Ato de Concentração Ordinário nº 08700.001197/2022-32

SEI/CADE - 1211387 - Voto Ato de Concentração Ato de Concentração nº 08700.001225/2022-11 Requerente(s): Cattalini Terminais Marítimos S/A e União Vopak Armazéns Gerais Ltda. Advogados(as): Paolo Zupo Mazzucato Terceiro(s) Interessado(s): CPA Terminal Paranaguá S.A. – Terin e Companhia Brasileira de Logística S.A. – CBL Advogados(as): Leonardo Maniglia Duarte, Ana Valéria Fernandes e outros (Terin); José Del Chiaro Ferreira da Rosa, Luiz Felipe Rosa Ramos, Graziella Duarte Najm e outros (CBL) Relator(a): Conselheiro Victor Oliveira Fernandes VOTO DO RELATOR - CONSELHEIRO VICTOR OLIVEIRA FERNANDES VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO Ementa: Ato de Concentração. ORDINÁRIO. AQUISIÇÃO DE CONJUNTO DE IMÓVEIS DE TITULARIDADE DA UNIÃO VOPAK ARMAZÉNS GERAIS LTDA. PELA CATTALINI TERMINAIS MARÍTIMOS S.A. aquisição de ativos. operação realizada no brasil. mercado de MOVIMENTAÇÃO E ARMAZENAGEM DE GRANÉIS LÍQUIDOS NO PORTO DE PARANAGUÁ/PR. POnDENRAÇÕES SOBRE SEGMENTAÇÃO DO MERCADO RELEVANTE PARA MOVIMENTAÇÃO E ARMAZENAGEM DE ÓLEOS VEGETAIS. SOBREPOSIÇÃO HORIZONTAL. RECURSO DE TERCEIRO INTERESSADO. CONHECIMENTO. APROVAÇÃO SEM RESTRIÇÕES. DETERMINAÇÃO DE COMUNICAÇÃO DE OPERAÇÕES DE AQUISIÇÕES DE ATIVOS NA ZONA DE INTERESSE PORTUÁRIO (ZIP) DO PORTO DE PARANAGUÁ/PR, INCLUINDO AS QUE NÃO SE ENQUADRAM NOS CRITÉRIOS LEGAIS DE NOTIFICAÇÃO, PELOS PRÓXIMOS 3 (TRÊS) ANOS. voto 1.

relatório 1.1 Requerentes A Cattalini Terminais Marítimos S/A ("Cattalini") é uma operadora portuária e entreposto aduaneiro que presta serviços de movimentação e armazenagem de granéis líquidos (combustíveis claros, produtos químicos e óleos vegetais, entre outros) no Porto de Paranaguá, no estado do Paraná, onde detém terminal privado do aludido tipo de carga. A empresa integra o Grupo Rocha, de nacionalidade brasileira, detentor de 50% do seu capital social, sendo os demais 50% de titularidade de pessoas físicas da família Cattalini, por meio de três pessoas jurídicas, sendo elas: Libera Participações Societárias Ltda., Selva Participações Societárias Ltda. e REGBC Cattalini – EIRELI, cada uma titular de 16,66% do capital social da Requerente. A União Vopak Armazéns Gerais Ltda. ("União Vopak") é uma operadora portuária e entreposto aduaneiro que presta serviços de movimentação e armazenagem de granéis líquidos (produtos químicos e óleos vegetais) no Porto de Paranaguá, no estado do Paraná. Trata-se de uma joint venture constituída pela Ultracargo Logística S.A., de nacionalidade brasileira, e pela Vopak Brasil S.A., de nacionalidade holandesa, cada uma detentora de 50% do capital social. Assim, a União Vopak integra concomitantemente dois grupos econômicos: o Grupo Ultra e o Grupo Vopak. Ambos são compostos por empresas que atuam em setores diretamente relacionados às atividades econômicas que constituem o objeto da presente operação.

1.2 Descrição da operação O presente ato de concentração refere-se a um contrato celebrado entre a Cattalini e a União Vopak, por meio do qual a Cattalini pretende adquirir um conjunto de imóveis de titularidade da União Vopak, composto por um terminal de armazenamento de granéis líquidos (Terminal II), um estacionamento e dezoito lotes – todos localizados no Porto de Paranaguá/PR. Trata-se, portanto, de uma aquisição de ativos. Como justificativa para a operação, indica a Cattalini ter interesse imobiliário nos terrenos nus, além da oportunidade de ampliação de sua capacidade estática de armazenamento de granéis líquidos. A União Vopak, por sua vez, afirma se tratar de uma medida de desinvestimento em ativos de baixa rentabilidade, com consequente capitalização e direcionamento de recursos para a viabilização de seu plano estratégico. No tocante aos aspectos formais da operação, saliento se tratar de um ato de concentração econômica de notificação obrigatória a este Conselho, enquadrando-se nos critérios estabelecidos nos arts. 88 e 90, inciso II, da Lei nº 12.529/2011, e que a taxa processual relativa à notificação foi devidamente recolhida (SEI 1023814). 1.3 Histórico processual O ato de concentração foi notificado ao CADE em 15.02.2022 (SEI 1023832), tendo sido tornado público por meio da publicação do Edital nº 397, no Diário Oficial da União ("DOU") em 22.06.2022 (SEI 1092942).

A operação foi objeto de emenda por parte da Superintendência-Geral ("SG/CADE"), por meio do Despacho SG/CADE nº 230/2022 (SEI 1026339). As Requerentes apresentaram as informações solicitadas no referido documento em 20.07.2022 (SEI 1091869). Em 28.07.2022, a SG/CADE, por meio do Despacho SG/CADE nº 1070/2022 (SEI 1095510), decidiu pelo não enquadramento do caso como procedimento sumário e determinou a realização de instrução complementar, em razão da existência de cenário em que a participação de mercado das Requerentes enseja o controle de parcela superior a 50% em sobreposição horizontal, nos termos do art. 7º da Resolução CADE nº 33/2022 e do art. 54 da Lei nº 12.529/11. Visando angariar informações para subsidiar a análise concorrencial, a SG/CADE expediu uma série de ofícios a agentes econômicos do mercado. QUADRO 1 - OFÍCIOS RESPONDIDOS NO ÂMBITO DA INSTRUÇÃO REALIZADA PELA SG/CADE OFICIADO OFÍCIOS SEI RESPOSTA DATA DA RESPOSTA Ipiranga Produtos de Petróleo S.A. 5720 1109618 25.05.2022 Companhia Brasileira de Logística S/A - CBL 5721 1109605 25.08.2022 Helm do Brasil Mercantil Ltda. (Southern Chemical Corporation) 5734 1104693 16.08.2022 Mitsubishi Corporation do Brasil S/A 5735 1105474 17.08.2022 Raízen S.A. 5736 1109533 25.08.2022 Sul Plata Trading do Brasil Ltda. 5737 1104390 15.08.2022 Mosaic Fertilizantes do Brasil S.A. 5738 1105286 16.08.2022 Blue Cube Brasil Comércio de Produtos Químicos Ltda. (Olin) 5739 1109270 30.08.2022 Quimisa S.A.

5740 1104625 15.08.2022 Transpetro 5741 1110513 29.08.2022 Terin Terminais Inteligentes (CPA Terminal Paranaguá S.A.) 5742 1112513 01.09.2022 Álcool do Paraná 5743 1104262 15.08.2022 Fonte: Seapro - Serviço de Apoio Processual Em 08.08.2022, a CPA Terminal Paranaguá S.A. ("Terin"), por meio de seus advogados, protocolaram pedido para atuarem como terceira interessada no presente ato de concentração, alegando que: "A Operação resultará em sobreposição horizontal nos serviços de movimentação e armazenagem de graneis líquidos no Porto de Paranaguá-PR, com elevação significativa da participação de mercado da Cattalini em um mercado em que os demais concorrentes possuem capacidade de rivalizar bastante limitada, considerando a posição dominante detida pela Cattalini." (SEI 1100842, § 3) Em 08.08.2022, a Companhia Brasileira de Logística S.A. ("CBL") também protocolou pedido para atuar como terceira interessada: "[...] a Operação Proposta afeta diretamente as atividades da CBL e de outros concorrentes, concentrando excessivamente o mercado de armazenagem e transporte de granéis líquidos no Porto de Paranaguá. Essa elevada concentração viabilizará o exercício de poder de mercado pela Cattalini, seja na forma de elevação de preços, seja por meio de condutas anticompetitivas com caráter exclusionário.

Não pode a Operação, diante do exposto, ser aprovada tal como proposta." (SEI 1100849, § 53) Em 17.08.2022, foi publicado no DOU (SEI 1105297) o Despacho SG/CADE nº 1188 (SEI 1104671), deferindo precariamente o pedido de habilitação das terceiras interessadas. Em 09.09.2022, a SG/CADE, por meio do Despacho SG/CADE nº 1313/2022 (SEI 1116290), deferiu de modo definitivo os pedidos de intervenção como terceiras interessadas da Terin e da CBL, nos termos do art. 50, inciso I, da Lei nº 12.529/2011, publicado no DOU em 12.09.2022 (SEI 1116883). 1.4 Declaração de complexidade Em 18.10.2022, por meio da Nota Técnica nº 19/2022/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI 1134589), a SG/CADE recomendou que o ato de concentração fosse declarado complexo, nos termos do art. 56 da Lei nº 12.529/2011 e do art. 119 do Regimento Interno do CADE, para a realização das seguintes diligências: a) Facultar às Partes a apresentação das eficiências econômicas geradas pela Operação, no prazo de 15 (quinze) dias; b) Aprofundamento da análise acerca dos efeitos concorrenciais da Operação, particularmente as condições de rivalidade no mercado de movimentação e armazenagem de granéis líquidos no Porto de Paranaguá/PR. Em 18.10.2022, por meio do Despacho SG/CADE nº 1515/2022 (SEI 1134609), a Nota Técnica foi aprovada e a decisão foi publicada no DOU em 20.10.2022 (SEI 1136301).

Em atendimento ao Despacho SG/CADE nº 1515/2022, as Requerentes apresentaram manifestação (SEI 1150212), requerendo a juntada de estudo de lavra do Professor Carlos Ragazzo. Em 27.10.2022, novos ofícios foram expedidos pela SG/CADE às Requerentes e a outras empresas atuantes nos mercados afetados, de modo a coletar informações complementares para subsidiar a análise do ato de concentração. QUADRO 2 - OFÍCIOS RESPONDIDOS NO ÂMBITO DA INSTRUÇÃO REALIZADA PELA SG/CADE OFICIADOS OFÍCIO SEI RESPOSTA DATA DA RESPOSTA CBL 8798 1150142 16/11/2022 Secretaria Municipal de Urbanismo do Município de Paranaguá 8799 1146141 08/11/2022 Terin 8801 1150595 16/11/2022 Transpetro 8802 1148509 11/11/2022 União Vopak e Cattalini 8819 1147303 09/11/2022 Fonte: Seapro - Serviço de Apoio Processual Em 14.12.2022, a SG/CADE emitiu o Parecer SG nº 25/2022 (SEI 1162670), acolhido pelo Despacho SG/CADE nº 1838/2022 (SEI 1162724), publicado no DOU em 19.12.2022 (SEI 1166230), decidindo pela aprovação sem restrições do presente ato de concentração, nos termos dos arts. 13, inciso XII e57, inciso I da Lei nº 12.529/2011. 1.5 Recursos de terceiros 1.5.1 Companhia Brasileira de Logística S/A (“CBL”) Em 30.12.2022, a terceira interessada CBL protocolou recurso em face da decisão de aprovação sem restrições do presente ato de concentração pela SG/CADE (SEI 1170243).

A CBL indica que a SG/CADE encontrou "elevados níveis de concentração, com evidências de baixa rivalidade efetiva e significativas barreiras à entrada" (SEI 1134589) em seu primeiro parecer – a Nota Técnica nº 19/2022 –, solicitando, em seguida, que as Requerentes apresentassem as eficiências econômicas decorrentes da operação. A CBL alega que as Requerentes foram incapazes de apresentar as eficiências solicitadas. Em seu recurso, a CBL argumenta haver duas principais falhas no Parecer SG/CADE nº 25/2022: A SG/CADE considerou que a operação não está diretamente ligada aos problemas concorrenciais do mercado. A CBL argumenta que tal entendimento cai por terra quando se analisa o HHI decorrente da operação, que indica uma "concentração que gera preocupação em mercado altamente concentrado", nos termos do Guia H. Argumenta que a operação transforma em condição suficiente uma condição necessária para o exercício de poder de mercado, qual seja, o uso exclusivo de um píer privado pela Cattalini, que comporta embarcações não suportadas pelo píer público, por ter calado mais profundo. Informa que mais de 50% de todo o volume de produtos que chega ao Porto de Paranaguá o fazem por meio do referido píer privado, de uso exclusivo da Cattalini. Nessas circunstâncias, argumenta que a Requerente seria capaz de absorver uma demanda ainda mais expressiva – e a ela cativa em virtude do píer –, fechando o mercado para concorrentes.

Além disso, a SG/CADE teria ignorado (i) a estabilidade dos market shares ao longo dos anos; (ii) a propriedade exclusiva de essential facility pela Cattalini, isto é, seu píer privado; (iii) a incapacidade de rivais absorverem eventual desvio de demanda; (iv) o caráter assimétrico da estrutura de mercado; e (v) o fato da Cattalini deter, além de market share elevado e o píer privado, monopólio sobre a prestação de serviços em relação a determinados produtos. A CBL argumenta que a Cattalini poderá implementar uma política de restrição artificial de oferta para forçar um aumento de preços, ou ampliar demasiadamente sua oferta de armazenagem e trazer para si a demanda que hoje é atendida pelos rivais, reduzindo a capacidade de rivalidade dos concorrentes e os enfraquecendo, podendo levá-los a sair do mercado ou facilitar sua aquisição pela própria Cattalini. Com isso, poderá se tornar monopolista da movimentação de granéis líquidos no Porto de Paranaguá. Um primeiro ponto argumentativo aprofundado pela CBL foi de que a operação gerará uma "concentração que gera preocupação em mercado altamente concentrado", nos termos do Guia H. A CBL destaca que a própria SG/CADE concluiu que a operação resultará na Cattalini obtendo controle de parcela de mercado superior a 50% nas duas dimensões de análise apresentadas no Parecer – capacidade estática de armazenagem de granéis líquidos (em m³) e faturamento bruto (em R$) auferido com a armazenagem e movimentação.

Em relação ao HHI, a SG/CADE verificou uma variação superior a 200 pontos quanto à capacidade de armazenagem. A CBL considera que os cenários apresentados pela SG/CADE subestimam a real concentração de mercado decorrente da operação. Ressalta o parecer econômico dos professores Marcio de Oliveira Junior e Paulo Springer de Freitas, que indicam que, com a operação, a Cattalini passará a deter 77% da capacidade do Porto de Paranaguá. Em um cenário mais conservador – que não leva em conta a aquisição de área correspondente a 18 lotes pertencentes à União Vopak para expansão das atividades de armazenagem e movimentação da Cattalini, mas apenas o Terminal II adquirido –, o HHI saltaria de 5.737 para 6.177 pontos – um aumento de 440 pontos. Alega que a inclusão da capacidade estática total do Terminal I no cálculo das concentrações – anteriormente detido pela União Vopak e não envolvido na presente operação – foi errônea. Tal terminal estaria inoperante desde março de 2022 e comporia área do PAR50, cuja licitação não teria data definida e cujo resultado seria incerto. Em razão disso, alega que não deveria ter sido incluído no cálculo do HHI. Também pontua que, mesmo considerando a metodologia apresentada pela SG/CADE, ainda seria possível verificar um aumento de 387 pontos do HHI, o que já seria suficiente para suscitar preocupações concorrenciais, nos termos do Guia H (hipótese de "concentrações que geram preocupações em mercados altamente concentrados").

Havendo variação do índice acima de 200 pontos, haveria presunção de aumento de poder de mercado que só poderá ser refutada por "evidências persuasivas em sentido contrário" e tais evidências não teriam sido apresentadas pelas Requerentes. Por fim, a partir de cálculo próprio, a CBL alega que as quadras adquiridas pela Cattalini no Porto de Paranaguá permitirão uma expansão de capacidade estática no montante de 233.600 m³, em cerca de 50 tanques, e que sua estimativa teria sido ignorada pela SG/CADE. Um segundo ponto argumentativo aprofundado pela CBL é de que haveria significativas barreiras à entrada no mercado. Ela afirma que, como a Cattalini é o único player que detém um píer capaz de receber navios de grande porte – píer este que é de seu uso exclusivo, por ser privado – gera-se uma obrigação dos clientes que utilizam navios de maior porte de primeiro atracar no terminal da Cattalini para descarregar e movimentar parte de seu produto, para depois poder atracar no píer público, gerando uma demanda cativa a ela. Para a CBL, o reconhecimento desse fato seria fundamental para entender os ricos concorrenciais decorrentes da operação. Além disso, argumenta que a operação agravará a assimetria em um mercado que já é dotado de elevadas barreiras ao limitar as possibilidades de expansão de capacidade de concorrentes. Aponta que há escassez de áreas com capacidade para esse tipo de empreendimento;

que há limitação legal em razão do plano diretor municipal para instalação de terminais portuários de líquidos; que a estrutura do píer público não suportaria novas instalações e dutovias sobre os berços, impossibilitando a entrada de nova empresa; e que haveria espaço físico limitado para a entrada de novos operadores portuários, considerando as necessidades dos eventuais entrantes de utilizar o píer público para operar granéis líquidos. A CBL menciona a argumentação da Terin de que "[...] a Cattalini concentra quase 80% da capacidade estática disponível no porto, o que, aliado ao tamanho e capacidade de seu píer exclusivo e às vantagens competitivas de que a Cattalini dispõe, dificultam a rivalidade efetiva por parte de todos os demais concorrentes ali presentes." Também aponta para a alegação da Álcool do Paraná, de que "[a]tualmente uma das dificuldades importantes de um novo entrante seria a restrição de acesso ao píer público existente.

Enfrentaria dificuldades para instalar nova tubulação para acesso ao píer público (único disponível)." Para a empresa, além da escassez de áreas para a instalação de novos terminais ou expansão de concorrentes, o tempo necessário para a obtenção de todas as licenças e autorizações para iniciar as operações também representaria uma das principais barreiras à entrada nesse mercado, tornando improvável que novos concorrentes consigam ingressar de forma tempestiva (em menos de 2 anos), e suficiente para coibir que a Cattalini exerça sua posição dominante. A CBL ressalva que o único novo entrante no mercado nos últimos 5 anos foi a CBL, já que a Terin teria entrado em 2016, tendo a SG/CADE, portanto, concluído erroneamente quanto a este ponto. Além disso, enfatiza que tanto ela, quanto a Terin já atuavam no Porto de Paranaguá na prestação de outros tipos de serviços, fato que teria viabilizado suas entradas, destacando que tal entrada seria inviável para empresas sem atuação no porto. A empresa confirma que atua desde 2000 em Paranaguá, por meio de seu terminal de grãos, porém ressalva que levou 18 anos para conseguir ingressar no mercado de movimentação e armazenagem de granéis líquidos. A entrada da Terin em 2016, por sua vez, teria vindo a partir do aproveitamento de terminal da antiga CPA, que encerrou suas atividades em 2013. Além disso, a SG/CADE teria deixado de considerar as possíveis segmentações no mercado de armazenagem e movimentação de granéis líquidos.

A Cattalini seria a única empresa no mercado relevante com condições de realização movimentação e armazenagem de óleo vegetal. Com a operação, ela passaria a prestar monopolisticamente tais serviços. A CBL argumenta que, para um rival conseguir movimentar e armazenar tais produtos, seriam necessários no mínimo 5 (cinco) anos para adequação de infraestrutura, realização de investimentos e ampliação dos licenciamentos necessários. Um terceiro ponto argumentativo aprofundado pela CBL é que haveria baixa rivalidade efetiva no mercado, não sendo esta capaz de mitigar a provável tentativa de exercício de poder de mercado pela Cattalini. A empresa alega que a SG/CADE mudou seu entendimento sobre a existência de rivalidade efetiva no mercado relevante mesmo sem haver alteração do cenário fático. Mesmo o píer sendo propriedade anterior à operação, a demanda cativa que essa essential facility (a seu ver) proporciona viabilizaria o exercício de poder de mercado adquirido com a operação. A posse do píer privativo pela Cattalini, portanto, mitigaria a rivalidade no mercado em razão de ser o único com 12,5 m de profundidade, ou seja, o único que permite a atração de embarcações com capacidade de carga superior a 50 mil m³, o que lhe conferiria natureza de essential facility, segundo a CBL.

