Comércio Varejista de Produtos de Padaria, Laticínio, Doces, Balas e Semelhantes

SEI/CADE - 1712575 - Voto Processo Administrativo Processo Administrativo nº 08700.005335/2025-03 Representante: Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) ex officio Representados(as): Carlinho dos Santos Relator: Conselheiro José Levi Mello do Amaral Júnior. VOTO DO RELATOR - CONSELHEIRO JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO PROCESSO ADMINISTRATIVO. CARTEL EM LICITAÇÕES PÚBLICAS. CONCESSÃO DE USO DE ÁREAS PARA EXPLORAÇÃO COMERCIAL EM AEROPORTOS. APARTADO DE PROCESSO ORIGINÁRIO JÁ JULGADO PELO TRIBUNAL (PA Nº 08700.007278/2015-17). PESSOA FÍSICA. ADMINISTRADOR DE FATO. UTILIZAÇÃO DE LARANJAS E EMPRESAS DE FACHADA. NOTA TÉCNICA DA SUPERINTENDÊNCIA-GERAL PELA CONDENAÇÃO. PARECER DA PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA PELA CONDENAÇÃO. PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PELA CONDENAÇÃO. CONDENAÇÃO. MULTA. Existência de provas robustas de participação do Representado em cartel para fraudar o caráter competitivo de licitações promovidas pela Infraero; Materialidade comprovada por meio de condenação em ação penal, depoimentos de coautores e documentos apreendidos que demonstram a liderança do Representado na conduta; Não incidência de prescrição, dado o prazo prescricional da lei penal aplicável ao caso. Decisão pela condenação, acolhendo as razões da Superintendência-Geral, da Procuradoria Federal Especializada e do Ministério Público Federal. SUMÁRIO I. BREVES CONSIDERAÇÕES II. PRELIMINARES E REGULARIDADE PROCESSUAL III. MÉRITO III.1.

Considerações Iniciais IV. DOSIMETRIA IV.1. Considerações iniciais sobre a dosimetria da multa IV.2. Administração de fato IV.3. Base de cálculo diante do precedente formado no Processo Originário IV.4. Definição da alíquota da multa - Dosimetria (art. 45 da Lei 12.529/2011) IV.5. Da aplicação de penas não pecuniárias V. DISPOSITIVO i. BREVES CONSIDERAÇÕES Trata-se de Processo Administrativo instaurado para apurar a participação do Representado Carlinho dos Santos em infração à ordem econômica, consistente na formação de cartel com o objetivo de bloquear pregões presenciais promovidos pela Infraero para contratação de serviços de cafeteria em aeroportos nas cidades de Campo Grande/MS, São Paulo/SP (Congonhas), Florianópolis/SC, Maceió/AL, Recife/PE e São José dos Pinhais/PR. O presente feito é um desdobramento do Processo Administrativo nº 08700.007278/2015-17 (“Processo Originário”), julgado, por unanimidade, pelo Tribunal do CADE na 200ª Sessão Ordinária de Julgamento (SEI 1565073), em 03.08.2022, no qual foi reconhecida a existência do cartel e condenados os Representados. Após a decisão de mérito pelo Tribunal no Processo Originário, em dezembro de 2022, as empresas Delícias da Vovó, Boa Viagem Cafeteria Ltda. e outros apresentaram manifestação com pedido de reapreciação (SEI 1565126), com base nos novos documentos da Ação Penal nº 0000089-21.2019.4.03.6181 (SEI 1565127 e SEI 1565128).

Em síntese, sustentaram que Carlinho dos Santos seria “o principal responsável pelos eventos narrados acerca da participação nos processos licitatórios, e o único capaz de, efetivamente, lograr eventual proveito econômico”. Em 08.02.2023, o pedido de reapreciação foi julgado e negado pelo Tribunal do CADE na 208ª Sessão Ordinária de Julgamento (SEI 1564791). Na mesma oportunidade, o Plenário determinou a instauração deste processo apartado para apurar a responsabilidade específica de Carlinho dos Santos, na forma do art. 136, VI, do Regimento Interno do CADE (“RICADE”), conforme termos do voto do Conselheiro-Relator (SEI 1565134). Em 29.05.2025 a SG/CADE instaurou o presente Processo por meio do Despacho de Instauração nº 7/2025 (SEI 1567515), posteriormente retificado pelo Despacho nº 768/2025 (SEI 1569824). O Representado foi, então, notificado através das Notificações nº 116/2025 (SEI 1568926) e nº 117/2025 (SEI 1568958). Contudo, em face da ausência de manifestação do Representado, foi decretada a sua revelia e determinado o encerramento da fase instrutória, através do Despacho/SG nº 1014/2025 (SEI 1599620). Em 26.08.2025, a SG/CADE juntou a Nota Técnica Final nº 39/2025 (SEI 1609822), acolhida pelo Despacho/SG nº 17/2025 (SEI 1609825), com recomendação pela condenação do Representado, por entender que suas condutas configuraram infração à ordem econômica prevista no art. 36, inciso I, e § 3º, inciso I, alínea d, da Lei nº 12.529/2011.

