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SEI/CADE - 1733379 - Voto Processo Administrativo Inquérito Administrativo nº 08700.003498/2019-03 (Apartado Restrito nº 08700.004627/2019-72) Representante: Cade ex officio Representados: Google Inc, Google Brasil Internet Ltda. Advogados: Ricardo Mota, Leonor Cordovil e Outros. Relator: Presidente Gustavo Augusto VOTO DO RELATOR - presidente gustavo augusto VERSÃO PÚBLICA Ementa: Inquérito Administrativo. Conduta unilateral. Suposto abuso de posição dominante. Mercado de busca online e busca temática de notícias. Alegações de utilização de conteúdo jornalístico de terceiros por meio de “scraping” e exibição de snippets em serviços do Google (Google Search e Google News). Possível redução de tráfego para portais jornalísticos e efeitos exclusionários no mercado de produção de notícias. Conduta potencialmente enquadrada no art. 36, caput e incisos I e IV, da Lei nº 12.529/2011. Parecer da Superintendência-Geral pelo arquivamento por insuficiência de indícios de infração à ordem econômica. Estudo econômico do Departamento de Estudos Econômicos indicando inexistência de efeitos anticoncorrenciais e potenciais eficiências decorrentes da geração de tráfego para os veículos de imprensa. Possibilidade de controle da indexação e exibição de conteúdo pelos próprios provedores de notícias (opt-out). Ausência de comprovação de fechamento de mercado, prática exploratória ou alavancagem anticoncorrencial. voto I.

DO INQUÉRITO Trata-se de Inquérito Administrativo instaurado pela Superintendência-Geral do Cade (SG/CADE) em 23.12.2019, por meio do Despacho SG nº 4/2019 (SEI 0635540), com o objetivo de apurar a prática de supostas infrações à ordem econômica cometidas pelo Google Inc. e Google Brasil Internet Ltda. (doravante apenas "Google" ou “Representado”). O inquérito foi instaurado em decorrência de decisão do Tribunal do Cade no âmbito do Processo Administrativo nº 08700.009082/2013-03 (“Caso Google Scraping”), proferida na 1ª Sessão Extraordinária de Julgamento, realizada em 19 de junho de 2019 (SEI 0635540). O objetivo do inquérito foi apurar a prática de supostas condutas anticompetitivas por parte do Google Inc. e Google Brasil Internet Ltda., consistentes no possível abuso de posição dominante no mercado de busca online e de notícias, por meio da utilização indevida de conteúdo jornalístico extraído de terceiros (“scraping”). A conduta investigada teria consistido na coleta supostamente não autorizada de conteúdos jornalísticos, tais como manchetes, trechos de notícias, imagens e reviews, extraídos de sites de terceiros e posteriormente exibidos diretamente nos resultados das plataformas do Google (como Google Search e Google Notícias), com o potencial de desincentivar os usuários a acessarem diretamente os sites de origem.

Essa prática teria como efeito a redução do tráfego orgânico para os portais jornalísticos, favorecendo o próprio ecossistema do Google e comprometendo a sustentabilidade econômica dos veículos produtores de conteúdo. A instauração do inquérito foi motivada, em parte, pelas respostas apresentadas pelo Grupo Globo ao Ofício nº 6069/2018 (SEI 0573870 e 0573856), que fundamentavam a necessidade de investigação quanto às condições concorrenciais nos mercados afetados. Durante a instrução, foram solicitadas manifestações do próprio Google e de diversos provedores de conteúdo jornalístico, incluindo a Associação Nacional de Jornais (ANJ), além de análise técnica do Departamento de Estudos Econômicos (DEE) do CADE, resultando na elaboração da Nota Técnica nº 24/2023/DEE/CADE (SEI 1325801). Em suas manifestações (SEI 0653851), o Google argumentou que: (i) permite que sites de notícias controlem a exibição de seu conteúdo nos resultados temáticos, tornando voluntária sua inclusão e afastando a alegação de "scraping"; (ii) a empresa não atua no setor jornalístico, nem possui incentivos para prejudicar esses veículos; (iii) motores de busca como Google e Bing aumentam a concorrência e geram tráfego gratuito para os sites de notícias; (iv) a busca temática surgiu para atender à demanda dos usuários por resultados mais atualizados; (v) o processo de busca do Google segue um procedimento legítimo de "crawling", sem configurar abuso exploratório ou obrigação de remuneração aos sites;

(vi) a maioria das buscas noticiosas não gera receita publicitária para o Google; (vii) a empresa investiu US$ 300 milhões na "Google News Initiative" para apoiar o setor; (viii) o uso de snippets beneficia tanto usuários quanto sites; e (ix) nenhuma jurisdição reconheceu a exibição de snippets como violação concorrencial, sendo o tema discutido apenas por vias legislativas. Ao longo do processo, a ANJ apresentou manifestações voluntárias (SEI 0725831 e SEI 0779106) sustentando que as práticas do Google resultariam em comportamento de “carona” clandestina (free rider) e prejuízo à concorrência no setor jornalístico. O Google, por sua vez, defendeu a legitimidade das suas práticas, negou haver raspagem não autorizada de conteúdo alheio (scraping) e argumentou que seus serviços geram tráfego gratuito aos sites noticiosos. Esses são, em síntese, os pontos controvertidos do caso. Concluída a instrução e elaborado o devido estudo econômico[1], a área investigativa entendeu não haver indícios suficientes de infração à ordem econômica e determinou o arquivamento do Inquérito Administrativo (SEI 1481800) por meio do Despacho SG Arquivamento IA 29/2023 (SEI 1481837), acolhendo as conclusões da Nota Técnica nº 70/2023 (SEI 1481800). A decisão foi objeto de recurso interposto pela ANJ (SEI 1487668), que, no entanto, não foi conhecido por ausência de legitimidade recursal (SEI 1529756).

O arquivamento do inquérito foi, então, confirmado por meio do Despacho SG nº 371/2025 (SEI 1529790), publicado no DOU em 13.03.2025 (SEI 1530209). Entretanto, em 28.03.2025, a Conselheira Camila Alves proferiu o Despacho Decisório nº 9/2025/GAB5/CADE (SEI 1539003), por meio do qual propôs a avocação do Inquérito Administrativo pelo Tribunal do Cade, nos termos do art. 67, §1º, da Lei nº 12.529/2011 e art. 145 do Regimento Interno do Cade (RiCade), proposta essa que foi ratificada pelo Plenário desta Corte administrativa. A decisão de avocação foi motivada, entre outros fundamentos, pela complexidade jurídica e econômica do caso, especialmente em razão das discussões relativas à atuação do Google no mercado digital, e da necessidade de aprofundamento das análises sobre possíveis teorias do dano concorrencial. Entre as condutas sob escrutínio, destacaram-se: i) inovação predatória e possível bloqueio de insumo essencial; ii) self-preferencing, iii) conduta exploratória e iv) conduta exclusionária. A decisão ressaltou a relevância institucional do Tribunal Administrativo do Cade na formulação de diretrizes concorrenciais e a importância de se desenvolver jurisprudência sólida em temas relacionados a mercados digitais, com base em análise técnica e previsível, conforme destacado em revisões da OCDE e literatura especializada.

Além disso, foi salientado que diversas jurisdições internacionais (como França, Alemanha, Espanha e Austrália) já analisaram condutas semelhantes do Google sob óticas concorrenciais e de direitos autorais, o que reforça a pertinência e a necessidade de um posicionamento aprofundado por parte do Cade. II. DO ESTUDO ECONÔMICO E DA INSTRUÇÃO O Departamento de Estudos Econômicos do Cade (SEI 1325801) analisou exaustivamente a conduta objeto da acusação e os mercados envolvidos. O estudo analisou as evidências econômicas por trás das três ações principais, ora sob investigação: i) o “Scraping” - raspagem de conteúdo de sites concorrentes por rastreadores do Google; ii) a exibição preferencial, ou seja, a exibição destacada de conteúdo relevante na página de busca; e iii) a retenção de usuários, entendida essa como a criação de atratividade que apta a reduzir a necessidade de o usuário acessar diretamente o site de origem da notícia. Sobre os mercados, o estudo entendeu que devem ser considerados diferentes cenários de mercados: (i) o mercado de busca englobando o mercado de busca universal, em que atuaria o Google Web Search, e o mercado de busca (de forma mais ampla), em que atuaria o Google Search; e (ii) o mercado verticalmente relacionado de notícias, mercado de busca temática de notícias, em que estariam as caixas de notícias da Busca (Ex.: “Principais Notícias”), a aba de notícias da Busca, além do subdomínio news.google.com.br e App Google News.