Destaca também que o píer privado movimenta mais da metade de todo o volume de granel líquido que chega em Paranaguá/PR, isto é, nos últimos 12 (doze) meses, movimentou 53,36% do volume total de granéis líquidos recebido em Paranaguá/PR, tendo o restante sido movimentado no píer público. A empresa afirma que a Cattalini exige que os usuários do porto mantenham contratos de armazenagem com seu próprio terminal, mesmo que operem em outros. Essa seria uma das condições para que possam atracar navios maiores em seu píer privado, e somente depois de "aliviar calado", poderiam seguir aos outros terminais para descarregar volumes que eventualmente a Cattalini não poderia receber. Nesse contexto, com a operação, a Cattalini poderia promover uma expansão expressiva de sua atual capacidade, exigindo que os clientes que utilizam navios de grande porte descarreguem 100% do volume de cargas em seu terminal, dificultando que os usuários recorram a outros terminais. Com isso, a Cattalini traria para si a demanda de terminais concorrentes, correndo-se risco de fechamento de mercado. Segundo a CBL, com esse desvio, a Cattalini poderia aumentar a capacidade ociosa das concorrentes em até 44 pontos percentuais. Com uma elevada capacidade ociosa, os terminais concorrentes não teriam condições de recuperar os elevados custos fixos e afundados, tendo como resultados ou suas saídas do mercado, ou suas aquisições pela própria Cattalini (merger to monopoly).

Aponta que risco semelhante de fechamento de mercado ocorreu em ALL/Rumo – ao conseguir absorver em seus terminais toda a capacidade de seu píer privado, a Cattalini teria incentivo e capacidade para criar dificuldades semelhantes aos seus concorrentes no Porto de Paranaguá, tornando os terminais concorrentes obsoletos e ociosos. A CBL considera que o fator decisivo para a exploração do poder de mercado detido com a essential facility seria a capacidade ociosa da Cattalini no momento em que o navio está sendo descarregado, que hoje é insuficiente para que a mesma absorva toda a demanda derivada do seu píer exclusivo. Ademais, indica que as concorrentes da Cattalini seriam incapazes de absorver eventual desvio de demanda em caso de elevação de preços, pontuando que a soma da capacidade dos três concorrentes existentes no Porto de Paranaguá não alcança 1/3 da capacidade da Cattalini no cenário pós-operação. Também deixa claro que, para alguns produtos, somente a Cattalini possuirá estrutura física e condições (licenças e autorizações) para operar. A capacidade dos demais players para absorver tal demanda dependeria da adequação da infraestrutura existente, necessitando de investimentos de alto custo. Segundo a CBL, este monopólio da Cattalini sobre determinados serviços e o seu poder de portfólio contribuem para a inexistência de rivalidade efetiva.

Indica que grande parte dos granéis líquidos demandam estruturas especificas e dedicadas, e, para alguns desses produtos, os tanques precisam ter condições de agitá-los caso necessitem ficar armazenados por maior período, além de não poderem ser armazenados em tanques que tenham tido contato com produtos combustíveis. Diante dessas limitações, para a CBL a Cattalini seria a única empresa no Porto de Paranaguá com estrutura física e condições para ofertar o serviço de movimentação e armazenagem para óleo vegetal (degomado e refinado). Assim, alega que a Cattalini monopolizará a armazenagem e movimentação desse tipo de granel líquido. Ademais, a Cattalini poderia implementar uma estratégia de estabelecer subsídios cruzados para aumentar a ociosidade de concorrentes nos produtos em relação aos quais há rivais – ainda que em relação a concorrentes com capacidades substancialmente inferiores às suas (uma diminuição de preços para produtos que poderiam ser absorvidos por seus concorrentes menores seria compensada por aumentos de preços nos produtos em relação aos quais a Cattalini deterá poder de monopólio). A CBL também indica que, caso uma empresa dedicada a outros produtos busque concorrer com a Cattalini, precisaria requerer a ampliação dos licenciamentos e angariar investimentos para a adequação da infraestrutura existente – processo burocrático que demandaria em torno de 5 (cinco) anos para sua conclusão.

Ademais, a CBL aponta que a SG/CADE teria considerado que não há dificuldade de acesso a áreas e terrenos situados no entorno do Porto de Paranaguá em razão dos planos de expansão anunciados por terminais concorrentes (Terin e CBL), assim como a futura licitação da PAR50, que envolve projetos para a construção de um novo píer público. Quanto a este ponto, a CBL entende que a SG/CADE se utilizou de cenários hipotéticos insuficientes de aumento de rivalidade e de expansão de concorrentes. A escassez de áreas na região seria justamente um dos fatores inviabilizadores da absorção da demanda por parte dos demais players do mercado no ponto de vista da CBL (a maior parte dos terrenos da região já estariam tomados, afirmando a CBL que boa parte destes teriam sido adquiridos pela Cattalini). A CBL também afirma que as expansões de capacidade anunciadas por ela e pela Terin não modificam a conclusão de que não teriam capacidade de absorver a demanda decorrente de um eventual aumento de preços por parte da Cattalini. A expansão da CBL, em específico, configuraria uma mera possibilidade, sendo incapaz de mitigar os efeitos da operação. A demanda cativa da Cattalini em função do píer privado não se alteraria mesmo diante da expansão de concorrentes, e o ROE da CBL (e dos demais) tenderiam a cair diante da operação (a empresa enfrentaria dificuldades em acessar recursos para financiar seus projetos de expansão).

Com a operação, a CBL argumenta que, segundo seus cálculos, a Cattalini poderá expandir sua capacidade estática no montante de 233.600 m³, distribuída em cerca de 50 tanques, o que permitiria a absorção de uma quantidade crescente de demanda cativa a partir da utilização do seu píer privado. Dessa forma, a CBL alega que não se sustenta uma análise como a realizada pela SG/CADE, que leva em conta uma possível, mas não confirmada, expansão de concorrentes, ao passo que ignora as aquisições já realizadas pela Cattalini. Por outro ângulo, a CBL também argumenta que uma outra estratégia que a Cattalini poderia adotar seria a compra de terrenos para mantê-los ociosos, impedindo a expansão de rivais, o que comporia uma restrição artificial de oferta, com pressão artificial sobre preços. Pontua também que, diferentemente do que foi apresentado no Guia H – que considera que modificações constantes de market share constituem um indício de rivalidade no mercado – no presente caso, não se verifica modificações significativas. Por fim, alega que a SG/CADE teria deixado de considerar a possível expansão da Cattalini em áreas de sua propriedade e a construção de um novo píer privado pela empresa (a Cattalini teria apresentado à Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (APPA) um projeto para construção de um novo píer privado). Como conclusão, a CBL afirma que a rivalidade no mercado seria insuficiente para mitigar os efeitos da operação:

caso a operação seja aprovada, tendo a Catallini incentivo e capacidade de armazenagem suficientes para absorver toda a demanda do seu píer privado, sem a necessidade de encaminhar clientes para outro terminal, aumentando a ociosidade de concorrentes. Um quarto ponto argumentativo aprofundado pela empresa foi de que as Requerentes não teriam comprovado eficiência que atenda às exigências da Lei nº 12.529/2011. A CBL argumenta que a suposta facilitação das atividades de carga e descarga não propiciaria benefícios prováveis e verificáveis – não são específicas à operação e não resultam em bem-estar do consumidor. As únicas eficiências apresentadas teriam sido relativas ao benefício logístico, decorrentes das áreas contíguas entre Cattalini e União Vopak. Segundo o estudo de eficiências apresentado, enquanto o CT3 da Cattalini é contíguo ao Terminal II da União Vopak, os demais terminais são distantes e requerem ligações dutoviárias que passarão por servidão de passagem em vias públicas. Ou seja, as sinergias reportadas centram-se na questão espacial – na proximidade do Terminal II com o CT3 da Cattalini. Para a CBL, tais eficiências não superariam os prejuízos decorrentes da concentração. Em conclusão, a CBL argumenta que a operação, caso aprovada, geraria preocupações concorrenciais que dificilmente poderiam ser mitigadas por meio de remédios.

Caso a reprovação não seja possível, propõe os remédios de garantia de livre acesso de terminais concorrentes ao píer privado da Cattalini por meio da instalação de conexão dutoviária. 1.5.2 CPA Terminal Paranaguá S.A. ("Terin") Em 03.01.2023, a terceira interessada Terin também protocolou recurso em face da decisão pela aprovação sem restrições do presente ato de concentração pela SG/CADE (SEI 1171775). A Terin destaca as conclusões presentes no Parecer da SG/CADE de que (i) a Catalini possui posição dominante no mercado relevante; (ii) a operação reforçará essa posição dominante; (iii) o mercado tem altas barreiras à entrada; e (iv) as eficiências apresentadas pelas Requerentes não foram consideradas suficientes para a aprovação da operação (critérios dos §§ 5º e 6º do art. 88 da Lei nº 12.529/2011). A Terin alega que a análise da SG/CADE foi equivocada ao basear-se na tancagem que cada concorrente dispõe no Porto de Paranaguá, desconsiderando que a capacidade de tancagem não é homogênea ou facilmente fungível entre si, isto é, tanques dedicados a certos tipos de produtos demandariam estrutura específica que é custosa e que não seria facilmente desmobilizada. A empresa destacou determinadas vantagens do terminal operado pela Cattalini, como sua infraestrutura de armazenagem e seu píer privativo, que permite o recebimento de navios com maior capacidade de armazenamento do que o píer público, que atende as demais concorrentes.

Aduz que, em razão do píer ser privativo, as concorrentes sempre acabariam atuando na franja do mercado. Nesse cenário, alega que a operação resultaria não somente em um reforço de sua posição dominante, como também em um “direto e imediato deslocamento de clientes para a tancagem adicional de que a Cattalini disporá” (SEI 1171775, § 7). Com isso, ocorreria a inviabilização de algumas operações das concorrentes, que não teriam escala suficiente para permanecer em algumas linhas de produto. A Terin conclui que a SG/CADE: Subestimou as implicações decorrentes do reforço da posição dominante da Cattalini; Subestimou o risco da Cattalini exercer sua posição dominante para excluir concorrentes, risco que será aumentado com a operação; Subestimou as barreiras à entrada nesse mercado, baseando-se apenas nas recentes entradas da CBL e da Terin, que teriam ocorrido em circunstâncias muito específicas, de difícil reprodução; Superestimou a capacidade dos concorrentes em rivalizar com a Cattalini; Não analisou as razões e circunstâncias que levaram a União Vopak a sair do mercado, em particular, a dificuldade de concorrer com a Cattalini. Um primeiro ponto argumentativo aprofundado pela Terin é que a Cattalini já deteria uma posição superdominante (superior a 70%) e não poderia ser autorizada a reforçar essa posição de maneira não-orgânica por meio da aquisição de ativos de concorrentes.

A SG/CADE teria considerado apenas o acréscimo de capacidade estática dos 12 (doze) tanques de armazenagem do Terminal II (com capacidade estática total de 24.200 m³), sem levar em consideração o potencial de ampliação dessa capacidade nas demais áreas que a Cattalini pretende adquirir, a saber, (i) a área hoje utilizada como estacionamento, de 10.915 m² e (ii) os 18 lotes situados na Zona de Proteção do Santuário do Rocio, de 5.200,19 m². A Terin alega que, ainda que não possam ser utilizadas para armazenamento em razão das regras de zoneamento urbano, esses lotes poderiam abrigar edificações comerciais e administrativas, liberando espaços onde hoje a Cattalini possui essas edificações para novas ampliações de infraestrutura de armazenamento. A Terin considera que a análise dos reais impactos concorrenciais da operação não deve ser limitada à capacidade estática nominal dos tanques que a Cattalini pretende adquirir, devendo também levar em conta o potencial de expansão da capacidade e infraestrutura da Cattalini em toda a área que será adquirida. Ou seja, o acrescimento estimado de 3% pela SG/CADE na capacidade estática total da Cattalini poderá ser superior, cenário que não teria sido aprofundado pela SG/CADE.

Para a Terin, qualquer reforço de uma posição dominante nesse caso, por meio da aquisição de ativos escassos e estratégicos de concorrente, não poderia ser admitido, dado se tratar de um mercado altamente concentrado, em que os poucos concorrentes apresentam capacidade marginal e limitada de rivalizar (conforme teria sido demonstrado pela recente saída da União Vopak do mercado), e com altas barreiras à entrada, inclusive, pela dificuldade de aquisição de áreas apropriadas, disponíveis e regularizadas. Ademais, argumenta que, ainda que o reforço dessa posição não supere 3%, a ampliação será suficiente para “implicar a eliminação da concorrência em parte substancial de mercado relevante”, conforme o § 5º do art. 88 da Lei nº 12.529/2011. Um segundo ponto argumentativo aprofundado pela Terin é de que os demais terminais que operam em Paranaguá não seriam capazes de rivalizar com a Cattalini, sendo vulneráveis a seus movimentos. Os concorrentes conseguiriam competir apenas em relação a certos tipos de carga, e a SG/CADE teria desconsiderado as condições peculiares em que os terminais localizados em Paranaguá efetivamente concorrem entre si. A Terin alega que a Cattalini concentra “hoje a demanda total dos serviços de movimentação e armazenagem em determinados tipos de carga em Paranaguá, como é o caso de óleo vegetal.” (SEI 1171775, § 24) Até 2021, a União Vopak e a Cattalini eram as únicas que movimentavam e armazenavam óleo vegetal não aquecido em Paranaguá.

Com o encerramento das atividades da União Vopak – que a Terin alegar ser devido às dificuldades que enfrentou para concorrer com a Cattalini –, a Cattalini passou a concentrar 100% da demanda por serviços de movimentação e armazenagem de óleo vegetal no Porto de Paranaguá, que seria o principal porto de exportação desse tipo de produto no país, responsável por mais de 70% das exportações de óleo de soja no Brasil. A SG/CADE teria considerado, de forma errônea, segundo a Terin, que a capacidade estática ociosa dos concorrentes indicaria capacidade de rivalizar e de absorver eventuais desvios de demanda em face de um possível aumento de preços pela Cattalini. Segundo a Terin: Um tanque que tenha sido projetado para armazenar uma carga com densidade 1,0 (1 grama por centímetro cúbico) poderá armazenar tal carga até sua capacidade máxima sem que haja qualquer risco à sua integridade. Caso esse mesmo tanque seja utilizado para armazenar uma carga com densidade 1,5 (1,5 grama por centímetro cúbico), haverá obviamente uma redução no volume armazenado – para que o peso da carga não exceda a capacidade física do tanque. Essa redução de volume, a seu turno, fará com que o tanque precise operar abaixo de sua capacidade máxima – sem que essa “capacidade ociosa”, nesse cenário, possa ser de qualquer forma oferecida no mercado.

(SEI 1171775, § 28) Para a empresa, a SG/CADE também teria superestimado o impacto que as expansões de capacidades previstas pela Terin e CBL terão em sua capacidade de rivalizar com a Cattalini – a Cattalini continuará a deter uma posição dominante e os riscos concorrenciais continuarão presentes ainda que a Terin e a CBL ampliem suas respectivas capacidades. Ademais, também seria equivocado analisar a possibilidade de efetiva rivalidade apenas com base na capacidade estática de armazenamento: os tomadores de serviços dos terminais localizados em Paranaguá teriam enfatizado que a Cattalini opera por meio de contratos de longo prazo (“contratos take or pay de longo prazo” / “contratos com vigência por 12 meses” / “contratos com vigência de 3 a 5 anos”). Eles também teriam enfatizado que a mudança de um terminal para outro envolveria switching costs não triviais. Argumenta, ainda, que a SG/CADE não teria examinado o efeito portfólio da operação. Um mesmo navio costuma transportar mais de um tipo de granel líquido. Dado o alto custo da manobra de atracação (média de USD 30.000), um mesmo terminal que consiga movimentar diferentes tipos de carga terá uma vantagem substancial sobre concorrentes. Por fim, a Terin alega que a expansão da Cattalini seria particularmente danosa para o mercado local em razão de sua infraestrutura e píer privativo, que é exclusivamente dedicado ao atendimento de seus terminais.

O píer privativo da Cattalini permitiria a atracação de embarcações de maior capacidade (até 70.000 m³) do que aquelas que utilizam o píer público (até 45.000 m³), e a utilização de embarcações de maior capacidade implicariam em menor custo unitário para o transporte de cargas. A Cattalini também possuiria uma vantagem no número de linhas e de produtos que consegue operar simultaneamente. Ela pode acessar os 2 (dois) berços de seu píer privativo e 2 (dois) berços do píer público. Para atender a esses berços, pode utilizar 8 (oito) dutos, sendo, portanto, capaz de movimentar até 8 (oito) tipos de cargas simultaneamente. A Terin pode acessar 2 (dois) berços do píer público, tendo disponíveis 2 (dois) dutos conectando o píer a seus terminais, estando inteiramente dependente da programação de operações da autoridade portuária. No píer público há também uma restrição de espaço que limita o número de dutos que podem ser implantados. Em razão desses benefícios, a Terin entende que a Cattalini já seria líder no Porto de Paranaguá – os demais terminais não conseguiriam rivalizar com ela. Uma evidência desse fato seria que nenhum cliente da Cattalini migrou para a Terin desde que a mesma entrou no mercado.

Pelas razões acima mencionadas – “condições diferenciadas para movimentação e armazenamento de cargas em virtude da infraestrutura já instalada, contratos de longa duração com switching costs que desencorajam a mudança do prestador de serviços, adição de capacidade instalada a um agente com posição superdominante por meio de aquisição de ativos de concorrente” (SEI 1171775, § 20) –, a Terin considera que a operação causará a eliminação da concorrência em parte substancial do mercado relevante. A Terin também argumenta que seria incorreto observar apenas o acréscimo de 2 a 3% à capacidade estática prévia da Cattalini: os danos à concorrência restariam claros quando essa capacidade adicional é comparada à capacidade dos concorrentes e com os efeitos que esse acréscimo terá sobre a operação destes. Não se trataria apenas da entrada em operação de tanques com capacidade de 24.200 m³, mas sim de capacidade adicional adquirida de forma não-orgânica, por meio de aquisição de ativos de concorrentes, vinculada a um píer privativo, em conjunto a uma infraestrutura pré-existente voltada a diferentes produtos e com estrutura para armazenar até 600.000 m³, por meio de contratos de médio e longo prazo, eliminando a escala mínima de operação que tonaria viável a atuação de concorrentes. Por fim, argumenta que a operação reforça uma posição superdominante e que não foi demonstrada uma relação de causa e efeito entre quaisquer dos objetivos listados no § 6º do art.

88 da Lei nº 12.529/2011 (nem a necessidade de realização da operação para alcançá-los). Portanto, a Terin entende que a premissa que baseou a decisão de aprovação da SG/CADE – de que os concorrentes teriam capacidade de oferecer rivalidade efetiva e dissuadir eventual exercício de posição dominante por parte da Cattalini – seria equivocada. Um terceiro e último ponto argumentativo aprofundado pela Terin foi de que o ingresso de novos concorrentes não pode ser considerado provável, tempestivo e suficiente. Para a Terin, o contexto de sua entrada e da CBL no mercado seria específico e dificilmente replicável. A Terin adquiriu um terminal já existente e em operação. A CBL já atuava na movimentação e armazenagem de granéis sólidos. Seria improvável, dada a natureza dos ativos necessários à implantação dos terminais, que um novo player faça investimentos em um projeto greenfield nesse mercado, dadas as elevadas barreiras à entrada: elevados e contínuos investimentos em infraestrutura, barreiras legais e regulatórias (complexidade e morosidade para a obtenção de autorizações licenças) e escassez de áreas compatíveis e disponíveis no Porto de Paranaguá para a instalação e expansão de terminais portuários. A dificuldade na aquisição de áreas em Paranaguá consistiria no fato de o processo de aquisição de novas áreas na zona de interesse portuário ser complexo e moroso.

A Terin alega que ativos como os que são objeto da operação – áreas que contam todas as autorizações, licenças e registros – são escassos. A dificuldade se deve também ao fato da área ao redor do Porto Paranaguá consistir em áreas públicas com ocupações irregulares (necessário negociar com posseiros/grileiros, o que torna o processo de aquisição difícil e arriscado; ainda que o faça, será necessário regularizá-la, processo também incerto). A SG/CADE não teria considerado essas circunstâncias, limitando-se a efetuar uma comparação, em abstrato, da capacidade de agentes de mercado de acrescentarem capacidade de armazenamento a seus terminais. Além disso, a Terin alega que, dada a posição privilegiada da Cattalini, enquanto ela tiver capacidade instalada disponível, cargas serão movimentadas preferencialmente para ela; assim, basta um movimento de expansão de capacidade pela Cattalini para desencorajar o ingresso de novos players ou limitar o potencial de crescimento de incumbentes. A capacidade de reação da Cattalini ao ingresso e expansão de concorrentes também não teria sido considerada pela SG/CADE. Portanto, a Terin concluiu que a interpretação da SG/CADE de que os ingressos recentes da Terin e da CBL seriam suficientes para relativizar as elevadas barreiras à entrada nesse mercado seria inconsistente com o resultado do teste de mercado e insuficiente para fundamentar a aprovação da operação. A Terin, conclui, portanto, que:

Equivocadamente, a SG/CADE concluiu que os concorrentes teriam suficiente capacidade de rivalizar com a Cattalini. Com base nessa constatação, fundamentaram a aprovação da operação. No entanto, a capacidade de rivalizar dos concorrentes é reduzida, sendo limitada, na prática, a alguns tipos de carga, em razão, principalmente, da infraestrutura e dos recursos exclusivos da Cattalini. Com a aquisição dos ativos, a Cattalini reforçará sua posição superdominante, aumentado sua capacidade e infraestrutura de forma não-orgânica, reduzindo a já limitada capacidade de rivalizar dos concorrentes. A operação aumentará as barreiras à entrada por restringir a possibilidade de expansão de concorrentes – ou mesmo impedir o ingresso de novos players –, e aumentar a capacidade da Cattalini de reagir às estratégias de concorrentes. A SG/CADE teria se equivocado ao concluir que essas barreiras poderiam ser relativizadas pelos recentes ingressos da Terin e da CBL. A operação faz parte de estratégia da Cattalini de consolidar e perpetuar sua posição superdominante ao restringir as possibilidades de expansão de concorrentes, seja por meio da aquisição “agressiva” das “escassas áreas disponíveis”, seja por meio da criação de dificuldades para aquisições dessas áreas por concorrentes.

