Comércio Varejista de Produtos de Padaria, Laticínio, Doces, Balas e Semelhantes

SEI/CADE - 1566899 - Nota Técnica Nota Técnica nº 22/2025/CGAA8/SGA2/SG/CADE Representação nº 08700.005335/2025-03 Representante: Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) ex officio Representado: Carlos dos Santos EMENTA: Representação. Cartel em licitações públicas destinadas à concessão de uso de áreas para exploração comercial da atividade de cafeteria em diversos aeroportos brasileiros. Suposta participação de pessoas físicas não investigadas no âmbito de Processo Administrativo, nos termos dos arts. 13, inciso V e 69 e seguintes da Lei nº 12.529/2011 c/c art. 146 e seguintes do Regimento Interno do Cade. VERSÃO PÚBLICA ÚNICA 1. RELATÓRIO A presente Representação iniciou-se a partir de decisão do Plenário do Tribunal do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), proferida na 208ª Sessão Ordinária de Julgamento, no âmbito do Processo Administrativo 08700.007278/2015-17 (Processo Originário), no qual foram investigadas e condenadas empresas e pessoas físicas pela prática das condutas tipificadas no artigo 36, inciso I, e § 3º, inciso I, alínea “d”, da Lei n° 12.529/2011, consistentes na formação de cartel em licitações para concessão de uso de áreas para exploração comercial da atividade de cafeteria em diversos aeroportos.

Em síntese, de acordo com a decisão do Tribunal, determinou-se a remessa do caso à Superintendência-Geral do Cade (SG/Cade), com vistas a instaurar “processo administrativo para apuração de infração à ordem econômica em desfavor de Carlos dos Santos, na forma do art. 136, VI, do RICADE, nos termos do voto do Conselheiro-Relator”. Assim, esta Nota Técnica objetiva sistematizar os indícios em relação ao Senhor Carlos dos Santos (conhecido como Carlinho dos Santos) de participação no mencionado cartel, para que esta SG/Cade, no uso de sua competência legal prevista no art. 13, III e V, da Lei nº 12.529/2011, c/c art. 135 do Regimento Interno do Cade (RICade), decida se existem indícios mínimos que justifiquem a promoção de inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica ou de processo administrativo para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica. 1.1. Do Processo Originário O Processo Administrativo nº 08700.007278/2015-17 foi instaurado pelo Despacho SG Instauração PA 16/2017 (SEI 1564832), de 01/08/2017, que acolheu a Nota Técnica nº 14 (SEI 1564828 e 1564831), em face dos seguintes Representados: Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete Ltda Boa Viagem Cafeteria Ltda Confraria André Ltda. Delícias da Vovó Ltda Ventana Manutenção e Serviços Ltda.

Cesar Giacomini Evangelista Kinaki Christian dos Santos Marques Motta Fabiano Luis Gusso Gustavo Locks de Pauli Hugo Evangelista Kinaki Jean Diego Brunetta Juliana Osorio Saul Victor Hugo dos Santos Para melhor compreensão do acordo anticompetitivo, apresenta-se o quadro abaixo, no qual estão dispostas as informações sobre a relação entre as pessoas físicas e jurídicas representadas no Processo Originário: A investigação foi iniciada a partir de Representação apresentada pela Infraero, encaminhada por meio do Ofício nº 5971/DFRC/2015 (SEI 1564811 e 1564812), de 23/06/2015, na qual se enviou ao Cade a cópia digital do processo administrativo de apuração de formação de conluio em processos de concessão de uso de áreas para exploração comercial da atividade de lanchonete e cafeteria em diversos aeroportos. A mídia anexada ao ofício trouxe informações sobre conduta anticompetitiva em pregões de sete procedimentos licitatórios, abaixo relacionados, realizados entre maio e novembro de 2014: Procedimentos licitatórios investigados no Processo Originário Instaurado o Processo Administrativo, os Representados foram devidamente notificados e apresentaram suas defesas, à exceção dos Representados Ventana Manutenção e Serviços Ltda. e Jean Diego Brunetta, que foram considerados revéis, nos termos do art. 71 da Lei nº 12.529/2011 e art. 153 do RICade.

Na Nota Técnica nº 50/2018 (SEI 1564943 e 1564944), acolhida pelo Despacho SG 786/2018 (SEI 1564945), foram analisadas e indeferidas as preliminares arguidas, por falta de amparo legal. Na mesma ocasião, foram analisados os pedidos de produção de provas dos Representados. Durante a instrução processual, foram encaminhados ofícios com solicitações de informações a alguns Representados e foram juntados ao processo documentos adicionais obtidos pela SG/Cade. Estando o feito satisfatoriamente instruído e tendo sido produzidas todas as provas necessárias para a compreensão dos fatos, em 29/01/2021, determinou-se o encerramento da fase instrutória e os Representados foram intimados para apresentação de novas alegações, por meio do Despacho SG 121/2021 (SEI 1565000). Em seguida, a SG/Cade proferiu seu parecer final, por meio da Nota Técnica 32/2021 (SEI 1565009 e 1565017), acolhida pelo Despacho SG Encerramento de PA (SEI 1565016), em que analisou as questões preliminares apresentadas em sede de novas alegações e apreciou o mérito do Processo Administrativo, sugerindo, ao final, o encaminhamento do Processo ao Tribunal, para julgamento, bem como a condenação de todos os Representados, por entender que suas condutas eram passíveis de enquadramento nos arts. 36, inciso I, e § 3º, inciso I, alínea “d”, da Lei n° 12.529/2011.

No Tribunal Administrativo do Cade, o processo foi distribuído ao Conselheiro Relator Sérgio Costa Ravagnani (SEI 1565020), que determinou o encaminhamento do Processo à Procuradoria Federal Especializada junto ao Cade (PFE/Cade) e ao Ministério Público Federal junto ao Cade (MPF/Cade), para emissão de parecer. Em seu parecer (SEI 1565025), a PFE/Cade também indicou o indeferimento das preliminares suscitadas pelos Representados em suas defesas e novas alegações, bem como opinou pela condenação de todos os Representados. O MPF/Cade, em seu parecer (SEI 1565027 e 1565030), entendeu também pelo indeferimento das preliminares apresentadas pelos Representados e opinou pela condenação de todos os Representados, à exceção de Fabiano Luis Gusso, em razão de seu falecimento. O Processo Administrativo foi incluído na pauta da 194ª Sessão Ordinária de Julgamento (SOJ), realizada em 13/04/2022, quando o Conselheiro Relator proferiu seu voto pela condenação de todos os Representados, à exceção de Fabiano Luis Gusso, por falecimento (SEI 1565045).