O estudo econômico foi feito com base nos dados informados por diversos atores do setor e pelos dados Comscore e da Statcounter, os quais foram usados para medir a participação de mercado nos motores de busca e para se avaliar o comportamento do usuário e o volume de tráfego. Esses dados foram usados tanto para estimar o poder de mercado do investigado como para se avaliar a sua capacidade de fechamento do mercado. Adentrando a parte da materialidade da conduta, o estudo esclarece as três ações principais do Google. A respeito do Scraping, o estudo confirma que o Google efetua rastreamento e indexação de conteúdo de praticamente todos os sites da internet, respeitando, no entanto, a possibilidade técnica de “opt-out”. Isto é, os sites mantêm, em tese, a liberdade de impedir o rastreamento e a exibição de seu conteúdo por meio de configurações específicas. O opt-out é possível tanto no Google News quanto no Google Busca, mas com limitações: dentro do Google Busca, não há distinção clara entre suas abas internas (como a aba "Notícias"), o que pode limitar a granularidade do controle pelos produtores de conteúdo. No que se refere à exibição preferencial, o estudo observa que o Google utiliza conteúdos jornalísticos de terceiros, já rastreados e indexados, para gerar snippets que são exibidos diretamente nas páginas de resultados. Os snippets são pequenas descrições ou resumos que aparecem abaixo do título e da URL de um resultado de pesquisa.

Eles são criados automaticamente pelo buscador, com base no conteúdo da página, e visam fornecer ao usuário uma prévia do conteúdo que ele encontrará ao clicar no link. Novamente, há mecanismos de opt-out e possibilidade de customização desses snippets, como controle de tamanho e conteúdo por meio de meta tags. Contudo, como mencionado, a autonomia plena sobre essas exibições pode ser limitada pela integração entre os diferentes modos de exibição do Google Busca, o que pode restringir o controle dos produtores sobre como seu conteúdo é apresentado. Já em relação à retenção de usuários, o estudo dos dados analisados pelo DEE não permite concluir que os usuários deixem de acessar os sites de origem como consequência direta da exibição dos snippets. Ao contrário, em vários casos, há indícios de que os snippets podem até aumentar o tráfego direcionado aos veículos. No entanto, a análise ressalta que a concorrência ocorre, sobretudo, pela atenção do usuário, a qual é posteriormente convertida em receita publicitária, aspecto central para o modelo de negócio dos veículos jornalísticos. O estudo também avaliou a existência de eficiências compensatórias. Concluiu-se que o buscador do Google gera tráfego relevante aos produtores de conteúdo, aumenta o acesso à informação de forma gratuita para os usuários e atua como plataforma de múltiplos lados.

E essa seria a exata razão de os produtores de conteúdo jornalístico não efetuarem a opção de exclusão dos seus conteúdos da indexação (opt-out). O estudo também avaliou três teorias do dano distintas: i) prática de preço abusivo; ii) recusa de venda dentro das condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais; e iii) venda casada. Todas as três teorias tiveram a sua materialidade expressamente afastada pelo estudo. A alegação de preço abusivo exploratório foi descartada porque os consumidores (neste caso, as mídias jornalísticas) possuem outras opções para obtenção de tráfego, o que afasta a hipótese de dependência absoluta em relação à empresa investigada. A hipótese de preço abusivo excludente também foi afastada por falta de incentivos da Representada em eliminar produtores de conteúdo, sendo verificado, ao contrário, que suas práticas favoreceram a entrada de novos agentes econômicos no mercado. Quanto à recusa de venda, o estudo identificou que, na prática do setor, é costume fornecer acesso a conteúdo em troca de tráfego, o que estaria de acordo com os usos e costumes comerciais. Além disso, há dados empíricos mostrando que o Google gera tráfego relevante aos veículos, de forma orgânica e gratuita. Por fim, a tese de venda casada foi descartada porque há mecanismos de “opt-out” e separação funcional entre Google Search e Google News.

O estudo também aponta a baixa participação do Google na busca temática de notícias, o que enfraquece a tese de alavancagem e de dependência mercadológica. Após a análise dos elementos colhidos ao longo da instrução e dos dados de mercado, o estudo econômico concluiu que “a utilização de conteúdo de sites alheios pelo Google na forma de snippets traria benefícios tanto aos sites de notícias, quanto aos consumidores finais de notícias”[2]. Segundo o estudo, os snippets seriam particularmente favoráveis para mídias jornalísticas de menor porte e mais novas, razão pela qual a conduta impulsionaria a concorrência no mercado de produção de notícias. Diante de todas as evidências examinadas, o estudo conclui que “[n]o caso brasileiro, não foi possível identificar elementos para configurar a prática sob análise como anticoncorrencial”[3]. E assim arremata o estudo: Não é demais repisar que não é papel do antitruste defender o status quo, mas a concorrência. Modelos de negócios podem ser suplantados por modelos mais inovadores e mais eficientes, bem como novas formas de monetização e de organização das cadeias produtivas podem surgir. É também a incentivar esse movimento inovador, que se prestam a concorrência e a defesa da concorrência, a que se presta este Cade[4].

Diante de todos os elementos analisados, depreendo que o estudo econômico concluiu que os snippets seriam benéficos para o consumidor final das notícias e para a maioria das mídias jornalísticas, notadamente as entrantes. O estudo também afastou a materialidade das condutas de preço abusivo; recusa de venda; e venda casada. Por outro lado, o estudo não identificou a materialidade de qualquer outra conduta que justificasse a prorrogação das investigações. Tenho que o estudo produzido pelo DEE/CADE foi completo e exauriente, tendo examinado de forma adequada o teor das acusações e dos indícios trazidos aos autos. Tenho, também, que a coleta de informações feita pela área investigativa junto aos principais agentes de mercado foi conclusiva. Como avistável no item 10 do ANEXO I da NOTA TÉCNICA Nº 70/2024/CGAA11/SGA1/SG/CADE (SEI 1481804), foram oficiados 39 produtores de conteúdo jornalístico, nacionais e estrangeiros, que atuam no mercado brasileiro, tendo sido coletados robustos elementos fáticos fornecidos por agentes econômicos de distinto porte, tanto da mídia tradicional como da nova mídia. Diante do estudo do DEE/CADE e da instrução relatada pela área técnica, entendo que os elementos fáticos foram devidamente coletados, investigados e analisados. Parece-me, portanto, que cabe agora a este Tribunal, diante dos fatos constantes dos autos, analisar a matéria de Direito, ponto esse que passo a desenvolver. Iii.

MERCADO RELEVANTE Nos termos da acusação, as condutas investigadas seriam de raspagem das notícias contidas nos sítios eletrônicos dos diversos portais jornalísticos e disponibilização, na página de resultados da busca do Google, das notícias extraídas. Tal conduta teria, supostamente, o intuito de alavancar e fortalecer os serviços próprios do representado. Em se tratando de uma conduta unilateral, é importante se delimitar o mercado relevante, eis que é necessário se aferir a existência de poder de mercado. Sem que o acusado detenha uma posição dominante. Em se tratando de uma conduta de alavancagem, há, em regra, dois mercados relevantes distintos: o mercado-origem, que é onde a empresa acusada possui uma posição dominante; e o mercado-alvo, que é o mercado no qual ela pretende alavancar a sua posição. Nesse, é possível que ela não seja dominante. Entendo que o mercado de origem, no caso dos autos, seria o “mercado de buscas” online por notícias. Ou seja, o mercado no qual o consumidor usa ativamente um motor de buscas para obter determinados resultados, que são ativamente procurados pelo consumidor. Suas características principais são: Ser uma plataforma digital de múltiplos lados; Depender de um comportamento ativo do usuário, que pretende localizar resultados que melhor correspondam ao seu desejo; Ter o acesso gratuito, ao menos para o lado do usuário que faz a busca; Depender de um acesso online, por meio de uma rede de dados;

Uso de um algoritmo, que interpreta os termos da busca feita pelo usuário e lhe oferece os resultados mais relevantes; e O resultado final do serviço é a disponibilização de links (URLs) que permitem que usuário buscador acesse a página, o portal ou a plataforma correspondente ao resultado da busca. Os buscadores são plataformas de matching que busca conectar usuários da busca com websites/conteúdo, sendo uma plataforma não transacional, tendo em vista que, caso haja uma transação entre o usuário e o website, essa transação não ocorre via o buscador e não é enxergada pelo buscador. Esse buscador pode ser um produto autônomo, como é o caso do Google Web Search e o Bing, ou pode ser uma parte integrante de uma plataforma, como é o caso dos buscadores embutidos no X (ex-Twitter), no Instagram, no Facebook, no Tik Tok, YouTube e WhatsApp. De fato, a tendência do mercado tem sido a da integração entre as redes sociais e os buscadores, diante dos novos hábitos de consumo de notícias dos usuários. Como bem explicado no estudo do DEE. Conforme relatório da Reuteurs[5], há hoje um enfraquecimento da conexão entre o jornalismo e grande parte do público, sendo certo que os consumidores mais jovens consomem o conteúdo de mídia de maneiras que desafiam as abordagens dos negócios tradicionais e a prática do jornalismo. De fato, O conforme apresentado por matéria do “The New York Times”[6] para a geração Z, o TikTok seria o novo mecanismo de busca.

