Atividades Auxiliares dos Serviços Financeiros não Especificadas Anteriormente

SEI/CADE - 1237394 - Nota Técnica Nota Técnica nº 11/2023/CGAA2/SGA1/SG/CADE Processo nº 08700.002863/2020-98 Tipo de Processo: Procedimento Preparatório Representante: CADE ex officio Representados: American Express Brasil Assessoria Empresarial Ltda (“Amex”); Elo Serviços S.A. (“Elo”); Hipercard Banco Múltiplo S.A. (“Hipercard”); Mastercard Brasil Soluções de Pagamento Ltda (“Mastercard”), Visa do Brasil Empreendimentos Ltda (“Visa”), Redecard S.A. ("Rede") e Cielo S.A ("Cielo") ou Instituidores de arranjos de pagamentos e credenciadoras Advogados: Cristiane Saccab Zarzur, Cario Mário da Silva Pereira Neto, Marcelo Queiroga Filho, Victor Oliveira Cotta, Leonor Cordovil e outros. EMENTA: Procedimento Preparatório. Investigação de denúncias de Compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis e conduta com vistas a dominar mercado relevante de bens ou serviços. Artigo 36, caput, incisos I e II, da Lei nº 12.529/11. Insubsistência de indícios. Recomendação de arquivamento. VERSÃO pública I.

RELATÓRIO Em 18 de junho de 2020, esta Superintendência-Geral (SG) instaurou, de ofício, Procedimento Preparatório (PP) para apurar a existência de infração à ordem econômica supostamente cometida por instituidores de arranjos de pagamentos (IAPs), também conhecidos como bandeiras, e por credenciadoras.[1] A Associação Brasileira Online to Offline (ABO2O) apresentou, em 03 de julho de 2020, manifestação acerca do Despacho que instaurou o PP com objetivo de adicionar “representação” em face das bandeiras Amex, Elo, Hipercard, Mastercard e Visa e das credenciadoras Cielo e Rede.[2] Em resumo, a ABO2O argumentou que alguns instituidores de arranjos de pagamentos e credenciadores estariam impondo obrigações que implicariam o acesso destes a informações “concorrencialmente sensíveis” dos subcredenciadores. Teoricamente, o compartilhamento desse tipo de informação seria preocupante do ponto de vista concorrencial, tendo em vista que credenciadores e subcredenciadores seriam concorrentes diretos entre si para alguns “usuários finais recebedores” (como lojistas e pequenos comerciantes, pequenos empreendedores, prestadores de serviços etc). Além dessa alegada conduta principal, a ABO2O também enumerou práticas das principais instituidoras de arranjos de pagamento e credenciadoras que, alegadamente, produziriam danos concorrenciais aos subcredenciadores e marketplaces.

Mais especificamente, a ABO2O mencionou i) suposta recusa de contratar praticada pela credenciadora Cielo em relação ao serviço de antecipação de recebíveis; ii) aumento unilateral e não transparente de tarifas dos arranjos de pagamento (o que consistiria em aumento do custo de rivais). Além disso, a ABO2O mencionou outras práticas[3] que alega ter efeitos anticompetitivos, tais como: iii) determinação de adoção de protocolos de segurança pelas bandeiras; iv) alterações nos regulamentos dos arranjos de pagamento; v) celebração de contratos de adesão; vi) nova sistemática de registro de recebíveis; e vii) autorregulação assistida. Na sequência, a SG encaminhou ofícios[4] a instituidores de arranjos de pagamentos, emissores de cartões de crédito, credenciadoras, subcredenciadoras e associações representativas. Foi solicitada a opinião dos destinatários acerca do Despacho SG Instauração Procedimento Preparatório nº 24/2020 (SEI 0768400) e sobre os fatos relatados nos documentos protocolados pela ABO2O. Em 30 de setembro de 2020[5], em sua segunda manifestação nos autos deste Procedimento Preparatório, a ABO2O apresentou petição requerendo: a) Instauração de Processo Administrativo; b) Medida Preventiva para suspender a exigibilidade do compartilhamento de informações estratégicas e concorrencialmente sensíveis dos subcredenciadores/marketplaces com as Instituidoras de Arranjos de Pagamento (“IAPs” ou “bandeiras”) e/ou com as credenciadoras.

Na mesma data, em 30 de setembro de 2020, o Cade enviou o ofício Nº 7194/2020/CGAA2/SGA1/SG/CADE[6] à ABO2O requerendo a apresentação de informações a partir de 1º de outubro de 2020, acerca das ocorrências relativas aos seus associados em que uma ou mais instituidoras de arranjo de pagamento aberto e/ou credenciadores/adquirentes, sob a justificativa de cumprimento dos dispositivos presentes na Circular do Banco Central nº 3.978/2020: i. Tivessem se recusado a celebrar contrato com o associado para participação no(s) referido(s) arranjo(s); ii. Tivessem rescindido contrato, excluindo o associado do(s) referido(s) arranjo(s); ou iii. Tivessem aplicado quaisquer outras sanções ao associado. A única manifestação[7] da ABO2O a respeito desse ofício ocorreu em 28/10/2020. Na terceira oportunidade em que aportou informações aos autos, a ABO2O não relatou qualquer episódio de recusa de celebração de contrato, rescisão de contrato ou aplicação de sanções. Na referida manifestação, [ACESSO RESTRITO AO CADE E À ABO2O] Em 9 de outubro de 2020, esta SG enviou ofício Nº 7364/2020/CGAA2/SGA1/SG/CADE[8] ao Banco Central e solicitou alguns esclarecimentos sobre a exigência de informações de subcredenciadoras. Em resumo, a autoridade monetária afirmou que existe a necessidade de prestação de informações das subcredenciadoras para os instituidores de arranjos de pagamento e credenciadores.