Em razão do pedido de vista do Conselheiro Gustavo Augusto, o Processo Administrativo foi novamente incluído em pauta, na 196ª SOJ, quando o Conselheiro Gustavo Augusto acompanhou parcialmente o voto do Conselheiro Relator, manifestando-se pelo arquivamento do processo em relação ao Representado Hugo Evangelista Kinaki, por ausência de provas, além de divergir em relação às multas propostas pelo Conselheiro Relator e outras penalidades (SEI 1565056). Nessa oportunidade, houve pedido de vista do Presidente do Cade, Alexandre Cordeiro. O processo foi novamente incluído na pauta da 200ª SOJ, realizada em 03/08/2022, quando o Presidente se manifestou em voto-vista vogal acompanhando o Conselheiro Gustavo Augusto, que, na oportunidade, manifestou-se para alterar as multas aplicadas em seu voto-vista em relação a alguns Representados (SEI 1565073). Em resumo, na 200ª SOJ, o Plenário do Cade (SEI 1565073): Por unanimidade, determinou a condenação em relação aos Representados com aplicação das respectivas multas: Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete Ltda. – multa de R$ 35.171,60; Ventana Manutenção e Serviços Ltda. – multa de R$ 2.780.203,30, Confraria André Ltda. – multa de R$ 84.592,82; Boa Viagem Cafeteria Ltda. – multa de R$ 616.054,12; Delícias da Vovó Ltda. – multa de R$ 286.525,15; Vitor Hugo dos Santos – multa de R$ 7.034,32; César Giacomini Evangelista Kinaki – multa de R$ 16.918,56; Gustavo Locks de Pauli – multa de R$ 57.305,03;

e· Jean Diego Brunetta – multa de R$ 50.000,00; Por unanimidade, determinou o arquivamento do processo em relação ao Representado Fabiano Luis Gusso, considerando seu falecimento, nos termos do voto do Conselheiro Relator; Por maioria, determinou a condenação em relação aos Representados com aplicação das respectivas multas, nos termos do voto do Conselheiro Gustavo Augusto: Christian dos Santos Marques Motta – multa de R$ 417.030,50; e Juliana Osório Saul – multa de R$ 417.030,50; Por maioria, determinou o arquivamento do processo em relação ao Representado Hugo Evangelista Kinaki, nos termos do voto do Conselheiro Gustavo Augusto; Por unanimidade, determinou, ainda, a expedição de ofício com cópia da decisão aos Ministérios Públicos Federal e Estadual em Campo Grande/MS, São Paulo/SP, Florianópolis/SC, Maceió/AL, Recife/PE e São José dos Pinhais/PR, para ciência e eventual propositura de ação para ressarcimento de danos à coletividade (artigo 47 da Lei nº 12.529/2011 c/c o artigo 1º, inciso V, da Lei nº 7.347/1985), bem como a adoção das providências julgadas cabíveis na seara penal (artigo 7º da Lei nº 8.137/1990);

Por unanimidade, determinou a ampla divulgação da decisão, com a sua remessa a potenciais interessados, notadamente aqueles identificados ao longo da apuração como afetados pela conduta anticompetitiva (Infraero), para que, querendo, exerçam o direito de reparação a que, eventualmente, tenham direito, bem como à Delegacia de Repressão a Crimes Fazendários (DELEFAZ/DRCOR/SR/PF/PR) da Polícia Federal no Paraná, e bem como a publicação, em meia página e a expensas do infrator, no jornal “O Paraná”, por 2 (dois) dias seguidos, de duas semanas consecutivas, nos termos do artigo 38, inciso I, da Lei nº 12.529/2011, nos termos do voto do Conselheiro Relator; Por maioria, determinou também a aplicação da sanção não pecuniária a todos os Representados condenados, pessoas físicas ou jurídicas, qual seja, a proibição de participação em licitações públicas realizadas pela Administração Pública federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, bem como por entidades da respectiva administração indireta, pelo prazo de 5 (cinco) anos, nos termos do artigo 38, inciso II, da Lei nº 12.529/2011, abatido o período de suspensão que eventualmente já tenha sido cumprido em razão da decisão da Infraero aplicada no mesmo caso, quando for o caso, nos termos do voto do Conselheiro Gustavo Augusto. Ato contínuo, a Representada Delícias da Vovó e outros apresentaram Embargos de Declaração (SEI 1565081) em razão do faturamento considerado para aplicação da multa à Representada Boa Viagem.

Assim, o processo foi novamente incluído em pauta, na 202ª SOJ, realizada em 21/09/2022, quando o Plenário, por unanimidade, decidiu por conhecer os embargos de declaração e, no mérito, negar-lhes provimento (SEI 1565095). Os Representados Boa Viagem Cafeteria Ltda. e Hugo Evangelista Kinaki opuseram novos Embargos de Declaração, alegando que o erro material no faturamento considerado para imposição da multa não havia sido corrigido. O processo foi incluído na pauta da 206ª SOJ, realizada em 23/11/2022, quando o Plenário decidiu, por unanimidade, conhecer dos embargos de declaração e, no mérito, dar-lhes provimento para sanar erro material, atribuindo-lhes efeitos infringentes para modificar a multa da Boa Viagem para o valor de R$278.048,14, não conhecendo dos embargos em relação a Hugo Evangelista Kinaki, por ilegitimidade (SEI 1565121). Em seguida, os Representados Delícias da Vovó, Gustavo Locks de Pauli, Hugo Evangelista Kinaki e Boa Viagem Cafeteria Ltda. apresentaram manifestação (SEI 1565126), solicitando reapreciação da decisão do Plenário, alegando fato novo consistente na existência da Ação Penal nº 000008921.2019.4.03.6181, que tramita perante a 3ª Vara Criminal Federal de São Paulo, de autoria do Ministério Público Federal, sendo Carlos dos Santos (Carlinho dos Santos), Cesar Giacomini Evangelista Kinaki, Vitor Hugo dos Santos e Jean Diego Brunetta os réus.