No dia 26.09.2025, a Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE ("PFE-CADE"), por meio do Parecer nº 00065/2025/CGEP/PFE-CADE/PGF/AGU (SEI 1629916), manifestou-se em total concordância com as conclusões da SG/CADE, opinando pela condenação do Representado nos exatos termos propostos. Em 18.02.2026, o Ministério Público Federal (“MPF”) emitiu o Parecer 06/2026/MPF/CADE (SEI 1705296 e 1705686), por meio do qual opinou, no mesmo sentido, pela condenação do Representado Carlinho dos Santos, com a consequente: (i) proibição de participação em licitações públicas realizadas pela Administração Pública federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, bem como por entidades da respectiva administração indireta, por prazo não inferior a 5 (cinco) anos, nos termos do artigo 38, inciso II, da Lei nº 12.529/2011, abatido o período de suspensão que eventualmente já tenha sido cumprido em razão da decisão da Infraero aplicada, quando for o caso; (ii) expedição de ofício com cópia da decisão aos Ministérios Públicos Federal e Estadual em Campo Grande/MS, São Paulo/SP, Florianópolis/SC, Maceió/AL, Recife/PE e São José dos Pinhais/PR, para ciência e eventual propositura de ação para ressarcimento de danos à coletividade (artigo 47 da Lei nº 12.529/2011 c/c o artigo 1º, inciso V, da Lei nº 7.347/1985);

e (iii) ampla divulgação da decisão com a sua remessa a potenciais interessados, notadamente aqueles identificados ao longo da apuração como afetados pela conduta anticompetitiva (Infraero), e/ou empresas privadas afetadas pela conduta anticompetitiva, para que, querendo, exerçam o direito de reparação a que, eventualmente, tenham direito. No mais, a íntegra do relatório foi disponibilizada antecipadamente (SEI 1708690), apresentando detalhes relativos ao andamento processual e os atos instrutórios realizados no âmbito deste Processo Administrativo. ii. PRELIMINARES E REGULARIDADE PROCESSUAL De início, destaca-se que não houve transcurso da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública ou da prescrição intercorrente, assim como a SG/CADEobservou a todos os dispositivos legais concernentes à instauração e tramitação do processo administrativo, respeitando as formalidades que garantem os direitos do Representado, ante ao que se evidencia a absoluta regularidade procedimental deste processo. Quanto à prescrição da pretensão punitiva, o art. 46, §4º, da Lei 12.529/2011 estabelece que, quando o fato objeto da ação punitiva também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. A conduta de cartel é tipificada como crime contra a ordem econômica (previsto no art. 4 da Lei 8.137/1990), com pena máxima de cinco anos, o que resulta em um prazo prescricional de 12 (doze) anos, nos termos do Código Penal.

No mesmo sentido, a jurisprudência do Tribunal do CADE é pacífica no sentido de que se aplica o prazo prescricional de 12 anos para condutas de cartel, independentemente da instauração de processo na instância criminal[1], ante à disposição contida no art. 1º, § 2º, da Lei 9.873/1999, cumulado com o art. 109, inciso III, do Código Penal. Conforme reconhecido quando do julgamento do Processo Originário, a conduta investigada perfaz o período de maio a novembro de 2014, de modo que, o prazo prescricional estender-se-ia, no mínimo, até maio de 2026. Portanto, não houve incidência da prescrição da pretensão punitiva no caso concreto. De igual maneira, também não se verifica a ocorrência de prescrição intercorrente, dada a ausência de paralisação do feito por prazo superior a três anos. Por fim, conforme descrito na Nota de Saneamento/SG nº 34/2025 (SEI 1599613), acolhida pelo Despacho/SG nº 1014/2025 (SEI 1599620), o Representado não compareceu aos autos para se defender, com consequente decretação de revelia, motivo pelo qual não há preliminares a serem enfrentadas. Ressalta-se que o Representado foi devidamente notificado por meio das Notificações nº 116/2025 (SEI 1568926) e nº 117/2025 (SEI 1568958), conforme atesta o Aviso de Recebimento – AR Eletrônico (SEI 1578698) assinado pelo próprio Representado, tendo sido assegurado o exercício do direito à ampla defesa e ao contraditório. iii. mérito III.1.