O Banco Central afirma, inclusive, que caso os subcredenciadores falhem com suas responsabilidades financeiras perante os usuários finais (estabelecimentos comerciais) são os credenciadores que terão que liquidar essas obrigações. Trata-se de justificativa importante para que os credenciadores conheçam aspectos relativos à higidez financeira dos subcredenciadores a eles relacionados. Finalmente, na quarta e última oportunidade em que se manifestou nos autos deste Procedimento Preparatório, a ABO2O apresentou, em 21 de julho de 2021, Parecer Econômico[9] em que foram abordados dois aspectos: 1) a relação entre as atividades dos subcredenciadores e o risco sistêmico e 2) os custos das práticas denunciadas para os consumidores. Quanto ao primeiro aspecto, o Parecer entendeu que a atuação dos subcredenciadores não apresenta preocupações no que diz respeito ao risco sistêmico por duas razões principais: (i) a maior parte desse segmento é dominado por credenciadores e (ii) todos os subcredenciadores/marketplaces com faturamento superior a R$ 500 milhões em 12 meses são obrigados a realizar a liquidação centralizada junto à Câmara Interbancária de Pagamentos (CIP).[10] Na referida análise, reiterou-se a possibilidade de dano à concorrência no mercado de meios de pagamento. Salientou-se também que alguns subcredenciadores poderiam ser excluídos do mercado em razão das condutas anticompetitivas mencionadas.

Por fim, em 16/12/2022, esta SG/Cade indeferiu[11] o pedido de medida preventiva apresentado pela Associação Brasileira Online to Offline (ABO2O). A principal razão para tanto foi a inexistência de notificações, seja por parte da ABO2O ou qualquer subcredenciadora, a respeito de descredenciamentos efetivamente realizados por credenciadoras ou instituidoras de arranjos de pagamentos. Mais especificamente observou-se que, passados mais de 2 (dois) anos do pedido de medida preventiva, a principal alegação de efeito anticompetitivo formulada pela ABO2O não se concretizou. Não foram reportadas a esta SG recusa de celebração de contrato, rescisão de contrato ou aplicação de sanções durante esse transcurso de tempo. Em outras palavras, a ABO2O não apresentou qualquer indício concreto de ocorrência do principal dano concorrencial alegado, qual seja, a exclusão de subcredenciadores e marketplaces dos principais arranjos de pagamento. II. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE O MERCADO DE MEIOS DE PAGAMENTOS Antes de prosseguir com a análise a respeito das práticas denunciadas pela ABO2O, cumpre tecer breves considerações a respeito dos participantes do mercado do mercado de meios de pagamento. Com base no entendimento do Cade em instruções e publicações anteriores e no Relatório conjunto BC, SDE e SEAE, é possível identificar os seguintes agentes econômicos nesse mercado: i. Instituidora de Arranjos de Pagamento ou “Bandeira”:

empresa nacional ou estrangeira detentora dos direitos de propriedade e franqueadoras de suas marcas e logotipos mediante a especificação de regras gerais de organização e funcionamento do sistema de cartões e meios de pagamento. ii. Credenciador: empresa responsável pelo credenciamento de estabelecimentos comerciais para aceitação de cartões como meios eletrônicos de pagamento na aquisição de bens e/ou serviços. É responsável pela liquidação/processamento, juntos às instituidoras de arranjos de pagamento, das transações realizadas por subcredenciadoras; iii. Emissor do cartão: empresa nacional ou estrangeira autorizadas pelas bandeiras a emitir ou conceder cartões de pagamento de determinada bandeira. O emissor é encarregado da relação com o portador do cartão, ou seja, é responsável pela habilitação, identificação e autorização do pagamento, pela liberação de limite de crédito ou saldo em conta corrente, pela fixação de encargos financeiros, pela cobrança de fatura e pela definição de programas de benefícios. Em geral, o emissor é um banco ou instituição financeira; iv. Portador do cartão: É a pessoa física ou jurídica que utiliza o cartão como instrumento de pagamento para compra de bens ou serviços. Para tanto, deve assinar contrato com instituição emissora do cartão; v. Estabelecimento comercial:

é o vendedor do produto e/ou serviço, que recebe o pagamento do portador por meio de cartões de crédito ou débito (podendo ser uma loja virtual, que venda seus produtos ou serviços pela internet); e vi. Subcredenciador/facilitador[12]: são empresas normalmente associadas ao comércio virtual (e-commerce)[13] e que, assim como as credenciadoras, atuam na habilitação dos estabelecimentos, para a aceitação de um instrumento de pagamento emitido por uma instituição financeira/pagamento. Entretanto, em contraposição com as credenciadoras, as subcredenciadoras não liquidam as transações como credoras perante os emissores (Circular nº 3.682, Banco Central) apenas capturando-as e remetendo-as para processamento de um credenciador. Ou seja, contratam com esse último para o processamento das operações. Até pouco tempo, esses facilitadores tinham uma atuação um pouco mais limitada aos estabelecimentos comerciais de menor porte e aos negócios online, os quais não possuíam acesso direto às credenciadoras para capturar e processar suas transações. Atualmente, observa-se que esse cenário tem mudado, com credenciadores se associando a estabelecimentos de menor porte e os subcredenciadores também firmando contratos com estabelecimentos de maior porte. Importante frisar que as instituidoras de arranjos de pagamentos (IAPs) são, por sua própria natureza, definidoras de regras e procedimentos para os agentes que dele participam.

Do ponto de vista legal, são responsáveis por instituir um “conjunto de regras e procedimentos que disciplina a prestação de determinado serviço de pagamento ao público e aceito por mais de um recebedor, mediante acesso direto por usuários finais, pagadores e recebedores. ” (art. 6°, I da Lei 12.865/2013). Além disso, a Circular 3925/2018 do Banco Central acrescentou ao texto da Circular 3682/2013 os artigos 3-A e 3-B que preveem, respectivamente, que: o instituidor de arranjo de pagamentos pode estabelecer obrigações aos credenciadores para que estes monitorem o cumprimento, pelos subcredenciadores, de regras dos IAPs; e os IAPs devem especificar as informações que os subcredenciadores deverão franquear aos credenciadores. Tais informações não podem, de acordo com o normativo, ser utilizadas para outros fins que não para o exclusivo cumprimento da responsabilidade de monitoramento atribuída. Do ponto de vista econômico, a edição Cadernos do Cade – Mercado de instrumentos de pagamento[14], elaborada pelo Departamento de Estudos Econômicos (DEE), ao citar importantes autores sobre mercados de múltiplos lados, aponta que o estabelecimento de regras tem impacto decisivo no volume de transações que ocorrem em determinada plataforma:

“Segundo a definição formal de Rochet e Tirole (2006), um mercado de múltiplos lados se caracteriza pela existência de uma plataforma que, através de uma estratégia de precificação diferenciada para cada um de seus usuários, é capaz de aumentar o volume das transações totais nesse. Ainda, complementando essa definição, Evans e Shmalensee (2007) argumentam que a plataforma atuaria como um “catalisador econômico”, facilitando a captura de valor dos diferentes lados de um mercado, ao viabilizar a interação entre estes. Quanto maior o número de usuários de um lado da plataforma, maior o valor capturado pelos usuários do outro lado, o que resume uma das principais características desse tipo de mercado: a existência de externalidades de rede cruzadas. De forma geral, pode-se dizer que, a globalização e o progresso tecnológico vivenciados nos últimos anos contribuíram significativamente para o surgimento de mercados com natureza semelhante a de uma plataforma de múltiplos lados. Diante desse arcabouço normativo e econômico, passa-se à análise. III. ANÁLISE III.1 Considerações iniciais A Superintendência-Geral (SG) do Cade instaurou o presente Procedimento Preparatório, por meio do Despacho SG Instauração PP nº 24 (SEI 0768400), para apurar a existência de infração à ordem econômica supostamente cometida por instituidores de arranjos de pagamentos (IAPs), também conhecidos como bandeiras, e por credenciadoras.

Nos termos do §2º do artigo 66 da Lei nº 12.529, de 2011, a SG poderá instaurar procedimento preparatório para verificar se a conduta analisada constitui matéria de competência do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, nos termos dessa Lei. Além do exame de competência do SBDC, compete à SG decidir a respeito da insubsistência dos indícios apresentados ainda em âmbito de procedimento preparatório de inquérito administrativo (PP), nos termos do inciso IV do art. 13 da Lei nº 12.529/11. A análise a seguir se desdobrará nessas duas etapas. III.2 Da competência do SBDC em relação à matéria Os fatos que originaram a abertura ex officio do presente Procedimento Preparatório (PP) e a manifestação complementar apresentada pela ABO2O estão relacionados à imposição de obrigações, por parte de IAPs (bandeiras) e credenciadoras, que implicariam o acesso destes a informações “concorrencialmente sensíveis” dos subcredenciadores. A recusa no fornecimento dessas informações poderia resultar, de acordo com a ABO2O, que seus associados fossem excluídos dos arranjos de pagamento dos quais participam o que, em última instância, inviabilizaria a atividade econômica dos subcredenciadores/marketplaces. Ademais, haveria ainda outras práticas decorrentes do relacionamento de IAPs (bandeiras) e credenciadores com subcredenciadores/marketplaces que estariam prejudicando o desempenho da atividade econômica dos últimos.

De forma geral, tais condutas poderiam, em tese, ser enquadradas ao menos nos incisos III e XII, §3° do art. 36 da Lei n° 12.529/2011, segundo os quais: § 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica: [...] III - limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado; [...] XII - dificultar ou romper a continuidade ou desenvolvimento de relações comerciais de prazo indeterminado em razão de recusa da outra parte em submeter-se a cláusulas e condições comerciais injustificáveis ou anticoncorrenciais; Além desse possível enquadramento legal, observa-se que as práticas denunciadas já foram objeto de análise pelo Cade. Destaca-se o Inquérito Administrativo n° 08700.005986/2018-66, instaurado a partir de decisão[15] do Plenário do Cade que entendeu que: “ Obtenção pela Rede de informações e dados prévios e compilados dos facilitadores e dos estabelecimentos comerciais pode ensejar a aplicação da legislação concorrencial e, por meio de uma análise dos efeitos da conduta, vir a configurar um ilícito” Ainda que o referido Inquérito Administrativo tenha sido posteriormente arquivado, é inequívoco que a matéria é de competência do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, especialmente desta SG. III.3 Da subsistência dos indícios apresentados De acordo com o art.

36 da Lei nº 12.529/2011, independentemente de culpa, constituem infração da ordem econômica atos, manifestados sob qualquer forma, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que tais efeitos não sejam alcançados: (i) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; (ii) dominar mercado relevante de bens ou serviços; (iii) aumentar arbitrariamente os lucros; e (iv) exercer de forma abusiva posição dominante. Conforme mencionado anteriormente, uma das alegadas condutas a ser investigada neste procedimento preparatório é a suposta imposição, por parte de instituidores de arranjos de pagamentos e credenciadores, de obrigações que implicariam o acesso destes a informações “concorrencialmente sensíveis” dos subcredenciadores. Adicionalmente, além dessa alegada conduta principal, a ABO2O também enumerou práticas das principais instituidoras de arranjos de pagamento e credenciadoras que, alegadamente, produziriam danos concorrenciais aos subcredenciadores e marketplaces. Esses dois conjuntos de práticas serão analisados nas subseções a seguir, especificamente quanto à eventual insubsistência dos indícios de conduta anticompetitiva apresentados, nos termos do inciso IV do art. 13 da Lei nº 12.529/11.

II.3.1 Informações concorrencialmente sensíveis III.3.1.1 Alegações apresentadas pela ABO2O A ABO2O, em sua manifestação inicial[16], alegou que os instituidores de arranjos de pagamento Amex, Elo, Hiper, Mastercard e Visa enviaram notificações aos associados da ABO2O para requerer o compartilhamento de informações alegadamente sensíveis, tais como dados cadastrais e transações realizadas por estabelecimentos comerciais. De acordo com a ABO2O[17], “as IAPs buscam, sob a pretensa alegação de fortalecer a segurança dos arranjos de pagamento, obter informações estratégicas de clientes de subcredenciadores e marketplaces. É relevante salientar que o compartilhamento dos dados exigidos pelos IAPs não resolve possíveis riscos sistêmicos, dado que há na regulação mecanismos de controle mais eficazes que prescindem do acesso à dados sensíveis de clientes de concorrentes.