Argumentaram que Carlinho dos Santos teria prestado depoimento em juízo, trazendo fatos novos e esclarecimentos inéditos sobre os eventos apreciados pelo Cade, capaz de assegurar aos recorrentes um julgamento mais favorável. O Conselheiro Relator, então, proferiu seu voto sobre o pedido de reapreciação apresentado (SEI 1565134). A partir de análise dos autos da Ação Penal nº 0000089-21.2019.4.03.6181, o Conselheiro Sérgio Ravagnani verificou que os Recorrentes Gustavo Locks de Pauli e Hugo Evangelista Kinaki, sócios das também Recorrentes Delícias da Vovó e Boa Viagem, foram ouvidos pela autoridade policial no Inquérito Policial nº 0218/2015-11-SR/PF/SP, que concluiu pelo indiciamento de Carlinho dos Santos, César Giacomini Evangelista Kinaki, Vitor Hugo dos Santos e Jean Diego Brunetta, réus na Ação Penal supramencionada (SEI 1565127, p. 6473). Segundo os Recorrentes, em depoimento prestado perante o juízo criminal, Carlinho dos Santos afirmou ter desempenhado funções de administração na empresa Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete Ltda. (“Alimentare”), da qual não fazia parte do quadro social, mas sim o seu filho, o Representado Vitor Hugo dos Santos.

Os Recorrentes afirmaram no pedido de reapreciação que Carlinho dos Santos seria “o principal responsável pelos eventos narrados acerca da participação nos processos licitatórios, e o único capaz de, efetivamente, lograr eventual proveito econômico” (SEI 1565126, p.5), e apontaram três principais constatações a partir do depoimento dele: (i) que foi Carlos dos Santos quem requereu os documentos aos representantes das demais empresas; (ii) que foi Carlos dos Santos quem efetivamente participou dos certames licitatórios; e (iii) que foi Carlos dos Santos quem poderia ter recebido eventual vantagem financeira, já que nenhuma outra empresa se logrou vencedora do certame. Portanto, no entendimento do Conselheiro-Relator, com a sentença prolatada na Ação Penal nº 0000089-21.2019.4.03.6181, haveria um conjunto probatório – a ser avaliado nesta Nota Técnica – apto a comprovar que Carlos dos Santos era administrador de fato da empresa Alimentare e articulou a operação do cartel, razão pela qual votou por determinar à SG/Cade a instauração de processo administrativo para apuração de infração à ordem econômica contra ele, na forma do art. 136, inc. VI, do RICade. Nesse sentido, o Conselheiro anotou que “Carlinho dos Santos pode satisfazer os requisitos tanto para a responsabilização subjetiva prevista no inc. III do art. 37 da Lei nº 12.529/2011, como para a responsabilização objetiva prevista no inc.

II do mesmo dispositivo legal, a depender dos reais contornos da sua atuação no cartel, a serem apurados no processo administrativo, eis que, em um exame perfunctório das narrativas já conhecidas, pode tanto ter atuado como administrador de fato da Alimentare, como um agente independente daquela e das outras empresas que tomaram parte no conluio”. O Conselheiro destacou, ainda, “não haver transcorrido o prazo de prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, haja vista (i) a última licitação ter ocorrido no ano de 2014 (SEI 1099815, § 34 e Tabela 01), (ii) o prazo prescricional ser de doze anos, nos termos do § 4º do art. 46 da Lei nº 12.529/2011, e (iii) Carlinho dos Santos contar com 56 anos de idade (SEI 1163873, p. 6747)”. Assim, em seu voto, o Conselheiro se manifestou pelo não conhecimento do pedido de reapreciação apresentado por Delícias da Vovó Ltda., Boa Viagem Cafeteria Ltda., Gustavo Locks de Pauli e Hugo Evangelista Kinaki e pela determinação à Superintendência-Geral de instauração de processo administrativo para apuração de infração à ordem econômica em desfavor de Carlos dos Santos, na forma do art. 136, VI, do RICade. O Processo Originário foi incluído na pauta da 208ª SOJ, realizada em 08/02/2023, quando o Plenário, por unanimidade, não conheceu do pedido de reapreciação e determinou o arquivamento do processo.

Além disso, determinou que a Superintendência-Geral instaurasse processo administrativo para apuração de infração à ordem econômica em desfavor de Carlos dos Santos, na forma do art. 136, VI, do RICade, nos termos do voto do Conselheiro Relator. A decisão transitou em julgado, conforme Certidão (SEI 1565140). O processo foi encaminhado à SG/Cade por meio do Ofício nº 2600/2023/Plenário/CGP/DAP/Cade (SEI 1201649). É o relatório. 2. ANÁLISE 2.1. Aspectos Gerais do Combate a Cartéis Cartel é um acordo explícito ou implícito entre concorrentes para, principalmente, fixar preços ou quotas de produção, dividir clientes e mercados de atuação. O objetivo é, por meio da ação coordenada entre concorrentes, eliminar a concorrência, com o consequente aumento de preços e redução de bem-estar para o consumidor. Cartéis prejudicam seriamente os consumidores ao aumentar preços e restringir a oferta, tornando os bens e serviços mais caros ou indisponíveis, e comprometendo a inovação tecnológica. Da mesma forma, cartéis em licitações públicas geram prejuízos ao erário, ao impedir que a Administração adquira seus produtos e serviços ao menor preço possível. Dentre as condutas anticompetitivas, o cartel é a mais grave lesão à concorrência. Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), os cartéis: “(...) causam danos a consumidores e negócios que adquirem seus produtos, por meio do aumento de preço ou da restrição da oferta.

