência da operação, ante a pequena diferença do preço do combustível entregue diretamente a Manaus em comparação ao combustível entregue em outro terminal da região para posterior remanejamento a Manaus.

Ademais, cumpre salientar que a Reman é tida como uma refinaria obsoleta em muitos aspectos, necessitando de melhorias no processo produtivo (e.g., infraestrutura) para poder ser competitiva frente às demais refinarias. Ademais, a capacidade produtiva da Reman não é capaz de suprir toda a demanda da região, além de se tratar de refinaria que não produz todos os combustíveis com as especificações técnicas exigidas pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (“ANP”), de modo que, devido a tais aspectos, o abastecimento da região exige o recebimento de combustíveis oriundos de outras localidades (via importações ou via cabotagem). Em relação aos incentivos, deve-se ponderar que o mercado de refino é caracterizado por elevados investimentos em ativos fixos (custos afundados – sunk costs) e é movido por economias de escala. Ademais, vale notar que a demanda do Grupo Atem é menor que as vendas de combustíveis da Reman (tanto considerando os combustíveis produzidos na refinaria, quanto os combustíveis produzidos em outras refinarias e que passam por tal refinaria para ser comercializado) (vide dados apresentados na petição de no SEI 1042188). Nesse sentido, ao meu ver, não me parece haver incentivos do ponto de vista econômico para a Atem se recusar a vender a seus rivais do mercado downstream, sob pena de não explorar toda a capacidade instalada disponível e não recuperar seus investimentos, de modo a não se beneficiar das economias de escala almejadas.

Portanto, tendo em vista não terem restado demonstrados a capacidade e os incentivos das Requerentes de fechar os mercados verticalmente integrados em decorrência da consumação deste Ato de Concentração, entendo que esta teoria de dano é minimizada, a ponto de ensejar a aprovação sem restrições da operação em relação a este ponto. Repiso que eventual abuso de posição dominante e outras práticas discriminatórias lesivas à concorrência que as Requerentes venham a cometer estarão sujeitas ao controle de condutas por parte deste Conselho, na medida que ensejarem a aplicação do art. 36, da Lei no 12.529/2011. III. DO ACESSO ÀS INFRAESTRUTURAS Conforme antecipado anteriormente, outra preocupação se coaduna com a potencial necessidade de as distribuidoras atuantes nos entornos do polo de Manaus terem acesso ao TUP Reman para atuar. As distribuidoras concorrentes da Atem recebem combustíveis em Manaus por meio (i) da utilização das suas embarcações flutuantes (infraestruturas de menor porte em comparação aos TUPs, podendo receber apenas embarcações que comportam menores volumes de combustível); (ii) das compras que fazem diretamente da Reman, por meio de conexão dutoviária; além (iii) da possibilidade de trazer combustíveis através de outros terminais, conforme detalhado anteriormente neste voto.

Tem-se, portanto, que as distribuidoras atualmente não possuem conexão direta com o TUP Reman, não possuindo acesso ao combustível que desembarca em tal terminal diretamente, mas tão somente após o combustível entrar e passar pela refinaria. Ao ver das distribuidoras concorrentes, contudo, (i) utilizar tão somente suas infraestruturas menores na região não é suficiente (e.g., píer ou embarcações flutuantes, com menor capacidade de recebimento – barcaças, que carregam cerca de 4.000-5.000 m3 por dia); (ii) é inviável economicamente trazer combustíveis dos outros TUPs para vender na região, sobretudo, em Amazonas e Roraima – vide preocupação detalhada anteriormente; e (iii) a construção de um TUP próprio, apto a receber grandes embarcações, apesar de não ser tão custoso financeiro, implica em superar barreiras regulatórias (e.g., ambientais) e de espaço disponível na região. Nessa linha, alegam que precisariam ter acesso ao TUP Reman, onde se pode atracar navios grandes (com capacidade de carregar 45.000-50.000 m3 por dia). Analisando os elementos atinentes ao caso concreto, há que se observar que os terceiros têm capacidade limitada de tancagem em suas bases no polo de Manaus, de modo que existe a possibilidade que sequer conseguiriam dar vazão aos maiores volumes de combustíveis trazidos por embarcações que somente podem atracar atualmente no TUP Reman ou no TUP Atem (vale notar que essa situação foi confirmada pelas recorrentes).