Conforme dados apresentados nessa matéria, por exemplo, 40 por cento dos jovens procuram por restaurantes e lugares para ir pelo buscador do TikTok, não pelo Google Web Search. A definição precisa do que seria o mercado relevante no caso de consumo pode ser complexa e variar conforme os hábitos de consumo de cada geração e as mudanças da tecnologia. Esses mercados serão, ainda, profundamente impactados pelo desenvolvimento da Inteligência Artificial, que tenderá a gerar novos hábitos de consumo. Logo, parece-me natural que a definição do mercado relevante tenha que ser feita a partir de cenários e considerando distintas dimensões e hipóteses, sendo pouco provável a possibilidade de se obter uma única definição cristalina para definir o mercado relevante de busca por notícias e se obter os dados de participação de mercado de cada agente. As diversas dimensões e cenários para a definição deste mercado foram descritas nos itens 5.1, 5.2 e 5.3 da Nota Técnica Confidencial nº 24/2023/DEE/CADE e itens IV.4 do Anexo I da Nota Técnica 70/2024/CGAA11/SGA1/SG/CADE Anexo I da Nota Técnica 70/2024/CGAA11/SGA1/SG/CADE, os quais apresentam uma análise adequada do funcionamento do mercado. Contudo, entendo pertinente se fazer algumas complementações. Não me parece que o caso em tela se refira uma disputa por buscadores universais, considerando as buscas como um todo.

A chamada “Busca Universal” inclui serviços diversos, como compras de produtor, busca geral, busca de vídeos, busca de lugares, entre outras. O domínio desses mercados adjacentes não necessariamente provê uma vantagem competitiva para o dominante. Segundo o teste do monopolista hipotético, é necessário considerar um conjunto de produtos e áreas específicos, cujo domínio por um suposto monopolista hipotético proveria uma vantagem competitiva, representada pela possibilidade de imposição de um pequeno, porém, significativo e não transitório aumento de preços (SSNIP), levando em conta a reação dos consumidores. Decerto que é tortuoso se fazer um teste SSNIP em plataformas de múltiplos lados, notadamente quando o serviço é oferecido ao usuário a preço zero. Porém, esse mercado pode ser compreendido como um mercado de disputa pela atenção. Ou seja, os diversos competidores disputam, entre si, a atenção do usuário, a qual pode ser representada pelo tráfego e engajamento, podendo ser medida em número de visualizações, impressões, curtidas, tempo de retenção, entre diversas outras métricas disponíveis ao marketing digital. Nesse contexto, o SSNIP pode ser pensado não como um aumento de preços, mas como a possibilidade de imposição de um pequeno, porém, significativo e não transitório aumento no tráfego de usuários, ou de sua retenção.

Tal métrica, hipotética e contrafactual, serviria para identificar a extensão dos bens e serviços que precisariam ser conquistados pelo monopolista hipotético, para que o mesmo pudesse abusar de uma eventual posição dominante. Normalmente o teste parte do mercado mais restrito para o mais amplo, tentando se identificar a menor unidade do mercado que permitiria o uso de tal vantagem. Pois bem, entendendo-se que o produto em disputa é o volume de tráfego de usuários, quão amplo teria que ser o serviço a ser monopolizado para que um monopolista hipotético pudesse abusar de sua posição em relação ao mercado de notícias? Seria realmente necessário dominar todo o mercado de busca universal, incluindo as buscas por produtos, as buscas por páginas que não sejam de notícias, de vídeos, de mapas, de imagens, entre tantos outros tipos de busca? Entendo que não. Bastaria, nesse caso, ao monopolista hipotético monopolizar os mecanismos de busca por notícias. O monopólio do mercado de buscadores de notícias seria suficiente para que esse monopolista pudesse abusar de sua posição dominante, estando em condições de praticar condutas exploratórias ou exclusionárias. Por esse motivo, rejeito a definição do mercado relevante como sendo o mercado de busca universal. Em minha avaliação, o mercado relevante deve ser entendido como o de buscadores de notícias, englobando todos os buscadores que permitam que o usuário procure ativamente por uma notícia.

Nesse caso, todas as plataformas e redes digitais que geram tráfego ativo de usuários para os portais de notícias devem ser considerados. Nesse contexto, qual seja, dos buscadores de notícias, parece-me incorreto dizer que o Google seria, hoje, um monopolista. Isso porque há que se considerar nesse mercado o tráfego de usuários gerado pelas distintas plataformas: X, WhatsApp, TikTok, YouTube, Instagram, Facebook, LinkedIn, Telegram e entre outras. Em todas essas plataformas ocorre o matchmaking entre o usuário, que tem acesso a uma manchete ou a um conteúdo de mídia de seu interesse; e a plataforma jornalística, que é quem produziu o conteúdo e deseja atrair o leitor. Em todos esses casos, há uma dependência do comportamento ativo do leitor, que para de consumir o conteúdo da rede na qual está, lê parte da matéria – ou o seu título – e passa a adotar um comportamento ativo, clicando em um link (URL) e deslocando a sua atenção para o produtor da matéria. Para o portal de notícias, é indiferente que o leitor tenha chegado ao seu portal procurando a notícia no Google ou clicando em um link no TikTok, no “X” ou no WhatsApp. O que importa – economicamente – é o tráfego do usuário, ou seja, o número de usuários que visualizarão as suas matérias, acessarão o seu portal, engajarão com o seu conteúdo e compartilharão a matéria com terceiros. Esse número é o que faz um portal de notícias ser mais ou menos relevante.

E tanto é assim que os principais portais de notícias são usualmente ranqueados de acordo com o maior número de acessos[7]. Destaco que no caso Google Shopping adotou-se essa visão mais segmentada do mercado, separando-se os mercados de busca geral e de comparadores de preço. Naquele cenário, separou-se a atuação por meio do Google Web Search, que seria um buscador geral, da ferramenta de busca temática, que seria o Google Product Search[8]. Assim, naquele julgamento, optou-se por uma divisão do mercado relevante mais segmentada. Porém, nesse caso, o Conselheiro-Relator, Conselheiro Maurício Maia, fez uma relevante ressalva: “[...] não há uma intenção de busca temática ou geral, há simplesmente uma pesquisa de um termo por parte do usuário, cuja resposta pelo Google pode oferecer os chamados links azuis ou mesmo diversos resultados temáticos concorrendo entre si, o que, para mim, denota não existir segmentação entre busca temática e busca genérica. Outrossim, a meu sentir, a busca geral pode ser seccionada em uma infinidade de buscas temáticas, bastando para isso haver interesse dos usuários e uma intenção do desenvolvedor da plataforma, sofisticando cada vez mais sua ferramenta.”[9] A lógica do caso Google Shopping, embora tenha segmentado o mercado entre websearch (busca universal) e comparador de preços, estava direcionado para a procura por produtos, não incluindo outros tipos de busca.

No caso Google Scraping[10], este Tribunal voltou a discutir a segmentação de mercado entre buscador universal e os mecanismos de busca temática. Naquele julgamento, este Tribunal reafirmou se tratar de um mercado de múltiplos lados, sendo difícil a delimitação precisa de um mercado relevante, na dimensão do produto. Naquele julgamento, a definição adotada pela Conselheira Polyanna Vilanova, então relatora, é que o mercado de busca universal e de busca temática seriam mercados independentes, mas verticalmente integrados. Nova discussão sobre o tema foi travada no caso Google-Yelp[11], onde se identificou a existência de um mercado de busca geral e um mercado de busca local. O referido precedente considerou a existência de dois mercados relevantes distintos, quais sejam, o mercado upstream de busca geral, que fornece tráfego gratuito de usuários a buscadores locais, e um mercado de busca local online por estabelecimentos, situado no mercado downstream. Na minha percepção, há razão no alerta feito pelo Conselheiro Bandeira Maia. Não se pode definir o mercado relevante pelas tecnologias e facilidades existentes em uma plataforma digital, como se tal segmentação mercadológica fosse representativa da operação do mercado. O mercado relevante não se confunde com os produtos, como se cada mercado relevante fosse o retrato de um produto homogêneo.