Como resultado, alguns adquirentes decidem não comprar o produto ao preço determinado pelo cartel ou compram-no em menor quantidade. Assim, os adquirentes pagam mais por aquela quantidade que realmente compram, o que possibilita, mesmo sem que saibam, a transferência de riquezas aos operadores do cartel. Além disso, os cartéis geram desperdício e ineficiência. Eles protegem seus membros da completa exposição às forças de mercado, reduzindo a pressão pelo controle de gastos e para inovação, o que acarreta a perda de competitividade de uma economia nacional”[1] . As condutas concertadas entre concorrentes podem assumir estratégias múltiplas, mas resultam, invariavelmente, na aquisição de produtos e contratação de serviços em condições mais desvantajosas ou por valores acima daqueles que seriam encontrados em mercados efetivamente competitivos. Em casos de licitações públicas, tal como o presente caso, condutas colusivas entre concorrentes implicam, ainda, a redução da eficiência dos gastos públicos, processo no qual os recursos públicos – fruto dos tributos pagos pelos cidadãos e empresas – são transferidos para tais agentes, que obtêm lucros adicionais resultantes da ausência de competição efetiva nos certames licitatórios. A literatura econômica é unânime em apontar que, no caso de infrações de cartel, os efeitos líquidos à sociedade são sempre negativos.

Não por outra razão é que grande parte dos países que possui políticas de defesa da concorrência trata os cartéis como delitos cujo objeto sempre será ilícito, calcando suas decisões na presunção dos efeitos nocivos a partir da prova da existência do acordo, o que torna desnecessária a comprovação e mensuração dos efeitos líquidos negativos da conduta[2]. O Brasil é um desses países que considera suficiente a prova da existência do acordo para configurar sua ilicitude[3]. As estratégias utilizadas pelos integrantes do cartel, especialmente no âmbito das licitações públicas, envolvem, regra geral, a mitigação da competição e a alocação privada e artificial de contratos entre empresas que, na verdade, deveriam competir entre si. O uso concomitante de estratégias comuns permite que tais agentes definam os contornos precisos do mercado, por intermédio da alocação de carteiras de contratos, órgãos contratantes, áreas geográficas, faturamento, dentre outros critérios, e para a distribuição dos lucros adicionais advindos da redução da pressão competitiva possibilitada pelo acordo colusivo. Conforme a experiência internacional, em grande medida consolidada pela OCDE, as empresas participantes de cartéis em licitações utilizam-se, nos certames, das seguintes estratégias[4] : Propostas Fictícias ou de Cobertura (“cover bidding”).

As propostas fictícias, ou de cobertura (também designadas como complementares, de cortesia, figurativas ou simbólicas) são a forma mais frequente de implementação dos esquemas de conluio entre concorrentes em licitações. Ocorre quando indivíduos ou empresas combinam submeter propostas que envolvem, pelo menos, um dos seguintes comportamentos: (1) um dos concorrentes aceita apresentar uma proposta mais elevada do que a proposta do candidato escolhido, (2) um concorrente apresenta uma proposta que já sabe de antemão que é demasiado elevada para ser aceita, ou (3) um concorrente apresenta uma proposta que contém condições específicas que sabe de antemão que serão inaceitáveis para o comprador. As propostas fictícias são concebidas para dar a aparência de uma concorrência genuína entre os licitantes. Supressão de propostas (“bid suppression”). Os esquemas de supressão de propostas envolvem acordos entre os concorrentes nos quais uma ou mais empresas estipulam abster-se de concorrer ou retiram uma proposta previamente apresentada para que a proposta do concorrente escolhido seja aceita. Fundamentalmente, a supressão de propostas implica que uma empresa não apresenta uma proposta para apreciação final. Propostas Rotativas ou Rodízio (“bid rotation”). Nos esquemas de propostas rotativas (ou rodízio), as empresas conspiradoras continuam a concorrer, mas combinam apresentar alternadamente a proposta vencedora (i.e. a proposta de valor mais baixo).

A forma como os acordos de propostas rotativas são implementados pode variar. Por exemplo, os conspiradores podem decidir atribuir aproximadamente os mesmos valores monetários de um determinado grupo de contratos a cada empresa ou atribuir a cada uma valores que correspondam ao seu respectivo tamanho. Divisão do Mercado (“market allocation ou market division”). Os concorrentes definem os contornos do mercado e acordam em não concorrer para determinados clientes ou em áreas geográficas específicas. As empresas concorrentes podem, por exemplo, atribuir clientes específicos ou tipos de clientes a diferentes empresas, para que os demais concorrentes não apresentem propostas (ou apresentem apenas uma proposta fictícia) para contratos ofertados por essas classes de potenciais clientes. Em troca, o concorrente não apresenta propostas competitivas a um grupo específico de clientes atribuído a outras empresas integrantes do cartel. Subcontratação. Os concorrentes acordam em recompensar a colaboração das empresas que, ao não participarem da licitação ou apresentarem propostas de cobertura, garantiram que a empresa previamente escolhida se sagrasse vencedora do certame. Dessa forma, a subcontratação das empresas colaboradoras permite que os lucros excepcionalmente elevados – fruto da ausência de competitividade derivada do acordo colusivo firmado entre as concorrentes – sejam divididos entre as empresas participantes do cartel.

Nesse contexto, grande parte dos países que possui políticas de defesa da concorrência considera o cartel a mais grave lesão à concorrência. Na mesma linha, o Brasil considera a prática de cartel um ilícito grave, passível de severas repressões. Nos termos da Lei de Defesa da Concorrência (Lei nº 12.529/2011), empresas participantes de um cartel[5] estão sujeitas a multas administrativas aplicadas pelo Tribunal do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) que podem variar entre 0,1 a 20% do valor do faturamento no ramo de atividade em que ocorreu a infração, além de outras penas, como, por exemplo, a publicação da decisão em jornal de grande circulação, a proibição de contratar com instituições financeiras oficiais e de participar de licitações públicas e a cisão de ativos. Indivíduos envolvidos na conduta também estão sujeitos a multas do CADE, que podem variar entre R$ 50.000,00 e R$ 2.000.000.000,00, sendo que, no caso de administradores direta ou indiretamente responsáveis pela infração cometida, a multa cabível é de 1 a 20% daquela aplicada à empresa[6]. Além de reprimidos administrativamente pelo CADE, no Brasil cartéis também são alvo de persecuções no âmbito penal, o que demonstra a gravidade da infração. O crime de cartel, apurado judicialmente a partir de investigações das autoridades policiais e do Ministério Público, sujeita os indivíduos envolvidos na conduta a penas de reclusão de dois a cinco anos e multa[7].

