Construção de Edifícios

SEI/CADE - 1732303 - Voto Processo Administrativo Processo Administrativo nº 08700.003251/2017-17 Representante: Cade ex officio Representados(as): Carioca Christiani Nielsen Engenharia S.A., COESA S.A. (atual denominação da Construtora OAS S.A.), Engeform Engenharia Ltda. (atual denominação da Engeform Construções e Comércio Ltda)., Mendes Pinto Engenharia Ltda., Odebrecht Realizações e Participações Imobiliárias S.A., César Bahia Alice Carvalho dos Santos, Djean Vasconcelos Cruz, Eduardo José Pedreira Franco dos Passos Sobrinho, José Adelmário Pinheiro Filho, José Carlos Varjão Cardoso, José Nogueira Filho, Manuel Ribeiro Filho, Marcelo Bahia Odebrecht, Mário Seabra Suarez, Paul Elie Altit, Paulo Afonso Mendes Pinto, Ricardo Santos Carneiro, Rodrigo Barretto e Simões Oliveira de Souza. Advogados(as): Marcela Junqueira Cesar Pirola, Vinicius Pinheiro Rodrigues Lopes De Barros, Guilherme San Juan Araujo, Paulo Henrique Alves Correa, Luiz Guilherme Ros, Rafael Alfredi De Matos, Marlus Santos Alves, Fernando Santana Rocha, Rafael De Sa Santana, Joyce Midori Honda, Ricardo Lara Gaillard, Flavia Corina Diaz Gabrielli, Guilherme Teixeira Pereira, Cristiane Romano Farhat Ferraz, Marcos Paulo Verissimo, Ademir Antonio Pereira Junior, Luis Claudio Nagalli Guedes De Camargo, Yan Villela Vieira, Breno Zanotelli De Lima, Pedro Zanella Caus, Abilio Osmar Dos Santos, Tais Aparecida Scandinari e outros. Relator(a): Presidente Gustavo Augusto de Lima VOTO DO RELATOR VERSÃO PÚBLICA Ementa:

PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. CARTEL EM LICITAÇÃO PRIVADA. MERCADO IMOBILIÁRIO DE OBRAS DE INCORPORAÇÃO E CONSTRUÇÃO PARA AMPLIAÇÃO DO EDIFÍCIO CONJUNTO PITUBA (PETROS/PETROBRAS) EM SALVADOR/BA. Processo Administrativo instaurado para apurar suposta prática de cartel no âmbito de procedimento seletivo conduzido pela Fundação Petrobras de Seguridade Social - Petros para contratação de empresa responsável pela execução das obras de ampliação do edifício Conjunto Pituba, sede administrativa da Petrobras em Salvador/BA. Configura infração à ordem econômica a coordenação entre concorrentes voltada à fixação artifical de preços, divisão de mercado, apresentação de propostas de cobertura e troca de informações concorrencialmente sensíveis, com o objetivo de eliminar ou reduzir a concorrência em processo seletivo. Conjunto probatório composto por documentos do processo seletivo, comunicações entre agentes econômicos e elementos oriundos de acordo de leniência, suficientes para demonstrar a materialidade da conduta anticoncorrencial. Rejeição das preliminares processuais. Reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva administrativa em relação a determinados representados. Condenação das empresas Mendes Pinto Engenharia Ltda. e Coesa S.A. pela prática de infração à ordem econômica, com aplicação de multa correspondente a 15% do faturamento no ramo de atividade afetado, nos termos do art. 37 da Lei 12.529/2011.

voto Trata-se de Processo Administrativo instaurado para apurar supostas condutas anticoncorrenciais no mercado imobiliário de obras de incorporação e construção, relacionadas ao procedimento seletivo conduzido pela Fundação Petrobras de Seguridade Social – Petros, mediante a Solicitação de Proposta de Serviço (SPS) nº 02/2010, voltada à contratação de empresa responsável pela execução das obras civis de ampliação do edifício Conjunto Pituba, utilizado como sede administrativa da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras, em Salvador/BA. Os fatos investigados remontam ao período compreendido entre janeiro de 2010 e novembro de 2011. O feito foi instaurado em 19/02/2020, por meio do Despacho SG/CADE nº 3/2020 (SEI 0721862), que acolheu a Nota Técnica SG/CADE nº 22/2020 (SEI 0721804), a partir de indícios de prática de cartel que teriam afetado o processo seletivo em questão. Em breve síntese, apura-se se os Representados teriam organizado um cartel operacionalizado por meio da adoção de condutas consistentes em: (i) fixação de preços, condições comerciais e vantagens; (ii) divisão de mercado entre concorrentes, por meio da apresentação de propostas de cobertura com prévio acerto de vencedor, preços e condições; e (iii) troca de informações comercial e concorrencialmente sensíveis, a fim de frustrar o caráter competitivo do procedimento seletivo.