Essa é uma visão antiquada, que reflete o pensamento do século XX de organização industrial e de um mundo onde só se comercializa commodities. A definição do mercado relevante deve considerar a economia real, ou seja, como a disputa concorrencial se dá no mercado, considerando a atuação e as respostas feitas pelos consumidores. Analisando os mercados na dimensão do produto, entendo, primeiro, que se está diante de um mercado de múltiplos lados, o que é típico da atuação das plataformas digitais. Entendo que há, no upstream, um mercado de busca por notícias, nos quais somente é apresentada ao usuário um trecho da matéria, um teaser. A partir desse teaser, o usuário pode clicar no link e ter acesso à notícia em sua versão integral. Nesse mercado competem não só os buscadores como o Google, mas também as redes sociais como o TikTok, Instagram, X e Facebook; os serviços de mensageria tais como o WhatsApp e o Telegram; e os streamers de vídeo tais como o YouTube, o Kwai e o Twitch. Todos prestam um serviço semelhante: fornecem tráfego de usuários para os portais de notícia, por meio de usuários que tiveram acesso a uma manchete ou a um snippet e decidem seguir a referida URL, que leva a um portal de notícias. Esse tráfego pode ser gerado em duas dimensões: de forma orgânica, na qual o teaser da notícia é divulgado espontaneamente pelos usuários e pelo algoritmo sem qualquer tipo de pagamento;

ou de forma paga, na qual um interessado intencionalmente impulsiona a matéria (ou o post) mediante remuneração, direcionando o conteúdo a um determinado público alvo e amplificando o alcance da matéria (ou da postagem). Todos esses serviços competem, entre si, pela atenção do usuário e tentam conduzi-lo a direcional a sua atenção a um determinado portal de notícias, que é o destino do link embutido ou associado no teaser da matéria. O teaser da matéria pode ser, por sua vez, uma manchete, um snippet ou os dois, e pode estar ou não associado a uma imagem ou a um vídeo. No downstream, por sua vez, estão os portais de notícia online. Embora as fronteiras entre a chamada mídia profissional e outros produtores de conteúdo estejam se dissipando diante dos novos hábitos do consumidor, continuo entendendo, no presente momento, que a chamada mídia profissional deve ser tratada como um mercado relevante próprio. Esses portais de notícia são o destino final do usuário e são onde estão localizados a íntegra da matéria, a qual pode ser de acesso aberto ou de acesso pago, entendida essa segunda modalidade como as matérias protegidas por algum tipo de paywall ou de restrição ao número de leituras. Embora o mercado possua essas duas dimensões, matérias pagas e abertas, entendo que ambas concorrem diretamente entre si, sendo duas faces de um mesmo mercado relevante. Esses portais de notícia online podem conter matérias produzidas diretamente pelo portal ou podem conter matérias de terceiros.

A sua característica essencial é ser o ponto final do usuário, no qual se terá ou não, a depender do paywall, o acesso à íntegra da matéria. A partir desse ponto, não há novos links ou URLs que levem aos serviços de um terceiro. É nesse portal que se espera que o usuário faça a leitura da matéria, na sua integralidade. São características dos portais de notícia: i) uma linha editorial, havendo uma reunião e curadoria sobre as notícias do dia, ou da atualidade; ii) a temporariedade do conteúdo, eis que o conteúdo produzido foca em fatos recentes e em novidades, perdendo rapidamente a sua utilidade e interesse ao longo de dias; iii) a linguagem jornalística, sendo o conteúdo redigido e apresentado por meio de técnicas inerentes à ciência jornalística; e iv) uma busca pela credibilidade, onde o portal se apresenta não como um mero veículo de opiniões subjetivas, mas tenta apresentar o seu conteúdo como uma divulgação objetiva dos fatos, a qual é supostamente imparcial e produzida por meio da técnica jornalística. Excluo desse mercado relevante os portais online cuja atividade principal seja: i) de mera opinião, produzidos por influencers, comentaristas e produtores de conteúdo, cuja proposta principal é meramente refletir a opinião e comentários do seu titular; ii) os portais de críticas, como críticas gastronômicas, artísticas, de consumo, entre outras, que meramente veiculam a os gostos, avaliação e opinião subjetiva sobre um determinado produto;

iii) os portais satíricos, cujo objetivo principal é a piada e a sátira; e iv) os portais de entretenimento, como páginas de fofoca e de celebridades, cujo objeto principal não se debruça sobre o exame dos fatos da atualidade, nem adotam a linguagem jornalística. Em relação à dimensão geográfica, entendo que se tratar de um único mercado nacional, como vem sendo pacificamente adotado pelos precedentes deste Tribunal (casos Google Shopping, Google Scraping e Yelp). Ressalvo, apenas, que o mercado de portais de notícia pode ter dinâmicas competitivas locais, havendo veículos especializados em coberturas regionais. Contudo, esses mercados não serão especificamente analisados no presente voto, eis que tal atuação local se dá apenas na margem do mercado principal, que é nacional. Feitas essas considerações, assim sintetizo os mercados relevantes analisados, ambos de âmbito nacional: a. Mercado upstream: mercado online de busca de notícias; e b. Mercado downstream: mercado de portais de notícias. Como já afirmei, entendo que o mercado relevante não é alterado pelo produto oferecido ou pela tecnologia adotada pelo competidor, sendo definido pela possibilidade de substituição direta e pelo comportamento do consumidor. Assim, entendo que o Google atua no mercado upstream por meio de distintas tecnologias e funcionalidades, abaixo ilustradas: Um caso interessante é o do aplicativo Google News.

Trata-se de um aplicativo que possui uma curadoria das notícias do dia, que reproduz o formato de um portal de notícias. A dúvida, aqui, seria se ele estaria no mercado upstream, ou seja, se ele é um canal de busca de notícias, ou se ele está no canal downstream, ou seja, se ele concorre diretamente com os portais de notícia. Como afirmei, tenho que o ponto central da distinção é saber se o portal tem apenas o teaser da matéria, com um link que conduz a um portal, ou se é o destino final da matéria. Sendo o destino final, entendo que estaria no mercado downstream. Se ele apresenta apenas links, que levam a outros portais, entendo que estaria no mercado upstream. Pois bem, o exame do aplicativo permite constatar que o portal apenas possui o título e as fotos da matéria. Quando o usuário clica nas manchetes, o aplicativo direciona a um portal de notícia, que é onde o leitor lê a matéria em sua íntegra, com clara identificação do veículo de mídia responsável pelo conteúdo. Portanto, parece-me claro que se trata de um buscador de notícias, devendo ser localizado no mercado upstream. Dentro desse contexto, parece-me claro que o Google não concorre diretamente com os portais de notícia. Ele atua apenas no mercado upstream, possuindo uma posição dominante no envio de tráfego aos portais de notícia, que estão no downstream. Por si só, isso não afasta a possibilidade de conduta anticompetitiva.

Contudo, tal conduta deve ser investigada e analisada entendendo-se que se trata de uma relação vertical. Iv. PARTICIPAÇÃO DE MERCADO E POSIÇÃO DOMINANTE No curso da presente investigação, foram colhidos dados a repeito do mercado de busca, tendo sido coletados dados provenientes da Comscore sobre a retenção do usuário em minutos e o número de páginas vistas (segmento Desktop). Os dados contemplam os endereços elencados sob a categoria “Search/Navigation” e referem-se ao mês de dezembro de cada ano, de 2019 a 2022. A análise da área técnica observou que a participação do Google seria significativamente elevada, apesar de registrar uma queda considerável em 2022 com aumento da participação tanto do Bing quanto do Yahoo. Entendo que tais dados estão superestimados, por não considerarem o tráfego gerado na busca de notícia oriundos de outras plataformas, como as redes sociais TikTok, Instagram, X, Facebook, YouTube e dos serviços de mensageria WhatsApp e Telegram. Todos esses serviços e ecossistemas divulgam notícias aos seus usuários associados a links e todos geram tráfego de usuários para os portais de notícias. Assim, entendo que participação de mercado do Google precisa ser avaliada considerando o volume total de tráfego de usuários oriundos de todas essas plataformas e destinados aos portais de notícias. Dados do relatório da Reuteurs, relativo ao ano de 2023, em relação à população brasileira.

O relatório indica que 43% da população brasileira consume notícias pelo WhatsApp, que é, efetivamente, uma das maiores fontes de tráfego de usuários para portais de notícia. Segue, abaixo, o percentual da população que usa cada uma das redes sociais para consumo de notícias, relembrando-se que um mesmo usuário pode consumir notícias por mais de uma rede social. No âmbito do consumo de notícias, o Google rivaliza diretamente com a Meta, que possui 3 das maiores plataformas de consumo de notícias (WhatsApp, Instagram e Facebook). Se estivéssemos considerando apenas os buscadores gerais tradicionais, a participação de mercado do Google seria de faixa de [70 a 80%] [ACESSO RESTRITO], conforme dados de 2022 em número de páginas vistas, oriundas apenas de Desktop (não considerando os dados de dispositivos móveis, não medidos). Nesse mercado, seus principais rivais seriam o Bing e o Yahoo, ambos com menos do que 10% de participação de mercado. Contudo, este dado não considera os usuários originados dos serviços de mensageria e das redes sociais. Obviamente, ao se incluir tais competidores, a participação de mercado do Google será significativamente menor. No caso dos autos, o tráfego de usuários é parte essencial e importante do mercado.