De acordo com a Lei de Crimes contra a Ordem Econômica (Lei nº 8.137, de 27 de dezembro de 1990), essa sanção pode ser aumentada de um terço até metade se o crime causar grave dano à coletividade, for cometido por um servidor público ou se relacionar a bens ou serviços essenciais para a vida ou para a saúde[8]. Cabe notar que os membros de um cartel estão sujeitos ainda, no âmbito civil, a ações privadas de reparação de danos que podem ser ajuizadas por qualquer prejudicado[9], e também a ações civis públicas[10] de autoria do Ministério Público e outros legitimados[11]. O valor decorrente dos prejuízos causados em razão da prática anticompetitiva será calculado em dobro, exceto para aqueles que celebrarem algum acordo de leniência ou TCC com o CADE[12]. 2.2. Modo de funcionamento do cartel de Cafeterias (Processo Originário) Foram analisados, no Processo Originário, sete pregões presenciais realizados pela Infraero, que visavam à concessão de uso de áreas para exploração comercial da atividade de cafeteria em diversos aeroportos: 078/ADSU/SBFL/2014 – Concessão de uso de área destinada à exploração comercial de cafeteria no Aeroporto Internacional de Florianópolis – Hercílio Luz 103/ADNE/SBCG/2014 – Concessão de uso da área SBRFO1PPA02004COM, localizada no Terminal de Passageiros do Aeroporto Internacional do Recife/Guararapes – Gilberto Freyre, destinada à exploração comercial de cafeteria.

047/ADCOSBCG/2014 – Concessão de 01 (uma) área localizada no saguão de embarque destinada única e exclusivamente à exploração da atividade comercial de lanchonete e cafeteria, no Terminal de Passageiros do Aeroporto Internacional de Campo Grande/MS. 128/ADSUSBCT/2014 – Concessão de uso de área destinada à exploração comercial de cafeteria no Aeroporto Internacional de Curitiba – Afonso Pena, em São José dos Pinhais/PR 127/ADSUSBCT/2014 – Concessão de uso de área destinada à exploração comercial de cafeteria no Aeroporto Internacional de Curitiba – Afonso Pena, em São José dos Pinhais/PR 075/ADCE/SBMO/2014 – Concessão de uso de áreas destinadas à exploração de cafeteria e áreas para depósitos de mercadorias, no Aeroporto Internacional de Maceió – Zumbi dos Palmares 058/ADSP/SBSP/2014 – Concessão de uso de área, destinada à instalação e exploração comercial de cafeteria, localizada no Aeroporto de São Paulo – Congonhas – SBSP A partir da análise da dinâmica interna dos certames, concluiu-se pela ocorrência de prática colusiva levada a cabo pelas empresas Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete Ltda. – empresa pela qual Carlos dos Santos seria responsável – , Boa Viagem Cafeteria Ltda., Confraria André Ltda., Delícias da Vovó Ltda.

e Ventana Manutenção e Serviços Ltda., por intermédio de seus representantes Cesar Giacomini Evangelista Kinaki, Christian dos Santos Marques Motta, Gustavo Locks de Pauli, , Jean Diego Brunetta, Juliana Osorio Saul, Victor Hugo dos Santos, que teriam atuado de maneira concertada, como indicam seus comportamentos durante os pregões presenciais, apresentando indícios de comunicação prévia entre as empresas, bem como a execução de estratégias como supressão de propostas, bloqueio em pregão presencial e propostas fictícias. Nos sete pregões, foram identificados diversos indícios de atuação concertada entre as empresas, dentre os quais se destacam: (i) documentos apresentados com o mesmo erro de grafia e/ou formatação idêntica, (ii) utilização da estratégia de bloqueio em pregão presencial; (iii) mesma pessoa física representando mais de uma licitante no certame, (iv) ausência de disputa entre licitantes qualificadas para a fase de lances orais no pregão presencial, (v) supressão de propostas e (vi) apresentação de propostas fictícias ou de cobertura. 2.3. Da conduta investigada A conduta a ser investigada diz respeito à participação de Carlos dos Santos, pela empresa Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete Ltda., pelo menos no Pregão presencial 058/ADSP/SBSP/2014, mas podendo ser ampliada para as demais licitações nas quais a empresa Alimentare participou ativamente como membro do cartel já condenado pelo Cade, caso sejam encontrados indícios adicionais.

Carlos dos Santos fora incluído no rol dos culpados em sentença proferida na Ação Penal nº 0000089-21.2019.4.03.6181 (SEI 1565127, pp. 54 a 66) por frustrar o caráter competitivo da licitação mencionada, para concessão de uso de área destinada à instalação e exploração comercial de cafeteria, localizada no Aeroporto de São Paulo – Congonhas – SBSP. A sentença menciona que: “A materialidade do crime descrito na inicial acusatória encontra-se devidamente demonstrada diante do Relatório elaborado pela INFRAERO, que, especificamente quanto ao Pregão nº 058/ADSP/DSBSP/2014, constatou que i) não houve competição – por meio de oferta de lances – entre as três pessoas jurídicas que apresentaram melhor proposta, uma vez que apenas a empresa ALIMENTARE se fez representar na sessão pública; ii) a diferença de preços ofertados pelas três empresas é inferior a 10% (dez por cento); iii) os preços pelas três empresas ofertados guardam distanciamento considerável quando comparados com os valores precificados pela INFRAERO; iv) os documentos produzidos pelas empresas em questão continham os mesmos vícios de grafia (declaração de habilitação) e texto produzido com identidade de formatação (declaração de enquadramento de microempresa) (...) Quanto ao corréu CARLINHO DOS SANTOS, também não há dúvidas de sua autoria.