Considerações Iniciais Aponto, inicialmente, que havendo unanimidade entre SG/CADE(SEI 1609822), PFE-CADE (SEI 1629916) e MPF (SEI 1705296 e 1705686) pela condenação, farei uso da prerrogativa do art. 89 do Regimento Interno do CADE, apresentando sucinto voto. O Processo Originário já investigou e condenou o presente cartel em licitações públicas destinadas à concessão de uso de áreas para exploração comercial da atividade de cafeteria em aeroportos brasileiros entre os meses de maio e novembro de 2014. Conforme decisão pretérita, a conduta colusiva abrange sete licitações públicas, quais sejam: Tabela 1. Pregões Presenciais investigados no Processo Originário Data da licitação Aeroporto Empresa vencedora 19/05/2014 Florianópolis/SC Dream & Work Eireli – EPP 23/05/2014 Recife/PE H Carlos Comércio Ltda.ME 15/07/2014 Campo Grande/MS Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete 16/07/2014 São José dos Pinhais 1/PR Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete 18/07/2014 São José dos Pinhais 2/PR MTF Empreendimentos Alimentícios Eireli – ME 06/11/2014 Maceió/AL Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete 24/11/2024 Congonhas (São Paulo/SP) Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete Fonte: SG/CADE (Nota Técnica nº 32/2021, SEI 1565017) Trata-se, portanto, de cartel em licitações públicas, nos termos do art.

36, §3º, I, d, da Lei 12.529/2011, que visava fraudar pregões presenciais realizados pela Infraero, mediante estratégias de supressão de propostas, propostas de cobertura (cover bidding) e bloqueio em pregão presencial. As evidências apontam que as empresas participantes apresentavam propostas em formato de “rodízio” (bid rotation), sendo que invariavelmente três das empresas condenadas pelo CADE figurariam em cada lote de licitação. As empresas apresentavam documentação de habilitação com formatação idêntica, inclusive com os mesmos erros ortográficos, atuando de maneira concertada para favorecer a vitória da empresa Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete EIRELI (“Alimentare”), que figurou como integrante fixa em todos os certames investigados. Outro indício de existência de conluio identificado, nos termos do Guia de Combate a Cartéis em Licitação do CADE[2], foram os valores muito similares das propostas, uma vez que em seis dos sete certames avaliados, a diferença de cotação de valores entre os integrantes do cartel foi inferior a 10%, chegando a uma diferença de apenas 0,48% na Licitação São José dos Pinhais/PR 1, conforme Tabela 09 elaborada pela SG/CADE na Nota Técnica nº 32/2021 (SEI 1565017). Assim, o modus operandi incluía a utilização de sócios comuns, representantes cruzados entre empresas e propostas fictícias para simular competição, frustrando o caráter competitivo das licitações e causando prejuízos à Administração Pública. III.2.

Individualização da Conduta de Carlinho dos Santos A instrução probatória deste processo administrativo reuniu elementos robustos que colocam Carlinho dos Santos no centro da organização do ilícito. Embora formalmente as empresas estivessem em nome de terceiros, as provas indicam que o Representado era o administrador de fato da Alimentare e principal beneficiário do conluio. Destaco os seguintes elementos probatórios que fundamentam a convicção pela condenação: Confissão Judicial: Na Ação Penal nº 0000089-21.2019.4.03.6181, o próprio Representado afirmou ser "o único responsável pela empresa Alimentare", admitindo a utilização de familiares (esposa e filhos) como "laranjas" na constituição das empresas do grupo. Testemunhos de Coautores: Em Ação Civil Pública nº 0001117-19.2018.4.03.6000 movida pelo MPF/MS (SEI 0849514) em desfavor de Carlinho dos Santos e outros, Hugo Evangelista Kinaki (sócio de empresas concorrentes de fachada) afirmou que Carlinho dos Santos ("dono da Alimentare") foi quem "ajudou na organização dos documentos e encaminhamentos das propostas" para as licitações. Defesas no Processo Originário: Outros representados (Hugo Kinaki, Fabiano Gusso, Gustavo de Pauli) atribuíram a Carlinho dos Santos a inteira responsabilidade pela administração da Alimentare e pela confecção dos documentos apresentados nos certames, alegando desconhecimento das fraudes. Relatório da Infraero:

A própria estatal identificou (SEI 1565127) indícios de que Carlinho dos Santos seria o mentor da conduta e responsável pela elaboração da documentação fraudulenta. A Nota Técnica nº 32/2021 da SG/CADE (SEI 1565017) demonstra, inclusive através de organogramas, que Carlinho dos Santos é o elo que conecta os vínculos familiares entre os sócios das diversas empresas envolvidas (Alimentare, Confraria André, Boa Viagem, Delícias da Vovó): Figura 1. Relações de parentesco e afinidade entre os Representados Fonte: SG/CADE (Nota Técnica nº 32/2021, SEI 1565017) Portanto, o conjunto probatório confirma que o Representado não apenas participou, mas atuou como líder e articulador do cartel, utilizando-se da empresa Alimentare e de outras concorrentes de fachada para manipular os resultados das licitações. Acolho, assim, integralmente a análise de mérito realizada pela Superintendência-Geral (SEI 1609822), pela PFE-CADE(SEI 1629916) e pelo MPF (SEI 1705296 e 1705686), concluindo que a conduta de Carlinho dos Santos preenche os elementos do tipo infracio-nal previsto no art. 36 da Lei 12.529/2011. IV. DOSIMETRIA IV.1. Considerações iniciais sobre a dosimetria da multa O presente caso apresentará dois relevantes desafios para a definição de uma penalidade adequada para atingir seu efeito dissuasório pretendido, assim sendo, entendo pertinente uma breve introdução sobre as peculiaridades do caso concreto e a finalidade das multas do art. 37 da Lei 12.529/2011.

Essa ponderação é necessária, visto recomendação da OCDE na sua revisão por pares de “garantir que as sanções a práticas anticompetitivas sejam suficientemente dissuasórias”[3]. Os pontos de atenção do presente caso consistem em: (i) Posição de administrador de fato da empresa Alimentare exercida pelo Representado; e (ii) Definição da base de cálculo adequada para cálculo da multa, em face do precedente formado no Processo Administrativo Originário nº 08700.007278/2015-17. Com efeito, as questões destacadas se fazem tão somente no aspecto dissuasório da multa, ponderando-se também as guardas e garantias dadas ao administrado, a adequação dos preceitos legais para a dosimetria da multa, bem como a harmonização desses diante dos novos fatos e documentos do caso em tela, com relação ao Processo Originário. Assim sendo, alterarei a forma usual de análise, tratando desses pontos de forma prévia, posteriormente retomando os preceitos do Guia de Dosimetria de Multa em Casos de Cartel do CADE. IV.2. Administração de fato Conforme largamente demonstrado pelos indícios dos autos, o Representado Carlinho dos Santos é o sócio de fato da empresa Alimentare, tendo tido relevante atuação, inclusive, na organização da conduta colusiva.

A SG/Cade, em sua Nota Técnica nº 39/2025 (SEI 1609822) concluiu que “Carlinho dos Santos participou dos referidos procedimentos licitatórios com o objetivo de garantir que o objeto licitado fosse adjudicado à Alimentare – empresa da qual era responsável – ou alguma outra concorrente que tivesse acordado de forma anticompetitiva”. No Processo Originário, Fabiano Luis, Gustavo Locks de Pauli e Hugo Evangelista Kinaki afirmaram, em sede de resposta aos Ofícios do CADE (SEI 0840775), que sua atuação nos pregões 127/ADSU/SBCT/2014, 128/ADCO/SBCT/2014 e 047/ADCO/SBCG/2014 teria sido organizada e executada pelo “Sr. Carlinho dos Santos, responsável pela empresa Alimentare Serviços de Restaurante e Lanchonete Ltda à época dos fatos”. Ademais, o próprio Representado reconheceu, em sede da Ação Penal nº 0000089-21.2019.4.03.6181, que todas as atividades de gestão empresarial da Alimentare eram realizadas por ele. O Representado informou, também, que o sócio registrado da Alimentare, Vitor Hugo dos Santos, cuja inclusão como representante da empresa apenas teria sido feita “em caráter tributário”. Em seu Parecer, o MPF (SEI 1705296 e 1705686) transcreveu trechos do depoimento do Representado na referida Ação Penal que ilustram a realidade fática delineada: Dr. Marcos (Advogado): E na época dos fatos, lá em 2014, ele trabalhava junto com o senhor ou aí no escritório? Carlinho:

Não, ele fazia engenharia pela manhã na Universidade Católica, ficava o dia inteiro na universidade praticamente. Dr. Marcos (Advogado): Eh, e a gestão da empresa, dessa empresa Alimentare, quem que fazia tudo? Carlinho: Era eu que gerenciava toda a empresa. Dr. Marcos (Advogado): Uhum. E com que frequência ele ia na empresa, no escritório? Carlinho: Ele só passava para cumprimentar o pai, alguma coisa assim. Eh, mas nada. Dr. Marcos (Advogado): certo. Eh, em relação a essa licitação do aeroporto de Congonhas, qual que foi a participação dele? Carlinho: nenhuma, doutor. Ele não sabia nem o que tava acontecendo. Ele só fazia aquilo que o pai mandava. (...) Dr. Marcos (Advogado): Certo. E o senhor então, eh, em todo esse imbróglio jurídico, o seu filho não teve participação alguma aí nesses fatos? Carlinhos: Não, não. Só a empresa estava no nome dele. Só isso. (SEI 1565128, transcrição livre elaborada pelo MPF em seu Parecer SEI 1705296 e 1705686) Desse modo, consoante manifestei no julgamento do PA nº 08700.003826/2015-30, a jurisprudência desta Autarquia aponta certos fatores que sugerem ocorrência da administração de fato[4], quais sejam: Participar do planejamento estratégico e processo decisório da empresa, sem necessidade de prestação de contas à superior hierárquico, possuindo discricionariedade; Possuir poder de aceite e recusa de estratégias comerciais, inclusive dos próprios acordos anticompetitivos;

Possuir relações pessoais, em especial familiares, com os administradores da(s) pessoa(s) jurídica(s) representada(s); Ter anteriormente exercido cargo de administração da empresa representada; Ser administrador de outra(s) empresa(s) do mesmo grupo econômico; Receber benefícios diretos da conduta. Alternativamente, certos fatores podem afastar sua ocorrência: Existência de evidências de que o Representado cumpre ordens e se reporta à superior hierárquico, sendo ausente discricionariedade; Não possuir poder de aceite ou recusa de estratégias comerciais, dependendo de aceitação de superior hierárquico; Possuir contrato de trabalho com empresa; Não receber benefícios diretos da conduta. Os critérios acima não são exaustivos, e devem ser analisados perante o caso concreto específico, sendo que a existência de um ou outro não afasta ou sacramenta a ocorrência da administração de fato por si só. Ademais, a administração de fato não deve ser presumida, dependendo de circunstâncias devidamente comprovadas, que possibilitem tanto demonstrar que o representado exerce administração, bem como exclua a administração. Diante dos fatos e fundamentos apresentados, entendo que se constata a administração de fato do Representado Carlinho dos Santos, visto que é parente de Vitor Hugo dos Santos e que seus poderes decisórios e estratégicos sobre empresa Alimentare foram reconhecidos por si próprio e por demais participantes da conduta colusiva.

Em sendo assim, cabe multa em face de Carlinho dos Santos, com base no inciso III do art. 37 da Lei 12.529/2011. IV.3. Base de cálculo diante do precedente formado no Processo Originário No julgamento do Processo Originário, o CADE optou pela condenação das empresas Representadas com base no inciso I do art. 37 da Lei 12.529/2011, ou seja, utilizou como base de cálculo o faturamento bruto das empresas no último exercício anterior à instauração do Processo Administrativo. Os dados de faturamento das empresas foram fornecidos pela Receita Federal do Brasil, em atendimento ao Ofício nº 6983/2021/GAB5/CADE (SEI 1565032), em resposta na qual apresentou a receita bruta de cada empresa Representada nos anos de 2014 (ano da conduta) a 2016 (ano anterior à instauração do Processo Administrativo): [ACESSO RESTRITO AO CADE] Ocorre que, em face da redução extremada e abrupta do faturamento da Alimentar que precedeu a instauração do Processo Originário (2016) – quando comparado com os anos anteriores –, a base de cálculo utilizada para definir a multa a ser aplicada à Alimentare foi consideravelmente menor que de todas as demais Representadas.