Conforme consignado no parecer do Ministério Público Federal junto ao CADE, a conduta pode ser compreendida a partir de três vetores principais: (i) acordos de preços e divisão de mercado, inclusive mediante propostas de cobertura; (ii) troca de informações sensíveis entre as empresas envolvidas, facilitada pela intermediação e coordenação da Mendes Pinto Engenharia Ltda., que atuava como empresa gerenciadora do projeto; e (iii) ajuste direto de condutas entre Coesa S.A. (atual denominação da Construtora OAS S.A.) e OR Empreendimentos Imobiliários e Participações S.A. (atual denominação da Odebrecht Realizações e Participações Imobiliárias S.A.) para participação no processo seletivo. No plano fático, a Superintendência-Geral descreveu que o compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis incluiu, mas não se limitou, a estudos realizados para futura apresentação de preços e a negociações sobre a participação da Odebrecht Realizações junto à OAS, tendo em vista a perspectiva de vitória desta no certame. A SPS nº 02/2010, em versão relevante, adotou dinâmica semelhante à de licitações, com apresentação de propostas em dois envelopes (habilitação e preço), bem como regras de julgamento e exigência de constituição de SPE para assinatura do contrato.

No tocante à operacionalização do conluio, a Superintendência-Geral apontou elementos que sugerem que os contatos e alinhamentos se iniciaram antes mesmo da divulgação oficial da SPS, com trocas de e-mails envolvendo funcionários da Mendes Pinto e a Odebrecht Realizações sobre a futura obra do Conjunto Pituba, indicando antecipação indevida e coordenação prévia de atuação. Também foram descritos episódios de compartilhamento de insumos e orçamentos entre as empresas participantes, a exemplo de levantamento de orçamento para compra de piso elevado compartilhado entre OAS e Odebrecht Realizações, após a divulgação da primeira versão da SPS, com alegado impacto inclusive na revisão do próprio instrumento convocatório, elaborada pela Mendes Pinto, favorecendo os participantes do conluio. (SEI 1695371) Constam como Representados no feito pessoas jurídicas e físicas, incluindo, dentre outros, Carioca Christiani Nielsen Engenharia S.A., Coesa S.A. (Construtora OAS S.A.), Engeform Engenharia Ltda., Mendes Pinto Engenharia Ltda. e OR Empreendimentos Imobiliários e Participações S.A. (Odebrecht Realizações), além de pessoas físicas vinculadas às empresas, como José Nogueira Filho, Manuel Ribeiro Filho, Mário Seabra Suarez, José Carlos Varjão Cardoso, Rodrigo Barretto, Simões Oliveira de Souza e José Adelmário Pinheiro Filho, entre outros listados nos autos.

Instaurado o processo administrativo, os Representados foram notificados (SEI 0748429) e houve apresentação de defesas pelos investigados. A SG/CADE proferiu a Nota Técnica nº 103/2020 (SEI 0816311), acolhida pelo Despacho SG/CADE nº 1156/2020 (SEI 0816336), oportunidade em que indeferiu preliminares, definiu a produção probatória, declarou a revelia de representados específicos, e consignou a extinção do processo em face de Paulo Afonso Mendes Pinto em razão de seu óbito. Ao final da instrução, a Superintendência-Geral apresentou a Nota Técnica nº 46/2025 (SEI 1563260), na qual analisou as questões processuais e de mérito e recomendou encaminhamento condenatório em relação ao núcleo que entendeu comprovado, inclusive apontando participação de Coesa/OAS e de seus representantes pessoas físicas José Nogueira Filho e Manuel Ribeiro Filho, bem como examinando a atuação da Mendes Pinto Engenharia Ltda. e de Mário Seabra Suarez à luz do conjunto probatório. Na sequência, os autos foram examinados pela Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE (SEI 1618230) e pelo Ministério Público Federal junto ao CADE (SEI 1695366). A PFE/CADE registrou, inicialmente, a existência de decisão judicial provisória do TRF-1 (Apelação Cível nº 1118223-06.2023.4.01.3400) que impunha a suspensão do feito em face da representada Coesa.