(...) A constatação já exaustivamente demonstrada do conluio entre as empresas “concorrentes” e a arrematação em favor da ALIMENTARE – empresa administrada por CARLINHO – indicam, a evidência, o dolo da prática delitiva por parte do corréu. (...)” Considerando a condenação da Alimentare pelo Tribunal do Cade e de Carlos dos Santos no âmbito criminal, passa-se a analisar os indícios a ele relacionados para verificar se há indícios que justifiquem a instauração de Inquérito Administrativo ou Processo Administrativo. Na ocasião do Pregão Presencial n° 058/ADSP/SBSP/20 14, realizado em 24/11/2014, a empresa Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete Ltda. apresentou a Declaração de Habilitação contendo erro de grafia idêntico a demais declarações apresentadas no certame, bem como indicação da existência de Declaração de Enquadramento de Microempresa da respectiva empresa apresentando relevos (grifos) idênticos das outras também presentes no certame, conforme demonstrado em evidências do respectivo processo penal (SEI 1565127) e no Anexo da Nota Técnica nº 14/2017 (SEI 1564831) e colacionadas abaixo (Documentos 20, 21, 22, 23, 24 e 25: São José dos Pinhais/PR, 128/ADSU/SBCT/2014):

Delícias da Vovó - Declaração de Habilitação Boa Viagem - Declaração de Habilitação Alimentare - Declaração de Habilitação Delícias da Vovó - Declaração de Enquadramento de Microempresa Boa Viagem - Declaração de Enquadramento de Microempresa Alimentare - Declaração de Enquadramento de Microempresa Fonte: Infraero (Conteúdo de Mídia - SEI 1564812) Ademais, o Conselheiro Relator entendeu em seu Voto (SEI 1565063) que a Alimentare, empresa em que Carlos dos Santos era administrador – conforme consta da sentença da Ação Penal (SEI 1565127, p. 62) –, participou de implementação da estratégia de bloqueio em pregão presencial no caso da licitação 058/ADSP/SBSP/2014, conforme apresentado nos parágrafos colacionados a seguir: “84. Pelos valores das propostas apresentadas, Alimentare, Boa Viagem e Delícias da Vovó passaram à fase seguinte, porém mais uma vez a Boa Viagem e a Delícias da Vovó foram desqualificadas pela existência de sócio em comum – Hugo Evangelista Kinaki -, tendo a Alimentare enfrentado, na fase de lances, outras duas empresas, e restado vitoriosa. 85. Dessa forma, presume-se novamente que a estratégia obteve sucesso, pois as duas concorrentes da Alimentare, Boa Viagem e Delícias da Vovó, foram desqualificadas por violação de dispositivo do edital que vedava a participação de empresas com sócio em comum. Tendo sido a desqualificação proposital, a prática se assemelha à estratégia de bloqueio em licitação.” A análise da Defensoria Pública da União (Num.

34183157) dos termos de declarações acostados aos autos da Ação Penal nº 0000089-21.2019.4.03.6181 revela que o nome Carlinho dos Santos foi citado por Fabiano Luis Gusso (SEI 1565127, fls. 129- Boa Viagem), Gustavo Locks de Pauli (SEI 1565127, fls. 133 - Delícias Da Vovó), César Giacomini Evangelista Kinaki (SEI 1565127, fls. 136/137 - Confraria André), Hugo Evangelista Kinaki (SEI 1565127, fls. 140/141 - Delicias Da Vovó e Boa Viagem), havendo indícios suficientes de que seja Carlinho o mentor do crime em apuração naquela instância (art. 90 da Lei nº 8.666/1993), inclusive o responsável pela confecção da documentação fraudulenta utilizada nos certames da INFRAERO. Além disso, a defesa de Hugo Evangelista Kinaki, Fabiano Gusso e Gustavo Locks de Pauli alega que a participação das empresas Boa Viagem e Delícias da Vovó nas licitações em questão teria ocorrido sem seu conhecimento (SEI 1564977) e seria de total responsabilidade de Carlos dos Santos, pai de Vitor Hugo dos Santos e então responsável pela empresa Alimentare. Esses Representados do Processo Originário alegam, nas informações prestadas (SEI 1564977), que “o Sr. JEAN BRUNETTA era funcionário do Sr. CARLINHO DOS SANTOS, responsável pela empresa ALIMENTARE SERVIÇOS DE RESTAURANTE E LANCHONETE LTDA a época dos fatos” (pergunta n° 16 a Fabiano Luis Gusso, n° 17 a Gustavo Locks de Pauli, e n° 23 a Hugo Evangelista Kinaki). Destaque-se que, conforme parecer da Defensoria Pública da União (SEI 1564812, fls.

6475-6476, referente a Num. 34183157 - pp. 46 e 47), no relatório da INFRAERO apontam-se os seguintes indícios de que Carlos dos Santos seria um dos principais responsáveis pela participação da Alimentare na conduta colusiva: a) FABIANO LUIS GUSSO (fis. 128/130), ao ser questionado se contratou alguma empresa para preparar os documentos de habilitação nos pregões da INFRAERO, disse que não contratou e que "CARLINHO pediu para preparar a referida documentação, porque tinha expertíse nessa área". Ao responder à pergunta seguinte que lhe fora formulada, FABIANO disse que "... foi CARLINHO que preparou toda essa documentação". Ainda, ao ser perguntado sobre a relação com a empresa VENTANA MANUTENÇÃO E SERVIÇOS LTDA. EPP, disse que "não tinha nenhuma relação com a VENTANA; QUE essa empresa pertencia ao senhor CARLINHO" b) GUSTAVO LOCKS DE PAULI (fis. 132/134), ao ser questionado sobre sua relação com a empresa ALIMENTARE, disse que "não tem nenhuma relação com a ALIMENTARE SERVIÇOS DE RESTAURANTE E LANCHONETE LTDA.; QUE apenas conhece o sócio de fato da ALIMENTARE o senhor CARLINHOS". A seguir, ao ser questionado sobre erros de grafia em comum contidos em documentos apresentados à INFRAERO, disse que 'quem pode responder a tal questionamento é CARLINHOS.