Assim, para avaliação da capacidade de fechamento de mercado, parece-me que mais relevante do que considerar market shares no mercado de busca neste caso seria verificar o grau de dependência das mídias de notícias em relação ao Google para a obtenção de tráfego. Ou seja, avaliar quão crítico seria o tráfego advindo do Google. Pois bem, para se investigar o real poder de mercado do Google, foi perguntado aos portais de notícia qual seria a participação do Google na origem de tráfego de usuários[12]. Para esse fim, foram verificados os dados dos seguintes portais: BBC News, Correio Brasiliense, Brasil 247, Diário do Nordeste, Estado de SP, Folha, IG, O Antagonista / Crusoé, Metrópoles, O Popular, O Povo, Jornal do Comércio, Telefônica (Terra), Zero Hora. Compilo os dados abaixo: [ACESSO RESTRITO] Destaco que o dado acima não se refere, propriamente, à participação da Google no mercado de buscadores de notícias, pois inclui no cálculo o volume de tráfego direto, ou seja, o volume de usuários que acessam os portais sem uso de um buscador. O que o número acima reflete é a relevância do Google no volume de tráfego de cada portal de notícia. Verifico que a participação do Google no tráfego dos diversos portais varia significativamente, entre 30% e 68%, com uma mediana de 44%. É um número bastante significativo, mas não é nem remotamente próximo ao valor que o Google tem no mercado geral de buscas, que seria na faixa de 70 a 80%.

De toda forma, conforme identificado anteriormente nos casos Google Shopping, Google Scraping e Google-Yelp, concluo restar clara a posição dominante do Google também no mercado de Busca de Notícias, embora tal posição seja diretamente rivalizada pelas redes sociais e pelos serviços de mensageria. Ressalto que o Google não possui posição dominante, nem compete diretamente, no mercado de portais de notícias. v. DAS CONDUTAS SOB INVESTIGAÇÃO As acusações tratadas nos autos se referem tanto a condutas exploratórias como exclusionárias. Primeiramente, registro que este Conselho avançou em sua posição passando também a entender a possibilidade de condutas unilaterais exploratórias caracterizarem uma infração à ordem econômica, como afirmado no recente caso Epic-Apple[13]. A conduta exploratória investigada refere-se ao “aumento de custo do rival”. Essa conduta ocorre quando a atuação da empresa dominante prejudica o processo competitivo, enfraquecendo a capacidade das empresas rivais de competir. A sua principal característica é que o ataque aos rivais não se dá pela competição pelo mérito, hipótese essa que seria ilícita. O aspecto anticompetitivo decorre do exercício de uma posição dominante, em uma conduta não justificável por meio da regra da razão.

Como explica Katz, o aumento do custo do rival é caracterizado por “uma estratégia de aumento de custos dos rivais, um vendedor toma medidas para tornar mais caro para os vendedores rivais atender aos compradores, enfraquecendo assim a habilidade dos rivais para competir.”[14] Segundo a teoria do dano descrita pela ANJ, o Google estaria aumentando o custo dos rivais, uma vez que caberia aos portais de notícias o custo de produção do conteúdo jornalístico, sendo tal conteúdo apropriado pelo Google e disponibilizado gratuitamente os usuários. À luz do estudo econômico produzido nos autos, essa conduta não possui materialidade. Isso porque o Google, na verdade, gera tráfego positivo para os portais de notícia. Na verdade, o estudo demonstra que o uso de snippets amplia o tráfego de determinado portal. E é exatamente por isso que os portais de notícia não bloqueiam a indexação, ou seja, não exercem o seu direito de opção por bloquear a indexação (opt-out)[15]. Esse tráfego possui valor financeiro e funciona, na verdade, como uma propaganda gratuita, como apontado no estudo da Delloite[16]. Segundo dados da Deloitte, um aumento de 10% no tráfego de usuários está associado a um aumento médio de 1,02% nas receitas globais dos editores, tendo estimado que o valor médio de uma visita na Web geraria uma receita para o portal entre 0,04 e 0,06 euros por usuário.

Logo, não foram identificadas evidências de que a raspagem e indexação de matérias gere um aumento do custo dos portais de notícia. Ao contrário, as evidências sugerem que o serviço de indexação e busca online do Google gera uma receita positiva para os sites, funcionando como uma espécie de propaganda gratuita[17]. Trata-se, portanto, de uma externalidade positiva, que favorece as empresas jornalísticas, notadamente as mais novas e menos famosas. A medida, portanto, é favorável à competição, o que exclui a possibilidade de ser caracterizada como uma infração. A segunda conduta seria de alavancagem, por meio da qual o Google usaria de sua posição dominante no mercado de busca de notícias para alavancar a sua posição no mercado de portais de notícias. Essa conduta pode ser tranquilamente descartada, pelo simples fato de o Google não concorrer diretamente no mercado de notícias. Como afirmei, o seu aplicativo, Google News, compete no mercado de busca, não no mercado de portais. Isso porque ele não armazena diretamente as matérias jornalísticas, direcionando o usuário a outros portais. Trata-se, pois, de matchmaking, não de consumo direto da notícia. Não havendo qualquer prova de que o Google estaria tentando, ou planejando, ingressar no mercado de notícias jornalísticas, não é possível a configuração da teoria de alavancagem anticompetitiva.

Outra teoria seria a de conduta exclusionária, supostamente caracterizada pelo scraping de conteúdo produzido pelos jornais, permitindo que os usuários consumam informações por terceiros, sem a necessidade de acessarem os sites de veículos jornalísticos. Segundo essa teoria, a disponibilização gratuita do conteúdo de terceiros teria um potencial exclusionário, por privar os portais de suas receitas e do acesso direto pelos assinantes potenciais. Nessa tese, também as verbas de publicidade seriam desviadas dos portais e apropriadas pelo Google. Preliminarmente, ficou demonstrado nos autos que o Google somente faz a indexação de conteúdo autorizado pelos portais de notícia, havendo a permissão de opt-out. Se não houvesse tal autorização, entendo que o caso poderia ser tratado como uma conduta possivelmente anticompetitiva. Agora, se a própria empresa autoriza a indexação, essa é a maior prova que a conduta é benéfica às empresas jornalísticas. Pois bem, além disso, entendo que a conduta está plenamente justificada pela regra da razão. Esse é o modelo de negócio do Google, modelo esse que é amplamente favorável ao consumidor final, que tem a facilidade de rapidamente acessar as notícias de seu interesse. Nesse ponto, o sucesso do Google advém do seu mérito, por prover um serviço de elevada utilidade, que gera enormes ganhos à economia e aos usuários, tanto de tempo como de qualidade.

Ademais, o que é feito pelo Google é igualmente feito por todas as demais plataformas digitais e redes sociais. Manchetes e snippets de matérias jornalística circulam livremente por todas as redes sociais e serviço de mensageria. Notícias circulam livremente pelo Instagram, Facebook, YouTube, WhatsApp, Telegram, entre outros. Todos esses serviços disponibilizam notícias de forma muito semelhante, com um teaser, associado a um link que leva ao portal de notícias. Pois bem, somente faria sentido punir o Google se fosse entendido que as mesmas condutas feitas pelas demais redes sociais são igualmente ilícitas. A decorrência disso é que deveria se proibir a circulação de qualquer notícia por qualquer rede social. E deveria se proibir, inclusive, que os usuários enviassem entre si matérias por WhatsApp, que é exatamente o serviço que gera mais tráfego entre as redes sociais. Ora, proibir a livre circulação de manchetes e de snippets de notícias causaria um dano enorme ao consumidor, que ficaria privado do acesso às fontes de informação. O pior é que esse espaço inevitavelmente seria substituído por outros produtores de conteúdo de menor credibilidade, o que poderia provocar uma infestação de Fake News e de desinformação. A liberdade de expressão, a liberdade de imprensa e a livre circulação de ideias são pilares essenciais de uma sociedade livre e democrática. Pretender impedir a livre circulação de referências a matérias jornalísticas só pode ser chamada por um único nome:

CENSURA. E a censura é vedada pela nossa Constituição, na forma do §2º do art. 220. Reproduzo, por oportuno, o que diz o art. 220 da Constituição Federal de 1988 sobre a comunicação social: Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição. § 1º Nenhuma lei conterá dispositivo que possa constituir embaraço à plena liberdade de informação jornalística em qualquer veículo de comunicação social, observado o disposto no art. 5º, IV, V, X, XIII e XIV. Entendo, portanto, que seria inconstitucional proibir que as pessoas enviassem mensagens e postassem nas páginas das redes sociais as referências às notícias do dia. Logo, a conduta do Google, ao permitir que as pessoas localizem com facilidade os links para matérias jornalísticas de seu interesse, está plenamente justificada pela regra da razão, eis que constitucionalmente amparada. Dessa premissa, o questionamento óbvio que decorre é se não haveria qualquer limite. Estariam as empresas jornalísticas, sob o argumento da liberdade de expressão e de manifestação de pensamento, impedidas de monetizarem sobre o seu conteúdo e fadadas a falirem monetariamente? A resposta é negativa. Há claros limites para a raspagem de conteúdo jornalístico e me parece que tais limites já sejam suficientes. Os limites são:

Os portais jornalísticos devem poder optar por não terem o seu conteúdo indexado (opt out) e essa opção deve ser oferecida matéria a matéria. Assim, cada portal deve poder escolher quais matérias entrarão na busca coletiva e quais matéria são reservadas aos seus assinantes; Não se pode fazer raspagem de conteúdo protegido por pay wall ou de acesso privado, sendo admissível apenas a raspagem de manchete e snippets autorizados; e O conteúdo indexado deve ter sempre um link para a matéria de origem e a clara indicação da fonte. Observados os limites acima, não vejo qualquer conduta anticompetitiva ou ilícita no ato de raspagem e indexação de conteúdo jornalística. Uma questão que foi alegada nos autos é que as empresas autorizariam a raspagem por uma suposta dependência do Google e que, portanto, tal autorização não seria representativa da sua vontade. Primeiro, indico que uma empresa depender da outra não caracteriza uma infração antitruste, se não houver uma conduta ilícita associada. Empresas dependem das concessionárias de energias, das empresas de telefonia, das empresas de água e esgoto, dos fornecedores de gás, do transporte urbano de seus empregados, entre outros insumos igualmente essenciais. O simples fato de uma empresa fornecer um serviço que é necessário e essencial não caracteriza qualquer conduta ilícita. De toda forma, rejeito a tese de dependência do Google.