Esse comportamento, ainda, intensifica o potencial uso abusivo destas informações, pois não há garantia de que os dados compartilhados serão adequadamente protegidos (dentre os quais informações pessoais, que possuem legislação protetiva específica e bastante rigorosa) e se não serão utilizados por unidades internas, como marketing e comercial, para alavancar a participação de mercado das credenciadoras verticalizadas em cenário no qual o apetite destes players no nicho de pequenos negócios é público e notório.” A ABO2O aponta[18] arbitrariedade por parte das instituidoras de arranjo de pagamento na exigência de informações ditas concorrencialmente sensíveis dos associados da ABO2O e que, alegadamente, “vão além das informações necessárias para processar e cumprir com o procedimento de liquidação centralizada determinado pelo BCB e evitar situações de lavagem de dinheiro e riscos sistêmico nas operações.”[19] Para sustentar a racionalidade anticompetitiva da conduta, dado que de acordo com precedentes do Cade os IAPs não são concorrentes dos subcredenciadores[20], a ABO2O alega que i) há verticalização entre IAPs e credenciadoras, estas últimas concorrentes das subcredenciadoras; e ii) serviços das IAPs (tais como Visa Checkout e Masterpass) seriam concorrentes das subcredenciadoras. Por essa razão, haveria possibilidade de uso ilegítimo dos dados disponibilizados a fim de se obter vantagem competitiva.

Em sua segunda manifestação neste Procedimento Preparatório, a ABO2O relatou que bandeiras e credenciadoras “reforçaram as ameaças aos subcredenciadores e marketplaces, promovendo verdadeiro ultimato, por meio de novas correspondências eletrônicas e telefonemas que serão detalhadamente descritos na seção relativa ao periculum in mora, a fim de exigir o imediato compartilhamento de um volume absurdo de dados dos clientes dos facilitadores muito superior ao necessário para o atendimento à regulação do BCB, sob pena de não celebração de contrato, rescisão contratual (i.e, exclusão do subcredenciador e/ou marketplace do arranjo de pagamento) e de aplicação de sanções, medidas que estão sendo tomada às pressas, antes de qualquer apreciação da conduta por parte dessa d. Superintendência-Geral acerca dos fatos denunciados neste processo”[21] Nesse contexto, a ABO2O mencionou o risco de danos irreversíveis à concorrência no mercado de meios de pagamento e a seus associados que, alegadamente, estariam impedidos de exercer suas atividades, “sendo-lhes negado acesso a insumo essencial a sua atividade”[22]. Com vistas a avaliar um pedido de medida preventiva a esse respeito, esta Superintendência-Geral expressamente solicitou[23] à associação que informasse, à medida que ocorressem, eventuais i) recusas de celebração de contrato com instituidores de arranjos de pagamento; ii) rescisões de contrato com a exclusão do associado de arranjos de pagamento;

ou iii) aplicação de outras sanções a associados da ABO2O. No entanto, a despeito desse quadro de aparente urgência e gravidade apresentado pela ABO2O, transcorridos mais de dois anos desde que foi feita a solicitação mencionada, a ABO2O não juntou aos autos qualquer relato que se enquadrasse em um dos três itens acima, razão pela qual a medida preventiva não foi concedida, tendo sido indeferida nos termos da Nota Técnica Nº 57/2022/CGAA2/SGA1/SG/CADE e Despacho SG n° 1845/2022. Por fim, a ABO2O juntou aos autos Parecer Econômico[24] que abordou dois aspectos: “(i) a relação entre as atividades dos subcredenciadores e o risco sistêmico; e (ii) os custos das práticas denunciadas para os consumidores.” Esse Parecer Econômico sustenta que “estão sendo solicitadas informações além das necessárias para lidar com as questões relacionadas ao risco sistêmico e à PLD/FT”[25] e que “os credenciadores aparentam estar se aproveitando das exigências do BACEN para obterem informações concorrencialmente sensíveis que lhes garantam vantagens competitivas contra os subcredenciadores.”[26] A subsistência dessas alegações será analisada a seguir, considerando a manifestação dos principais agentes econômicos que participam do mercado de meios de pagamento e do Banco Central do Brasil, responsável pela regulação do referido mercado.

III.3.1.2 Principais resultados da instrução Conforme mencionado anteriormente, esta SG consultou o Banco Central do Brasil[27] no intuito de obter esclarecimentos a respeito das práticas de exigência de informações entre os agentes da cadeia de pagamentos. Em sua manifestação[28], o Banco Central afirmou que credenciadores e subcredenciadores, na condição de participantes de arranjos de pagamento, ficam sujeitos aos procedimentos estabelecidos no regulamento dos referidos arranjos para fins de cumprimento do disposto na Circular n° 3682/2013, que prevê aspectos operacionais mínimos relacionados a “entre outros, à prevenção a ilícitos cambiais, lavagem de dinheiro e combate ao financiamento ao terrorismo, inclusive no que diz respeito à manutenção de informações dos usuários finais do serviço de pagamento.” (g.n.) Questionado sobre um eventual rol mínimo de informações necessárias para o cumprimento de políticas de prevenção à lavagem de dinheiro e de supressão ao financiamento do terrorismo, o Bacen respondeu que as informações mínimas são as que constam no art. 28 da Circular n° 3978/2020[29], “Contudo, informações adicionais possibilitam análises mais acuradas para fins de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FT), além de facilitarem que o credenciador cumpra outras exigências normativas constantes na referida Circular n°3.978, de 2020” (g.n.).

Além do mais, de acordo com o Banco Central, se os credenciadores cumprem com os artigos 16[30], 18[31], 19[32], 24[33], 30[34], 39[35] e 60[36], previstos na Circular nº 3.978/2020, é razoável que elas requeiram informações dos subcredenciadores que os permitam observar o quanto demandado nas normas acima mencionadas. Adicionalmente, ainda de acordo com o Banco Central do Brasil, segundo o art. 31 da Circular nº 3.978/2020, o credenciador deve ter acesso às informações, uma vez que é dele a obrigação de realizar os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo. Mais especificamente: “As normas editadas pelo BCB se destinam às instituições autorizadas. Os subcredenciadores são, na visão normativa, uma entidade contratada por uma instituição autorizada, o credenciador, alcançados pela regulamentação por meio da sua participação nos respectivos arranjos, cabendo também aos instituidores a obrigação de enforcement da regulamentação perante os subcredenciadores. Assim, o credenciador atua como entidade responsável pelos atos praticados pelo subcredenciador, especialmente no que diz respeito à prevenção do uso do sistema financeiro para a prática de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo. Adicionalmente, o art.