Depois, ao ser questionado sobre a relação com a empresa VENTANA, disse GUSTAVO LOCKS DE PAULI que "não tem nenhuma relação com a VENTANA MANUTENÇAO DE SERVIÇOS LTDA., sabendo dizer apenas que essa empresa o grupo econômico de CARLINHOS" c) CÉSAR GÁCOMIN1 EVANGELISTA KINAKI (fis. 136/137), sócio da empresa CONFRARIA ANDRÉ LTDA., ao responder sobre sua relação com a ALIMENTARE, disse que "não tem nenhuma ligação com a empresa ALIMENTARE SERVIÇOS DE RESTAURANTE E LANCHONETE LTDA., apenas conhecendo o sócio (CARLINHO) do ramo alimentício". Questionado sobre os erros de grafia contido em documentos apresentados à INFRAERO, disse que: "foi ajudado por CARLINHO da ALIMENTARE na confecção dos documentos para os pregões acima citados; QUE CARLINHO é amigo do declarante e tem grande experiência em licitações e pregões". CESAR GIACOMINI ainda revelou que CARLINHO teria ajudado a confeccionar a documentação das empresas DELÍCIAS DA VOVÓ, BOA VIAGEM e GGE KINAKI em outros Pregões da INFRAERO. Disse também q "CARLINHOS era sócio da VENTANA" e que somente CARLINHO poderia explicar porque a CONFRARIA DO ANDRÉ não ofereceu lances na etapa de competição dos Pregões. d) HUGO EVANGELISTA KINAKI (fls. 139/141), sócio da empresa DELÍCIA DA VOVÓ e BOA VIAGEM, também imputou a CARLINHO a responsabilidade pela confecção dos documentos entregues à INFRAERO por ocasião dos Pregões. Disse que é irmão de CESAR KINAKI, sócio da CONFRARIA ANDRÉ. Disse ainda que CARLINHO é dono da ALIMENTARE.

Confirmou que a empresa VENTANA faz parte do grupo econômico de CARLINHO. A sentença corrobora um conjunto de citações a Carlos dos Santos existentes em outros documentos juntados aos autos do Processo Originário, que o indicam como o responsável pela condução da Alimentare e de outras empresas familiares, nas quais seus filhos e esposa seriam sócios “laranjas”. À guisa de exemplo, no documento nº 34 do voto-relator (SEI 1565063), identificado pela SG/Cade e que consta no Anexo da Nota Técnica nº 32/2021/CGAA8/SGA2/SG/CADE - SEI 1565017, §170, há referência a Carlos dos Santos como sendo o principal administrador do grupo econômico e familiar ao qual pertence a Representada Alimentare. O documento consiste na transcrição de trecho de petição juntada aos autos da Reclamação Trabalhista nº 0000320-93.2017.5.09.0029 AP - TRT-9, na qual são reclamados a empresa Alimentare e Jean Diego Brunetta. Na petição é mencionado que as empresas do grupo foram constituídas em nome dos filhos e da esposa de Carlos dos Santos, dentre eles o Representado Vitor Hugo dos Santos. O Conselheiro Relator destaca (SEI 1565063) que,  no trecho a seguir transcrito, extraído de uma destas ações trabalhistas, a reclamante afirma que “o poder de mando e decisão” da empresa Alimentare – assim como de outras empresas do grupo econômico e familiar – era compartilhado entre o Sr. Carlos dos Santos e seus familiares, que também eram sócios das empresas que compõem o grupo. Documento 34:

Trechos de decisão de agravo de petição junto ao TRT-9 Processo nº 0000320-93.2017.5.09.0029 (AP) Fonte: SG/Cade (SEI 1565017,§170) Nesse sentido, o conjunto das evidências apresentadas parece indicar que Carlos dos Santos teria participado dos referidos pregões com o objetivo de garantir que o objeto licitado fosse adjudicado a uma delas, cabendo às demais a apresentação de propostas de cobertura, de modo a simular a competição nos referidos certames, conforme apresentado na Nota Técnica nº 14/2017 (SEI1564831) do Processo Originário. 2. A sentença proferida na Ação Penal nº 0000089-21.2019.4.03.6181 (SEI 1565127, pp. 54 a 66) contém importantes registros da atuação de Carlos dos Santos nos acordos anticompetitivos investigados no Processo Originário: “CARLINHO optou por exercer o direito ao silêncio na fase policial e responder apenas às indagações de sua defesa. Tendo a defesa de CÉSAR consignado algumas perguntas, CARLINHO optou por respondê-las e disse que foi ele quem pediu os documentos a CÉSAR para que pudesse participar da licitação: que CÉSAR não esteve presente na licitação: que CÉSAR não levou vantagem financeira alguma. Disse acreditar não ter havido fraude porque a modalidade de licitação era maior preço, ou seja, vencia quem ofertasse o maior valor para a concessão do lugar onde seria instalada uma cafeteria. Sustentou que a licitação exigia que pelo menos três empresas participassem e que apenas por isso solicitou o empréstimo da empresa de CÉSAR.

Negou que seu filho atuasse em conjunto com ele. Afirmou ser o único responsável pela empresa ALIMENTARE. [...] Quanto ao acusado CARLINHO, a circunstância de que sua empresa, ALIMENTARE, seria a vencedora do pregão e adjudicaria o objeto do contrato a seu favor, caso o esquema criminoso não fosse descoberto, também autoriza a exasperação da pena-base”. A sentença corrobora um conjunto de citações a Carlos dos Santos existentes em outros documentos juntados aos autos do Processo Originário, que o indicam como o responsável pela condução da Alimentare e de outras empresas familiares, nas quais seus filhos e esposa seriam sócios “laranjas”. Na mesma linha do documento nº 34 já mencionado, o documento nº 12 do voto-relator (SEI 1565063) informa a existência de laços de afinidade entre os sócios das empresas Delícias da Vovó, Boa Viagem e Alimentare, indicando que Carlos dos Santos teria sido responsável por ajudar na organização dos documentos e no encaminhamento das propostas para que as empresas Delícias da Vovó e Boa Viagem, de Hugo Kinaki, participassem da licitação no Aeroporto Afonso Pena. O referido documento é fruto de investigação da Polícia Federal, apresentado no bojo de ação civil pública ajuizada pela Procuradoria da República no Mato Grosso do Sul.