Contudo, conforme informativos supervenientes da Coordenação-Geral de Contencioso Judicial da PFE/CADE (Despacho nº 00806/2025 e Cota nº 00039/2026), a 6ª Turma do TRF-1 proferiu acórdão favorável ao CADE, afastando a referida suspensão. Desse modo, o CADE não está mais compelido a sobrestar o julgamento, e as decisões administrativas relativas à rescisão do TCC pela Coesa S.A. voltaram a produzir seus efeitos para todos os fins, o que viabiliza o regular processamento e julgamento desta representada. Superada a fase introdutória, passo à análise das preliminares suscitadas pelas partes. Adoto as manifestações técnicas e jurídicas constantes dos autos (Nota Técnica nº 46/2025 da Superintendência-Geral do CADE (SEI 1563260), Parecer da Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE (SEI 1618230) e Parecer do Ministério Público Federal junto ao CADE (SEI 1695366)) como razões de decidir naquilo que convergirem com a fundamentação ora desenvolvida. I. DAS PRELIMINARES As preliminares suscitadas pelos Representados concentram-se (i) na alegação de nulidade procedimental e violação ao devido processo legal (inclusive por suposto cerceamento de defesa); (ii) na suposta irregularidade no aproveitamento de elementos oriundos de instrumentos consensuais (TCC) e questionamentos correlatos sobre a prova; (iii) na alegada ausência de individualização das condutas; (iv) na ilegitimidade passiva; (v) na prescrição da pretensão punitiva administrativa;

e (vi) no pedido de redução do prazo prescricional com fundamento no art. 115 do Código Penal. Passo à análise de cada uma delas. Os Representados Engeform Engenharia Ltda., José Nogueira Filho, Manuel Ribeiro Filho e Simões Oliveira de Souza alegaram a nulidade do Acordo de Leniência nº 11/2019, por supostos vícios na condução do processo e da instrução, incluindo alegado cerceamento de defesa decorrente do indeferimento de requerimentos probatórios e de pretensas falhas na delimitação/explicitação do conteúdo acusatório. A SG consignou que a instrução observou o devido processo legal, tendo apreciado e indeferido as questões preliminares ainda na fase instrutória, notadamente na Nota Técnica nº 103/2020 (SEI 0816311), acolhida pelo Despacho SG nº 1156/2020 (SEI 0816336). Naquela oportunidade, a SG registrou que a condução do feito assegurou contraditório e ampla defesa, deferindo a produção de provas documentais e orais pertinentes e indeferindo pedidos genéricos ou desprovidos de especificação adequada, em linha com critérios de utilidade, necessidade e pertinência probatória, sem que isso importasse restrição indevida às garantias processuais. A PFE junto ao CADE, ao examinar o processo, concluiu pela regularidade formal do procedimento e pela correção do enfrentamento das preliminares, ressaltando que requerimentos probatórios genéricos foram adequadamente rechaçados.

Destacou-se, inclusive, a impropriedade de pleito de prova pericial formulado por representada (a exemplo da Carioca), quando ausente delimitação suficiente do objeto da perícia e de sua efetiva utilidade para a controvérsia, preservando-se, assim, a coerência procedimental e a racionalidade instrutória (Parecer Jurídico nº 00053/2025 – SEI 1618230). O MPF junto ao CADE afirmou expressamente que o processo não apresenta vícios formais, estando atendidos os pressupostos do devido processo legal e da competência administrativa, bem como os princípios do contraditório e da ampla defesa. Assinalou, ainda, que as preliminares foram apreciadas e indeferidas na forma já definida pela SG (SEI 0816336) e em consonância com a análise jurídica da ProCADE (SEI 1618230), não se verificando nulidade sem demonstração concreta de prejuízo (Parecer nº 02/2026 – SEI 1695366). À vista da apreciação tempestiva e motivada das nulidades, da condução regular da instrução e da ausência de demonstração de prejuízo processual concreto apto a justificar invalidação, rejeito a preliminar de nulidade procedimental/violação ao devido processo legal, acompanhando os entendimentos convergentes da SG/CADE, da PFE/CADE e do MPF/CADE.