Isso fez com que a Alimentare, expressamente reconhecida no voto-condutor do Processo Originário (SEI 1565063) como “líder e (...) maior beneficiária do cartel”, fosse condenada à menor das multas aplicadas às pessoas jurídicas, no valor de R$ 35.171,60 (trinta e cinco mil cento e setenta e um reais e sessenta centavos) – ainda que tenha sido a única sobre a qual se aplicou a alíquota de [ACESSO RESTRITO AO CADE], enquanto no cálculo das demais Representadas incidiu a alíquota de [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Tal fato teve repercussões diretas na dosimetria aplicada ao sócio administrador da Alimentare. À época, Vitor Hugo dos Santos, representante legal da empresa, foi condenado ao pagamento de multa no valor de R$ 7.034,32 (sete mil trinta e quatro reais e trinta e dois centavos), no valor de 20% da multa aplicada à Alimentare, nos termos do art. 37, III, da Lei 12.529/2011, menor multa aplicada às pessoas físicas, administradoras e não administradoras. De igual maneira, entende-se que a definição da base de cálculo para definição da multa da Alimentare no Processo Originário terá relevante impacto no cálculo da multa a ser aplicada ao seu administrador de fato, Carlinho dos Santos.

Dessa forma, ainda que o Representado tenha sido reconhecido como o gestor da empresa líder do cartel e o principal articulador e beneficiário da conduta colusiva, a dosimetria partirá da multa aplicada à pessoa jurídica relacionada (Alimentare), desproporcionalmente baixa em relação às multas aplicadas às demais pessoas jurídicas Representadas e ao próprio faturamento da Alimentare nos anos de 2014 e 2015. Destaco que, neste caso, não foi possível mensurar a vantagem auferida pelos infratores, na medida em que o conluio foi detectado e punido pela Infraero antes que eles pudessem auferir vantagens com o esquema. Assim, trata-se de hipótese em que a multa não pôde ser fixada em patamar superior à vantagem auferida pelos infratores, nos termos da parte final do art. 37, I, da Lei 12.529/2011, na medida em que não foi possível sua estimação. Em face de casos excepcionais, como esse em questão, em que recorrer à regra instituída pelo art. 37, I, da Lei 12.529/2011 e, portanto, utilizar o faturamento bruto da empresa no último exercício anterior à instauração do Processo Administrativo como base de cálculo possa ensejar multa em valor manifestamente desproporcional, o CADE pode recorrer à parametrização para fins de proporcionalidade.

O Guia de Dosimetria de Multas de Cartel do CADE[5] prevê que, caso o valor informado correspondente ao faturamento no ramo de atividade no ano anterior à instauração do Processo Administrativo não seja adequado para o cálculo da multa, é possível que a Autoridade utilize de uma proxy proporcional ao caso concreto, como, por exemplo, “o faturamento anual, no ramo de atividade ou no mercado afetado, obtido no ano da licitação, em casos de cartel em licitações”. O CADE, inclusive, já aplicou tal hipótese de exceção no julgamento do PA nº 08700.004455/2016-94, adotando como base o maior faturamento bruto anual obtido durante a conduta – considerando apenas os anos em que a empresa venceu uma licitação – como referência para cálculo da multa da então Representada Inforecife Comércio de Informática e Papelaria Ltda. ME. Logo, na análise do Processo Administrativo Originário nº 08700.007278/2015-17, caberia a discussão a respeito da utilização do faturamento bruto da Alimentare obtido no ano das licitações afetadas pela conduta (2014), o qual foi pouco mais de 10 vezes superior ao faturamento em 2016. Em face dos fatos do caso concreto, o uso de tal parâmetro como base de cálculo poderia resultar em multas mais adequadas e proporcionais a serem aplicadas à Alimentare, empresa líder e maior beneficiada pelo cartel, e, consequentemente, aos seus administradores.