Importa lembrar que Carlos dos Santos é pai do Representado Vitor Hugo dos Santos, além de ser conhecido do Representado César Kinaki (sócio da Representada Confraria André Ltda.) e de Hugo Kinaki, sócio da Delícias da Vovó e da Boa Viagem (vide Figura 01 do voto-relator, SEI 1565063). A Nota Técnica nº 32/2021/CGAA8/SGA2/SG/CADE (SEI 1565009 e Anexo SEI 1565017), da SG/Cade, também contém trechos em que Carlos dos Santos é indiretamente citado: “165. A defesa de Hugo Evangelista Kinaki, Fabiano Gusso e Gustavo Locks de Pauli alega que a participação das empresas Boa Viagem e Delícias da Vovó nas licitações em questão teria ocorrido sem seu conhecimento (SEI n° 0840775) e seria de total responsabilidade do sr. Carlinho dos Santos, pai de Vitor Hugo dos Santos e então responsável pela empresa Alimentare. (...) 168. Em contradição com essa afirmativa, todavia, alegam os Representados Hugo Evangelista Kinaki, Fabiano Luis Gusso, e Gustavo Locks de Pauli (sócios da Boa Viagem e Delícias da Vovó), nas informações prestadas (SEI n° 0840775), que “o Sr. JEAN BRUNETTA era funcionário do Sr. CARLINHO DOS SANTOS, responsável pela empresa ALIMENTARE SERVIÇOS DE RESTAURANTE E LANCHONETE LTDA a época dos fatos” (pergunta n° 16 a Fabiano Luis Gusso, n° 17 a Gustavo Locks de Pauli, e n° 23 a Hugo Evangelista Kinaki). (...) 180.

Vale lembrar que, quando perguntado se conhecia Vitor Hugo dos Santos (sócio da Alimentare), César Evangelista Kinaki anuiu, acrescentando conhecer seu pai, Carlinho dos Santos (SEI n° 0840773).” Portanto, o conjunto das evidências apresentadas parece indicar que Carlos dos Santos teria participado dos acordos anticompetitivos condenados no Processo Originário, com o objetivo de garantir que os objetos licitados fossem adjudicados a uma das empresas, cabendo às demais a apresentação de propostas de cobertura, de modo a simular a competição nos referidos certames, conforme apresentado na Nota Técnica nº 14/2017 (SEI 1564831) do Processo Originário. 3. CONCLUSÃO Diante do exposto e ante a existência de indícios robustos de participação em infração à ordem econômica, sugere-se a instauração de Processo Administrativo para Imposição de Sanções Administrativas por Infrações à Ordem Econômica nos termos dos arts. 13, Ve 69 e seguintes, da Lei nº 12.529/2011 c.c art. 146 e seguintes do RICade , em face do Representado Carlos dos Santos, a fim de investigar as condutas que se subsumam ao art. 36, 1; § 30, 1, alínea "d", II de mencionada Lei nº 12.529/2011. Sugere-se, ainda, a notificação do Representado, nos termos do art. 70 da Lei 12.529/2011, para que apresente defesa no prazo de 30 (trinta) dias. Neste mesmo prazo, deverá especificar e justificar as provas que pretende sejam produzidas, que serão analisadas pela autoridade nos termos do art. 155 do RICade.

Caso o Representado tenha interesse na produção de prova testemunhal, deverá indicar na peça de defesa a qualificação completa de até 3 (três) testemunhas, a serem ouvidas na sede do Cade, conforme previsto no art. 70 da Lei nº 12.529/2011 c.c art. 155, §2°, do RICade. Estas as conclusões. Encaminhe-se à consideração do Sr. Superintendente-Adjunto. ____________________________ [1] Cf. Fighting Hard Core Cartels: Harm, Effective Sanctions and Leniency Programmes. OCDE, 2002, p. 71 (tradução livre). Disponível em: https://www.oecd.org/competition/cartels/1841891.pdf. [2] condenou cartel que atuou em licitações para fornecimento de tubulação para sistemas de calefação residencial – na qual a comprovação da existência de acordo entre os concorrentes, bem como de práticas comerciais concertadas entre eles, serviu como fundamento para se determinar a existência do cartel (Case Nº IV/35.691/E-4: — Pre-Insulated Pipe Cartel). [3] Exemplo recente desse entendimento pode ser visto no voto do Conselheiro Relator, Gustavo Augusto de Lima, no Processo Administrativo nº 08700.000269/2018-48, envolvendo obras e serviços de engenharia em unidades escolares da rede de ensino do município de Juazeiro do Norte/CE, julgado na 209ª Sessão Ordinária de Julgamento, ocorrida em 8 de março de 2023: “A conduta de cartel configura um ilícito antitruste per se, exigindo somente a comprovação da materialidade da conduta colusiva e do seu objeto anticompetitivo.

A conformação do ilícito do cartel independe da efetiva produção de efeitos econômicos, da existência de prejuízo econômico por parte do contratante, da verificação de superfaturamento ou de auferimento de qualquer vantagem por parte dos membros do cartel.”, item 2 da Ementa. [4] Cf. Diretrizes para combater o conluio entre concorrentes em contratações públicas. OCDE, fevereiro de 2009; e Collusion and Corruption in Public Procurement. OCDE, 2010, p. 457 (tradução livre). Disponíveis, respectivamente, em: http://www.oecd.org/daf/competition/44162082.pdf e http://www.oecd.org/daf/competition/46235884.pdf [5] Lei nº 12.529/2011, art. 36, incisos I a IV e §3º, inciso I. [6] Lei nº 12.529/2011, arts. 37 e 38. [7] Lei nº 8.137/1990, art. 4º. [8] Lei nº 8.137/1990, art. 12. [9] Lei nº 12.529/2011, art. 47, caput. [10] Lei nº 7.347/1985, art. 1º, inciso V. [11] Lei nº 7.347/1985, art. 5º. [12] Lei nº 12.529/2011, art. 47, §§1º e 2º, incluídos pela Lei nº 14.470/2022.