39 da Circular n° 3.978, de 2020, estabelece que a instituição autorizada deve implementar procedimentos de monitoramento e seleção que permitam identificar operações e situações que possam indicar suspeitas de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo. Portanto, o credenciador deve ter acesso à identificação dos clientes dos subcredenciadores com os quais tem relação de negócio. ” (g.n) As principais IAPs em atuação no Brasil também apresentaram considerações a respeito do objeto de investigação deste procedimento preparatório e da manifestação juntada aos autos pela ABO2O, conforme descrito a seguir. Tanto Visa[37] quanto Mastercard[38] ressaltaram que, ao contrário do alegado pela ABO2O não são concorrentes das subcredenciadoras e tampouco possuem relação de caráter vertical com qualquer credenciadora.

Especificamente em relação aos serviços Visa Checkout e Masterpass, as IAPs ressaltam, em linha com entendimentos anteriores desta SG[39], respectivamente que “A ferramenta Visa Checkout não é capaz de habilitar a aceitação de pagamentos eletrônicos por estabelecimentos comerciais, e, assim, não dispensa a participação de um subcredenciador ou de um credenciador para capturar e processar as transações” e “A Mastercard reitera que o Masterpass é uma funcionalidade de Checkout e não habilita o credenciamento de transações, como quer fazer crer a Representação” Nesse sentido, não haveria nexo entre a exigência das informações de subcredenciadores e a utilização destas para fins anticompetitivos ou capazes de distorcer a concorrência no mercado. No sentido oposto, tanto Visa quanto Mastercard apresentaram respostas em linha com a já citada manifestação do Banco Central: de que a exigência de informações de subcredenciadores, ainda que por intermédio de credenciadores, está amparada em exigência regulatória e se faz necessário para fins de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FT). Quanto à solicitação de informações de subcredenciadores, as principais credenciadoras do mercado, Cielo[40] e Rede[41], também apontam, em resumo, que esta ocorre para cumprir tanto as normas da autoridade monetária quanto os regulamentos dos diversos arranjos de pagamento.

Por meio do ofício 4959/2018[42], no âmbito do Inquérito Administrativo n° 08700.005986/2018-66 já citado acima, o Banco Central do Brasil também foi consultado a respeito de obrigações impostas pelos arranjos de pagamentos no tocante à solicitação de informações de clientes de subcredenciadores: “Por fim, destacamos que as informações disponibilizadas pelos subcredenciadores aos credenciadores não poderão ser utilizadas senão para o exclusivo cumprimento da responsabilidade de monitoramento que lhe houver sido atribuída nas normas de regência (§§ 3-A e 3°-B do art. 4° do Regulamento anexo à Circular n° 3.682, de 2013, alterada pela Circular n° 3.925, de 2018). A esse respeito, cabe frisar que, caso o subcredenciador identifique que um determinando credenciador ao qual esteja vinculado descumpra essa condicionante, poderá denunciar a irregularidade aos órgãos reguladores competentes, bem como ao instituidor, podendo, ainda, passar a operar ligado a outro credenciador que observe a regra aqui mencionada, ou mesmo tornar-se, ele mesmo, um credenciador, conforme descrito no parágrafo antecedente. ” A instauração do Inquérito Administrativo mencionado acima foi motivada por quatro Consultas[43] submetidas ao Tribunal Administrativo do Cade pela credenciadora Redecard S.A.[44] e possui escopo bastante similar ao Procedimento Preparatório ora em análise, especialmente quanto ao aspecto de alegado acesso a informações concorrencialmente sensíveis dos subcredenciadores.

Naquele caso, após consulta ao Banco Central do Brasil e a instituidores de arranjos de pagamento, esta SG posicionou-se[45] da seguinte forma: “104. Destaca-se que o próprio BC confirmou ser necessário que determinado conjunto de informações seja solicitado pelos credenciadores, para garantir o cumprimento das exigências de monitoramento dos subcredenciadores pelas bandeiras. A autoridade reguladora pontuou, ainda, que tais informações precisam ser, necessariamente, solicitadas pelos credenciadores, em consonância com as exigências do BC. 105. Dessa forma, adota-se o entendimento do BC e conclui-se que, ainda que algumas das informações solicitadas possam ser sensíveis, elas são necessárias à garantia da segurança das transações. Ou seja, os pedidos de informações solicitados nas consultas apresentadas não se constituem em indícios de práticas anticompetitivas. ” Não há elementos nos autos do presente Procedimento Preparatório que indiquem a necessidade de mudança de entendimento desta SG. III.3.1.3 Conclusão Conclui-se que, além da possibilidade de denúncia ao Banco Central de uso indevido das informações (frise-se que exemplos desse tipo de denúncia não chegaram ao conhecimento desta SG durante a instrução deste procedimento preparatório), há, conforme mencionado acima, soluções de mercado capazes de contornar as preocupações externadas pela ABO2O quanto ao trânsito das informações de seus associados.

Ou seja, além da via da denúncia ao órgão responsável pela regulação dos arranjos de pagamento, um subcredenciador que enfrente problemas de relacionamento (referentes ao trânsito de informações ou outros aspectos) poderia: Migrar o seu relacionamento para outro credenciador; ou Passar a atuar como credenciador, evitando que suas informações passem por um credenciador terceiro. Diante da insubsistência dos indícios apresentados, conclui-se em linha com o recente precedente[46] que tratou do tema de eventual uso anticompetitivo de informações de subcredenciadores por credenciadores ou instituidores de arranjos de pagamento. Ou seja, até o presente momento, com base nas informações disponíveis, entende-se que os argumentos de segurança, respaldados pelo regulador do mercado, somado à existência de alternativas de mercado e a falta de elementos concretos que demonstrem, ainda que de forma potencial, danos à concorrência, são suficientes para se recomendar o arquivamento da presente investigação quanto a esse aspecto. III.3.2 Demais condutas alegadas pela ABO2O III.3.2.1 Alegações apresentadas pela ABO2O Além da alegada conduta de acesso a informações concorrencialmente sensíveis, a ABO2O imputou a instituidores de arranjo de pagamentos e credenciadoras as seguintes práticas que teriam, supostamente, o potencial de gerar preocupações concorrenciais.