I.2 Da alegação de irregularidade no aproveitamento de elementos oriundos de TCC Sustentam os representados que documentos e declarações vinculados a instrumentos consensuais, especialmente Termos de Compromisso de Cessação (TCC), não deveriam compor o acervo probatório do processo, seja por supostamente consistirem em “confissão unilateral”, seja porque, em determinadas hipóteses, o TCC teria sido posteriormente declarado descumprido, o que, segundo essa linha, retiraria sua aptidão probatória. Consta que, por ocasião da homologação de TCC(s), determinou-se a juntada de documentos oriundos do acordo aos autos, com abertura de oportunidade para que os demais representados se manifestassem sobre tais elementos, reforçando-se a observância do contraditório sobre o material incorporado ao processo. Esse procedimento, além de compatível com a lógica do processo administrativo sancionador, assegura que a valoração desses elementos se dê de modo transparente e sob fiscalização das partes. A PFE explicitou que não há ilicitude no aproveitamento de provas obtidas no contexto de acordos (como TCC), salientando que tal utilização é compatível com o regime do processo administrativo sancionador, desde que respeitado o contraditório, o que se verificou no caso, dada a regular juntada e a possibilidade de impugnação e manifestação pelas partes (SEI 1618230).

O MPF, ao reafirmar a regularidade formal do feito e a suficiência das garantias do contraditório e da ampla defesa, não identificou vício na composição do conjunto probatório e remeteu às análises já efetuadas pelas instâncias técnicas e jurídicas do CADE, afastando a pretensão de nulidade por essa via (SEI 1695366). Considerando (i) a incorporação dos elementos com abertura de contraditório e (ii) a inexistência de vedação à sua utilização como parte do acervo probatório, rejeito a alegação de irregularidade do aproveitamento probatório (inclusive quanto a elementos oriundos de TCC), nos termos convergentes de SG/CADE, PFE/CADE e MPF/CADE. I.3 Da alegação de ausência de individualização das condutas Sustentam os Representados que não teria havido individualização suficiente das condutas, o que comprometeria o pleno exercício da defesa e do contraditório. A SG indeferiu a preliminar na fase instrutória, destacando que a delimitação mais fina do papel de cada Representado, quando dependente de valoração conjunta de documentos, depoimentos e demais evidências, é resultado natural da própria instrução e do julgamento, razão pela qual a insurgência tende a confundir-se com o mérito, sem caracterizar vício formal invalidante (SEI 0816311; SEI 0816336; e, ao final, SEI 1563260).

A PFE acompanhou a diretriz de que alegações cuja solução exige “aprofundamento no exame” do conjunto probatório não se resolvem, em regra, como condição de validade do processo, por demandarem juízo de mérito. Reforçou-se, assim, a separação adequada entre questões formais (preliminares) e exame substantivo de autoria/participação (SEI 1618230). O MPF incluiu expressamente a “ausência de individualização da conduta” no rol de preliminares suscitadas e consignou que a matéria foi apreciada e indeferida pela SG (SEI 0816336), em linha com o parecer da ProCADE (SEI 1618230), entendendo preservados o contraditório e a ampla defesa (SEI 1695366). À vista de que a insurgência demanda, essencialmente, valoração probatória e exame do grau de participação, temas tipicamente meritórios, e inexistindo demonstração de prejuízo ao exercício defensivo, rejeito a preliminar de ausência de individualização das condutas, nos termos convergentes de SG/CADE, PFE/CADE e MPF/CADE. I.4 Da alegação de ilegitimidade passiva Sustentam alguns representados ilegitimidade passiva, frequentemente sob o argumento de insuficiência de elementos que demonstrem participação individual nas práticas investigadas.