No entanto, esta não foi a opção do Tribunal do CADE quando do julgamento do Processo Originário, que transitou em julgado em 03.03.2023 (SEI 1565140). Dessa forma, em observância ao direito fundamental à preservação da coisa julgada, consagrado no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, a base de cálculo para fins de dosimetria da multa do Representado Carlinho dos Santos, administrador de fato da Alimentare, será a multa aplicada à empresa no Processo Originário, devidamente atualizada, nos termos do art. 37, III, da Lei 12.529/2011. IV.4. Definição da alíquota da multa - Dosimetria (art. 45 da Lei 12.529/2011) Valoro as condições previstas nos incisos I a VIII do art. 45 da Lei nº 12.529/2011, para definir as alíquotas das multas ao Representado: Gravidade da infração: Cartel é vista como a conduta de maior gravidade pela jurisprudência dessa Autarquia, demandando um tratamento rígido por parte da Autoridade para coibir os imensos danos gerados ao mercado. A conduta é ainda agravada por ter tido como objeto fraudar licitações públicas, resultando em prejuízo ao Erário e má aplicação de recursos públicos. Boa-fé do infrator: A prática de cartel, por si só, afasta a possibilidade de considerar a conduta dos infratores como fundada em boa-fé.

Neste caso, o Representado foi reconhecido por ter pessoalmente elaborado os documentos de habilitação nos certames e as propostas comerciais apresentadas nos conluios, evidenciando a consciência plena acerca da prática da conduta ilícita. Vantagem auferida ou pretendida pelo infrator: Apesar de o Representado não ter obtido recursos com a prática do cartel, tendo em vista que o conluio foi detectado e punido pela Infraero antes que pudesse auferir vantagens com o esquema, a ausência de vantagem auferida se deu por circunstância alheia à ação ou vontade do Representado. Conforme reconhecido no Processo Originário, permanece presente a vantagem pretendida, que representa o quanto os Representados teriam sido beneficiados com o arremate dos certames frustrados. Considerando o prazo de vigência previsto para as concessões dos espaços nos aeroportos, que variava entre 60 (sessenta) e 120 (cento e vinte) meses, o Representado conseguiria amortizar o valor pago à Administração Pública e até mesmo lucrar com preços maiores cobrados dos consumidores finais ao longo desse período. Consumação ou não da infração: O cartel restou integralmente consumado, visto que, por se tratar de um ilícito por objeto, a sua caracterização dispensa a comprovação de proveito financeiro efetivo.

Desse modo, a configuração dessa infração da ordem econômica exige apenas as provas de autoria e de materialidade – esta última consubstanciada na adoção de estratégias coordenadas entre os concorrentes com o fim de frustrar o caráter competitivo das licitações. Além disso, o favorecimento do Representado restou evidente, tendo em vista que a Alimentare, empresa da qual figurava como administrador de fato, venceu 4 (quatro) dos 7 (sete) certames sob investigação. Grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros: Por se tratar de licitações, que visam o interesse público, o grau de lesão é elevado, com efetiva lesão à concorrência e a terceiros (empresas alijadas das licitações). Efeitos econômicos negativos produzidos no mercado: O cartel não chegou a afetar profundamente os mecanismos naturais da concorrência, uma vez que houve a detecção tempestiva do conluio pela Infraero. Situação econômica do infrator: Não há nos autos qualquer documento que indique dificuldades econômicas enfrentadas pelo Representado. Reincidência: Não há. Nota-se que o Representado teve alto grau de participação na conduta, exercendo papel estrutural para consecução do conluio. Dessa forma, seguindo o entendimento fixado no Processo Originário, majoro a alíquota-base, para Carlinho dos Santos, para 20%, para fins dissuasórios.

Tendo em vista que a multa não resultará em valor exorbitante, entendo que a ausência de dados a respeito da declaração de imposto de renda do Representado não será prejudicial neste caso. Vejamos: Tabela 2. Dosimetria aplicada à pessoa física administradora Faturamento total bruto da Alimentare em 2016 SELIC acumulada (de 12/2016 a 02/2026) Faturamento total bruto corrigido pela SELIC Alíquota PJ definida no PA nº 08700.007278/2015-17 Multa aplicada à Pessoa Jurídica corrigida Alíquota PF (art. 37, III, Lei 12.529/2011) Multa/Decisão [ACESSO RESTRITO AO CADE] 78,68 [ACESSO RESTRITO AO CADE] [ACESSO RESTRITO AO CADE] R$ 47.591,52 20% R$ 9.518,30 Fonte: Gabinete 6 Em face do exposto, fixo a multa a ser aplicada ao Representado Carlinho dos Santos no valor de R$ 9.518,30 (nove mil quinhentos e dezoito reais e trinta centavos). IV. 5.