Nas palavras da ABO2O[47], “Além de criarem mecanismos, supostamente ancorados na regulação, para obter vantagem competitiva, por outro lado, IAPs e credenciadoras utilizam-se de seu poder de mercado para dificultar, de todas as formas, as atividades econômicas de rivais não verticalizados. Nesta manifestação serão apresentados diversos comportamentos das IAPs os quais, em conjunto, denotam claro margin squeeze, na medida em que causam o estrangulamento das margens de concorrentes, sendo neste sentido o (i) aumento injustificado de preços para antecipação de recebíveis, ou o encerramento do serviço, com oferta de linhas de financiamento sob formatos inacessíveis aos concorrentes, (ii) pactuação de condições abusivas em contratos de adesão, que preveem multas discricionárias e manifestamente desproporcionais, além de exigência de garantias fiduciárias, pagamento de auditorias, alteração unilateral de tarifas, sem que haja uma atuação regulatória para barrar tais condutas anticompetitivas.” Mais especificamente, essas práticas seriam: i. Interrupção unilateral dos Serviços de Aquisição de Recebíveis de Vendas (“ARV”) pela Cielo gerando, alegadamente recusa de contratar e criação de barreiras artificiais ii. Aumento de custo de rival ocasionado pelo aumento unilateral e não transparente de tarifas, supostamente de forma discricionária. iii.

Alegado aumento de tarifas e dos custos de responsabilidades dos emissores para os subcredenciadores devido ao Protocolo 3DS 2.0, o qual foi determinado por IAPs como Elo, Visa e MasterCard. iv. Suposta alteração repentina do regulamento dos IAPs, sem qualquer consulta prévia e sem resposta aos participantes dos arranjos de pagamento v. Imposição contratual abusiva em função da celebração de contratos de adesão “folha em branco” descrito pela ABO2O como um pacto “pelo qual os credenciadores e subcredenciadores devem pagar até para serem auditados pelos IAPs, se comprometem com multas sem limite de valor, os IAPs ainda tentam exigir garantias e até cobrar para que participantes possam fazer parte do arranjo de pagamentos.” vi. Responsabilização na cadeia de pagamentos sob o fundamento que os IAPs e as credenciadoras “agem constantemente de forma abusiva, exigindo dos subcredenciadores/marketplaces adequações que burocratizam a oferta de serviços tecnológicos”. vii. Registro de recebíveis sob a justificativa que a execução da "antecipação pós-contratada" está sujeita a cobranças dos credenciadores e subcredenciadores pelas câmaras registradoras. A ABO2O alega, ainda, que o referido registro beneficia apenas as instituições financeiras. viii.

Autorregulação assistida devido a convenção desenvolvida pelo grupo de entidades privadas composto das câmaras registradoras para regulamentar o registro de recebíveis e as relações entre registradoras, instituições financeiras, instituições de pagamento, entidades não autorizadas e usuários. A ABO2O aduz que, através desse modelo, “a indústria determina suas próprias regras de conduta e se encarrega de monitorá-las e torná-las efetivas, propiciando a materialização de conflitos de interesses. ” III.3.2.2 Principais resultados da instrução As principais IAPs e credenciadoras em atuação no Brasil apresentaram considerações a respeito das práticas denunciadas pela ABO2O. As respostas completas estão registradas nos autos público e restrito deste procedimento preparatório. Considerando que nem todas as práticas denunciadas pela ABO2O se referem a todos os investigados e muitas dessas práticas têm aspectos comuns entre si, apenas uma parcela das respostas serão mencionadas a seguir. Tais trechos são, no entendimento desta SG, suficientes para afastar o caráter anticompetitivo das práticas denunciadas pela ABO2O. A respeito da denúncia de interrupção do serviço de antecipação de recebíveis, a Cielo[48] apresentou justificativas no seguinte sentido:

[ACESSO RESTRITO AO CADE] Sobre os demais alegados abusos mencionados pela ABO2O, a Cielo apresentou justificativas para cada uma das práticas apontadas e indicou, em linhas gerais, que dizem respeito a [ACESSO RESTRITO AO CADE] A Cielo acrescentou que: “Ademais, em momento algum, a AB020 apresentou qualquer evidência concreta de que a estipulação de tais cláusulas pela Cielo teria, ao menos, o potencial de comprimir as margens de subcredenciadores e marketplaces, limitando a capacidade desses agentes em competirem no mercado. Trata-se de ilação infundada e oportunista. ” A Mastercard[49] também se manifestou sobre esse conjunto de outras alegadas condutas denunciadas pela ABO2O. Especificamente quanto aos aspectos relacionados às tarifas do arranjo de pagamentos, a Mastercard classificou as denúncias como “infundadas e genéricas”. A Mastercard prossegue afirmando que “As tarifas são informadas ao BC por meio de relatórios trimestrais, a quem compete inclusive revisar e aprovar o teor das Regras Mastercard, as quais, reitere-se, já foram chanceladas pelo regulador. ” Quanto à implementação do protocolo 3DS, a Mastercard indicou que as alegações da ABO2O são superficiais e distorcem o objetivo do programa. Trata-se, nas palavras da Mastercard, ao contrário de uma imposição anticompetitiva, prática “justificada pelo elevado número de fraudes e chargebacks relacionados às transações de cartão não presente”.