Ou seja, a motivação da Cattalini para a realização dessa operação não decorreria da necessidade de aquisição de novas áreas para expansão de sua infraestrutura para ganhar mais escala ou eficiência, mas sim restringir a expansão de concorrentes. A Cattalini não tem necessidade de adquirir esses ativos para se tornar mais competitiva ou eficiente – já tem infraestrutura suficientes para tanto, sendo um player dominante no mercado. Os planos de expansão de concorrentes não são suficientes para rivalizar com a Cattalini no cenário pós-operação. Em razão dos argumentos apresentados acima, a Terin pede a reprovação da operação, entendendo não haver remédios suficientes e viáveis para atender os problemas identificados. 1.6 Tramitação e instrução no Tribunal Administrativo de Defesa Econômica Em 03.01.2023, o Ato de Concentração foi distribuído à minha relatoria, conforme o sorteio realizado na 278ª Sessão Ordinária de Distribuição (SEI 1171158), a teor da Ata publicada no DOU em 05.01.2023 (SEI 1172152). Em 09.01.2023, foi expedido o Despacho Decisório nº 4/2023/GAB4/CADE (SEI 1173727), que conheceu dos recursos interpostos pela Terin e CBL e intimou as Requerentes a manifestarem-se no prazo de 10 (dez) dias (SEI 1173727). Em 16.01.2023, a Cattalini e a União Vopak protocolaram petição (SEI 1176722) requerendo dilação do prazo por mais 10 (dez) dias além daqueles originalmente conferidos no Despacho Decisório.

Ainda em 16.01.2023, por meio do Despacho Decisório nº 5/2023/GAB4/CADE, foi concedida a extensão de 6 (seis) dias do prazo originalmente conferido no Despacho Decisório nº 4/2023/GAB4/CADE (SEI 1174675) para apresentação das contrarrazões. Em 17.01.2023, foram expedidos ofícios pelo Gabinete às Requerentes, aos concorrentes e à Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais - Abiove, de modo a coletar informações complementares para subsidiar a análise do presente ato de concentração. Em 08.02.2023, o Despacho Decisório nº 4/2023/GAB4/CADE e os ofícios nº 701/2023, nº 704/2023, nº 706/2023, nº 707/2023 e nº 709/2023 (SEI 1190638) foram referendados. QUADRO 3 - OFÍCIOS RESPONDIDOS NO ÂMBITO DA INSTRUÇÃO REALIZADA PELO GABINETE 4 OFICIADOS OFÍCIOS SEI RESPOSTA OFÍCIOS SEI RESPOSTA DATA DA RESPOSTA Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais – Abiove 701 1177701 - - 25.01.2023 Álcool do Paraná 704 1177747 718 1177902 26.01.2023 União Vopak e Cattalini 706 1177773 713 1177851 27.01.2023 CBL 707 1177796 714 1177852 03.02.2023 Terin 709 1177802 715 1177861 03.02.2023 Fonte: Seapro - Serviço de Apoio Processual Em 25.02.2023, o Despacho Decisório nº 12/2023/GAB4/CADE (SEI 1194688) determinou a extensão do prazo para análise deste ato de concentração em 90 (noventa) dias. Em 01.03.2023, a Cattalini e a União Vopak protocolaram petição prestando informações complementares (SEI 1197097).

Em 03.03.2023, o Despacho Decisório nº 13/2023/GAB4/CADE (SEI 1197524) publicado no DOU (SEI 1200374) intimou as terceiras interessadas Terin e CBL para que, querendo, manifestem-se no prazo de 5 (cinco) dias. Em 14.03.2023, a Cattalini e a União Vopak apresentaram novas informações complementares (SEI 1203082). Em 15.03.2023, a CBL, em atenção ao Despacho Decisório nº 13/2023/GAB4/CADE, apresentou manifestação solicitando extensão de prazo até o dia 16.03.2023 (SEI 1204535). Ainda em 15.03.2023, foi concedida a dilação de prazo até dia 16.03.2023 solicitada pela CBL por meio do Despacho Decisório nº 14/2023/GAB4/CADE (SEI 1204595). Em 16.03.2023, a CBL apresentou manifestação em atenção ao Despacho Decisório nº 13/2023/GAB4/CADE (SEI 1205982). Em 16.03.2023, este ato de concentração foi incluído na pauta da 210ª Sessão Ordinária de Julgamento conforme Certidão (SEI 1207035), a ser realizada em 22.03.2023. A CBL apresentou esclarecimentos adicionais à sua manifestação em 21.03.2023 (SEI 1208228). Neste mesmo dia, as Requerentes protocolaram petição apresentando compromisso perante o CADE de comunicar eventuais futuras aquisições na região da Zona de Interesse Portuário (ZIP) do Porto de Paranaguá/PR, de modo a afastar quaisquer preocupações em relação à operação (SEI 1208262). É o relatório. 2.

CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES SOBRE OS ATIVOS ENVOLVIDOS NA OPERAÇÃO A Operação consiste em contrato celebrado entre a Cattalini e a União Vopak, por meio do qual a Cattalini pretende adquirir um conjunto de imóveis de titularidade da União Vopak, todos localizados no Porto de Paranaguá/PR, composto por: Um terminal (“Terminal II”), situado na avenida Coronel Santa Rita, nº 2.089, Vila Alboitt, com área total de 4.513,95 m², contendo 12 (doze) tanques de capacidade estática total de 24.200 m³, estando em condições de uso apenas 6 (seis) deles, com capacidade estática total de 8.900m³, segundo informado pelas Requerentes; Um estacionamento, localizado na avenida Coronel Santa Rita, nº 2.024, Vila Alboitt, em frente ao Terminal II, com área total de 10.915 m²; e Dezoito lotes situados na Zona de Proteção ao Santuário do Rocio (ZPSR), na avenida Coronel Santa Rita e rua Professor Décio, com uma área total de 5.200,19 m². Como justificativa para a operação, a Cattalini indica ter interesse imobiliário nos terrenos nus, de modo a oportunizar a ampliação de sua capacidade estática de armazenamento de granéis líquidos. A União Vopak, por sua vez, busca desinvestir em ativos de baixa rentabilidade, com consequente capitalização e direcionamento de recursos para a viabilização de seu plano estratégico.

Conforme o disposto na cláusula terceira do contrato celebrado entre as Requerentes, o valor a ser pago pela Cattalini para a aquisição dos ativos é de [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES], sujeito aos ajustes previstos contratualmente. Ademais, a compra conjunta dos três imóveis constituiu premissa da carta convite de oferta dos ativos, de modo que a União Vopak não admitiu proposta fracionada por esses bens. O primeiro imóvel, o Terminal II da União Vopak, representa o único dos três ativos da operação que já dispõe de capacidade estática para movimentação e armazenagem de granéis líquidos. Até o final de 2021, esse imóvel era utilizado pela União Vopak para suas atividades de movimentação e armazenagem de graneis líquidos. A última operação feita pela União Vopak neste terminal ocorreu em 29.12.2021 e a desmobilização efetiva de seus ativos ocorreu em 07.02.2022. As duas figuras abaixo ilustram a localização do Terminal II, bem como o layout detalhado dos 12 (doze) tanques de armazenamento de granéis líquidos que o integram. FIGURA 1 – TERMINAL II OBJETO DA OPERAÇÃO Fonte: Requerentes (SEI 1091882) FIGURA 2 – LAYOUT DO TERMINAL II DA UNIÃO VOPAK Fonte:

Requerentes (SEI 1091882) No Formulário de Notificação, as Requerentes afirmam que dos 12 (doze) tanques de armazenagem e movimentação do Terminal II, 6 (seis) deles, indicados na figura acima na cor vermelha, estão desativados por avarias decorrentes de desgaste e corrosão, de forma que seriam necessários elevados gastos para torná-los novamente operacionais. Além disso, em relação aos outros 6 (seis) tanques operacionais, indicados na figura acima na cor verde, as Requerentes afirmam que serão necessárias vistorias técnicas aprofundadas para verificar suas reais condições de uso. Segundo as Requerentes, esses tanques operacionais representam, conjuntamente, uma capacidade estática total de 8.900 m3. O segundo imóvel envolvido nesta operação é o terreno de um estacionamento de 10.900 m², localizado em frente ao Terminal II, conforme ilustrado pelas figuras abaixo: FIGURA 3 – ESTACIONAMENTO OBJETO DA OPERAÇÃO Fonte: Requerentes (SEI 1091882) O terceiro componente na operação são 18 (dezoito) lotes imobiliários que se encontram na Zona de Proteção ao Santuário do Rocio (ZPSR), ilustrados na figura abaixo.

Acerca desses lotes, as Requerentes afirmam que "[...] em virtude de se encontrar dentro da Zona de Proteção ao Santuário do Rocio (ZPSR), área especial de salvaguarda do Santuário Estadual de Nossa Senhora do Rocio e de seu patrimônio religioso, histórico e cultural, nele são permitidos apenas os usos comunitário, comercial, habitacional unifamiliar e serviços vicinais, de bairro e setoriais." (SEI 1091882) Ou seja, de acordo com as Requerentes “esses imóveis não podem ser utilizados para ampliação das atividades de armazenamento de granéis líquidos pela Cattalini e a empresa analisa a possibilidade de edificação de áreas administrativas.” (SEI 1091882) FIGURA 4 - 18 (DEZOITO) LOTES SITUADOS NA ZONA DE PROTEÇÃO DO SANTUÁRIO DO ROCIO Fonte: Requerentes (SEI 1091882) A possibilidade de esses 18 (dezoito) lotes serem utilizados para movimentação e armazenagem portuária foi objeto de controvérsias nos autos. Contrariando a alegação das Requerentes, a terceira interessada CBL sustentou que a Cattalini poderia pleitear junto ao Conselho Municipal de Urbanismo do município de Paranaguá/PR uma autorização para ampliação das atividades de movimentação e armazenagem de granéis líquidos nos referidos lotes (SEI 1150142). Destaca-se trecho da manifestação da CBL a esse respeito: "Um dos caminhos possíveis para a estratégia da Cattalini passa pelo requerimento ao Conselho Municipal de Urbanismo (“CMU”).

Conforme explicitado no Plano Mestre do Complexo Portuário de Paranaguá e Antonina, o Setor Especial de Proteção ao Santuário do Rocio (“SSR”) está localizado dentro da Zona de Interesse Portuário (“ZIP”). Nesse sentido, a Resolução nº 001/2018 do Conselho Municipal de Urbanismo (“CMU”) de Paranaguá/PR determina que, nos casos em que um imóvel é atingido por mais de um zoneamento e/ou setor especial, o CMU poderá “deliberar pelo juízo de conveniência acerca de qual zoneamento e/ou setor especial de adensamento será considerado para fins de uso para a totalidade do terreno”. Assim, tendo em vista a existência de sobreposição entre o SSR e a ZIP, é possível que a Cattalini pleiteie junto ao CMU autorização para a ampliação das atividades de armazenamento e movimentação de granéis líquidos nos referidos lotes. A Cattalini argumentará que não se trata de caso omisso na legislação, mas de previsão expressa de resolução a partir de uma sobreposição de zoneamentos. Além disso, note-se que o Art. 84 da Lei Complementar nº 62/2007 do Município de Paranaguá/PR estabelece que o SSR compreende “a área entre a Igreja Nossa Senhora do Rocio, ao sul, e a Baía de Paranaguá, ao norte”. A delimitação resultante da interpretação de tal dispositivo legal (“delimitação interpretada”) seria, de acordo com Estudo de Viabilidade Técnica Econômica elaborado pelo Terminal Oeste, “incompatível com o mapa da referida legislação que estende o SSR até a Avenida Bento Rocha” (“delimitação atual”):

[...] Com base na “delimitação interpretada” trazida no estudo elaborado pelo Terminal Oeste, verifica-se que os dezoito lotes pertencentes à União Vopak estão localizados fora da ZPSR, uma vez que se encontram entre a Rua José Azevedo e a Rua Professor Décio: [...] As Requerentes poderão se valer do mesmo argumento apresentado pelo Terminal Oeste para, após a Operação, alegar que é possível realizar atividades de armazenamento e movimentação de granéis líquidos na área que engloba os dezoito lotes pertencentes à União Vopak." [grifos no original] (SEI 1150142, §§ 38-42) Diante dessa alegação, a SG/CADE procedeu a uma instrução complementar para averiguar a real possibilidade de a Cattalini utilizar a área para aumentar a sua capacidade de armazenamento de granéis líquidos. A SG/CADE encaminhou ofício à Secretaria Municipal de Urbanismo, pertencente à estrutura da Prefeitura Municipal de Paranaguá para que fossem prestados esclarecimentos sobre esse ponto. Em resposta ao Ofício nº 8799/2022/DIAP/CGP/DAP/CADE, a Secretaria Municipal de Urbanismo informou que “[c]onsiderando o Plano Diretor atual, aprovado em 2007, não é possível instalar novas estruturas físicas voltadas para a movimentação e armazenamento de granéis líquidos na área mencionada” (SEI 1146141).

A respeito da possibilidade de obtenção de uma autorização excepcional por parte da Cattalini para exercício das atividades portuárias, mediante juízo de conveniência e oportunidade, a Secretaria Municipal de Urbanismo afirmou que atualmente o Conselho Municipal de Urbanismo, nos termos do Decreto nº 685/2018 tem competência para deliberar originalmente sobre os usos permissíveis e casos omissos na legislação, mas que “a situação indicada não se trata de um caso omisso na legislação e não encontraria uma instância decisória na esfera municipal que tenha a prerrogativa de deliberar sobre situações excepcionais”. Diante dessas informações, a SG/CADE concluiu que: "Resta claro, portanto, que as alegações suscitadas pela CBL (de que a Cattalini poderia se valer desses lotes para a construção de tanques voltados ao armazenamento de granéis líquidos) não parecem prosperar. A aquisição de terrenos nessa área, segundo informado pela Secretaria Municipal de Urbanismo do Município de Paranaguá, não podem ser utilizados para esse propósito, conforme expressa previsão no normativo que dispõe sobre o uso e ocupação do solo no Setor Especial de Proteção ao Santuário do Rocio.

Assim, no que tange a esses ativos específicos (composto pelos dezoito lotes situados na avenida Coronel Santa Rita e rua professor Décio, de área total de 5.200,19 m2), a Operação em epígrafe parece não ensejar quaisquer efeitos concorrenciais sobre o mercado relevante de movimentação e armazenamento de granéis líquidos no Porto de Paranaguá." (SEI 1162670, § 232) Acolhendo a mesma conclusão da SG/CADE, considero que o único ativo envolvido nesta operação que possui relevância concorrencial imediata é o Terminal II, situado na avenida Coronel Santa Rita, nº 2.089, Vila Alboitt, com área total de 4.513,95 m², contendo 12 (doze) tanques de capacidade estática total de 24.200 m³, estando em condições de uso apenas 6 (seis) deles, com capacidade estática total de 8.900m³, segundo informado pelas Requerentes. Portanto, a análise concorrencial desenvolvida neste voto se restringirá à aquisição desse ativo. 3. ANÁLISE CONCORRENCIAL 3.1 Definição do mercado relevante No que concerne à definição de mercado relevante, a conclusão da SG/CADE foi de que a operação em tela afetaria, na dimensão produto, o mercado de movimentação e armazenagem de granéis líquidos, sem quaisquer segmentações adicionais quanto ao tipo de produto e, na dimensão geográfica, o mercado do Porto de Paranaguá/PR. Há três questões importantes dessas definições que merecem análise aprofundada neste ato de concentração.

A primeira consiste em saber se, na dimensão produto, as atividades de movimentação e armazenagem portuária compõem um único mercado relevante ou mercados relevantes separados. A segunda, ainda quanto à dimensão produto, consiste em saber se há um mercado único de movimentação e armazenagem de todos os graneis líquidos ou se é possível segmentar as atividades a partir do tipo de granel líquido movimentado. A terceira questão diz respeito à dimensão geográfica e em que medida haveria competição entre o Porto de Santos/SP e o Porto de Paranaguá/PR. Para fins de completude da análise, iremos explorar essas três questões apresentando o posicionamento das Requerentes, dos agentes de mercado e da SG/CADE sobre o tema. Em seguida, apresentaremos a nossa conclusão. 3.1.1 Dimensão do produto 3.1.1.1 Atividades de movimentação e armazenagem portuária em um mercado relevante único Na discussão sobre a dimensão produto do mercado relevante, uma primeira questão que se coloca é saber se as atividades de movimentação e armazenagem portuária compõem um único mercado relevante ou dois mercados relevantes separados. As Requerentes defenderam a existência de um mercado único e afirmaram que, do pacote de ativos objeto da operação, apenas os tanques de armazenamento do Terminal II da União Vopak representam bens cuja exploração implica em atividade econômica conduzida por ambas as Requerentes no contexto da operação.

Assim, de acordo com as Requerentes, as atividades de movimentação e armazenamento de cargas líquidas comporiam um único mercado relevante em razão de sua indissociabilidade: "11. [...] Na importação de granéis, a movimentação por um operador portuário consiste no desembarque de uma carga líquida a partir de um navio ancorado no píer do porto, que será bombeada por dutos até o terminal desse mesmo operador portuário, onde será armazenada em um tanque. Em se tratando de uma exportação, o sentido será o inverso: a carga líquida, que se encontrava contida em um tanque no terminal de um determinado operador portuário (armazenagem), será por ele bombeada por dutos para seu embarque (movimentação) no compartimento próprio de um navio atracado no píer do porto." [grifos no original] (SEI 1121784, § 11) Essa indissociabilidade também seria pautada no fato de os dutos e os tanques de um terminal de um operador portuário serem diretamente interligados ao píer do porto, não havendo conexão com a infraestrutura de operadores concorrentes. Ainda que se estivesse em um cenário de um pequeno, porém significativo e não transitório aumento de preços, não haveria como se contratar a atividade de movimentação de modo separado à atividade de armazenamento. A única exceção ocorreria na hipótese de um cliente deter sua própria infraestrutura de armazenamento.

Nesse caso, poder-se-ia contratar apenas a movimentação, no entanto, ainda assim, seria necessária uma ligação dos dutos do operador portuário aos tanques do cliente. (SEI 1121783, § 13). No market test realizado pela SG/CADE todos os concorrentes indicaram exercer ambas as atividades, à exceção da Álcool do Paraná, que informou atuar apenas na movimentação de etanol, especificamente, dada a sua restrição de capacidade estática de armazenamento. Indicou, no entanto, não haver barreiras legais à prestação desse serviço (SEI 1104262). À exceção da Helm do Brasil, todos os concorrentes concordaram com o argumento das Requerentes de que a movimentação e armazenamento são ofertadas conjuntamente, de forma integrada, indicando que os clientes contratam ambos os serviços simultaneamente junto a um mesmo prestador. Sobre esse ponto, a jurisprudência do CADE tem ora analisado as atividades de movimentação e armazenagem como mercados distintos, ora como mercados únicos [1]. Além disso, no caso em tela, dado que o único ativo adquirido se restringe à atividade armazenagem, entendo que não há utilidade marginal na separação das duas atividades.

3.1.1.2 Condições de substitutibilidade da oferta na movimentação de diferentes tipos de graneis líquidos A principal controvérsia sobre definição de mercado relevante neste ato de concentração é a de se haveria um único mercado relevante para movimentação de graneis líquidos em geral ou se as especificidades de cada granel líquido demandariam eventual subsegmentarão do mercado. Esse ponto foi intensamente explorado na instrução empreendida pela SG/CADE e nos recursos de terceiros apresentados pela CBL (SEI 1170243) e pela Terin (SEI 1171775). No Anexo do Formulário de Notificação, as Requerentes defenderam haver ampla substitutibilidade pelo lado da oferta, sendo os operadores portuários, no geral, capazes de movimentar e armazenar diferentes tipos granéis líquidos: apesar de nem todos os tanques utilizados para armazenamento serem semelhantes, eventuais necessárias adaptações poderiam ser realizadas em curto prazo (SEI 1121784). Segundo as Requerentes, vigoraria no setor, em regra, uma lógica de competição entre “concorrentes potenciais de curto prazo”, isto é, agentes de mercado que não prestam um determinado serviço, mas que são capazes de fazê-lo no curto prazo, sem incorrer em custos irrecuperáveis (SEI 1147303, p. 2).