A SG, ao indeferir preliminares na fase instrutória, reafirmou a adequação do polo passivo tal como delineado na instauração, registrando que discussões sobre “participação” e “autoria”, quando dependentes de exame probatório, devem ser enfrentadas no mérito, e não como condição de admissibilidade formal (SEI 0816311; SEI 0816336; e, ao final, SEI 1563260). A PFE reforçou a leitura no sentido de que condições e pressupostos não se confundem com o juízo conclusivo sobre responsabilidade: a exclusão de parte por ilegitimidade, quando fundada em pretensa ausência de participação, exigiria incursão no mérito probatório, o que não se compatibiliza com o tratamento da questão como preliminar (SEI 1618230). O MPF incluiu “ilegitimidade passiva” no elenco de preliminares e consignou que tais matérias foram apreciadas e indeferidas pela SG (SEI 0816336), em consonância com o parecer jurídico da ProCADE (SEI 1618230), sem identificar vício formal a justificar acolhimento (SEI 1695366). Ausente vício formal e verificando que a discussão, na prática, antecipa exame de autoria/participação, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva, acompanhando as manifestações convergentes de SG/CADE, PFE/CADE e MPF/CADE. I.5.

Da alegação de prescrição da pretensão punitiva administrativa Sustentam os Representados Mário Seabra Suarez (SEI 1556221), Manuel Ribeiro Filho (SEI 1584440) e José Nogueira Filho (SEI 1585890) a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva administrativa, invocando, em linhas gerais, a aplicação de prazos prescricionais pela metade, devido ao fato dos três representados possuírem mais de setenta anos antes de qualquer decisão de mérito, o que acarretaria perda do ius persequendi e puniendi do Cade. A SG, ainda na fase instrutória, não reconheceu a prescrição e manteve o regular processamento do feito. Consignou-se, inclusive, que pedidos de esclarecimentos e alegações correlatas, ainda que vinculadas a controvérsias sobre imputação e documentos, não alteravam a conclusão acerca da inexistência de prescrição como óbice ao prosseguimento, devendo a análise das condutas e provas ser aprofundada ao final (SEI 0816311; SEI 0816336; e, ao final, SEI 1563260). A PFE registrou que as preliminares e prejudiciais (abrangendo a prescrição) foram examinadas e indeferidas, aderindo à linha adotada pela SG e reiterada na fase final do processo (SEI 1618230). O Ministério Público Federal, ao afirmar a regularidade processual e a rejeição das preliminares/prejudiciais.

Conforme consta no parecer ministerial (SEI 1695371), não teria transcorrido o prazo prescricional de 6 anos entre o marco inicial e o marco interruptivo, visto a compreensão de que a data do Marker, em janeiro de 2017 (SEI 0696233), corresponderia ao marco interruptivo para a contagem do prazo prescricional. Ou seja, teria transcorrido apenas 5 anos e 2 meses. Quanto ao caso, destaco que o cartel é um ilícito concorrencial e ao mesmo tempo um crime previsto pela lei penal. Quando é assim, de acordo com o art.46, §4º, Lei 12.529/11, o prazo prescricional reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. O Cade possui um entendimento consolidado de que, quando as infrações à ordem econômica também forem tipificadas como ilícitos penais, é imperativo observar o prazo prescricional estabelecido na legislação penal. Este entendimento também encontra respaldo na Lei 9.873/99, especificamente no artigo 1º, §2º que estabelece: “Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.” Seguindo entendimento do STF: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. MEMBRO DE MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. FALTAS DISCIPLINARES. APURAÇÃO. ALEGAÇÃO DE OCORRÊNCIA DE VÍCIOS NO CURSO DO PROCESSO. INFRAÇÕES DISCIPLINARES TIPIFICADAS COMO ILÍCITOS PENAIS. PRESCRIÇÃO. APLICAÇÃO DOS PRAZOS PRESCRICIONAIS PENAIS.