Da aplicação de penas não pecuniárias No que tange à imposição de penas não pecuniária, acompanho o Parecer do MPF (SEI 1705296 e 1705686) em relação à estipulação de prazo de proibição de participação em licitações públicas, o qual opinou pela “imposição ao Representado Carlinho dos Santos da proibição de participação em licitações públicas realizadas pela Administração Pública federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, bem como por entidades da respectiva administração indireta, por prazo não inferior a 5 (cinco) anos, nos termos do artigo 38, inciso II, da Lei nº 12.529/2011, abatido o período de suspensão que eventualmente já tenha sido cumprido em razão da decisão da Infraero aplicada, quando for o caso”. Nesse sentido, sigo o entendimento do Tribunal do CADE, consagrado no julgamento do Processo Originário, e concluo que eventual penalidade já aplicada pela Infraero em termos de impedimento do direito de licitar e contratar com a Administração Pública Federal não substitui a atribuição de enforcement do CADE. A necessidade da aplicação de tal pena não pecuniária reforça-se no presente caso concreto, na medida em que a simples multa pecuniária pode não ser suficiente para se atingir o desejado efeito dissuasório.

Ao mesmo tempo, e mais uma vez em conformidade com o precedente formado no Processo Originário, em função da preservação da garantia constitucional da temporariedade da pena, autorizo que seja abatido eventual período já cumprido pelo Representado Carlinho dos Santos em razão da determinação anterior pela Infraero decorrente dos mesmos fatos. V. DISPOSITIVO Ante o exposto, voto: Pela rejeição de quaisquer questões preliminares ou prejudiciais de mérito, reconhecendo a não ocorrência da prescrição e a regularidade processual; Pela condenação do Representado Carlinho dos Santos por infração à ordem econômica, nos termos do art. 36, inciso I, e § 3º, inciso I, alínea “d”, da Lei nº 12.529/2011, com a consequente aplicação de multa no valor de R$ 9.518,30 (nove mil quinhentos e dezoito reais e trinta centavos), nos termos do art. 37, III, da Lei 12.529/2011, conforme recomendação da Superintendência-Geral, da Procuradoria Federal Especializada e do Ministério Público Federal; e Pela imposição ao Representado Carlinho dos Santos da proibição de participação em licitações públicas realizadas pela Administração Pública federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, bem como por entidades da respectiva administração indireta, pelo prazo de 5 (cinco) anos, nos termos do artigo 38, inciso II, da Lei nº 12.529/2011, abatido o período de suspensão que eventualmente já tenha sido cumprido em razão de decisão da Infraero. É como voto.

JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR Relator [assinatura eletrônica] [1] Vide, por exemplo, Processo Administrativo nº 08700.012018/2014-82; Processo Administrativo nº 08012.004674/2006-50; e Processo Administrativo nº 08012.001395/2011-00 [2] Guia de Combate a Cartéis em Licitação. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-de-combate-a-carteis-em-licitacao-versao-final-1.pdf. Acesso em: 26.02.2026. [3] OCDE/IDB, Revisão por Pares da OCDE sobre Legislação e Política de Concorrência: Brasil 2019. Disponível em: https://doi.org/10.1787/a8a0557b-pt. Acesso em: 27.02.2026. [4] Ver Processo Administrativo nº 08012.006043/2008-37; Processo Administrativo nº 08700.004447/2020-24; Processo Administrativo nº 08700.005639/2020-58; Processo Administrativo nº 08700.001314/2021-87; Processo Administrativo nº 08700.003067/2009-67; Processo Administrativo nº 08700.003718/2015-67; Processo Administrativo nº 08700.004455/2016-94. [5] Guia de Dosimetria de Multas de Cartel, p. 17. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/Guia-dosimetria-de-multas-de-cartel.pdf. Acesso em: 27.02.2026.