Assim, os operadores portuários, ao ingressarem no mercado, visam operar um portfólio diverso de cargas líquidas, buscando tanques que permitam maior flexibilidade de adaptação para que possam, dessa forma, alocar eventuais variações de demanda de forma mais breve possível. Portanto, as Requerentes sustentam que a jurisprudência do CADE corroboraria a existência de um mercado relevante único para graneis líquidos. A despeito dessa tendência geral substitutibilidade, as Requerentes reconheceram que determinadas cargas líquidas – como o ácido sulfúrico, o GLP e o óleo bunker – exigiriam tanques com características técnicas específicas que inviabilizariam uma rápida adaptação, mas essas seriam exceções à regra, além de terem pouca representatividade em termos de volume movimentado no Porto de Paranaguá/PR, ou terem sua movimentação realizada unicamente pela Transpetro. Durante a instrução do feito, a SG/CADE questionou aos concorrentes se havia diferenciações relevantes na prestação do serviço de movimentação e armazenagem de granéis líquidos na perspectiva da oferta, levando em consideração eventuais distinções nas capacidades técnico-operacionais dos players em movimentar e armazenar tais cargas; e quais seriam os tipos específicos de granéis líquidos que movimentam/armazenam ou que são capazes de movimentar e/ou armazenar nos portos em que atuam.

Em relação aos clientes, questionou se todos os fornecedores tinham capacidade de ofertar os serviços de movimentação e armazenagem para todos os tipos de granéis líquidos (combustíveis, produtos químicos, óleos vegetais, etc), ou se, eventualmente, alguns tipos de granéis líquidos demandariam estruturas e/ou instalações específicas, que são providas apenas por um conjunto restrito de fornecedores. As respostas concedidas pelos concorrentes não foram uniformes. Os clientes, quando questionados, também não foram capazes de fornecem respostas com alto grau de convergência. Observa-se que alguns clientes indicaram que a movimentação e armazenagem de determinados tipos de granéis líquidos exigem estruturas específicas, indo de encontro ao alegado pelas terceiras interessadas CBL e Terin, que, por sua vez, argumentam que, com a operação, apenas a Cattalini teria condições de atuar com a movimentação e armazenagem de óleo vegetal no Porto de Paranaguá/PR. Outros clientes também reportaram a necessidade de certas especificidades nas estruturas para o armazenamento de determinados produtos químicos, em específico, a soda cáustica e o ácido sulfúrico. No entanto, a maior parte dos clientes assinalou que os fornecedores seriam capazes de atender suas demandas.

Quanto aos tipos de graneis líquidos que cada concorrente no Porto de Paranaguá/PR seria capaz de movimentar, os concorrentes e as Requerentes informaram que são capazes de movimentar e/ou armazenar os seguintes tipos específicos de granéis líquidos: QUADRO 4 – CONCORRENTES E REQUERENTES: TIPOS ESPECÍFICOS DE GRANÉIS LÍQUIDOS MOVIMENTADOS CBL “A CBL está licenciada para operar os seguintes produtos:

óleo diesel, biodiesel, gasolina, etanol, metanol e nafta (CBL).” (SEI 1109605) Terin “A Terin possui capacidade de movimentar e armazenar diferentes tipos de cargas líquidas, incluindo derivados de petróleo (diesel, gasolina, nafta, condensado de petróleo etc.), produtos químicos (metanol, soda cáustica etc.), entre outros granéis líquidos.” (SEI 1109614) Transpetro “A TRANSPETRO movimenta petróleo, gás, derivados de petróleo, biocombustíveis e petroquímicos.” (SEI 1110513) Álcool do Paraná “No momento, o terminal está operando apenas com etanol hidratado, anidro e industrial, mas está autorizado perante os órgãos competentes (ANP, IAT, etc) para operar derivados, óleo diesel, biodiesel e misturas.” (SEI 1104262) Cattalini “A Requerente (...) presta serviços de movimentação e armazenagem de granéis líquidos (combustíveis claros, produtos químicos e óleos vegetais, entre outros) no Porto de Paranaguá, no Estado do Paraná, (...).” (SEI 1023816) União Vopak “A União Vopak, até o encerramento de suas atividades, movimentava e armazenava no Porto de Paranaguá os granéis líquidos (i) ácido sulfúrico, (ii) soda cáustica e (iii) óleos vegetais, sendo os dois primeiros no Terminal 1 e o último predominantemente no Terminal 2 - um dos ativos objeto do presente ato de concentração.” (SEI 1147303) Fonte: elaborado pelo Gabinete 4 A partir dessas respostas, a SG/CADE buscou verificar a possibilidade de uma eventual segmentação mais restritiva do mercado relevante.

Ou seja, a SG/CADE buscou analisar se a compra, pela Cattalini, dos tanques de armazenamento do Terminal II da União Vopak poderia gerar a concentração da totalidade ou de parte relevante da movimentação e armazenagem de um tipo específico de granel líquido, sem que haja potencial rivalidade por parte de concorrentes. Sobre esse ponto, a SG/CADE destacou que o único tipo de granel movimentado no Terminal II era óleos vegetais, logo, faz sentido concentrar a análise concorrencial apenas nesse produto. Sobre esse ponto, a SG/CADE observou que as terceiras interessadas CBL e Terin indicaram ser a movimentação e armazenagem do óleo vegetal como de exploração exclusiva da Cattalini no Porto de Paranaguá/PR, quando da compra dos ativos do Terminal II da União Vopak. Todavia, a SG/CADE concluiu que “não se vislumbram maiores dificuldades operacionais que impeçam ou dificultem de maneira significativa a atuação especificamente com óleos vegetais”.

Nesse sentido, a SG/CADE destacou que os projetos de expansão da Terin e da CBL preveem capacidade de movimentação de óleos vegetais, de modo que "[...] afigura-se como bastante concreta a perspectiva de que um concorrente relevante venha a deter capacidade de armazenamento para alguns tipos de óleos vegetais sem maiores impedimentos técnicos para tal, o que aponta para a capacidade de atuação de concorrentes na movimentação e armazenamento de mais de um tipo de produto." (SEI 1162670, § 80) Nos recursos apresentados em face da decisão de aprovação sem restrições, as terceiras interessadas defenderam que a operação geraria preocupações concorrenciais graves, principalmente pelo fato de a Cattalini ser a única empresa no mercado relevante com condições de realizar movimentação e armazenagem de óleo vegetal. Sobre esse ponto, a CBL defendeu que “[c]om a operação, a Cattalini passará a prestar monopolisticamente esses serviços para óleo de palma, palmiste, soja, refinado de soja, degomado, alimet, entre outros” (SEI 1170243, § 47). Além disso, defendeu que “[p]ara que um rival passe a ser capaz de movimentar e armazenar tais produtos, são necessários no mínimo cinco anos para adequação da infraestrutura, realização de investimentos e ampliação dos licenciamentos necessários” (SEI 1170243, § 47).

No mesmo sentido, a Terin pontuou que “[é] revelador que a Cattalini concentre hoje a demanda total dos serviços de movimentação e armazenagem em determinados tipos de carga em Paranaguá, como é o caso de óleo vegetal” (SEI 1171775, § 24). Além disso, afirmou que: "Com efeito, até 2021, a União Vopak e a Cattalini eram as únicas empresas que movimentavam e armazenavam óleo vegetal não aquecido em Paranaguá. Com o encerramento das atividades da União Vopak — o que certamente também se deve às dificuldades que enfrentou para concorrer com a Cattalini —, a Cattalini passou a concentrar 100% da demanda por serviços de movimentação e armazenagem de óleo vegetal no Porto de Paranaguá, que é o principal porto de exportação desse tipo de produto no Brasil, responsável por mais de 70% das exportações de óleo de soja no país. Esses aspectos não foram aprofundados pela SG-Cade em seu parecer." (SEI 1171775, § 25) Diante dessas controvérsias acerca da possibilidade de a operação gerar a monopolização das atividades de movimentação e armazenagem de óleos vegetais, entendo oportuno tecer considerações mais aprofundadas sobre a definição do mercado relevante na dimensão produto, considerando as condições de substitutibilidade dos diferentes tipos de graneis líquidos.

3.1.1.3 Conclusões parciais sobre a dimensão produto Primeiramente, é importante relembrar que as definições de mercado relevante na análise antitruste não são consideradas um fim em si mesmo, e sim um mero instrumental analítico para a aferição de poder de mercado [2]. Além disso, e acredito que essa seja uma observação importante para o caso em tela, a utilidade das definições de mercado relevante sempre é subordinada à questão concorrencial que emerge do caso concreto. Como brilhantemente observado pela professora da Universidade de Glasgow Magali Eben, para além de ser uma métrica do poder de mercado: "A razão mais convincente para se definir um mercado relevante é que essa definição permite traçar os limites dentro dos quais pode se avaliar uma determinada questão [concorrencial], principalmente no que diz respeito à conduta, à teoria do dano e aos efeitos concorrenciais alegados. Assim, os limites do mercado relevante serão sempre traçados em função da pergunta que é feita. Isso é aquilo que chamamos de uma abordagem finalística da definição de mercado (“purposive approach to market definition”)." [tradução livre] [3] No caso em tela, entendemos que seria pouco útil perquirir, em termos abstratos, as condições de substitutibilidade entre os diferentes gêneros de graneis líquidos. Aliás, parece que a própria jurisprudência do CADE não possui um entendimento universalmente válido sobre esse ponto.

De fato, o CADE já julgou diversos atos de concentração em que o debate sobre a substitubilidade dos produtos de movimentação portuária foi levantado. O quadro abaixo sintetiza brevemente as conclusões apresentadas nos principais precedentes sobre a matéria. QUADRO 5 – PRECEDENTES DO CADE SOBRE MOVIMENTAÇÃO E ARMAZENAGEM PORTUÁRIA DE GRANEIS LÍQUIDOS PRECEDENTE ENTENDIMENTO DO VOTO-RELATOR Ato de Concentração nº 08012.011114/2007-32 Requerentes: Nova Logística S.A. e Empreendimentos Comerciais Mesquita Ltda Conselheiro-Relator Olavo Zago Chinaglia (…) os prestadores de serviços de movimentação portuária usualmente se especializam em um tipo específico de cargas, ou seja, sólida, sólida de origem vegetal, líquida, produtos florestais, carga geral e contêineres. Isso porque há diferenças sensíveis em termos de manuseio, movimentação e armazenagem dos diversos tipos de cargas, o que resulta em ausência de substitutibilidade pelo lado da oferta. Ato de Concentração nº 08012.000746/2010-76 Requerentes: Cargili Agro Ltda. e Louis Dreyfus Commodities Agroindustrial S/A Conselheiro-Relator Olavo Zago Chinaglia 16. Desse modo, a SEAE conclui que os terminais portuários movimentam, distintamente, os seguintes tipos de carga: (i) cargas líquidas; (ii) granéis sólidos de origem vegetal; (iii) outros tipos de cargas sólidas; (iv) carga geral; e (v) contêineres. Ato de Concentração nº 08012.010584/2008-60 Requerentes: Libra Terminais S. A.

e Terminal de Exportação de Açúcar do Guarujá Ltda. Conselheiro-Relator Vinícius Marques de Carvalho (...) os operadores portuários que possuem terminais procuram se especializar em um determinado tipo de carga para prestação dos serviços de movimentação e armazenagem. Prova disto, encontra-se nas distinções de manuseio, movimentação e armazenagem dos diversos tipos de cargas, as quais constatam a ausência de substituibilidade pelo lado da oferta, em termos de custos e por dinâmica das próprias empresas que optam por prestar tais serviços com apenas um tipo especifico de carga, ou seja, sólida de origem vegetal, líquida, contêineres e produtos florestais. Ato de Concentração nº 08012.004482/2011-19 Requerentes: Porto Norte S.A. e Terminal Portuário Mearim S.A. Conselheiro-Relator Marcos Paulo Verissimo Os graneis sólidos de origem vegetal, por sua vez, compõem um único mercado quanto a serviços de armazenamento e movimentação em terminais portuários, segundo a mesma jurisprudência referida, não importando qual tipo de grão. Quanto aos outros sólidos, como minérios e fertilizantes, dado o risco de contaminação, a SEAE/MF tem preferido segregá-los em outra categoria. Assim, para efeito de delimitação de submercados relevantes em serviços de armazenagem e movimentação de cargas em terminais portuários, temos os seguintes: i) cargas líquidas; ii) graneis sólidos de origem vegetal; iii) outros tipos de cargas sólidas; iv) cargas em geral e v) contêineres.

Ato de Concentração nº 08700.008413/2013-80 Requerentes: Mitsui & Co., Ltd. e VLI S.A. Os prestadores de serviço de movimentação portuária usualmente se especializam em um tipo específico de cargas, ou seja, sólida, sólida de origem vegetal, líquida, produtos florestais, carga geral e contêineres. Isso porque há diferenças sensíveis em termos de manuseio, movimentação e armazenagem dos diversos tipos de cargas, o que resulta em ausência de substitutibilidade pelo lado da oferta. Fonte: elaborado pelo Gabinete 4 Como pode ser verificado, a maioria dos julgados aponta para o entendimento de que a movimentação de carga líquida possui uma logística muito distinta das cargas gerais e de granéis sólidos. De fato, a movimentação de cargas líquidas em geral ocorre por sistemas de bombeamento que conectam os tanques de bordo de um navio aos tanques instalados nos terminais portuários por meio de conexões dutoviárias (chamadas de linhas de píer). Diferente do que acontece com as cargas sólidas, os terminais que armazenam graneis líquidos podem se situar na área retroportuária, valendo-se apenas de servidão de passagem para se conectar com o píer público. Assim, podemos afirmar que existe uma segmentação clara de mercado relevante para graneis líquidos, sobretudo por questões operacionais. Por outro lado, é relativamente escassa na jurisprudência a discussão sobre se os diversos tipos de graneis líquidos seriam substituíveis entre si.

Sobre esse ponto, o Caderno do DEE sobre Mercados Portuários chega a afirmar que “no caso dos terminais de granéis líquidos, por exemplo, pode haver incompatibilidades entre os tipos de produtos que inviabilizam a substituição” [4]. Sem embargos dessa consideração apresentada pelo DEE, a rigor, existe um único julgado do CADE que discutiu especificamente as condições de substituição de graneis líquidos. Trata-se do ato de concentração nº 08012.007025/2008-72 (Requerentes Terminal Químico de Aratu S.A. e União Terminais Armazéns Gerais Ltda.), julgado por este Tribunal em junho de 2010. Nesse ato de concentração, analisava-se a aquisição da totalidade de ativos de uma empresa envolvida na movimentação de graneis líquidos nos Portos de Santos, Rio de Janeiro e Paranaguá. Na etapa de definição de mercado relevante, o voto-relator do ex-Conselheiro e ex-Presidente do CADE Vinicius Marques de Carvalho observou de fato que “há diferentes tipos ou famílias de líquidos que podem implicar em segmentações importantes do mercado” (SEI 0058457, p. 668). O voto-relator fez menção a uma manifestação apresentada nos autos pela Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP), na qual a entidade portuária defendia a existência de quatro tipos de líquidos – combustíveis, produtos químicos, óleos vegetais e sucos alimentícios – e cada um teria características que influenciariam na viabilidade de um mesmo terminal em armazená-los.

Segundo a CODESP, a substituição seria possível, uma vez observadas as normas específicas de construção, operação e segurança. As principais incompatibilidades foram apresentadas pela empresa no seguinte quadro, retirado do parágrafo 24 do voto (SEI 0058457, p. 668): FIGURA 5 – QUADRO DE INCOMPATIBILIDADES ENTRE GRANÉIS LÍQUIDOS (ATO DE CONCENTRAÇÃO Nº 08012.007025/2008-72) Fonte: Voto do ex-Conselheiro Vinicius Marques de Carvalho (SEI 0058457, p. 668) Destaca-se que esta mesma tabela é reproduzida na página 35 do Caderno do DEE e foi objeto de discussões nas manifestações das terceiras interessadas na presente operação: FIGURA 6 – QUADRO APRESENTADO NO CADERNO DO DEE SOBRE SUBSTITUIÇÃO ENTRE OS TIPOS DE GRANÉIS LÍQUIDOS Fonte: Caderno do DEE sobre Mercado de Serviços Portuários, 2019, p. 35 Contudo, embora tenha colacionado essa tabela, é importante deixar claro que o voto-relator não definiu mercados relevantes segmentados para os diferentes tipos de graneis líquidos. Nesse ato de concentração, tanto a SEAE quanto o voto-relator consideraram todos os tipos de líquidos como pertencentes a um mesmo mercado relevante, com uma única exceção sendo feita à família dos sucos cítricos. Destacam-se os seguintes trechos do voto: "21. A SEAE considerou quase todos os tipos de líquidos como pertencentes ao mesmo mercado relevante, a exceção é á família dos sucos cítricos. A Secretaria se baseou nos entendimentos da CODESP e de empresas como a Stolthaven e a Transpetro.

Também considerou o fato das empresas que atuam com a movimentação e armazenagem de sucos cítricos possuírem atividades integradas desde a produção do suco, estando voltadas para uso cativo. [...] 36. Portanto, pelo exposto acompanhando o entendimento da SEAE, entendo que as empresas dedicadas a sucos não fazem parte do mercado relevante de movimentação e armazenagem portuária de cargas líquidas." [grifos nossos] (SEI 0058457, p. 667, 668 e 670) Ressalta-se ainda que, nesse precedente, o voto-relator abordou diversos aspectos da dinâmica de movimentação de graneis líquidos, destacando, por exemplo que determinados produtos demandam estruturas de tancagem muito diferentes e que uma forma de avaliar a viabilidade de os terminais trabalharem com qualquer tipo de líquido seria verificar o percentual de tanques com características adequadas para essa variação (tanques de aço carbono, tanques de carbono revestido e taques de aço carbono inoxidável). Outro ponto interessante discutido no voto-relator diz respeito à possibilidade de concorrentes estabelecidos alterarem seus ativos para a movimentação de um determinado produto específico. Sobre esse ponto, o relator observou que a existência de demanda parece ser um fator fundamental para a decisão de um terminal ofertar a movimentação de determinado tipo de granel líquido: "33.

Outro ponto a ser apreciado é a alegação das Requerentes de que a definição do mercado relevante deve considerar os serviços que cada empresa pode vir a ofertar e não apenas os serviços que estão ofertando. [...] 34. A dúvida aqui, então, é saber o porquê de uma empresa não ofertar um determinado serviço para o qual está apta. Uma boa hipótese parece ser a falta de demanda para tal serviço, como ocorre no caso dos sucos. O fato de não haver demanda decorre da armazenagem de sucos ser atendida por verticalização, provavelmente em razão de custos de transação, estando fora do mercado. 35. Essa percepção do mercado é tão realista que está refletida nas informações prestadas pelas próprias Requerentes já que elas não incluíram as empresas que armazenam sucos entre os terminais no Porto de Santos que operam granéis líquidos nas informações prestadas no Formulário Anexo 1 da Resolução CADE nº 15/98." (SEI 0058457, p. 670) Assim, considerando que nenhum dos precedentes do CADE tratou aprofundadamente das condições de substitutibilidade na movimentação de graneis líquidos, o Gabinete 4 empreendeu uma instrução complementar do feito, requerendo informações adicionais aos operadores portuários da região de Paranaguá/PR e à Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais – Abiove.

O objetivo dessa instrução complementar, portanto, foi o de compreender a dinâmica de substitutibilidade no mercado relevante pelo lado da oferta, ou seja, se seria relativamente fácil para um terminal portuário que opera gêneros diversos de granéis líquidos adaptar as suas instalações para ofertar os serviços de movimentação e armazenagem de óleos vegetais, que é o produto movimentado no Terminal II objeto da operação. Nos ofícios encaminhados, questionou-se a esses agentes de mercado, por exemplo, se: existiriam diferenciações relevantes entre granéis líquidos por tipo de produto, em termos técnicos; quais seriam as principais distinções nas capacidades técnicas e operacionais para movimentação de combustíveis, produtos químicos e óleos vegetais; e quais seriam os custos estimados para adaptação de tanques com vistas a movimentação e armazenagem de óleos vegetais. Conforme será discutido ao longo do presente voto, as repostas a esses ofícios permitiram uma compreensão mais precisa da dinâmica da movimentação desses granéis. A resposta apresentada pela Abiove, por exemplo, trouxe importantes delimitações conceituais. Como destacado pela entidade, a Instrução Normativa nº 49/2006, que aprovou o Regulamento Técnico de Identidade e Qualidade dos Óleos Vegetais Refinados, traz uma definição normativa para óleo vegetal comestível: "2.1. Óleo vegetal comestível:

produto alimentício constituído principalmente por triglicerídeos de ácidos graxos, obtidos unicamente de matéria‐prima vegetal, refinado mediante o emprego de processos tecnológicos adequados. Poderão conter pequenas quantidades de outros lipídios, tais como fosfolipídeos, constituintes insaponificáveis e ácidos graxos livres, naturalmente presentes no óleo vegetal." (SEI 1180924) De forma muito semelhante, a RDC nº 481/2021 da Anvisa apresenta o seguinte conceito de óleos vegetais: "IV ‐ óleos vegetais: produtos constituídos principalmente de glicerídeos de ácidos graxos, podendo conter pequenas quantidades de outros lipídios tais como fosfolipídeos, constituintes insaponificáveis e ácidos graxos livres naturalmente presentes no óleo ou na gordura, obtidos das partes das espécies vegetais listadas no Anexo I da Instrução Normativa ‐ IN nº 87, de 15 de março de 2021, líquidos à temperatura de 25ºC;" Além disso, como também observado pela Abiove, a categoria de “óleos vegetais” abrange, em termos comerciais, diversos produtos distintos. A Abiove faz referência, por exemplo, ao fato de que os óleos vegetais podem ser enquadrados a partir dos Códigos do Sistema Harmonizado de 4 Dígitos (SH4) da faixa entre o 1507 e o 1518, conforme fornecido pelo sistema ComexStat (http://comexstat.mdic.gov.br/) da Secretaria de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (Secex/MDIC).