Para a maioria das empresas, o tráfego fornecido pelo Google corresponde a algo entre 30 a 40% do seu tráfego total. É significativo, mas é longe de ser insubstituível ou mesmo indispensável. O mesmo tráfego pode ser obtido por meio de anúncios pagos ou pelo trabalho de influenciadores em redes sociais. Há, por sinal, muitos influenciadores que geram tráfego de usuários muito superior ao volume de tráfego dos portais de notícias e que podem ser por eles livremente contratados. Por fim, somente entenderia que essa dependência é juridicamente relevante se ela estivesse associada a uma conduta ilícita. E essa não foi identificada ao longo da instrução. Passo ao exame da última alegação, de suposta venda casada. Consta da acusação que teria se tornado inviável inibir o acesso do robô de busca do Google aos conteúdos dos sites, pois a incorporação ao buscador orgânico de uma aba especializada para integrar a busca de notícias resultou na impossibilidade do bloqueio de acesso. Essa questão está diretamente relacionada à indexação e possibilidade de exclusão. Em relação à indexação, como reforça o estudo do DEE (SEI 1325801), o Google rastreia e indexa conteúdos advindos de todos os sites da internet, possibilitando a opção de opt-out, opção de não aparecer nos resultados das pesquisas. Dessa forma, fica a critério do portal jornalístico a opção pela indexação.

É claro que, ao optar pelo opt-out, os sites identificam uma perda significativa de tráfego, tendo em vista que a forma de contraprestação do Google é o tráfego gratuito, como apontado em suas manifestações (SEI 0785990). Ainda, como é possível concluir a partir dos casos internacionais a respeito da mesma matéria, a decisão de opt-out é prejudicial aos sites em comparação a indexação realizada pelo Google. No entanto, a decisão de não indexação não afeta nas configurações das buscas orgânicas. Assim, descarta-se a hipótese de “venda casada”. Trata-se, na verdade, de um serviço querido e benéfico ao usuário, não havendo a imposição de compra de qualquer bem ou serviço adicional. Utiliza-se a indexação das notícias como forma de indicar ao usuário uma forma fácil de localizar as matérias de seu interesse. Essas matérias poderiam ser acessadas diretamente pelo usuário ao buscar os principais portais de notícias, e efetivamente o são. A indexação apenas torna essa busca mais fácil e rápida, além de evidenciar resultados de portais de menor porte, que talvez passassem despercebidos pelos usuários em regra. As provas dos autos demonstram que, por meio dessa indexação, os sites ganham mais acessos, o que alimenta suas fontes de renda baseada em acessos e visualizações de anúncios dentro do próprio site. Por outro lado, não restou provado que o mecanismo de opt-out não esteja funcionando a contento. Sobre esse ponto, deixo desde já a minha ressalva:

se o Google, ou qualquer outra empresa dominante, indexar conteúdo jornalístico sem disponibilizar instrumentos de opt out, poderá ser diretamente responsabilizada por esta autoridade em investigação futura. Contudo, não há provas, no momento atual, que isso esteja ocorrendo. Ressalvo a minha preocupação com os mecanismos de inteligência artificial, como o Gemini, o Chat GPT e o Co-Pilot, sendo certo que condutas similares podem estar ocorrendo no âmbito desses serviços. Contudo, esse tema não foi objeto da presente investigação e não integra o mercado relevante em exame. Quanto a esses serviços, eventual ausência de opt-out poderá vir a ser investigada em procedimento próprio, se localizados indícios de infração à ordem econômica. Por fim, não há provas nos autos de prática de self preferencing, até mesmo porque, como já afirmei, o Google não compete diretamente no mercado de portais de notícias. Por outro lado, não há qualquer prova nos autos que o algoritmo do Google atue de forma discriminatória em relação aos diversos portais de notícias. vi. EFICIÊNCIAS COMPENSATÓRIAS Embora entenda que a infração à ordem econômica não foi materializada, passo ao exame da existência de eficiências compensatórias, para a maior completude do julgado. Uma das principais acusações contidas nos autos é a suposta não remuneração monetária pelo uso de conteúdo criado por terceiros.

No entanto, como indica o estudo econômico, o Google presta uma contrapartida significativa, em formato de tráfego gratuito de usuários. O estudo econômico do DEE apontou, de forma conclusiva, que tráfego o Google gera para as mídias de jornais e se os snippets trazem benefícios aos consumidores de notícias e ao setor. A conduta gera, portanto, clara eficiência, a qual é devidamente repassada ao consumidor. Está alinhada, portanto, à defesa do bem-estar do consumidor e à função social da propriedade, bens jurídicos diretamente tutelados pelo art. 1º da Lei de Defesa da Concorrência. Através de dados mensais referentes a tráfego orgânico e pago advindos do Google para sites selecionados de mídias jornalísticas, no período de 2011 a 2022, o DEE conseguiu analisar os eventuais ganhos. O estudo chegou a conclusão de que: “o aumento de tráfego está relacionado a aumento de receitas globais dos editores. Assim, ao gerar mais tráfego para as mídias de notícias, o Google estaria contribuindo também para incremento da receita delas”. Dessa forma, é claro o fato de que o Google é fonte relevante de tráfego para as mídias jornalísticas. Tal importância é significativamente maior no âmbito da busca orgânica do que no âmbito do tráfego pago. Restou claro que o Google provê esse insumo ‘tráfego’ majoritariamente de forma não remunerada, o que representa uma externalidade positiva.

Em relação aos snippets, as respostas fornecidas pelas empresas do setor identificaram, majoritariamente, efeitos positivos da prática aos consumidores finais da informação. Consta dos autos, ainda, um estudo da Consumer Survey que revelou que 73,1% dos usuários consideram que a exibição de snippets pelos mecanismos de busca é útil para avaliar quais opções são mais relevantes e para decidir em qual link clicar. Ou seja, antes de decidir em qual link clicar o usuário analisa o conteúdo exibido em formato snippet, o que poupa tempo do usuário e transmite ao portal de notícias um tráfego de maior qualidade, evitando que seus provedores e sites sejam sobrecarregados por cliques equivocados. Tendo em vista a importância para o consumidor em encontrar a informação buscada, com o menor custo transacional possível, concluo que a indexação dos snippets caracterizam uma forte ferramenta para alcançar os resultados esperados pelo usuário sem realizar cliques em grande quantidade. Trata-se de medida de maior eficiência, pró-competitiva, que beneficia a sociedade como um todo. viI. ANÁLISE DO ESTUDO DOS CASOS INTERNACIONAIS DO GOOGLE NEWS Tanto o Google (SEI 0785990) quanto o estudo do DEE apresentaram litígios internacionais relacionados à exibição de snippets de conteúdo jornalístico nas páginas de busca.

Essas experiências estrangeiras demonstram que a controvérsia frequentemente ultrapassa o campo do direito concorrencial, sendo majoritariamente tratada sob a ótica regulatória e legislativa. Na Alemanha, veículos de comunicação pleitearam compensação financeira pela exibição de seus snippets pelo Google. Em resposta, a empresa optou por não mais exibir tais trechos para os veículos que exigiram pagamento, o que resultou em significativa queda de tráfego para esses sites. Diante disso, os próprios veículos decidiram abrir mão da remuneração. A autoridade concorrencial alemã (Bundeskartellamt) arquivou o caso, entendendo que os provedores obtêm um “benefício líquido positivo” ao estarem presentes nos resultados do Google, considerando as oportunidades de receita e exposição geradas para ambos os lados (SEI 0785990, par. 91). Na França, o Google adotou comportamento semelhante, deixando de exibir snippets a menos que os provedores expressamente autorizassem sua veiculação. A Autorité de la Concurrence (ADC) considerou que a legislação francesa sobre direitos conexos exigiria negociações individualizadas entre o Google e os veículos. Apesar disso, a autoridade reconheceu que não há obrigação de aquisição de conteúdo. Ressalte-se que a decisão [ACESSO RESTRITO] e, além disso, não possui aplicação direta ao caso brasileiro, que não dispõe de norma equivalente (SEI 0785990, par. 94-95).