Ao contrário de prejudicial, o programa seria benéfico aos participantes, pois propiciaria: “ (i) aumento da ocorrência de autorizações por emissores, (ii) redução de níveis de fraudes junto aos credenciadores, e (iii) aumento da adesão a meios de pagamento eletrônicos. ” A Visa[50] se manifestou a respeito da denúncia da ABO2O que alega alterações repentinas nos regulamentos dos arranjos de pagamento. De acordo com a Visa, há exigências regulatórias no sentido de i) necessidade de aprovação prévia dos regulamentos dos arranjos de pagamento; e ii) estabelecimento de plataforma para que os participantes dos arranjos se manifestem sobre eventuais alterações nos regulamentos dos IAPs. A manifestação da Visa é amparada nos normativos a respeito do tema. Pela leitura do art. 16[51] do Regulamento anexo da Circular n° 3682/2013, fica claro que o regulamento contendo as regras de funcionamento do arranjo de pagamentos é um dos itens que compõem um pedido de autorização do IAP perante o Banco Central. E de forma ainda mais importante quanto à alegada “alteração repentina sem consulta prévia”, o §2° e o §2°-A do art. 3°[52] do mesmo normativo estabelecem não apenas a obrigatoriedade de um canal específico para manifestações dos participantes como também um prazo mínimo a ser concedido para tais manifestações.

A Visa também fez considerações pertinentes a respeito da denúncia da ABO2O de que os contratos não eram negociados de maneira bilateral com cada participante dos arranjos de pagamento. Uma exigência nesse sentido, conforme a Visa, “significaria centenas de milhares de negociações individuais em todo o mundo, cada uma envolvendo uma multiplicidade de interesses contraditórios entre si (como exposto acima, os agentes que atuam do lado dos compradores geralmente terão interesses opostos aos que atuam do lado dos vendedores). Mesmo imaginando que fosse possível atingir um equilíbrio de interesses e chegar a contratos individuais, os custos de transação envolvidos em todos esses procedimentos seriam proibitivos.” Além do mais, nota-se que dispositivos do normativo do Banco Central a respeito dos arranjos de pagamento seriam capazes de afastar o caráter anticompetitivo desse aspecto (contratos de adesão) denunciado pela ABO2O. Os artigos 12 e 17 (§1°) da já mencionada Circular n° 3682/2013 estabelecem que a publicidade, a objetividade e o caráter não discriminatório devem ser atributos dos critérios de participação e dos regulamentos dos arranjos de pagamento. Por fim, a ABO2O “denuncia” a alteração nas regras de registro de recebíveis implementada pelo Banco Central.

A despeito de a ABO2O considerar a iniciativa “louvável” entende como abusivas, por exemplo, a exigência para que credenciadoras e subcredenciadoras paguem às Registradoras para realizar operações de antecipação de recebíveis pós-contratadas. Além de a denúncia não prover detalhes adicionais sobre como tal exigência seria prejudicial à concorrência, registre-se que tais alterações normativas, de forma geral, são benéficas à concorrência. As mudanças normativas e os benefícios subjacentes à concorrência ensejaram, inclusive, a declaração de perda de objeto de cláusulas de TCCs (Termos de Compromisso de Cessação de Conduta) que, originalmente, objetivavam garantir condições mais isonômicas à concorrência entre os diversos agentes econômicos que participam da cadeia de antecipação de recebíveis. Com a exclusão da chamada trava de recebíveis, determinado estabelecimento comercial pode buscar condições de antecipação de recebíveis com uma miríade de fornecedores de crédito (não ficando limitado às ofertas de crédito seu domicílio bancário de origem).[53] III.3.2.3 Conclusão Por todo o exposto, resta claro que as práticas denunciadas pela ABO2O como alegadas condutas anticompetitivas executadas por instituidores de arranjos de pagamentos e credenciadoras possuem i) justificativa econômica; e ii) amparo nos normativos do Banco Central a respeito do tema.

Diante desse quadro e da ausência de maiores explicações sobre como essas práticas, repise-se, justificáveis do ponto de vista econômico e normativo, poderiam prejudicar a concorrência, entende-se que os indícios apresentados pela ABO2O são insubsistentes. IV. CONCLUSÃO A partir da análise dos elementos fáticos-probatórios juntados aos autos, esta SG considera desnecessário o aprofundamento da instrução em sede de inquérito administrativo. A despeito dos alegados potenciais efeitos anticompetitivos, a ABO2O não apresentou[54] qualquer situação concreta de recusa de contratar, rescisão contratual ou imposição de sanções tal qual disposto no ofício enviado por esta SG em setembro de 2020. Diante disso e das justificativas apresentadas tanto pelo Banco Central quanto pelas principais credenciadoras e instituidoras de arranjos de pagamento, conclui-se pela insubsistência dos indícios apresentados. Note-se que este arquivamento não prejudica eventual investigação futura, diante da existência de novos indícios de infração à ordem econômica a ensejar a continuidade da investigação. Arquivar neste momento é a medida de melhor racionalidade administrativa, com base nos princípios de eficiência, interesse público e proporcionalidade enunciados no artigo 2º da Lei nº 9.784, de 29.01.1999, evitando o dispêndio desnecessário de recursos públicos na investigação de um procedimento aberto sem indícios consistentes.

[1] Despacho SG Instauração Procedimento Preparatório nº 24/2020 (SEI nº 0768400). [2] SEI nº 0775284. [3] Pela leitura da manifestação, não é possível estabelecer relação clara entre as práticas denunciadas e as diferentes espécies de condutas anticompetitivas. [4] Foram enviados 28 (vinte e oito) ofícios para esses participantes do mercado. [5] SEI nº 0811015. [6] SEI nº 0811332. [7] SEI n° 0823487 (versão pública) e SEI n° 0823493 (versão de acesso restrito) [8] SEI n° 0813540 [9] SEI nº 0935444. [10] A Câmara Interbancária de Pagamentos (CIP) é uma entidade que integra o Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) e atua para realizar a compensação e a liquidação das ordens eletrônicas de crédito ou de débito entre os participantes de um mesmo arranjo de pagamento integrante do SPB. [11] Despacho SG n° 1845/2022 (SEI n° 1163051) [12] Para fins de participação no mercado de meios de pagamentos, os marketplaces podem ser enquadrados nessa categoria de subcredenciadores/facilitadores. Isso porque, muitas vezes, são responsáveis por liquidar as transações junto dos usuários finais recebedores que comercializam produtos em sua plataforma. [13] Embora existam subcredenciadores que não sejam focados exclusivamente no comércio virtual. [14] Disponível em: http://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/cadernos-do-cade/DOI/Cadernos-do-Cade_Mercado-de-instrumentos-de-pagamento_DOI_10.52896_dee.cc2.019.pdf.