Assim, desde logo é importante deixar claro que existem diversos tipos de “óleos vegetais” e que, mesmo dentro dessa categoria, podem existir diferenças relevantes para fins de movimentação e armazenagem portuária. Essas distinções para fins de concorrência serão discutidas nas seções subsequentes deste voto. De todo modo, nesta fase de definição de mercado relevante, é possível tanto considerar que estamos falando de um mercado mais amplo de graneis líquidos, quanto de um possível mercado relevante restrito à movimentação e armazenagem portuária de óleos vegetais. A opção por um cenário ou outro suscita um questionamento comum da análise antitruste, qual seja, se as condições de substitutibilidade pelo lado da oferta devem ser tratadas na etapa de definição de mercado relevante ou na etapa de rivalidade. Como destacado pelo Professor Jonathan Baker, um dos decanos do direito antitruste estadunidense: “a discussão sobre se a substitutibilidade da oferta deve ser incorporada na definição do mercado relevante não se trata de reconhecer ou não esta força econômica na análise antitruste, mas sim em que estágio do processo analítico se deve fazê-lo” [tradução livre] [5].

No contexto estadunidense, por exemplo, o Guia de Fusões Horizontais de 2010 do FTC/DoJ recomenda que o mercado relevante seja definido apenas com base na substitutibilidade da demanda, enquanto a substitutibilidade da oferta deve ser considerada posteriormente, ao se examinar os agentes participantes do mercado [6]. Por outro lado, no contexto do Direito Comunitário Europeu, a Comunicação da Comissão Europeia sobre a Definição de Mercados Relevantes trata como forças equiparáveis a substitutibilidade da demanda e a substitutibilidade da oferta [7]. Alinhando-se à orientação norte-americana, o Guia H do CADE recomenda sempre se definir o mercado relevante pela ótica da demanda, deixando-se ponderações sobre a substitutibilidade sob a ótica da oferta para o exame das barreiras à entrada. Destaca-se o seguinte trecho do nosso Guia: "A análise da substitutibilidade pelo lado da oferta é a mesma feita na análise de barreiras à entrada (vide item 2.5.1), com algumas especificações: (i) a oferta deve ocorrer em menos de um ano e (ii) sem a necessidade de incorrer em custos irrecuperáveis. Em linha com a prática internacional, o Cade privilegia a definição do MR pelo lado da demanda e entende que ponderações da substitutibilidade sob a ótica da oferta são complementares na análise dos impactos da operação." [8] Portanto, de acordo com a orientação do Guia H, o ideal seria definir um mercado relevante hipotético mais estreito.

De todo modo, traçando cenários alternativos, este voto irá realizar a análise da operação considerando tanto o cenário de um mercado relevante para todos os granéis líquidos, quanto o cenário alternativo de restrição à movimentação e armazenagem de óleos vegetais. 3.1.2 Dimensão geográfica No que se refere à dimensão geográfica, as Requerentes alegam que o mercado relevante deveria ser definido em uma abrangência interporto, englobando o Porto de Santos/SP, além do Porto de Paranaguá/PR. Isso porque as zonas de influência de diferentes portos seriam uma variável essencial à delimitação geográfica do mercado de serviços portuários, sendo os operadores portuários que neles atuam efetivamente concorrentes quando se apresentam como alternativas para os clientes. Uma primeira justificativa apresentada pelas Requerentes para essa delimitação consistiria no fato de se tratar, teoricamente, de portos próximos entre si (311 km de distância marítima e 446,9 km de distância terrestre). Uma segunda justificativa residiria no fato de ambos os portos representarem, em tese, alternativas viáveis aos clientes finais dos serviços de movimentação e armazenagem portuária.

As Requerentes buscam comprovar tal justificativa com base no fato de a Antaq reconhecer essa interseção entre suas zonas de influência, tendo concluído, inclusive, em estudo recente para a outorga de uma área do Porto de Santos chamada STS53, que este e o Porto de Paranaguá integrariam um mesmo mercado relevante geográfico no que concerne a movimentação e armazenagem de granéis sólidos minerais (fertilizantes, em específico). Seguindo tal linha, para as Requerentes, a existência de uma sobreposição entre essas zonas seria um fator determinante para considerar diferentes portos como pertencentes a um mesmo mercado relevante. No caso do Porto de Paranaguá/PR, argumentam ser a zona de influência “o estado do Paraná e parte dos estados de São Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul. Inclui também o Paraguai, que dispõe de um entreposto franco no porto” (SEI 1091882). No caso do Porto de Santos, destacam texto de autoria da Autoridade Portuária de Santos que menciona ser sua zona de influência os estados de São Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Goiás, além de também atender a demanda de comércio exterior de outros estados, como Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Espírito Santo, Bahia, Pernambuco, Rondônia, Tocantins, Sergipe e Paraíba. Ou seja, apresentariam como zonas comuns de influência os estados do Paraná, São Paulo, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.

Por fim, uma terceira justificativa apresentada pelas Requerentes se pauta em sua própria experiência atuando no mercado de serviços portuários. Apresentam exemplos de clientes que consideram ambos os portos como alternativas viáveis à movimentação e armazenagem de cargas líquidas: quanto ao metanol, a Mitsubishi migrou parte de suas atividades de Santos para Paranaguá, enquanto a Methanex e a Helm o fizeram em sentido oposto, de Paranaguá para Santos; a própria Cattalini, quanto a óleos vegetais aquecidos, em determinados momentos, passou a atender empresas que utilizavam o Porto de Santos, e, em 2020, em razão de aumento de custos logísticos neste Porto, observou volumes incrementais migrarem de Santos para Paranaguá. Além disso, indicaram que estados como Mato Grosso e Mato Grosso do Sul estariam em zonas de atuação neutra, podendo ambos os portos competir equilibradamente pelas cargas para lá enviadas ou de lá originadas. A partir desses argumentos, a SG/CADE adotou a seguinte lógica para a notificação dos agentes de mercados: adotando uma postura conservadora, ou seja, levando em consideração um escopo geográfico mais restrito (onde estão, de fato, os ativos objeto da presente operação), foram oficiados apenas aqueles que operam no Porto de Paranaguá/PR. Caso o resultado do market test sinalizasse uma maior amplitude na dinâmica concorrencial no que tange o escopo geográfico, a instrução se estenderia para agentes de mercado de outras regiões.

No market test realizado pela SG/CADE, foram realizados os seguintes questionamentos aos concorrentes: (i) onde prestam seus serviços de movimentação e armazenagem de granéis líquidos atualmente, no território nacional; (ii) se entendem haver uma efetiva concorrência com operadores portuários que movimentam e armazenam granéis líquidos em outros portos; e (iii) se os clientes consideram o Porto de Paranaguá e outros portos razoavelmente adjacentes (como o de Santos) com alternativas viáveis, quando da contratação de serviços de movimentação e armazenagem de granéis líquidos. Quanto aos clientes, foi questionado se consideram o Porto de Paranaguá e outros portos razoavelmente adjacentes (como o de Santos) com alternativas viáveis, quando da contratação de serviços de movimentação e armazenagem de granéis líquidos. No que concerne o primeiro ponto (i), todos os concorrentes, à exceção da Transpetro, indicaram atuar exclusivamente no Porto de Paranaguá. Quanto ao segundo ponto (ii), sobre a existência de uma efetiva concorrência com operadores portuários que movimentam e armazenam granéis líquidos em outros portos – à exceção da Transpetro, que entende haver concorrência a depender do produto a ser movimentado – todos os concorrentes afirmam não haver concorrência, ou, havendo, indicam ser muito limitada.

Por fim, quanto ao terceiro ponto (iii), os players que consideram os Portos de Santos/SP e Paranaguá/PR como equivalentes o fazem com base no fato de que ambos poderiam ser utilizados para a prestação de serviços de movimentação e armazenagem, sendo que a escolha por um ou outro dependeria da demanda dos clientes, em termos de atendimento de uma localidade específica. Os clientes, por sua vez, afirmaram ser possível a utilização de ambos os portos de Santos e Paranaguá, apresentando como justificativa o grau de facilidade para os seus respectivos clientes na retirada de granéis líquidos. Em conclusão, (i) à exceção da Transpetro, todos concorrentes atuam exclusivamente no Porto de Paranaguá/PR; (ii) à exceção da Transpetro, todos os concorrentes afirmam não haver concorrência entre portos, ou, havendo, indicam ser muito limitada; e (iii) quanto à possibilidade de portos adjacentes configurarem uma alternativa viável às demandas por serviços de movimentação e armazenagem portuária de granéis líquidos, os clientes indicaram ser possível a utilização do Portos de Santos/SP e do Porto de Paranaguá/PR, e os concorrentes que os consideraram como equivalentes o fizeram com base no fato de ambos poderem ser utilizados para a prestação de serviços de movimentação e armazenagem, sendo que a escolha por um ou outro dependeria da demanda específica dos clientes.

A existência de competição entre dois ou mais terminais portuários em zonas geográficas distintas (concorrência interporto) depende de fatores bastante restritivos, como a coincidência do tipo de carga movimentada em cada terminal, a sua proximidade, a existência de corredores logísticos alternativos conectando clientes aos operadores portuários e as facilidades marítimas e terrestres para o tipo de carga considerada. Por serem as hipóteses em que todos esses fatores convergem para uma concorrência interportuária limitadas, na grande maioria dos atos de concentração envolvendo serviços portuário, o CADE adotou uma dimensão geográfica restrita a uma única zona portuária (concorrência intraporto) [9]. Nesse sentido, o Caderno do DEE sobre o Mercado de Serviços Portuários observa que os precedentes do CADE vêm analisando a existência de concorrência interportos com cautela, ressaltando que se deve levar em conta as vantagens comparativas de cada porto específico para aferir seu grau de competição em uma determinada operação. O estudo indicou que os julgados em que o CADE admitiu a competição interportuária foram excepcionais sendo “o fator determinante para a flexibilização a proximidade entre os portos, levando à extensão da abrangência geográfica a outros portos localizados no mesmo estado daquele onde se situa o terminal objeto do ato de concentração” [10].

No caso em tela, entendo que a instrução empreendida pela SG/CADE aponta para condições heterogêneas de contratação dos serviços de movimentação e armazenagem de graneis líquidos nos Portos de Santos/SP e Paranaguá/PR. As respostas dos clientes sugerem que, na perspectiva da demanda, o fator determinante na decisão de qual porto será utilizado depende, sobretudo, do destino da carga e dos custos logísticos associados (representados pelos custos de transporte em geral). É necessário salientar que a instrução realizada pela SG/CADE partiu da premissa de que o mercado relevante afetado seria, na dimensão produto, o de granéis líquidos em geral. Sobretudo as perguntas endereçadas aos clientes consideravam, portanto, todos os tipos de carga redutíveis a essa categoria. Diante da necessidade de se investigar qual seria a dimensão geográfica no cenário alternativo restrito a óleos vegetais, o Gabinete 4 expediu ofício à Abiove requerendo informações adicionais sobre a dinâmica de exportação de óleo vegetal no país. Na resposta encaminhada, a Abiove observou que “a participação do porto de Paranaguá nas exportações totais de óleos vegetais no Brasil foi, em média, de 59,8% entre 2013 e 2022, sendo um percentual relativamente estável ao longo do período” (SEI 1180924). Essa concentração da movimentação e armazenagem desse tipo de granel líquido no Porto de Paranaguá/PR é mais um elemento que sugere a restrição do mercado geográfico à sua zona de influência.

Assim, com base nos precedentes do CADE e nas informações trazidas pelos agentes de mercado, defino o mercado relevante geográfico como restrito ao Porto de Paranaguá/PR, tanto para o cenário alternativo da dimensão produto de movimentação e armazenagem de granéis líquidos, quanto para o cenário alternativo restrito a óleos vegetais. 3.2 Possibilidade de exercício de poder de mercado Ainda que tenhamos optado por deixar a definição de mercado relevante em aberto no que se refere à dimensão produto, faremos breves considerações sobre a possibilidade de exercício de poder de mercado considerando cenários alternativos de um mercado relevante único para todos os graneis líquidos e de um mercado relevante restrito à movimentação de óleos vegetais no Porto de Paranaguá/PR. Ao analisar a estrutura da oferta na perspectiva de um mercado relevante único, a SG/CADE desconsiderou a atuação da Transpetro, em razão de o seu terminal em Paranaguá (pertencente à logística integrada da refinaria REPAR – Refinaria Presidente Getúlio Vargas) atender às demandas cativas de seu proprietário, a Petrobras. Ainda que haja a possibilidade de ofertar o serviço a terceiros, conforme regulado pela Resolução ANP nº 881/2022, tal prestação de serviços não ocorreu ao menos nos últimos 5 (cinco) anos. Além disso, a SG/CADE, examinou a estrutura da oferta tanto em volume de capacidade estática, quanto em faturamento, considerando a capacidade total do Terminal II da União Vopak que é objeto da operação.

Essas duas escolhas geram um cenário mais conservador de estrutura da oferta. Partindo dessas delimitações, no cenário pré-operação, a Cattalini era detentora de mais de 70% do market share, no que concerne a capacidade estática de armazenagem de granéis líquidos no Porto de Paranaguá/PR. Com a aquisição do Terminal II da União Vopak, a Cattalini passaria a deter [ACESSO RESTRITO AO CADE] de market share no cenário pós-operação sob essa mesma dimensão, o que representa um aumento de menos de 3 pontos percentuais. A concentração implicaria em um aumento de [ACESSO RESTRITO AO CADE] pontos do HHI nesse cenário. TABELA 1 – ESTRUTURA DE OFERTA DA CAPACIDADE ESTÁTICA DE ARMAZENAGEM DE GRANÉIS LÍQUIDOS NO PORTO DE PARANAGUÁ/PR EM 2021 [ACESSO RESTRITO AO CADE] Considerando os dados de faturamento bruto, no cenário pós-operação a Cattalini deteria uma participação de mercado de [ACESSO RESTRITO AO CADE], o que representa um aumento de menos de 1 ponto percentual em comparação a seu market share anterior. Quanto ao HHI, tratar-se-ia de um aumento de [ACESSO RESTRITO AO CADE] pontos, abaixo do patamar de 200 pontos, o que evidenciaria uma ausência de nexo de causalidade da operação, conforme os critérios contidos no inciso V do art. 8º da Resolução CADE nº 33/2022. Entretanto, como a opera enseja o controle de parcela do mercado relevante superior a 50%, foi enquadrado sob o rito de análise ordinário.

TABELA 2 – ESTRUTURA DE OFERTA DO FATURAMENTO AUFERIDO COM A MOVIMENTAÇÃO E ARMAZENAGEM DE GRANÉIS LÍQUIDOS NO PORTO DE PARANAGUÁ/PR EM 2021 [ACESSO RESTRITO AO CADE] Assim, a partir da ótica de um mercado relevante único, observa-se que a operação teria o condão de gerar preocupações em um mercado relevante altamente concentrado, sobretudo a partir da análise de capacidade estática em termos de volume, considerando o disposto no item 2.4.2 do Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal do CADE [11]. Esses resultados da análise de índices de concentração e de nexo de causalidade, por si só, justificariam o aprofundamento da análise concorrencial. Ademais, a fim de contemplar um cenário alternativo de segmentação do mercado por tipo de granel líquido, a partir da instrução complementar realizada pelo Gabinete 4, solicitamos aos agentes de mercado informações sobre quais tipos de granéis líquidos eles movimentam e armazenagem no Porto de Paranaguá/PR. O quadro abaixo sintetiza os produtos efetivamente movimentados pelos terminais portuários da região nos últimos 5 (cinco) anos.

QUADRO 6 – TIPOS DE GRANÉIS LÍQUIDOS MOVIMENTADOS E ARMAZENADOS NO PORTO DE PARANAGUÁ/PR TERMINAL GRANÉIS LÍQUIDOS Cattalini Metanol, derivados, óleos vegetais e biocombustíveis (SEI 1182405) União Vopak (Terminal II) Óleos vegetais (SEI 1182405) União Vopak (Terminal I) Ácido sulfúrico, soda cáustica e óleos vegetais (até 2021) (SEI 1182405) Álcool do Paraná Etanol (SEI 1181708) CBL Biocombustível, derivados (diesel S10, diesel S500, gasolina A), etanol (SEI 1185843) Terin Diesel, nafta, condensado, soda cáustica, gasolina/metanol e ácido sulfúrico (SEI 1185264) Fonte: elaborado pelo Gabinete 4 Como poder ser observado, há grande variedade entre os líquidos operados pelos agentes de mercado. De todo modo, o ativo envolvido nessa operação dedicou-se nos últimos anos apenas à movimentação de óleos vegetais. Nos últimos anos, esse produto só foi movimentando pelas próprias Cattalini e União Vopak no Porto de Paranguá/PR. Com o encerramento das atividades da União Vopak em fevereiro de 2022, a Cattalini passou a ser de fato a única empresa a movimentar óleo vegetal no porto. Essa situação coloca alguns desafios particulares à análise concorrencial. Na perspectiva da movimentação e armazenagem de óleos vegetais, a operação envolve aquisição de um ativo por parte de um agente econômico que, previamente à operação, já era o único a operar com esse produto. Assim, a operação poderia significar uma estratégia direta de um monopolista de impedir novas entradas.

Assim, nos dois cenários alternativos de mercados relevantes apresentados, a operação gera preocupações concorrenciais relevantes, apontando para a possibilidade de exercício de poder mercado. Ainda sobre tal possibilidade, cumpre endereçar o argumento das terceiras interessadas de que tal possibilidade seria reforçada pelo fato de a Cattalini ter a vantagem competitiva de deter o único píer com 12,5 metros de profundidade, ou seja, o único que permite que embarcações “com capacidade de carga superior a 50 mil m³ atraquem, o que lhe conferiria natureza de essential facility” (SEI 1170243). A esse respeito, a CBL argumenta que “embora a propriedade do Píer seja anterior à Operação, a demanda cativa que essa essential facility (a seu ver) proporciona viabilizará o exercício de poder de mercado adquirido com a Operação” (SEI 1170243). No mesmo sentido, a Terin argumenta que “a Cattalini também possui uma vantagem inigualável no número de linhas (e de produtos) que consegue operar simultaneamente. A Cattalini pode acessar os dois berços de seu píer privativo e, além desses, também possui acesso aos dois berços do píer público. Para atender a esses berços, ela pode utilizar 8 (dutos) — e, portanto, em tese é capaz de movimentar até 8 (oito) tipos de cargas simultaneamente” (SEI 1171775). Assim, de acordo com a empresa: "O problema de que se fala aqui não envolve apenas a “entrada em operação” de tanques com capacidade instalada de 24.200 metros cúbicos.

Está na entrada em operação de capacidade adicional, de forma não-orgânica / por meio de aquisição de ativos de concorrente (i.) vinculada a um píer privativo, (ii.) que pode ser oferecida em combinação com a infraestrutura e a capacidade de armazenamento, voltada a diferentes produtos e com estrutura para armazenar até 600.000 metros cúbicos, já detida pela Cattalini, (iii.) por meio de contratos de médio e longo prazo, e (iv.) na eliminação da escala mínima de operação que torna viável a operação das demais incumbentes." (SEI 1171775, § 22) Entendemos que esses argumentos suscitados pelas terceiras interessadas tangenciam o limite do nexo de causalidade desta operação. A detenção de um píer privado pela Cattalini é inquestionavelmente condição pré-existente ao ato de concentração. Além disso, a tese de que a aquisição do Terminal II reforçaria a vantagem competitiva pré-existente daquela empresa, a princípio, confunde-se com o próprio mérito da análise concorrencial dos possíveis efeitos unilaterais decorrentes da operação em relação ao mercado relevante ora delimitado. Isso porque, como já mencionado, tanto a SG/CADE, quanto o presente voto definiram o mercado relevante, na dimensão produto, abrangendo tanto as atividades de movimentação, quanto armazenagem portuária. Assim, os efeitos da suposta vantagem competitiva do píer privado da Cattalini já estão refletidos na estrutura da oferta sob exame.