NÃO VIOLAÇÃO DAS GARANTIAS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. PAD. CONCLUSÃO FORA DE PRAZO. NULIDADE. INOCORRÊNCIA. PENA DE SUSPENSÃO ACOMPANHADA DE PERDA DE REMUNERAÇÃO. PREVISÃO LEGAL. LOMPI. APLICAÇÃO. NULIDADE DO PROCESSO. INOCORRÊNCIA. ARGUMENTOS INCAPAZES DE INFIRMAR A DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. Analisando os fatos descritos na inicial, verifica-se que as condutas imputadas ao impetrante podem ser enquadradas, em tese, em diversos tipos penais, a saber: embriaguez ao volante (art. 306 do CTB), lesão corporal (art. 129 do CP) e resistência (art. 329 do CP). Esses delitos prescrevem penas máximas in abstracto que variam entre 3 meses a 3 anos, motivo pelo qual a prescrição a ser aplicada aos atos analisados pela decisão impugnada poderá se dar em 8 (oito) anos, caso as condutas ao impetrante imputadas amoldem-se aos tipos descritos. Não obstante, orientação jurisprudencial deste Tribunal firmou-se no sentido de bastar a capitulação da infração administrativa como crime para ser considerado o prazo prescricional previsto na lei penal. (grifo nosso) Da mesma forma entende o STJ: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATIVA IMPOSTA PELO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA TAMBÉM TIPIFICADA COMO CRIME. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEGISLAÇÃO PENAL. DESNECESSIDADE DE INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO POLICIAL. ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL PACÍFICA DA PRIMEIRA SEÇÃO.1.

Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC (Enunciado n. 3 do Plenário do STJ).2. O § 2º do art. 1º da Lei n. 9.873/1999 estabelece que, “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”. 3. Havendo previsão legal, a incidência dos prazos de prescrição previstos na legislação penal não está condicionada à apuração criminal do fato ilícito, notadamente em razão da independência entre as esferas criminal e administrativa. Precedentes da Primeira Seção. 4. No caso dos autos, o recurso da autarquia federal deve ser provido e o acórdão, cassado, pois o TRF da 4ª Região decidiu: “a pretensão punitiva relativa à infração administrativa que também configura crime em tese somente se sujeita ao prazo prescricional previsto para a infração penal quando instaurada a respectiva ação penal”. 5. Recurso especial provido.[1] Desta forma, à luz do inciso III, artigo 109 do Código Penal, a prescrição regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime. Assim, o tipo penal do crime de cartel está previsto pelo artigo 4º, incisos I e II, da Lei nº 8.137/90, o qual imputa a pena de reclusão de no mínimo 2 (dois) e no máximo 5 (cinco) anos.

Com efeito, se o máximo da pena é superior a quatro anos e não excede a oito, incide o prazo prescricional de 12 (doze) anos, conforme inteligência do inciso III, artigo 109 do Código Penal. A incidência do prazo prescricional de 12 (doze) anos é um entendimento pacífico do Cade, e.g. Processo Administrativo nº 08012.004674/2006-50 (“Cartel de embalagens flexíveis”), e o voto da Conselheira Polyanna Vilanova, no Processo Administrativo nº 08012.00742/2011-79 (“Cartel – Detran”). Isto posto, e levando em consideração que os três Representados Mário Seabra Suarez, Manuel Ribeiro Filho e José Nogueira Filho possuem mais de 70 anos, o prazo prescricional de 12 anos da legislação penal deve ser reduzido pela metade para 6 anos, nos termos do artigo 115 do Código Penal. Como analisado, uma vez que a conduta imputada se trata de cartel, cujo prazo prescricional é de 12 anos, nos termos do art. 46, §4º, da Lei no 12.529/2011, no caso, o prazo é reduzido pela metade, a teor do que dispõe o art. 115, do Código Penal, ficando em 6 anos o prazo prescricional. Este entendimento está em linha com diversos precedentes deste Conselho, sendo os mais recentes o Processo Administrativo nº 08700.002787/2019-8736, nº 08700.000903/2018-42 e mais o nº 08700.006377/2016-62. Assim, definido que no caso em tela o prazo para prescrição da pretensão punitiva administrativa do Cade é de 6 anos, passo a analisar os marcos temporais do caso concreto em questão.

Considerando a natureza permanente da infração de cartel, a contagem do prazo prescricional inicia-se na data de cessação da conduta ilícita, como bem delineado pelo art. 46 da Lei 12.529/11, e art. 1º da Lei 9.873/99. Em termos práticos, este marco é estabelecido pela evidência mais recente da prática de cartel. No caso em tela a conduta cartelista teria perdurado até novembro de 2011, conforme Nota Técnica 22 (SEI 0721964), fazendo com que este seja o marco inicial para a contagem da prescrição. Segundo o entendimento do MPF, o Marker representaria um “ato administrativo” que, detendo, assim, o condão de suspender o prazo prescricional. Com base nessa interpretação, defende-se que não houve a consumação da prescrição, considerando que a conduta perdurou até novembro de 2011, sendo seu prazo prescricional interrompido pelo marker (SEI 0696233) em 20 de janeiro de 2017. Entretanto, discordo de tal interpretação, o Marker não configura ato administrativo passível de ser considerado o marco interruptivo da prescrição, não existe qualquer previsão legal para tal. A Lei 9.873/98, em seu artigo 2º, elenca como situações de interrupção em processos administrativos punitivos: a notificação do indiciado, ato que importe na apuração do fato, decisão condenatória e ato que importe na tentativa de solução conciliatória. Nenhuma destas condições se assemelha ao marker, que é meramente o comprovante do interesse do leniente colaborar.