Acesso em 15/05/2023 [15] Certidão SEI 0534906 [16] SEI nº 0775284 (versão pública) e 0773987 (versão de acesso restrito). [17] SEI n° 0775284, item 6. [18] SEI n° 0775284, item 68. [19] SEI n° 0775284, item 69. [20] Vide, por exemplo, a Nota Técnica Nº 77/2019/CGAA2/SGA1/SG/CADE (SEI 0667107), §97. “De toda sorte, o Banco Central, ao ser questionado acerca da concorrência entre IAPs e subcredenciadores, posicionou-se no sentido de que tais agentes não podem ser considerados concorrentes, pois enquanto aquele é responsável pelo arranjo de pagamento, este é mero participante. Portanto, esse será o entendimento adotado por esta SG. ” [21] SEI n° 0811015, item 8. [22] SEI n° 0811015, item 47. [23] Ofício 7194/2020, SEI 0811332 [24] SEI n° 0930100 [25] SEI n° 0930100, página 20 [26] SEI n° 0930100, página 25 [27] Ofício 7364/2020/CGAA2/SGA1/SG/CADE (SEI 0813540) [28] SEI n° 0821893 [29] Tipo; valor; data de realização, nome e número de inscrição no CPF ou no CNPJ do titular da operação e canal utilizado. [30] Procedimentos de identificação que permitam verificar e validar a identidade do cliente.

[31] Procedimentos de qualificação dos clientes compatíveis com o nível de risco e com a natureza da relação de negócio [32] Verificação da condição do cliente como pessoa exposta politicamente [33] Na qualificação da pessoa jurídica, análise da cadeia de participação societária até a identificação da pessoa natural caracterizada como beneficiário final [34] Requer que as instituições, no registro das operações relativas a pagamentos, recebimentos e transferências de recursos, identifiquem a origem e o destino dos recursos. [35] Instituições autorizadas devem implementar procedimentos de monitoramento e seleção que permitam identificar operações e situações que possam indicar suspeitas de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo. De forma especial, devem ser considerados os casos em que, considerando as partes envolvidas, os valores, as formas de realização, os instrumentos utilizados ou a falta de fundamento econômico ou legal, possam identificar a existência de indícios de lavagem de dinheiro ou de financiamento do terrorismo, inclusive as operações realizadas e os serviços prestados que, por sua habitualidade, valor ou forma, configurem artifício que objetive burlar os procedimentos de identificação, qualificação, registro, monitoramento e seleção estabelecidos na norma;

[36] instituição autorizada, na celebração de contrato com terceiros não sujeitos à autorização pelo BCB, participantes de arranjo de pagamento de que a instituição também participe, deve conhecer os controles adotados pelo terceiro relativos à PLD/FT. [37] SEI n° 0799071 (versão pública) e SEI n° 0799067 (versão de acesso restrito) [38] SEI n° 0799336 (versão pública) e SEI n° 0799338 (versão de acesso restrito) [39] Nota Técnica Nº 77/2019/CGAA2/SGA1/SG/CADE SEI n° 0667107 “A Visa e a Mastercard esclareceram que o Visa Checkout e o Masterpass, respectivamente, não se configuram como serviços de facilitação ou de checkout, mas sim de aceleração de pagamento, não interferindo no processamento do pagamento.” [40] SEI n° 0799286 (versão pública) e SEI n° 0799318 (versão de acesso restrito) [41] SEI n° 0799016 (versão pública) e SEI n° 0799027 (versão de acesso restrito) [42] SEI n° 0537963 [43] Consultas nº 08700.004009/2018-41, 08700.004010/2018-76, 08700.004011/2018-11 e 08700.004012/2018-65 [44] Referida como Rede ao longo da presente Nota Técnica [45] Nota Técnica Nº 77/2019/CGAA2/SGA1/SG/CADE [46] Inquérito Administrativo n° 08700.005986/2018-66, Nota Técnica Nº 77/2019/CGAA2/SGA1/SG/CADE SEI (0667107) [47] SEI n° 0775284, item 7.

[48] SEI n° 0799286 (versão pública) e SEI n° 0799318 (versão de acesso restrito) [49] SEI n° 0799336 (versão pública) e SEI n° 0799338 (versão de acesso restrito) [50] SEI n° 0799071 (versão pública) e SEI n° 0799067 (versão de acesso restrito) [51] Art. 16. O instituidor de arranjo deve instruir o pedido de autorização com os seguintes documentos e informações: (...) VIII - o regulamento contendo as regras de funcionamento de cada arranjo, conforme discriminado no art. 17; [52] § 2º Os mecanismos de governança dos instituidores de arranjos de pagamento não enquadrados como arranjo de pagamento fechado, nos termos do inciso I do artigo 2º desta Circular, devem prever canal específico de comunicação para os participantes enviarem ao instituidor propostas, sugestões e manifestações em relação a temas que impactem sua atuação e modelo de negócio. § 2º-A O prazo para envio de manifestações, pelos participantes dos arranjos de pagamento abertos, em relação a alterações no regulamento do arranjo, conforme os mecanismos de que trata o § 2º deste artigo, deve ser adequado à complexidade do tema objeto das referidas manifestações, não devendo ser inferior a 15 (quinze) dias, ressalvados os casos de urgência devidamente justificada aos participantes.

[53] Nos termos da NOTA TÉCNICA Nº 10/2022/UCD-CGAA2/CGAA2/SGA1/SG/CADE (SEI 1108895) “É fato inescapável que o mecanismo de trava de domicílio, como caracterizado ao tempo da assinatura do Termo de Compromisso de Cessação, não mais existe; tendo sido suplantado por regras de caráter vinculante para as instituições financeiras e que foram estabelecidas por entidades regulatórias competentes, o BCB e o CMN. “ [54] Em 28 de outubro de 2020, a ABO2O respondeu ao Ofício do Cade, apresentando informações que indicariam que suas associadas teriam sido ameaçadas de descredenciamento iminente. Porém, passado todo esse período de tempo e na ausência de outra comunicação, pode-se inferir que os alegados efeitos deletérios de práticas atribuídas a instituidores de arranjos de pagamentos ou credenciadoras sobre as subcredenciadoras não se materializaram.