Não é demais ressaltar que as condições de competição entre operadores portuários arrendatários de portos públicos e terminais de uso privativo são intrinsicamente complexas devido à assimetria regulatória. Esse aspecto da realidade brasileira, aliás, foi discutido no Relatório de Avaliação Concorrencial da OCDE sobre os setores portuário e aeroportuário brasileiro. Destaca-se o quadro 3.7 deste documento: FIGURA 7 – QUADRO 3.7 DO RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO CONCORRENCIAL DA OCDE SOBRE OS SETORES PORTUÁRIO E AEROPORTUÁRIO BRASILEIRO Fonte: OCDE. Relatórios de Avaliação Concorrencial da OCDE: Brasil. OECD Publishing, Paris, 2022, p. 167 3.3 Probabilidade de exercício de poder de mercado Seguindo o roteiro do Guia H do CADE, investigaremos se a operação é capaz de interferir negativamente nas condições de mercado (sejam elas preço, oferta, qualidade dos serviços ou outras dimensões), ou se há condição para que rivais, sejam eles entrantes ou empresas já instaladas, possam contestar eventual exercício de poder de mercado. Mais uma vez, investigaremos a probabilidade de exercício de poder de mercado tanto na perspectiva de um mercado relevante único de movimentação de granéis líquidos, quanto na perspectiva de um mercado específico para movimentação e armazenagem de óleos vegetais. Conforme ficará claro nessa seção, as condições de substitutibilidade entre óleos vegetais e os outros tipos de granéis líquidos não são uniformes.

Enquanto alguns óleos vegetais de maior densidade (como o óleo de palma, palmiste ou semelhantes aquecidos) demandam estruturas específicas de aquecimento e agitação, outros óleos vegetais (como óleo de soja degomado ou semelhantes não aquecidos) não necessitam dessas estruturas específicas, de modo que tanques e dutovias utilizados para movimentação de outros granéis líquidos podem ser convertidos para movimentação de óleos vegetais não aquecidos a partir de procedimentos de limpeza e ambientação que não envolveriam custos elevados. Além dessas particularidades técnicas, as condições de substitutibilidade também serão examinadas na perspectiva da necessidade de autorizações regulatórias por parte dos agentes do mercado. Conforme será discutido, atualmente todos os agentes econômicos instalados já possuem, ao menos parcialmente, autorização regulatória ambiental para movimentação e armazenagem de óleos vegetais. 3.3.1 Condições de entrada e barreiras à expansão As condições de entrada são analisadas com base em três elementos: probabilidade, tempestividade e suficiência, a partir dos quais é possível verificar a existência de barreiras à entrada. Qualquer elemento capaz de gerar desvantagem a um potencial competidor em relação aos agentes econômicos já estabelecidos pode ser considerado um obstáculo ao ingresso de novos concorrentes.

Apesar de o setor portuário ser regulado pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), as Requerentes alegam que os requisitos e procedimentos impostos não representam barreiras relevantes para o ingresso de novos players. A Lei dos Portos (Lei nº 12815/2013) prevê dois modelos de exploração da atividade: por meio do arrendamento, em processo licitatório de estruturas públicas dentro do porto organizado; ou autorização, quando se trata de áreas privadas fora do porto organizado. Ademais, exige-se também licenciamento ambiental, licença de instalação pelo corpo de bombeiros e licença da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), no caso de movimentação e armazenagem de combustíveis. As Requerentes defendem que não há obstáculos quanto ao acesso a insumos ou infraestruturas, por serem os píeres públicos de uso compartilhado pelos agentes do porto organizado; tampouco seria o setor submetido a restrições por direitos de propriedade intelectual. Defendem, ainda, que os custos irrecuperáveis seriam inexistentes ou pouco relevantes, por ser possível a recuperação da maioria dos investimentos. Como exemplo, citam a própria União Vopak que, ao encerrar suas atividades no porto, colocou à venda os ativos do Terminal II.

Na perspectiva dos concorrentes no Porto de Paranaguá, contrariamente à posição das Requerentes, existiriam relevantes barreiras à entrada, em especial quanto à complexidade e morosidade burocrática para a obtenção das autorizações e licenças necessárias às operações. Ressaltam a falta de áreas para expansão ou ingresso de novos players, assim como a necessidade de significativos investimentos. Salientam, ainda, o fato de a Cattalini deter capacidade exclusiva na movimentação e armazenagem de determinados produtos, que desestimulariam a entrada e expansão de concorrentes. Por fim, ressaltam que o píer de uso exclusivo da Cattalini e suas instalações também representariam uma barreira à entrada e à expansão de competidores, dado que confeririam a ela vantagens competitivas substanciais. Os estudos do teste de mercado, de fato, indicam não se tratar de cenário onde há fácil acesso de entrantes. Quanto ao histórico de entradas, foi verificado o ingresso de dois novos players no porto em análise nos últimos 5 (cinco) anos, sendo eles a CBL e a Terin. As Requerentes afirmaram que a primeira empresa atuava no Porto de Paranaguá desde 2000, por meio de seu terminal de grãos, passando a movimentar e armazenar granéis líquidos apenas em 2018, com a inauguração de seu terminal de cargas líquidas. Quanto à Terin, informam que entrou no mercado em 2016, a partir do aproveitamento de terminal da antiga CPA, que havia encerrado suas operações em 2013.

Por fim, o Guia H do CADE dispõe que quando a entrada de potenciais concorrentes é tempestiva, provável e suficiente, o exercício de poder de mercado por parte da empresa resultante é considerado improvável. A entrada, portanto, deve poder ser executada em menos de 2 (dois) anos (tempestividade), com oportunidades de venda aproveitáveis e viáveis (probabilidade), e capaz de efetivamente barrar eventuais efeitos anticoncorrenciais causados por um ato de concentração (suficiência). As Requerentes alegam que o tempo de 1 ano e 9 meses seria suficiente para efetivar a entrada, havendo, portanto, tempestividade. Todavia, as terceiras interessadas defendem que este prazo seria mais longo, alguns afirmando que superaria 2 (dois) anos. A inconsistência das respostas, porém, impossibilitou uma conclusão final da SG/CADE quanto à tempestividade da entrada. Em complementação às considerações da SG/CADE, entendemos imperativo avaliar com maior cautela as condições de entrada especificamente para movimentação e armazenagem de óleos vegetais, considerando a substitutibilidade pelo lado da oferta, isto é, a possibilidade de agentes econômicos que não movimentam ou armazenam óleos vegetais passarem a fazê-lo em resposta a um aumento de preço desse serviço. A relevância da substitutibilidade da oferta para análise antitruste é em geral relacionada à Teoria Econômica de Mercados Contestáveis proposta por Baumol et. al. na década de 1980 [12].

A ideia básica por trás dessa teoria é de que, sob algumas circunstâncias estritas, mesmo agentes econômicos que estão fora de um mercado podem eventualmente impor pressão competitiva e restringir o aumento de preços por parte dos agentes instalados, se as condições de entrada e saída forem gratuitas e imediatas. Nesses casos, mesmo havendo condições imperfeitas de concorrência, o incumbente será constrangido a manter as suas margens baixas para não encorajar novas entradas[13]. Obviamente, as condições que satisfazem um mercado contestável nos termos proposto por Baumol et. al. são irreais [14]. Contudo, a noção de mercados contestáveis influenciou a teoria antitruste a considerar que concorrentes potenciais podem exercer uma pressão significativa sobre incumbentes quando a entrada não requerer custos afundados elevados [15]. A partir das informações obtidas em resposta aos ofícios encaminhados pelo Gabinete 4, podemos aprofundar a questão. De um modo geral, as respostas apontaram para a existência de diferenciações técnicas na armazenagem e movimentação de óleos vegetais aquecidos e não aquecidos. Nesse sentido, a Abiove indicou que, a partir de uma informação técnica obtida de uma empresa associada, “os óleos de palma, palmiste e a estearina precisam de aquecimento e agitação.

Os demais óleos, como os de soja, milho, algodão e canola não precisam desses procedimentos.” (SEI 1180924) As Requerentes indicaram que, no contexto das operações portuárias de cargas líquidas, o termo “óleos vegetais” se refere apenas aos óleos vegetais não aquecidos, englobando os óleos de soja, girassol, canola, milho, dentre outros, que são destinados à exportação. Elas advertiram que “trata-se dos produtos de mais simples requisitos para movimentação e armazenagem, possuindo particularidades apenas quanto ao manuseio e segregação para fins de manutenção de sua qualidade e se evitar contaminação.” (SEI 1182405) Além destes, haveria os óleos vegetais aquecidos, normalmente nominados apenas como “aquecidos”, originados em sua grande parte do fruto de um tipo de palmeira, sendo necessário seu aquecimento para manuseio em razão de sua alta viscosidade. Estes seriam produtos do fluxo de importação de cargas líquidas. A diferenciação dos aquecidos é que estes precisam de “estruturas fixas para armazenamento nos terminais (como trocadores de calor e agitadores para controle de temperatura) e, para seu transporte, exigem dutos e veículos com isolamento térmico” (SEI 1182405). As repostas dos concorrentes apoiam as observações feitas pelas Requerentes. Questionada se há diferenciação técnica relevante entre os óleos vegetais, de modo que exijam armazenagem e transporte diferenciados, a Terin afirmou em sua manifestação que:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E À TERIN] Além disso, a Terin afirmou que [ACESSO RESTRITO AO CADE E À TERIN]. Sobre a possibilidade de passar a movimentar óleos vegetais não aquecidos, a empresa afirmou que: [ACESSO RESTRITO AO CADE E À TERIN] Questionada sobre se precisaria emitir novas licenças ou autorizações governamentais para movimentar óleos vegetais, a Terin afirmou que “Não. A LO [Licença Operacional] detida pela Terin já abrange autorização para movimentar e armazenar esse tipo de granel líquido” (SEI 1185267). Quanto à CBL, embora discorde da possibilidade de se substituir facilmente a movimentação de outros tipos de graneis líquidos pela movimentação de óleos vegetais, traz informações em larga medida convergentes com as repostas da Terin. Nesse sentido, a CBL explicou que “existem diferenciações técnicas relevantes na prestação dos serviços de movimentação e armazenagem de granéis líquidos por tipo de produto” (SEI 1185843). Especificamente em relação aos óleos vegetais, a CBL defendeu que seriam bastante elevados os custos para adaptação de seus tanques para transporte desses produtos. A esse respeito, destacou que: "[...] os óleos vegetais são produtos não inflamáveis que não possuem compatibilidade entre si nem com outros tipos de granel líquido (e.g., combustíveis e produtos químicos). Por serem produtos da linha comestível, os óleos vegetais não podem ser transportados e/ou armazenados em estruturas que tenham tido contato com combustíveis e/ou produtos químicos.

Dessa forma, os óleos vegetais dependem de linhas (dutovias) e tanques segregados e dedicados à sua operação. Alguns tipos de óleo vegetal possuem densidade relativa inferior a 1 (um) e, por serem mais leves, não requerem reforço na base/fundação dos tanques, nem de maior espessura nas chapas de costado. No entanto, há produtos mais pesados (viscosos) que requerem linhas e tanques com características construtivas específicas, como revestimento interno diferenciado, misturadores e/ou sistemas de aquecimento, para que possam ser movimentados e armazenados adequadamente. Em virtude da alta viscosidade, há ainda a necessidade de limpeza periódica dos tanques e linhas, o que exige uma maior quantidade de profissionais capacitados e a utilização de água aquecida (vapor). Em terminais onde há tanques e linhas dedicados/exclusivos para esse tipo de produto, há equipamentos e infraestrutura adequada para sua operação e não há necessidade constante de limpeza das linhas e tanques. Ante as diferenciações expostas, verifica-se que existem certos requisitos, relacionados à infraestrutura, mão de obra e regulação, para que uma empresa possa oferecer serviço de armazenagem aos diferentes tipos de produtos. Tais requisitos limitam a atuação de empresas que não possuem as condições necessárias, por motivos diversos, como capital para investimento, área para construção de tanques, entre outros.

Dessa forma, a substitutibilidade entre os diferentes tipos de granéis líquidos, sobretudo entre óleos vegetais e os demais produtos (combustíveis e produtos químicos) é imperfeita, pois os custos operacionais e de capital (OPEX e CAPEX, respectivamente) para viabilizá-la são altos. Nesse sentido, eles não podem ser considerados substitutos para fins de análise concorrencial. Tal realidade já foi constatada por este CADE em análise precedente." (SEI 1185843) Sobre a questão específica de se haveria diferenciações técnicas relevantes em relação aos óleos vegetais, a CBL detalhou as seguintes diferenças nos procedimentos para movimentação e armazenagem de óleos vegetais aquecidos e não aquecidos: "Sim, existem diferenciações técnicas relevantes na prestação dos serviços de movimentação e armazenagem de óleos vegetais. Conforme mencionado acima, produtos com maior viscosidade requerem tanques e tubulações (linhas/dutovias) com especificidades variadas, tais como revestimento interno diferenciado, misturadores e/ou sistemas de aquecimento, para que possam ser movimentados e armazenados adequadamente. Por exemplo, palmiste e dendê exigem tanques com aquecimento para torná-los mais fluidos e, com isso, permitir o seu bombeamento/movimentação. Por outro lado, o óleo de palma requer tanques com condições de misturar/agitar o produto, não apenas para garantir a sua fluidez – e, assim, permitir o seu bombeamento/movimentação –, mas também para preservar a sua qualidade.

O aquecimento de tanques e linhas costuma ser realizado por caldeiras e isolamento térmico, mas também pode ser realizado por meio de sistemas elétricos de potência. Além disso, note-se que, mesmo para óleos vegetais que não dependem de aquecimento, a presença de caldeira ou sistema semelhante de aquecimento é necessária para permitir a limpeza, com água aquecida (vapor), dos tanques e linhas que tenham sido contaminados por outros tipos de produtos (combustíveis e/ou produtos químicos). Por fim, ainda que não dependam de agitação e/ou aquecimento, os óleos vegetais não podem ser armazenados em tanques que já tenham armazenado combustíveis ou outros produtos químicos que possam contaminá-los. Por essa razão, esses produtos costumam ser armazenados em terminais que possuem linhas e tanques dedicados/exclusivos, e que não operam nenhum outro tipo de produto incompatível." (SEI 1185843) Quanto à detenção de autorizações regulatórias para movimentação de óleos vegetais, a CBL afirmou que a atividade de movimentação e armazenagem de granéis líquidos depende, necessariamente, da obtenção das seguintes licenças ambientais: (i) Licença Prévia; (ii) Licença de Instalação; e (iii) Licença de Operação, em etapas sucessivas. Em relação à operação de óleos vegetais, a CBL ainda necessitaria obter a Licença de Operação junto ao Instituto Água e Terra (IAT). Sobre esse ponto, a empresa afirmou que:

Atualmente, a CBL dispõe apenas de Licença de Instalação (DOC 03 – Licença de Instalação) autorizando o início das obras relacionadas ao projeto de expansão da empresa. Essa licença insere em seu rol de produtos diversos tipos de granéis líquidos, incluindo óleos vegetais. No entanto, como se verifica a partir das informações acima, tal licença não é suficiente para autorizar a efetiva operação com óleos vegetais por parte do terminal de líquidos da CBL, sendo necessária a obtenção de Licença de Operação. (SEI 1185843) No que atine à possibilidade de a CBL modificar tempestivamente sua estrutura produtiva para movimentar óleo vegetal, a empresa informou que: [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] Assim, a partir das respostas obtidas, é possível concluir que óleos vegetais aquecidos parecem necessitar de uma estrutura física mais complexa e custosa do que os óleos vegetais não aquecidos. Em sede de manifestação complementar, as Requerentes esclareceram que o Terminal II, objeto da presente operação, não opera – e nunca operou – óleos vegetais aquecidos (SEI 1197097). Para confirmar essa informação, as Requerentes juntaram aos autos um relatório com o estoque físico mensal movimentado de 2019 a 2021 do Terminal II da União Vopak. De fato, esse relatório aponta que, no aludido período, apenas óleo de soja degomado ou refinado (não aquecidos) foram armazenados em seus tanques.

Além disso, nessa mesma manifestação complementar, a Cattalini descreveu os procedimentos de lavagem e limpeza dos tanques que são padronizados pela empresa e se baseiam em literatura específica do setor (“Tank Cleaning Guide – Dr. Verweys” 10ª Ed). Conforme destacado pela Cattalini esses procedimentos padronizados atestam que: "Tanques e dutovias utilizados para a guarda de combustíveis, desde que efetuada sua limpeza, podem perfeitamente armazenar e movimentar óleos vegetais. É justamente o que faz a Cattalini de modo corriqueiro em seus Centros de Tancagens, em que se dá a alternância entre esses tipos de granéis líquidos por meio de procedimentos próprios de limpeza e ambientação desenvolvidos com base em literatura técnica especializada (vide, por favor, o ). A tarefa é realizada em cerca de dois dias por dois a três funcionários previamente treinados, embora tal mão-de-obra não seja especializada (vale dizer, o operador que a realiza também desempenha todas as demais tarefas típicas da operação do terminal). Além disso, também contrariamente ao que foi ventilado por terceiros, não há necessidade do uso de vapor ou água quente proveniente de caldeiras – tanto é que a Cattalini apenas dispõe disso no Centro de Tancagem n. 2 e normalmente manuseia óleos vegetais também nos Centros de Tancagem n. 1 e n. 3. Referido processo de limpeza não é exclusivo de terminais de granéis líquidos.

Também navios o fazem, pois atracam em Paranaguá repletos de combustíveis que são importados e partem carregados de óleos vegetais para exportação, o que é possível justamente porque efetuam o mesmo tipo de remoção de resíduos de seus compartimentos de carga." [grifos no original] (SEI 1197097) Registre-se que, em manifestações mais recentes, a CBL apresentou contrapontos à tese de que seria tecnicamente fácil e economicamente simples a adaptação de tanques para a movimentação e armazenagem de óleos vegetais (aquecidos ou não). Em manifestação datada de 16.03.2023, a CBL defendeu que “há elevados custos operacionais referentes ao processo de limpeza e descontaminação das linhas existentes” (SEI 1205982). Do ponto de vista técnico, salientou, por exemplo, que se trataria “de um processo que levaria dois dias. Nesse sentido, para que pudesse realizar de forma contínua a limpeza e descontaminação, seria necessário convencer o cliente a aceitar que o produto ficasse ‘parado’ pelo período de limpeza” (SEI 1205982). Afirmou ainda que a realização do procedimento de limpeza e de descontaminação levaria a atrasos e implicaria custos de demurrage relativos ao período de atracamento de navios no berço do píer. Defendem ainda que haveria a necessidade de dar destinação adequada para a água contaminada resultante do processo de limpeza por meio da contratação de empresa habilitada.

Essas informações colhidas em sede de instrução complementar e trazidas pelos agentes de mercado permitem algumas conclusões parciais. Em primeiro lugar, parece que as barreiras à entrada no serviço de movimentação e armazenagem de óleos vegetais são particularmente elevadas para uma empresa que não explore previamente movimentação de graneis líquidos na região. Em segundo lugar, especialmente para os óleos vegetais não aquecidos (que constituem o objeto desta operação), os custos para adaptação de um terminal que já opera graneis líquidos parece ser substancialmente menor do que os custos de uma nova entrada. Assim, a dinâmica do setor investigada no presente caso parece se basear fortemente nas pressões competitivas potenciais geradas por players já instalados no mercado de movimentação e graneis líquidos em geral. Assim, mais interessante do que investigar as barreiras à entrada em geral nesse mercado seria analisar aquilo que parte da literatura chama de “barreiras à expansão” (“barriers to expansion”) [16], assim entendidas como o conjunto de barreiras que impede uma empresa estabelecida em um mercado de expandir ou modificar a sua oferta para contestar de forma rápida e efetiva aumentos de preços de um rival [17]. A análise de barreiras à expansão mostra-se sobretudo informativa em mercados que requerem um elevado custo afundado de entrada, mas que observam custos afundados de expansão ou de oferta multiprodutos relativamente baixos.

Nesses casos, as barreiras à entrada podem ser elevadas, mas as barreiras à expansão podem ser baixas. Como destacado por Simon Bishop e Mike Walker: "As barreiras à expansão são importantes para a análise concorrencial porque essas barreiras podem ser baixas, mesmo quando as barreiras à entrada no mercado são elevadas. Se as barreiras à expansão não forem adequadamente consideradas, pode-se gerar uma conclusão equivocada de que uma empresa com elevado market share possui poder de mercado porque existem elevadas barreiras à entrada no mercado, quando na verdade o fato de as barreiras serem baixas para a expansão das empresas que já estão no mercado significa que a empresa pode não possuir poder de mercado. Da mesma forma que os custos afundados (sunk costs) são cruciais para a análise de barreiras à entrada, eles são chave para análise de barreiras à expansão. Se uma empresa precisa incorrer em significativos custos afundados para expandir sua oferta, então provavelmente ela enfrenta altas barreiras à expansão. Entretanto, é possível que existam elevados custos afundados para entrar no mercado, mas baixos custos afundados para expandir a sua oferta uma vez já estando no mercado." [tradução livre] [18] Desse modo, é crucial entender se uma empresa que oferta a movimentação de cargas líquidas em geral enfrenta ou não custos afundados elevados para adaptar sua operação para óleos vegetais não aquecidos.