Enquanto a legislação penal, a mais correta para o caso, o artigo 117 do Código Penal define que só são considerados marcos interruptivos para a prescrição o recebimento da denúncia, pronúncia, decisão condenatória recorrível, início do cumprimento da pena e reincidência. Mais uma vez, nenhuma condição similar ao Marker. Existe a possibilidade de haver maior debate se neste caso o marco interruptivo mais correto seria pela formalização do acordo de leniência ou pela instauração do processo administrativo. Entendo que o mais correto é a utilização da instauração, que ocorreu em 19/02/2020 (SEI 0721862), por dois motivos. Em primeiro, antes da ocorrência da instauração deste processo administrativo não existia qualquer tipo de investigação ou procedimento em relação a estes representados dentro do Cade, ou seja, nada que importasse na apuração de fatos. Em segundo, a interpretação do artigo 117 do Código Penal, transportado para o processo administrativo sancionador, é claro, o marco interruptivo se dá no recebimento da denúncia, ou seja, na decisão que instaurou o processo. O STF em decisão do Ministro Gilmar Mendes firmou que o “art. 117 do Código Penal, que deve ser interpretado de forma sistemática, todas as causas interruptivas da prescrição demonstram, em cada inciso, que o Estado não está inerte”.[2] Ou seja, a inércia estatal se encerra ao se iniciar de fato o processo.

O STF decidiu neste mesmo sentido em diversas ocasiões, a que se destaca o entendimento do Ministro Nunes Marques: A afirmativa da União segundo a qual a interrupção da prescrição ocorre por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato somente me parece válida quando o interessado tem conhecimento de que a Administração deu início ou praticou algum ato vocacionado a apurar fatos a ele ligados.Não se mostra razoável que o ex-gestor, a quem se imputa a prática de atividades supostamente ilegítimas no ano de 2005, venha a ser citado, quase onze anos depois, para prestar esclarecimentos e, em sequência, condenado ao ressarcimento de valores, sem que tenha tomado conhecimento da existência de qualquer ato do órgão administrativo responsável por promover a apuração.”[3] Entendimento que encontra respaldo em diversas decisões recentes do tribunal do Cade, destacando o Processo Administrativo nº. 08700.007776/2016-41 (PAC Favelas), situação similar em que um dos representados também possuía mais de 70 anos e a abertura do processo também foi considerado como marco interruptivo, incidindo na prescrição. Já no Processo Administrativo nº. 08700.004447/2020-24, se discutiu de forma detalhada qual seria o marco interruptivo mais correto, o Acordo de Leniência ou a instauração do processo, decidindo-se pelo início do processo e reconhecendo a incidência da prescrição.

Ademais, cumpre salientar que a compreensão de que a instauração do Processo Administrativo corresponde ao marco interruptivo encontra respaldo também em decisões recentes do Conselheiro Carlos Jacques, que no Processo Administrativo nº 08012.008859/2009-86 (Cartel dos Postos do DF), e em diversos outros processos[4], se manifestou da seguinte maneira: “o marco inicial a ser considerado deve ser o último documento probatório que denote a prática da conduta pelo Representado. Por sua vez, o marco interruptivo da prescrição da pretensão punitiva é a instauração do Processo Administrativo, pois é quando se instaura a relação jurídica entre Administração Pública e Representado.” (Grifo nosso) Desta forma, levando em consideração o término da conduta de cartel em dezembro de 2011 e a decisão de instauração deste processo em fevereiro de 2020 (SEI 0721862), que corresponde ao início da relação jurídica entre a Administração Pública e os Representados, transcorreu o período de 8 anos e 2 meses, maior que o prazo prescricional de 6 anos, como arguido anteriormente. Tendo ocorrido, portanto, o transcurso do prazo prescricional e a subsequente extinção da punibilidade. Importante destacar que ainda que se considerasse, para fins de análise, o Acordo de Leniência firmado em novembro de 2019 como marco interruptivo da prescrição, a conclusão não se alteraria.