Nessa esteira, o acesso ao volume de escoamento por parte de cada player atualmente parece estar condizente com a capacidade que cada distribuidora tem de armazenamento no polo de Manaus. Ainda que as recorrentes tenham indicado interesse em aumentar a capacidade de tancagem no futuro, pondera-se se tratar de evento futuro e incerto. Ainda que não se possa descartar as dificuldades logísticas existentes na cadeia de valor do petróleo e na comercialização de seus derivados, ao meu ver, é preciso ponderar sobre eventual nexo de causalidade que este Ato de Concentração traria sobre este aspecto. Nessa linha, entendo não ser possível concluir inequivocamente que o acesso ao TUP Reman é imprescindível para atuação das distribuidoras localizadas no polo da Manaus, uma vez que estas empresas continuarão dispondo de vias alternativas para acesso aos combustíveis na região, como detalhado anteriormente. De qualquer forma, visando a endereçar as preocupações ventiladas nos autos quanto à necessidade de as distribuidoras concorrentes terem acesso ao TUP Reman para competirem na região, as Requerentes protocolaram nestes autos proposta de Acordo em Controle de Concentrações (“ACC”).

Conforme se extrai da proposta de acordo, as Requerentes se comprometem, dentre outras obrigações, a garantir o acesso de terceiros ao TUP Reman – e, inclusive, ao TUP Atem, se necessário -, em condições não discriminatórias, seguindo os ditames da normativa setorial, notadamente da Resolução ANP no 881/2022, por meio da (i) prestação de serviços de movimentação e armazenagem de combustíveis; e (ii) permissão para que terceiros construam conexão dutoviária ligando suas instalações ao TUP Reman. Vale pontuar que o ACC prevê a nomeação e a atuação de um trustee de monitoramento, que ficará incumbido de monitorar e avaliar o cumprimento dos compromissos. O acordo também estabelece multas consideráveis em caso de não cumprimento das obrigações por parte das Compromissárias, de modo a garantir o caráter dissuasório da sanção, sem prejuízo das competências da ANP sobre o tema. IV. Conclusão Ante o exposto, embora tenham sido identificados aspectos sensíveis à concorrência, entendo haver contrapontos favoráveis à operação que mitigam as principais preocupações concorrenciais relacionadas a este Ato de Concentração, tendo em vista não ter restado demonstrado de forma inequívoca (i.1) a capacidade e (i.2) os incentivos para que o Grupo Atem, na qualidade de detentor da Reman, favorecesse seu negócio de distribuição de combustíveis em detrimento da atuação das distribuidoras concorrentes de modo significativos, em prejuízo ao bem-estar social;

e (ii) a essencialidade do TUP Reman para operação das distribuidoras de combustíveis concorrentes localizadas no polo de Manaus. Nesse sentido, ao meu ver, o caso reúne elementos que até mesmo possibilitariam a sua aprovação sem restrições. De toda forma, tendo em vista que as Requerentes, voluntariamente, buscaram junto a este Conselho celebrar ACC visando a mitigar preocupações quanto ao acesso às infraestruturas relacionadas a Reman e seus ativos, entendo que tal acordo tem o condão de dar mais conforto a este Conselho, de modo a minimizar ainda mais as preocupações mencionadas anteriormente. Isto posto, voto pela aprovação deste Ato de Concentração, mediante a celebração e cumprimento do ACC proposto. DISPOSITIVO Ante o exposto, acompanho na íntegra o voto relator, votando pela aprovação do Ato de Concentração condicionado necessariamente ao cumprimento do Acordo em Controle de Concentrações firmado entre as Requerentes e o CADE. Sugiro também o envio da decisão do Tribunal do CADE e do ACC à ANP, para ciência. É o voto. LUIZ AUGUSTO AZEVEDO DE ALMEIDA HOFFMANN Conselheiro [assinado eletronicamente]