Na Espanha, uma alteração na lei de propriedade intelectual passou a exigir pagamento por parte dos agregadores de notícias aos sites cujos conteúdos fossem exibidos. Como consequência, o Google decidiu descontinuar o Google News no país. Estudos citados pelo Representado apontam que essa medida acabou sendo prejudicial especialmente para veículos de menor porte, que enfrentaram queda no alcance e na capacidade de atrair novos leitores, além de uma redução dos incentivos à inovação (SEI 0785990, par. 91). Na Austrália, a questão foi endereçada pelo governo mediante a solicitação à Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) para elaboração de um código de conduta obrigatório. Esse instrumento visava mitigar o alegado desequilíbrio de poder de barganha entre plataformas digitais e veículos jornalísticos. Contudo, conforme destaca o DEE, abordagem semelhante não foi adotada no Brasil até o momento, e não há base legal interna que imponha qualquer obrigação similar ao que foi instituído em território australiano. Por fim, no âmbito da União Europeia, o Parlamento promulgou diretiva reconhecendo novos direitos conexos de autor para publicações jornalísticas, conferindo-lhes maior controle sobre a reprodução digital de seu conteúdo. Entretanto, a diretiva também estabelece que esses direitos não se aplicam à utilização de “termos isolados” ou “excertos muito curtos”, sem, contudo, definir com precisão o que constitui tal exceção.

A falta de clareza quanto ao enquadramento dos snippets dentro desse conceito gerou insegurança jurídica e debates quanto à sua interpretação (SEI 0785990, par. 93). Em síntese, os litígios internacionais analisados demonstram que os conflitos envolvendo snippets, monetização de conteúdo e exposição nos mecanismos de busca têm sido enfrentados majoritariamente por meio de marcos regulatórios e ajustes legislativos, não tendo sido, em regra, tratados como infrações concorrenciais. Nesse ponto, a decisão deste Conselho não diverge da jurisprudência internacional. As principais autoridades antitruste do mundo, ao se debruçarem sobre o tema, não impuseram sanções de defesa econômica e, sim, medidas regulatórias. Trata-se de questão, portanto, de lege ferenda, eis que a Lei de Defesa da Concorrência brasileira não contém qualquer previsão no sentido defendido pelas empresas responsáveis pela representação. viii. DA INTRUÇÃO COMPLEMENTAR E DA CONDUTA O presente feito foi incluído na pauta da 248ª Sessão Ordinária de Julgamento, designada para o dia 28 de maio de 2025, ocasião em que houve pedido de vista pelo Conselheiro Diogo Thomson de Andrade. Após o referido pedido de vista, foi realizada instrução complementar pelo Gabinete do Conselheiro Diogo, com o objetivo de aprofundar a análise concorrencial.

Por meio do Despacho Decisório nº 37/2025 (SEI nº 1612264), o Representado foi instado a apresentar informações detalhadas acerca de sua relação com os veículos jornalísticos, incluindo impactos de alterações algorítmicas, dependência econômica dos publishers, integração com o mercado de publicidade digital e mecanismos de monetização do conteúdo jornalístico. As respostas apresentadas (SEI nº 1654679 e 1654676) abordaram aspectos técnicos e econômicos relevantes. Ademais, o Despacho nº 38/2025 (SEI nº 1612370) promoveu a abertura à participação da sociedade civil, resultando na manifestação de diversos agentes e no envio de ofícios a entidades e representantes do setor, tais como: Associação Brasileira de Mídia Digital (ABMD); Associação Nacional de Jornais (ANJ); Federação Nacional dos Jornalistas (Fenaj); Associação de Jornalismo Digital (Ajor); Associação Brasileira de Emissores de Rádio e Televisão (ABERT); Associação Nacional de Editores de Revistas (ANER); e Associação Brasileira dos Jornalistas (ABJ). No mesmo sentido, foram juntadas contribuições de diversos veículos de imprensa, organizações da sociedade civil e centros de pesquisa, incluindo, entre outros: RBS – Zero Hora Editora Jornalística S.A.; O Popular; A Gazeta; Grupo Sinos; Folha de São Paulo; Editora Gazeta do Povo S.A.; Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC); Momentum – Journalism and Tech Task Force; Open Markets Institute’s Center for Journalism & Liberty; Artigo 19 Brasil;

Repórteres Sem Fronteiras; Sleeping Giants Brasil; Foxglove; e o Centro de Tecnologia e Sociedade da FGV Direito Rio. Esse amplo esforço instrutório evidenciou, a emergência de novas funcionalidades baseadas em inteligência artificial integradas ao buscador. Tais ferramentas, ao sintetizarem conteúdos de terceiros e apresentá-los diretamente ao usuário, suscitam questionamentos quanto ao uso de conteúdo jornalístico sem autorização ou contraprestação, bem como quanto à possível substituição do acesso às fontes originais. Neste sentido, foi demonstrado pela instrução que mesmo não se tratando da mesma conduta, a inteligência artificial atrelada ao buscador e ferramentas que ora são investigadas teriam alguma relação a qual sobreveio ao Inquérito Administrativo. Assim, entendo que haja a extrema necessidade da área técnica examinar em processo específico e separado vislumbrados os indícios de impactos concorrenciais. Entretanto, a conduta originariamente analisada é quem deve pautar o presente caso, sendo os demais mecanismos examinados como a seguir. Conforme já tratado no tópico V deste voto, entendo que, no que se refere à conduta originariamente sob investigação refere-se à atuação do Representado no âmbito da coleta, indexação e exibição de conteúdos jornalísticos de terceiros em suas plataformas de busca, especialmente por meio da utilização de snippets e mecanismos de apresentação destacada de resultados.

Com efeito, a análise do estudo econômico elaborado pelo pelo DEE/CADE, evidencia que tais práticas se inserem em modelo de negócio legítimo, gerando externalidades positivas ao direcionar tráfego relevante aos portais jornalísticos, ampliando sua visibilidade e potencial de monetização. Ademais, a existência de mecanismos de opt-out, a ausência de indícios de discriminação ou fechamento de mercado e a inexistência de atuação direta do Representado no mercado de produção jornalística afastam as principais teorias de dano aventadas. Diante disso, entendo que não há materialidade infracional, razão pela qual entendo pelo arquivamento da investigação quanto à conduta originária. Não obstante as conclusões anteriormente expostas acerca da conduta originariamente investigada, a instrução complementar conduzida pelo Gabinete do Conselheiro Diogo Thomson permitiu identificar o surgimento de novos elementos fáticos relacionados à evolução tecnológica do serviço de busca, especialmente no que se refere à incorporação de funcionalidades baseadas em inteligência artificial. Tais desenvolvimentos sugerem a existência de dinâmica distinta daquela que caracterizava a atuação tradicional do Representado no ambiente de indexação e apresentação de resultados de busca, circunstância que recomenda tratamento analítico próprio.

Em relação a conduta inicialmente objeto de apuração nos presentes autos estava associada à coleta automatizada, indexação e exibição de conteúdos jornalísticos produzidos por terceiros, usualmente acompanhados de títulos, imagens e pequenos trechos das matérias. Nesse modelo, amplamente difundido no funcionamento dos mecanismos de busca, a plataforma desempenha papel essencialmente intermediador, organizando e estruturando o acesso aos conteúdos disponíveis na internet e direcionando os usuários às fontes originais de informação. Foi precisamente sob essa perspectiva que a análise concorrencial desenvolvida ao longo da instrução apontou para a presença de externalidades positivas relevantes, especialmente na forma de aumento de visibilidade e ampliação do alcance dos conteúdos produzidos pelos publishers. A ausência de indícios de práticas discriminatórias, de fechamento de mercado ou de exploração direta da atividade jornalística pelo Representado reforça a compreensão de que a conduta originária se insere em dinâmica típica do funcionamento dos serviços de busca, não sendo possível identificar, com base nos elementos constantes dos autos, materialidade suficiente para caracterizar infração à ordem econômica nessa dimensão específica.

Todavia, o aprofundamento instrutório revelou que a evolução recente das funcionalidades do buscador introduziu uma nova camada de processamento e utilização da informação produzida por terceiros, associada à incorporação de sistemas de inteligência artificial capazes de sintetizar e reorganizar conteúdos disponíveis na web. Diferentemente do modelo tradicional de indexação, essas ferramentas passam a desempenhar papel ativo na geração de respostas estruturadas, apresentadas diretamente ao usuário no ambiente da plataforma, frequentemente a partir da combinação de múltiplas fontes informacionais. Essa alteração funcional possui relevância concorrencial própria. Enquanto o modelo clássico de busca se caracteriza pela mediação entre usuário e fonte original de conteúdo, os sistemas baseados em inteligência artificial operam por meio de processos de internalização, síntese e reapresentação da informação, potencialmente reduzindo a necessidade de interação direta com os sites que originalmente produziram o conteúdo utilizado. Em outras palavras, o conteúdo jornalístico deixa de cumprir apenas função referencial, isto é, de orientar o usuário para a fonte primária, e passa a integrar processos de geração de respostas informacionais autônomas. Essa mudança qualitativa na forma de utilização do conteúdo de terceiros pode produzir efeitos relevantes sobre o funcionamento econômico do setor de mídia digital.