No caso em tela, há um conjunto de informações qualitativas que sugerem condições de expansão facilitada para operadores da região de Paranaguá. Como visto acima, os principais concorrentes das Requerentes na região, Terin e CBL, possuem autorizações regulatórias, ainda que parciais, para a operação de óleos vegetais. Além disso, como será discutido a seguir, ambas as empresas possuem projetos de expansão em andamento, com previsões de conclusão respectivamente para os anos de 2023 e 2024, em relação aos quais os Estudos de Impacto de Vizinhança (EIV) mostram que existem tanques de movimentação que serão alocados para transporte de óleos vegetais (aquecidos e não aquecidos). Especificamente em relação aos custos da adaptação dos seus ativos atuais para operação de óleos vegetais, a CBL trouxe aos autos duas manifestações que contêm estimativas alternativas para adaptação de tanques. Nas respostas aos ofícios instrutórios nºs 707/2023 e 714/2023, a empresa defendeu que os óleos vegetais demandariam linhas específicas e dedicadas e que, atualmente, a CBL deteria apenas duas linhas/dutovias conectando o píer público a seu terminal, que são utilizadas para movimentação de combustíveis e biocombustíveis (SEI 1185843). Desse modo, informou que, para que opere óleos vegetais, necessitaria de uma linha exclusiva e segregada e adaptação na infraestrutura de seus tanques e linhas:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] Com as devidas vênias à recorrente, entendo que o exercício econômico realizado pela CBL parte de premissas que não são adequadas para a análise concorrencial da presente operação. Em primeiro lugar, as estimativas da CBL consideram indistintamente a adaptação dos ativos para movimentação de óleos vegetais aquecidos e não aquecidos. Todavia, como discutido acima, o Terminal II da União Vopak, que é objeto desta operação, não possui ativos para movimentação de óleos vegetais aquecidos, de modo que esses produtos não são afetados por esta operação. Na estimativa elaborada pela CRA, mais de 90% (noventa por cento) do custo de capital atribuído diz respeito a sistemas de aquecimento de 18 tanques e sistema de aquecimento de 2 linhas dutoviárias especificamente para óleos vegetais aquecidos. A rigor, parte relevante de tais custos teria que ser suportada pela própria Cattalini, caso desejasse movimentar óleos vegetais aquecidos no Terminal II da União Vopak.

Em segundo lugar, ainda que faça sentido considerar os custos de oportunidade envolvidos na adaptação, a estimativa apresentada pela CBL é controversa, na medida em que a empresa poderia dedicar apenas uma das suas linhas dutoviárias à movimentação de óleos vegetais, mantendo suas atividades regulares de transporte de outros graneis líquidos nas suas estruturas remanescentes. De todo modo, escrutinando as estimativas feitas e as informações técnicas juntadas aos autos, é possível chegar à compreensão de que os custos para adaptação de tanques e linhas dutoviárias para a movimentação de óleos vegetais não aquecidos é predominantemente formado por custos operacionais (em especial, procedimentos de descontaminação e limpeza), que são substancialmente inferiores a eventuais custos de capital nesse setor. Esse diagnóstico aponta para a existência de uma pressão competitiva potencial por parte dos operadores portuários que movimentam graneis líquidos na região. Assim, por todo o exposto, entendo que, embora as barreiras à entrada no mercado sejam elevadas, as barreiras à expansão para movimentação e armazenagem de óleos vegetais não aquecidos são relativamente baixas. Desse modo, a possibilidade de os players instalados na região de Paranaguá/PR passarem a operar a movimentação desse tipo de carga pode impor alguma pressão competitiva disciplinadora à Cattalini no contexto pós-operação.

3.3.2 Rivalidade No que diz respeito à análise de rivalidade, o Parecer nº 25/2022/CGAA3/SGA1/SG/CADE examinou (i) a evolução de market share e nível de concentração de mercado; (ii) a homogeneidade do serviço; e (iii) a possibilidade de desvio da demanda. Quanto à evolução de market shares e nível de concentração de mercado, a SG/CADE avaliou dados específicos da movimentação e armazenagem de granéis líquidos em relação à sua capacidade estática e faturamento bruto: TABELA 3 – CAPACIDADE ESTÁTICA | MARKET SHARE | BRASIL, 2017 – 2021 [ACESSO RESTRITO AO CADE] TABELA 4 – FATURAMENTO BRUTO | MARKET SHARE | BRASIL, 2017-2021 [ACESSO RESTRITO AO CADE] Os dados evidenciam uma evolução das participações de mercado com trajetórias semelhantes entre si, no que concerne as dimensões de capacidade estática e faturamento bruto. A Cattalini apresenta-se de forma clara como líder de mercado desde antes da operação, detendo [ACESSO RESTRITO AO CADE]. O Terminal II da União Vopak, a seu turno, apresenta-se como o de menor expressividade nas duas dimensões avaliadas. A partir dos dados, é possível observar o momento de entrada da CBL e da Terin na movimentação e armazenagem de granéis líquidos. No primeiro ano de suas atuações, ambas foram capazes de fisgar parcela significativa do mercado, isto é, acima de 7%.

A CBL alcançou [ACESSO RESTRITO AO CADE] em termos de capacidade estática e [ACESSO RESTRITO AO CADE] em termos de faturamento bruto, e a Terin capturou [ACESSO RESTRITO AO CADE] de capacidade estática e [ACESSO RESTRITO AO CADE] de faturamento bruto. Assim, no caso dos granéis líquidos em geral, as entradas da CBL e da Terin, com a aquisição de parcela relevante do mercado em seus primeiros anos, parece indicar a possibilidade de efetiva rivalidade no mercado. De modo a analisar a possibilidade de desvio da demanda para fornecedores alternativos, a SG/CADE solicitou ainda informações aos clientes sobre a forma de contratação do serviço. Eles indicaram que, quanto ao período de contratação, apesar de haver a possibilidade de contratação spot, o mais comum seria a contratação por período mínimo de 12 meses, [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Além disso, contratos de exclusividade não são comuns, conforme indicado pelos clientes, o que permite a troca de operador portuário. Quanto ao grau de facilidade para efetuar essa troca, a maioria dos clientes entende ser possível o remanejamento, sendo necessário observar requisitos contratuais de aviso prévio ou pagamento de multa por recisão. O teste de mercado realizado pela SG/CADE também analisou a possibilidade de desvio de demanda no caso de um aumento hipotético de preços pela Cattalini no pós-operação. Todos os clientes, à exceção da Olin e da Mosaic, indicaram que buscariam alternativas no mercado.

A Olin informou que procuraria uma renegociação com a própria Cattalini. [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Ademais, a Quimisa indicou que o custo de substituição dependeria do volume armazenado no momento da rescisão. A Raízen indicou que, [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Ao serem questionados se seriam capazes de absorver a demanda da Cattalini caso esta viesse a elevar seus preços em 5% e 10%, as empresas indicaram não possuir estrutura para tanto, seja por limitação de capacidade estática, por limitações relacionadas ao píer público ou por ausência de condições para operar determinados produtos que apenas a Cattalini movimenta e armazena. Sobre o tempo necessário para efetuar as adaptações necessárias para absorver esse desvio de demanda, à exceção da Terin, todos não souberam estimar um prazo. As Requerentes e os concorrentes apresentam os seguintes níveis de capacidade de armazenagem estática e ociosa no Porto de Paranaguá/PR: TABELA 5 – CAPACIDADE ESTÁTICA DE ARMAZENAGEM DE GRANÉIS LÍQUIDOS NO PORTO DE PARANAGUÁ/PR | CAPACIDADE PRODUTIVA E OCIOSIDADE, EM VOLUME (M³) | 2021 [ACESSO RESTRITO AO CADE] Como pode ser observado, [ACESSO RESTRITO AO CADE].

A fim de considerar um cenário alternativo mais restrito de competição apenas pela movimentação e armazenagem de óleos vegetais, na instrução conduzida pelo Gabinete 4, solicitamos aos agentes de mercado informações sobre quais tipos de granéis líquidos eles movimentam e armazenagem no Porto de Paranaguá/PR, obtendo a seguinte resposta, já mencionada anteriormente no Quadro 6 deste voto, reproduzida abaixo: [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Como poder ser observado, há grande variedade entre os líquidos operados pelos agentes de mercado. Quanto aos óleos vegetais, quando questionadas se os movimentam ou armazenaram no Porto de Paranaguá, apenas a Cattalini e a União Vopak indicaram tê-los operado no passado e fazê-lo no presente. Solicitamos informações sobre o volume de óleo vegetal movimentado nos anos de 2017 a 2022, obtendo as seguintes informações: [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Como pode ser observado, em termos de volume anual, o percentual de óleo vegetal movimentado e armazenado pela União Vopak estava em declínio até sua saída definitiva do Porto de Paranaguá/PR em 2022. A Cattalini já operava mais de [ACESSO RESTRITO AO CADE] da movimentação e armazenagem do volume desse tipo granel líquido no referido porto. [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Também solicitamos dados do faturamento obtido com a movimentação do produto entre 2017 e 2022: [ACESSO RESTRITO AO CADE]. As informações concernentes ao faturamento ao longo dos anos espelham um movimento semelhante ao do volume movimentado.

A Cattalini se apresentava como player dominante, enquanto a União Vopak exibia uma diminuição de sua participação até o encerramento de suas atividades. [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Para além dos diagnósticos que emergem da análise dos players instalados, a conclusão da SG/CADE pela aprovação sem restrições da operação se baseou principalmente na compreensão de que as concorrentes instaladas possuem projetos de expansão com capacidades estáticas relevantes, que impõem pressões competitivas potenciais bastante significativas às Requerentes no cenário pós-operação. De acordo com a SG/CADE: "244. Consideradas ambas as expansões de capacidade de armazenamento informadas por Terin ([ACESSO RESTRITO AO CADE E À TERIN] relativa somente à primeira fase de sua expansão) e CBL ( [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL]), chega-se a um montante de [ACESSO RESTRITO AO CADE] de capacidade total de armazenamento de granéis líquidos, a ser adicionada à capacidade atualmente disponível no Porto de Paranaguá. Não se trata de um montante desprezível; ao contrário, quando comparado com a capacidade estática atual do porto ([ACESSO RESTRITO AO CADE], conforme a estrutura de oferta elaborada por esta SG), tal expansão representa pouco mais de [ACESSO RESTRITO AO CADE] desse quantitativo total.

Ressalte-se que se trata de um cenário conservador de projeção para a expansão de capacidade, já que não leva em consideração os números relativos ao futuro Terminal 2 da Terin (42.725 m³, cujo prazo de conclusão não foi apresentado pela empresa) e tampouco a capacidade advinda [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL]. [...] 248. Em tal cenário, considerando as perspectivas concretas de majoração da capacidade de armazenamento de granéis líquidos no Porto de Paranaguá, fica patente que a aquisição do Terminal II da União Vopak pela Cattalini (cujas instalações possuem uma capacidade total de armazenamento da ordem de 24.200 m3) pouco representará, em termos de aquisição relevante de capacity share. Não se pode olvidar, por óbvio, que a Cattalini constitui o player de maior destaque no mercado relevante de movimentação e armazenagem de granéis líquidos neste porto – detentor de quase 70% de share no segmento. Entretanto, a aquisição do Terminal II não representará um incremento substancial à sua participação de mercado. Conforme visto na seção VI.2 deste Parecer, considerando-se a perspectiva da capacidade estática, a Cattalini deterá um market share de [ACESSO RESTRITO AO CADE] no cenário pós-Operação, o que representa um aumento de menos de 3 pontos percentuais na comparação com o seu share anterior.

Já a estrutura de oferta mensurada segundo a métrica de faturamento bruto auferido com as atividades de movimentação e armazenagem de granéis líquidos indica uma participação de mercado da Cattalini, pós-Operação, da ordem de [ACESSO RESTRITO AO CADE] – o que representa um aumento de menos de 1 ponto percentual na comparação com o seu share anterior. A concentração ensejará um aumento de [ACESSO RESTRITO AO CADE] pontos do HHI nesse mercado – na perspectiva do faturamento. 249. À luz do contexto de aumento da capacidade de armazenamento de granéis líquidos no Porto de Paranaguá/PR, conforme mencionado nos parágrafos precedentes (advindos da majoração de capacidade instalada de Terin e CBL, além da capacidade estática resultante da licitação do PAR50), os capacity shares das Requerentes, mencionados acima, tenderiam a ser diluídos, em um horizonte temporal futuro. Considerado este cenário, os efeitos da aquisição do Terminal II pela Cattalini sobre o mercado relevante analisado seriam menos expressivos ainda." (SEI 1162670) De fato, em resposta ao ofício nº 8.801/2022/DIAP/CGP/DAP/CADE, a Terin informou que [ACESSO RESTRITO AO CADE E À TERIN]. De acordo com o Estudo de Impacto de Vizinhança promovido pela Terin, essa empresa pretende ampliar sua capacidade de movimentação de graneis líquidos para 242.964 m³, o que significaria um aumento de 358% do seu capacity share.

Destaca-se que a maior parte desse aumento de capacidade (cerca de 147.250 m³) é decorrente das obras do Terminal 3 (Bacias 1 e 2), [ACESSO RESTRITO AO CADE E À TERIN]. A Tabela abaixo, extraída do Estudo de Impacto de Vizinhança da Terin, mostra a projeção de capacidade dos tanques a serem instalados no Terminal 3. Ressalta-se que os 25 (vinte e cinco) tanques verticais previstos poderão ser utilizados para movimentação de diversos tipos de graneis líquidos, inflamáveis, químicos e óleos vegetais, inclusive: FIGURA 10 – PROJEÇÃO DE CAPACIDADE DOS TANQUES A SEREM INSTALADOS NO TERMINAL 3 DA TERIN Além do Terminal 3, o Estudo de Impacto de Vizinhança faz referência à previsão expansão do Terminal 2 da Terin, que teria capacidade nominal de movimentação de 42.725m³. A figura abaixo ilustra a localização desses projetos: FIGURA 11 – LOCALIZAÇÃO DOS PROJETOS DE EXPANSÃO DA TERIN Destaca-se que, além de Terin poder utilizar parte da significativa capacidade do Terminal 3 para movimentação desses produtos, o Estudo de Impacto de Vizinhança mencionado acima prevê que os seguintes produtos poderão ser armazenados nos 9 (nove) tanques verticais aéreos previstos para o Terminal 2: "Óleo Diesel, Gasolina, Etanol, Metanol, Nafta, Liviana, Correntes Gasosas de Refinaria – HLR, GTL – gas to liquids, Aguaraz, Xilois, Alimet, Óleo de Soja, Óleo de Palmiste, Soda, Melaço de Cana e Adubo líquido, dentre outros".

Repise-se que, quando questionada sobre se já deteria as licenças necessárias para operar esse tipo de produto, a Terin respondeu que possui Licença de Operação para movimentar e armazenar óleos vegetais. No que concerne aos projetos de expansão da CBL, em resposta ao ofício nº 8.798/2022/DIAP/CGP/DAP/CADE, a empresa informou que as suas áreas de expansão dizem respeito ao cumprimento de [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL]: [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] Em relação à Fase 1, a CBL informou que possui planos para [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL]. Ressalta-se que, na área relativa à Fase 1, que já possui Licença Prévia de Ampliação, a CBL pretende construir 10 (dez) novos tanques, que somam capacidade total de movimentação de 67.055m³ e que, segundo os termos do Estudo de Impacto de Vizinhança da CBL, poderão ser utilizados para movimentação de diversos graneis líquidos, incluindo óleos vegetais: FIGURA 13 - PROJEÇÃO DE CAPACIDADE DOS TANQUES A SEREM INSTALADOS NO PROJETO DE EXPANSÃO DA CBL No tocante à área pertencente à Fase 2, a CBL esclareceu que [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL].

[ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CBL] Por fim, ainda em relação aos projetos de expansão, ressalta-se que, em 24 de fevereiro de 2023, ou seja, após a distribuição deste ato de concentração ao Tribunal, a Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (APPA) realizou leilão para arrendamento da área PAR50, destinada à movimentação e armazenagem de granéis líquidos, localizada no Porto de Paranaguá/PR. A empresa que arrematou o contrato de arrendamento foi a FTS Group. Destaca-se que todas as informações econômicas e operacionais sobre o terminal leiloado constam do site da própria Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) [19]. Conforme o "Estudo PAR50 – Seção A" elaborado pela Antaq e pelo Ministério da Infraestrutura, o "arrendamento PAR50 é formado pelas áreas do arrendamento da União Vopak e pelo terminal público de Álcool, com área total de 85.392m²". Ou seja, o novo entrante herdará as estruturas de movimentação e armazenagens pertencentes à Álcool do Paraná e ao antigo Terminal I da União Vopak.

Ainda conforme o documento mencionado, "[a] área de arrendamento PAR50 é composta atualmente por instalações de armazenagem de uso misto, com 18 tanques verticais instalados de capacidade total operacional de aproximadamente 70.181m³, correspondentes sistemas de tubulações e bombeamento e áreas administrativas e de utilidades, que poderão ser aproveitadas pelo futuro arrendatário." [20] Quanto aos tipos de graneis líquidos que poderão ser movimentados no empreendimento, o documento “Estudo PAR50 - Seção B - Estudo de Mercado” afirma categoricamente que "[a] vocação operacional proposta para o PAR50 mantém aderência com as operações historicamente realizadas na área, que consistem na movimentação de granéis líquidos em geral, com destaque para combustíveis, biocombustíveis, óleos vegetais e produtos químicos." [21] [grifos nossos] Assim, diante de todas essas informações acima, percebe-se que a região de Paranaguá/PR tem uma projeção de expansão da capacidade que pode ser conservadoramente estimada em um aumento de 284.486 m³ no curto e médio prazo. Como observado pela SG/CADE, essa ampliação da capacidade não é trivial. De fato, ela corresponderia a uma expansão superior a [ACESSO RESTRITO AO CADE] da estrutura da oferta atual do mercado.

[ACESSO RESTRITO AO CADE] Além disso, no que se refere à preocupação específica com óleos vegetais, além da instrução processual mostrar que não há custos afundados significativos na adaptação de tanques que são utilizados para graneis líquidos em geral para a movimentação de óleos vegetais não aquecidos, observou-se que todos os projetos de expansão da Terin, CBL e do PAR50 preveem a possibilidade de se utilizar tanques para a movimentação de óleos vegetais. Assim, parece haver uma forte pressão de concorrência potencial que é capaz de disciplinar eventual exercício de poder de mercado por parte das Requerentes no cenário pós-operação. A tabela abaixo resume as estimativas de capacidade estática dos projetos de expansão, bem como os tipos de granéis líquidos que os novos empreendimentos poderão movimentar: QUADRO 7 – PREVISÃO DE EMPREENDIMENTOS FUTUROS E EXPANSÕES NOVOS TERMINAIS TIPOS DE GRANÉIS LÍQUIDOS CAPACIDADE ESTÁTICA (M³) PAR50 Ácido sulfúrico, soda cáustica e óleos vegetais aquecidos e não aquecidos 70.181 Terin De acordo com o Estudo de Impacto de Vizinhança, os produtos que podem ser armazenados em tais tanques incluem:

Óleo Diesel, Gasolina, Etanol, Metanol, Nafta, Liviana, Correntes Gasosas de Refinaria – HLR, GTL – gas to liquids, Aguaraz, Xilois, Alimet, Óleo de Soja, Óleo de Palmiste, Soda, Melaço de Cana e Adubo líquido, dentre outros 147.250 (Terminal 3 – Bacia 1 e 2) 42.725 (Terminal 2) CBL (Fase 1 do Aditivo ao Termo de Compromisso Urbanístico) Possui Licença Prévia de Ampliação (nº 210.728) para diversos produtos, incluindo óleo de palmiste e óleos vegetais não aquecidos 67.055 Fonte: elaborado pelo Gabinete 4 3.4 Eficiências da operação As sinergias decorrentes da operação foram apresentadas pelas Requerentes em Nota Técnica de lavra do Professor Carlos Ragazzo (SEI 1150212). Em primeiro lugar, afirma-se não ser necessária uma avaliação de caráter compensatório, dada a ausência de efeitos anticompetitivos advindos do presente ato de concentração. As Requerentes indicam que a principal sinergia decorrente da operação [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUENTES]. Este fator geraria uma diminuição dos custos associados à operação terrestre de carga e descarga e de movimentação marítima. Segundo informado pelas Requerentes, [ACESSO RSTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] Uma segunda possibilidade apresentada na Nota Técnica seria a entrada de novo concorrente, sendo necessária a construção de uma infraestrutura completa de um novo terminal no terreno do estacionamento situado em frente ao Terminal II. Tal opção implicaria em custos mais altos – incluindo a construção de dutovias até o píer público. Considerando que o Terminal II apresenta apenas 24 mil m³ de tancagem disponível, o investimento se demonstraria inviável quanto à sua rentabilidade, não permitindo ganhos de escala na operação. Com base nessas informações, foram estimados os capex necessários para que cada um dos agentes utilize o Terminal II, chegando aos seguintes números: [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] [22] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] A SG/CADE destacou os § 5º do art. 88 da Lei nº 12.529/2011, que diz serem "proibidos os atos de concentração [...] que possam [...] reforçar uma posição dominante [...], ressalvado o disposto no § 6º deste artigo". O § 6º, a seu turno, indica que os atos de concentração a que se refere o § 5º poderão ser autorizados, desde que sejam observados os limites estritamente necessários para atingir os seguintes objetivos: I - cumulada ou alternativamente: a) aumentar a produtividade ou a competitividade; b) melhorar a qualidade de bens ou serviços;

ou c) propiciar a eficiência e o desenvolvimento tecnológico ou econômico; e II - sejam repassados aos consumidores parte relevante dos benefícios decorrentes. Portanto, a SG/CADE afirma ser necessário ponderar as eficiências específicas de cada operação frente a seus efeitos negativos. Os critérios que o CADE adota para essa análise estão presentes no Guia H do CADE. O Guia estabelece que, em casos de risco significativo de dano ao mercado, (i) deve-se afastar qualquer benefício que não seja concretamente provável e verificável; (ii) para que uma eficiência seja contabilizada, não basta que gere reduções de custos, aumento de lucros ou outros benefícios que sejam incorporados unicamente pelas empresas fusionadas, exigindo-se que parte relevante dos benefícios sejam repassados aos consumidores; e (iii) consideram-se eficiências passíveis de contabilização aquelas específicas da operação, ou seja, que não poderiam ser alcançadas de outra forma senão por meio do ato de concentração.[23] A SG/CADE conclui que não foram apresentadas evidências concretas de que as sinergias seriam, de fato, repassadas aos consumidores finais. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUENTES] Como observado, não bastaria que a operação gerasse uma redução de custos, aumento de lucros ou outros benefícios que sejam incorporados unicamente pelas empresas envolvidas. 4.

CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS SOBRE A AQUISIÇÃO DE TERRENOS NA ZONA DE INTERESSE PORTUÁRIO (ZIP) DE PARANAGUÁ/PR No recurso de terceiro apresentado pela CBL, a empresa ponderou que há uma escassez de áreas com capacidade para armazenagem de granéis líquidos na Zona de Interesse Portuário (ZIP) de Paranaguá/PR e que, nos últimos anos, "a Cattalini vem adquirindo áreas que possibilitam ampliar sua capacidade. Uma peculiaridade dessas áreas adquiridas é que elas pertenciam (como propriedade ou posse) a famílias, utilizadas para residências. São, portanto, terrenos que não pertencem a grandes grupos econômicos, de forma que sua aquisição não é de notificação obrigatória para o CADE" (SEI 1170243). A preocupação apresentada pela CBL foi desenvolvida em maiores detalhes por meio de Parecer Técnico elaborado pela Charles River Associates, que argumenta que a Cattalini poderia estar aplicando a estratégia merger to monopoly, isto é, conduzindo pequenas aquisições de imóveis ao longo dos anos. Essa estratégia poderia causar dois resultados diferentes. O primeiro resultado seria a manutenção das áreas desocupadas pela Cattalini, sem expandir a sua capacidade de tancagem. A partir dessa estratégia, poderia prejudicar o mercado por meio da criação de uma restrição artificial na oferta, fomentando uma pressão artificial sobre os preços dos serviços.

A existência de elevada capacidade ociosa no terminal da Cattalini constituiria uma ameaça crível à expansão de capacidade pelos demais concorrentes. O segundo resultado seria a ampliação da oferta de armazenagem da Cattalini e, com isso, a absorção de toda a demanda antes atendida pelos seus concorrentes, causando fechamento de mercado, uma vez que a demanda residual para os terminais concorrentes cairia. Em face desses argumentos, as Requerentes buscaram defender ao longo do processo a disponibilidade de áreas para aquisição e adaptação à movimentação portuária. Em Nota Técnica apresentada pelo professor Carlos Ragazzo, apontou-se como fatos indicativos da disponibilidade de terrenos na região o ingresso de novos players nos últimos anos e suas expansões executadas e recentemente anunciadas: "A Terin, por exemplo, ingressou no porto paranaense em 2016, e o Grupo Fertipar – grupo que a adquiriu em 2022 – já anunciou seu plano de expansão de sua tancagem de ordem de 189.975 m³ a partir da construção de mais dois terminais. A partir desse movimento, sua capacidade estática total passará a ser cerca de 243.175 m³ [15]. A CBL, que também entrou recentemente nesse mercado, em 2018, anunciou que expandirá sua capacidade [16] para cerca de 170 mil m³ - obra prevista para concluir em 18 meses, ampliando a capacidade de recebimento no Porto de Paranaguá. A notícia foi veiculada pela mídia, que destacou, inclusive, a competitividade presente no Porto [17].

O gerente geral da CBL ainda destaca que, com essa ampliação, a CBL deterá o segundo maior terminal de líquidos de Paranaguá [18]." (SEI 1150212) Além disso, a Nota Técnica fez menção ao próprio Estudo de Impacto de Vizinhança promovido pela Terin em setembro de 2021, que demonstraria a disponibilidade de terrenos na região. O referido estudo aponta que o processo de expansão do porto não se dá apenas por meio da aquisição de terrenos nus, como também em razão da mudança do perfil habitacional da região, abrangendo terrenos residenciais. O Estudo de Impacto de Vizinhança demonstra que, historicamente, o entorno do Porto de Paranaguá/PR era voltado ao uso residencial, além de algumas atividades logístico-industriais. Nas últimas décadas, estas últimas atividades foram se intensificando, a ponto de, em determinado momento, ser convertida em Zona de Interesse Portuário (ZIP) pela legislação municipal. Inclusive, alguns bairros deixaram de ser residenciais por completo, como, por exemplo, o próprio bairro onde se localiza a sede da Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (APPA). Ainda que atualmente algumas áreas residenciais resistam na Zona de Interesse Portuário (ZIP), a região tornou-se primariamente associada à atividade retroportuária. O estudo conclui que a tendência é que haja uma transferência total das residências remanescentes na Zona de Interesse Portuário (ZIP), o que já vem ocorrendo gradualmente nos últimos anos.

Portanto, a expansão dos terminais se dá sobre imóveis residenciais, e não somente terrenos nus. As Requerentes apresentam um mapeamento da disponibilidade de áreas no entorno dos terminais de granéis líquidos, conforme o plano diretor da cidade: FIGURA 17 – MAPEAMENTO DE ÁREAS DISPONÍVEIS NO ENTORNO DOS TERMINAIS Fonte: Nota Técnica Prof. Carlos Ragazzo (SEI 1150212) Ainda conforme a Nota Técnica, argumenta-se que há cerca de 300 mil m² de áreas residenciais ou comércios vicinais passíveis de aquisição para ampliação de capacidade estática na região de influência do Porto de Paranaguá/PR. Por tal razão, não haveria racionalidade de aquisição de capacidade para a realização de práticas anticompetitivas – em verdade, a compra de capacidade adicional para manter ociosidade incentivaria a entrada ou expansão de novos players: "Se o preço estiver mais alto, há um incentivo maior, inclusive, para novos movimentos de expansão por parte das empresas rivais. Aliás, os movimentos de expansão de Terin e CBL já demonstram que qualquer tentativa de aumento de preço será inócua, diante não só da capacidade atual, como da previsão de crescimento para os próximos anos, que efetivamente representam capacidade de armazenagem bem superior à que está sendo adquirida nesta operação.

Levando em consideração a característica do setor (com altos custos fixos e investimentos específicos), qualquer tentativa de estratégias de capacidade casadas com preços (algo próximo de um cenário de preço predatório) também seriam pouco prováveis, dado que os competidores teriam incentivo para resistir durante longo período de tempo para não perder os investimentos realizados, tornando irracional a estratégia, sobretudo na iminência de leilão para o arrendamento de área e infraestrutura para movimentação e armazenagem de granéis líquidos em Paranaguá." (SEI 1150212) A SG/CADE avaliou que, em primeiro lugar, as informações trazidas aos autos indicam não haver acesso muito dificultoso a áreas para ampliação de capacidade produtiva, apesar de, de fato, não serem extremamente abundantes. Tais áreas situam-se fora do porto organizado, ou seja, fora da região alaranjada da figura a seguir: FIGURA 18 – INDICAÇÃO DA ÁREA RELATIVA AO PORTO ORGANIZADO DE PARANAGUÁ/PR Fonte: Parecer SG/CADE. Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV da Ampliação do Terminal de Granéis Líquidos TGL – Terin. Os empreendimentos que se situam fora do porto organizado localizam-se no zoneamento urbano do município de Paranaguá (Capítulos VI e VII da Lei Complementar Municipal nº 62/2007). Como já inferido das informações trazidas anteriormente, o zoneamento urbano permite subdivisões, como a Zona de Interesse Portuário (ZIP) e a própria Zona de Proteção do Santuário do Rocio (ZPSR).

A figura abaixo permite uma melhor visualização dessas áreas: FIGURA 19 – SUBDIVISÕES DO ZONEAMENTO URBANO FORA DO PORTO ORGANIZADO DE PARANAGUÁ/PR Fonte: Parecer SG/CADE. Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV da Ampliação do Terminal de Granéis Líquidos TGL – Terin A SG/CADE verificou que, de fato, as expansões de capacidade promovidas pela CBL e pela Terin – já mencionadas anteriormente – têm se valido de terrenos localizados na Zona de Interesse Portuário (ZIP). Observando esse cenário, a SG/CADE concluiu que os capacity shares das Requerentes tenderiam a ser diluídos, progressivamente, diante do aumento de capacidade de armazenamento de granéis líquidos no Porto de Paranaguá/PR. Sobre esses pontos, é importante deixar claro que, diferente do defendido pelas terceiras interessadas, o presente ato de concentração não parece se enquadrar em uma definição de "merger to monopoly". Essas operações, que atraem fortes presunções de ilicitude, são baseadas em uma lógica eliminação total da concorrência. O caso em tela é distinto. Em primeiro lugar, a operação não envolve aquisição de um competidor, mas sim de um conjunto de ativos, parte relevante deles não operacionais. Além disso, como examinado neste voto, no cenário pós-operação, há pressão competitiva atual ou potencial relevante, respectivamente, no cenário de movimentação de graneis líquidos em geral e no cenário de movimentação de óleos vegetais.

Todavia, mesmo não se tratando de uma merger to monopoly, a dinâmica de aquisição sucessiva de terrenos pela Cattalini suscita uma preocupação proeminente para a política de concorrência, ainda que para além do escopo deste caso concreto. Como bem observado pela CBL, as aquisições de terrenos residenciais e familiares na região em geral escapa aos critérios legais de notificação do art. 88 da Lei 12.529/2011. Em um cenário como esse, passando abaixo do radar da autoridade antitruste, a compra sucessiva de pequenos terrenos na região para eventualmente impedir o desenvolvimento de concorrentes, em um contexto de grande fragmentação dos ativos disponíveis, pode ecoar aquilo que na literatura antitruste em geral se chama de "rollup estratégico", ou, de forma mais jocosa, "sashimi M&A"[24]. Esse tema, extensamente debatido no contexto de aquisições nascentes e killer acquisitions em mercados digitais, tem feito com que diversas jurisdições adotem mecanismos de controle de fusões abaixo dos critérios de notificação (mergers bellow the thresholds). No caso brasileiro, a disposição prevista no art. 88, § 7º, da Lei nº 12.529/2011 tem justamente essa vocação de servir como uma válvula de flexibilidade para o controle de estruturas. Sabe-se que esse mecanismo tem sido utilizado de forma tímida pelo CADE desde o início da vigência da nova lei.

No entanto, ele se mostra sobretudo útil para situações em que os ativos concorrencialmente relevantes para o mercado não são em geral negociados por grandes grupos econômicos. É por isso que autores como o professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo José Martins Proença ressalta "a importância de uma reflexão mais detida sobre o parágrafo 7º do artigo 88 da Lei de Defesa da Concorrência, notadamente diante das transformações mercadológicas que vêm dinamizando modelos de negócios e relações empresariais, ventilando questões até então menos salientes para o antitruste brasileiro do início de vigência da Lei de Defesa da Concorrência." [25] Ocorre que, para que a discricionariedade prevista no art. 88, § 7º, da Lei nº 12.529/2011 possa ser plenamente exercida pelo CADE, é fundamental que os agentes econômicos sejam submetidos a algum tipo de obrigação de comunicação de aquisições à autoridade antitruste. Caso contrário, os elevados custos de monitoramento e a dependência de atuação ex officio da autoridade poderia comprometer a eficácia do dispositivo. No caso em tela, por meio de petição juntada aos autos às vésperas deste julgamento, a Cattalini assumiu um compromisso unilateral de comunicar ao CADE a "compra, na Zona Portuária do município de Paranaguá, de imóveis (terrenos nus ou com algum tipo de edificação, como casas) desde a posse" (SEI 1208262), pelos próximos 3 (três) anos.

Ainda de acordo com as Requerentes, a comunicação a ser informada mediante peticionamento endereçado à SG/CADE "terá por objeto imóveis, em áreas contíguas ou não, de área agregada de ao menos 3.500 m² (três mil e quinhentos metros quadrados)" (SEI 1208262). Entendo que esse compromisso apresentado pela Cattalini é uma medida interessante para facilitar à SG/CADE um monitoramento do mercado que possa dar ensejo ao acionamento do art. 88, § 7º, da Lei nº 12.529/2011 nas situações em que se julgar oportuno. De todo modo, entendo que para garantir o enforcement do compromisso unilateral assumido pelas Requerentes, faz-se necessária a previsão de multa diária em caso de retardamento injustificado da prestação das informações, nos termos do art. 40 da Lei nº 12.529/2011. Dispositivo Por todo o exposto, voto pela aprovação sem restrições do ato de concentração em epígrafe, nos termos do art. 9, inciso X e art. 61, caput, da Lei nº 12.529/2011, e dos arts. 18, inciso I e art. 128, caput, do Regimento Interno do CADE.

Determino, ainda, que sejam comunicadas ao CADE as aquisições de imóveis na Zona de Interesse Portuário (ZIP) do Porto de Paranaguá/PR, em áreas contíguas ou não, de área agregada de ao menos 3.500 m² (três mil e quinhentos metros quadrados), realizadas pela Cattalini Terminais Marítimos S/A, bem como pelas pessoas físicas da Família Cattalini que possuem participação societária direta ou indireta no grupo econômico, tudo nos termos consignados no presente voto, sob pena de multa diária, nos termos do art. 40 da Lei nº 12.529/2011. É o voto. victor oliveira fernandes Conselheiro-Relator (assinado eletronicamente) REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA (CADE). Cadernos do CADE: Mercado de Serviços Portuários. 2019, p. 34. BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal. Brasília, 2016. p. 13. EBEN, Magali. The Antitrust Market Does Not Exist: Pursuit of Objectivity in a Purposive Process. Journal of Competition Law & Economics, v. 17, n. 3, p. 586 – 619, 2021, p. 11–12. REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA (CADE). Cadernos do CADE: Mercado de Serviços Portuários. 2019, p. 35. BAKER, Jonathan B. Market Definition: An Analytical Overview. Antitrust Law Journal, v. 74, p. 129–173, 2007, p. 134. GAVIL, Andrew I. et al. Antitrust Law in Perspective:

Cases, Concepts and Problems in Competition Policy, St. Paul: West Academic Publishing, 2022, p. 750. LIANOS, Ioannis; KORAH, Valentine; SICILIANI, Paolo. Competition Law: Analysis, Cases & Materials, Oxford: Oxford University Press, 2019, p. 243. BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal, Brasília, 2016, p. 16. Por todos, cf. Ato de Concentação nº 08012.010178/2010-11. Requerentes: Localfrio S.A., Suata S.A. e Atlântico Terminais S.A.; Ato de Concentração nº 08012.008685/2007-90. Requerentes: Itajaí Investimentos Ltda. e Teconvi S.A. Terminal de Contêineres do Vale do Itajaí; Ato de Concentração nº 08012.000777/2011-16. Requerentes: Terminal Portuário Movimentação e Armazenagem Participações S.A. e Portos e Serviços Logísticos Adjacentes Participações S.A. e outros). REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA (CADE). Cadernos do CADE: Mercado de Serviços Portuários. 2019, p. 37–38. BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal, Brasília, 2016, p. 24–25. BAUMOL, William A. Contestable Markets: An Unprising in the Theory of Infustry Structure. The American Economic Review, v. 72, n. 1, p. 1–15, 1982. BAUMOL, William A. Contestable Markets: An Unprising in the Theory of Infustry Structure. The American Economic Review, v. 72, n. 1, p. 1–15, 1982, p. 4.

Isso explica o grande criticismo em relação a essa teoria. A esse respeito, cf. WHISH, Richard; BAILEY, David. Competition Law. Oxford: Oxford University Press, 2012, p. 17. (“it is questionable whether the theory of contestability really adds a great deal to traditional thinking on industrial economics or whether it simply involves a difference of emphasis”). BISHOP, Simon; WALKER, Mike. The Economics of EC Competition Law: concepts, application and measurement, Londres: Thomson Reuters, 2010, p. 72–73 e ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (OCDE). Barriers to Entry, p. 1–317, 2005, p. 29. Destacando essa nomenclatura, cf. “economists are equally interested in barriers to entry (ie, obstacles to the entrance of operators that are not currently present on the market) and in barriers to expansion (ie, obstacles to the growth of the production capacities of incumbent competing operators). In fact, whether it is an undertaking that is likely to enter the market (referred to as a ‘potential competitor’ or ‘new entrant’) or an undertaking already present which might expand its activities (‘current competitor’), the competitive pressure being exerted on the market power is inherently the same”. (GERADIN, Damien; LAYNE-FARRAR, Dr. Anne e PETIT, Nicolas. EU Competition Law and Economics. Oxford: Oxford University Press, 2012, p. 89). Como ressaltado por Jones, Sufrin e Dunne:

“a barrier to entry is something which prevents or hinders the emergence of potential competition which would otherwise constrain the incumbent undertaking. A barrier to expansion is something which prevents or hinders an existing competitor from expanding output. […] barriers to entry may be high although barriers to expansion are low” (JONES, Alison; SUFRIN, Brenda e DUNNE, Niamh. EU Competition Law: Text, Cases and Materials. 7a Edição. Oxford: Oxford University Press, 2019, p. 125). BISHOP, Simon; WALKER, Mike. The Economics of EC Competition Law: concepts, application and measurement, Londres: Thomson Reuters, 2010, p. 82. Conferir em http://web.antaq.gov.br/sistemas/leilaointernetv2/PaginaPrincipal.aspx AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS. Estudo PAR50 – SEÇÃO A. Disponível em: http://web.antaq.gov.br/Sistemas/WebServiceLeilao/DocumentoUpload/Audiencia%2072/6.%20PAR50%20-%20Seção%20A%20-%20Apresentação.pdf AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS. Estudo PAR50 – SEÇÃO B. Disponível em: http://web.antaq.gov.br/Sistemas/WebServiceLeilao/DocumentoUpload/Audiencia%20111/PAR50%20-%20Seção%20B%20-%20Estudo%20de%20Mercado%20rev04.pdf Segundo informado na referida Nota Técnica, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. “Entende-se que não serão consideradas eficiências específicas da concentração aquelas que podem ser alcançadas, em um período inferior a 2 (dois) anos, por meio de alternativas factíveis, que envolvem menores restrições para a concorrência.

[...] As eficiências alegadas não serão consideradas quando forem estabelecidas genericamente, quando forem especulativas ou quando não puderem ser verificadas, ou ainda quando adotarem hipóteses ou cenários não condizentes com a previsão de impacto do AC sobre o mercado [15]. Não serão considerados como eficiências os ganhos pecuniários decorrentes de aumento de parcela de mercado ou de qualquer AC que represente apenas uma transferência de recursos entre agentes econômicos.” Retirado do Guia H do CADE. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-para-analise-de-atos-de-concentracao-horizontal.pdf, págs. 46 e 47. TOMBAK, Mikhel. Sashimi M&A: Monopolization by a thousand acquisitions. CPI Anitrust Chronicle, v. 2, n. 1, p. 1–7, 2023. PROENÇA, José Marcelo Martins e MISALE, Guilherme Teno. O (tímido) olhar acadêmico para o parágrafo 7º do artigo 88 da LDC. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-mar-29/opiniao-olhar-academico-paragrafo-artigo-88-ldc#:~:text=O%20(t%C3%ADmido)%20olhar%20acad%C3%AAmico%20para,do%20artigo%2088%20da%20LDC&text=Em%20quase%20uma%20d%C3%A9cada%20de,%2C%20estudado%20timidamente%20%5B1%5D.