A redução potencial do tráfego direcionado às fontes originais, aliada à possibilidade de internalização de etapas adicionais da cadeia informacional pela plataforma, pode afetar métricas centrais da economia do jornalismo digital, tais como audiência, monetização publicitária e incentivos à produção de conteúdo original. Nesse contexto, passa a ganhar relevo a hipótese de que a ampliação dos usos econômicos do conteúdo jornalístico no interior do ecossistema da plataforma possa ocorrer em condições estruturalmente assimétricas, especialmente quando se considera a posição de destaque ocupada pelo buscador na intermediação do acesso à informação online. Nessa perspectiva, a teoria do dano que emerge desse novo contexto não se limita à análise de eventuais efeitos exclusionários típicos, como fechamento de mercado ou discriminação entre agentes econômicos. Agora, aproxima-se da discussão acerca de formas de exploração econômica de agentes dependentes, nas quais a plataforma dominante poderia ampliar o aproveitamento econômico de conteúdos produzidos por terceiros sem que haja, necessariamente, mecanismos equivalentes de repartição do valor gerado. Trata-se, portanto, da hipótese de abusos exploratórios, ainda que com possíveis repercussões indiretas sobre a estrutura competitiva de mercados informacionais adjacentes. Importa destacar que, essa dimensão da conduta apresenta contornos substancialmente distintos daqueles associados à prática originalmente investigada.

Enquanto esta última se desenvolve no âmbito de uma lógica consolidada de indexação e direcionamento de tráfego, as funcionalidades baseadas em inteligência artificial representam um estágio tecnológico distinto, caracterizado pela transformação e recombinação ativa da informação. Tal distinção não é meramente terminológica, mas possui implicações relevantes para a delimitação do objeto de análise concorrencial, na medida em que envolve mecanismos de funcionamento, incentivos econômicos e potenciais efeitos de mercado diversos. Diante desse cenário, a diferenciação analítica entre essas duas dimensões da conduta revela-se particularmente importante para a adequada compreensão do fenômeno concorrencial em exame. A evolução tecnológica observada no ecossistema de busca sugere que as práticas anteriormente compreendidas dentro de determinado modelo econômico podem assumir novos contornos à medida que passam a incorporar funcionalidades capazes de alterar a forma de circulação, processamento e apropriação da informação na economia digital. A análise dos impactos concorrenciais quando da ferramenta da Inteligência Artificial aplicada ao presente caso, abre os horizontes desta autoridade sobre as modernizações diárias dos mercados digitais. Além de também revelar que processos em curso podem já estar defasados quando de seu julgamento no Tribunal do Cade, revelando a necessidade de um exame técnico robusto e veloz.

Compreendo que são realizadas duas Assim, embora os elementos constantes dos autos não permitam, neste momento formular juízo conclusivo acerca de eventual configuração de infração à ordem econômica no que se refere às funcionalidades baseadas em inteligência artificial. A densidade fática e jurídica associada a esse fenômeno revela a pertinência de que sua análise seja conduzida com maior aprofundamento instrutório e sob parâmetros analíticos compatíveis com a complexidade tecnológica e econômica que caracteriza essa nova etapa da evolução dos serviços digitais. Portanto, endereço à área técnica do Cade que se debruce acerca dos novos fatos quanto ao uso da Inteligência Artificial nos meios de busca nos termos da Nota Técnica nº 24/2023 do DEE (SEI 1325801) e do voto do conselheiro Diogo Thomson. DISPOSITIVO Dessa forma, após a análise realizada por meio das manifestações apresentadas e considerando o estudo elaborado pelo DEE, entendo não haver prova da materialidade de infração à ordem econômica no que se refere à conduta originariamente investigada, consistente na coleta, indexação e exibição de conteúdos jornalísticos por meio de snippets e mecanismos correlatos no buscador. Ressalto, contudo, que a utilização de ferramentas de inteligência artificial acopladas ao buscador pode implicar diferenciação funcional relevante da conduta, com potenciais impactos concorrenciais distintos daqueles verificados no modelo tradicional de busca.

Considerando os indícios coletados, e sem adentrar no mérito da questão, entendo haver indícios suficientes para justificar a instauração de nova apuração, para tratar de forma específica das inovações introduzidas pela visão geral de inteligência artificial da Google (AI Overview). Diante de todo o exposto, voto pelo arquivamento do presente Inquérito Administrativo quanto à conduta originária, nos termos do artigo 144, §3º, I, do RICADE e artigo Art. 67, § 2o, I, da Lei nº 12.1529/11. Quanto às condutas relacionadas ao uso de inteligência artificial no ecossistema de busca (visão geral de inteligência artificial), acompanho a proposta contida no voto-vista do Conselheiro Diogo Thomson, nos termos ali delineados, entendendo ser o caso de se retornar os autos à SG para abertura de nova apuração específica. Por fim, entendo que o caso deverá necessariamente retornar ao DEE/CADE, para que aquele Departamento elabore novo estudo econômico, considerando agora o modelo de visão geral de inteligência artificial. É como voto. GUSTAVO AUGUSTO FREITAS DE LIMA Presidente (assinado eletronicamente) Referências: ^ NOTA TÉCNICA Nº 24/2023/DEE/CADE, SEI 1325516 e 1325801. ^ Item 10.4 do Anexo da NOTA TÉCNICA Nº 24/2023/DEE/CADE, SEI 1325516 e 1325801. ^ Item 10.4 do Anexo da NOTA TÉCNICA Nº 24/2023/DEE/CADE, SEI 1325516 e 1325801. ^ Item 10.4 do Anexo da NOTA TÉCNICA Nº 24/2023/DEE/CADE, SEI 1325516 e 1325801. ^ Reuters Institute Digital News Report 2022 e 2023, disponíveis em:

https://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/sites/default/files/2023-06/Digital_News_Report_2023.pdf, pág. 113 e https://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/sites/default/files/2022-06/Digital_News-Report_2022.pdf. ^ Matéria: “For Gen Z, TikTok Is the New Search Engine - The New York Times” (nytimes.com), acesso em 30 de junho de 2023. ^ NOTA TÉCNICA nº 24/2023/DEE/CADE (SEI 1325801), Vide a métrica do Comscore ^ Processo Administrativo nº 08012.10483/2011-94, Voto-Relator (SEI 0632170). ^ Processo Administrativo nº 08012.10483/2011-94, Voto-Relator (SEI 0632170). ^ Processo Administrativo nº 08700.009082/2013- 03 , Voto-Vista (SEI 0632620). ^ NOTA TÉCNICA nº 20/2022/CGAA11/SGA1/SG (SEI 1121545) ^ NOTA TÉCNICA nº 24/2023/DEE/CADE (SEI 1325801), vide Tabela 1 do item 7.2 ^ Processo Administrativo n° 08700.009531/2022-04 (Recurso Voluntário nº 08700.009932/2024-18) ^ OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development. DAF/COMP/WD(2017)28. Paris: OECD, 2017. Disponível em: https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2017)28/FINAL/en/pdf. Acesso em: 27 mar. 2026. ^ Com base nos dados coletados da Representada, foi possível estimar o valor por clique do tráfego pago, que representa uma parcela pequena do tráfego total, possivelmente de natureza diversa do tráfego orgânico. De qualquer modo, os dados indicam que há relevante direcionamento de tráfego do Google às mídias de notícias.

Esse tráfego advém tanto do Google Busca, quanto do Google News, quanto da existência desnippets. Estudos empíricos ajudaram a elucidar o efeito de cada um desses fatores. Em relação ao efeito do Google News, Athey et al mostram que na Espanha, após o encerramento do Google News, houve queda do tráfego recebido por publishers de notícias, indicando que o efeito do Google News aumentaria o tráfego para as mídias de notícias. Esse efeito foi particularmente relevante para as mídias de pequeno porte,sinalizando que o Google News ajudaria a promover novos atores no mercado de publishers de notícias, favorecendo a concorrência sob esse aspecto. Em relação aos snippets, estudos empíricos e de mercado também indicaram que estes tendem a aumentar o tráfego para as mídias de notícias. monetário do tráfego gratuito gerado pelo Google para as mídias jornalísticas, salientando-se que tais estimativas podem ser viesadas por se basearem no custo médio.” (SEI 1325801) ^ Nota Técnica nº 24/2023/DEE/CADE (SEI 1325801, Pg. 79). Disponível em deloitte.com/content/dam/Deloitte/es/Documents/financial-advisory/The-impact-of-web-traffic-on-revenues-of-traditional-newspaper-publishers.pdf, pág. 16, acesso em 26 de março de 2026. ^ Das 26 respondentes, 16 indicaram que o uso de conteúdo por parte do Google para produção de snippets não seria prejudicial ao seu site.

Muitos sinalizaram que a apresentação de snippets aumentaria o tráfego para o site em questão, conforme citações” (SEI 1325801, página 65).