Isso porque entre o término da conduta, em dezembro de 2011, e a celebração do referido acordo, transcorreram 7 anos e 11 meses, período igualmente superior ao prazo prescricional de 6 anos. Assim, mesmo sob essa perspectiva alternativa, também estaria configurado o transcurso do prazo prescricional, impondo-se o reconhecimento da extinção da punibilidade. Assim, aplicando o prazo prescricional de 6 (seis) anos à contar do término das atividades do cartel, tendo em vista que a instauração deste processo administrativo se deu em 19/02/2020, sem adentrar no mérito da conduta, entendo que o processo se encontra prescrito com relação aos Representados Mário Seabra Suarez, Manuel Ribeiro Filho e José Nogueira Filho. II. DO MÉRITO II.1. Delimitação da controvérsia Superadas as questões preliminares, passo ao exame do mérito do presente Processo Administrativo, instaurado para apurar a ocorrência de condutas anticoncorrenciais no mercado de obras de incorporação e construção relacionadas ao procedimento seletivo conduzido pela Fundação Petrobras de Seguridade Social - Petros, por meio da Solicitação de Proposta de Serviço (SPS) n° 02/2010, destinada à contratação de empresa responsável pela execução das obras civis de ampliação do edifício Conjunto Pituba, utilizado como sede administrativa da Petróleo S.A. - Petrobras, em Salvador/BA (Nota Técnica SG/CADE nº 22/2020, SEI 0721804; Despacho SG/CADE nº 3/2020, SEI 0721862).

A controvérsia consiste em verificar se agentes econômicos potencialmente concorrentes ajustaram condutas para restringir ou falsear a competição no referido procedimento seletivo, mediante combinação de preços, alinhamento de condições comerciais, divisão de mercado e troca de informações concorrencialmente sensíveis (Nota Técnica SG/CADE nº 46/2025, SEI 1563260). Tais práticas, se comprovadas, configuram infração à ordem econômica nos termos dos arts. 20 e 21 da Lei n° 8.884/1994 (vigente à época dos fatos), atualmente correspondentes ao art. 36 da Lei n° 12.529/2011, notadamente na forma de cartel clássico entre concorrentes (Nota Técnica SG/CADE nº 46/2025, SEI 1563260; Parecer MPF/CADE nº 02/2026, SEI 1695366). Conforme ressaltado pelo MPF junto ao CADE, a análise de cartel raramente se baseia em prova direta explícita de acordo formal entre concorrentes, sendo plenamente admissível a formação do convencimento a partir de prova indiciária robusta, composta por múltiplos elementos convergentes analisados em conjunto (Parecer MPF/CADE nº 02/2026, SEI 1695366). II.2. Reconstrução fática da dinâmica colusiva A instrução conduzida pela Superintendência-Geral (SG) reuniu um conjunto probatório robusto, composto por documentos do procedimento seletivo da Petros, comunicações eletrônicas e depoimentos, que demonstra, de forma inequívoca, a existência de coordenação prévia entre as empresas.

Constatou-se que, antes mesmo da divulgação oficial da Solicitação de Proposta de Serviços (SPS) nº 02/2010, já havia vasta troca de informações sensíveis e compartilhamento de dados essenciais para a elaboração das propostas comerciais entre as construtoras e a gerenciadora do empreendimento. O núcleo desse arranjo estratégico deu-se notadamente entre a Construtora OAS S.A. (atual Coesa S.A.) e a Odebrecht Realizações. O acervo probatório revela que as empresas definiram previamente que a OAS seria a vencedora formal do certame, enquanto a Odebrecht integraria, em momento posterior, a estrutura societária responsável pela execução da obra. Essa dinâmica colusiva materializou-se concretamente com a constituição da Sociedade de Propósito Específico (SPE) Edificações Itaigara S.A., comprovando a efetiva divisão prévia dos ganhos. Para a viabilização desse ecossistema ilícito, a Mendes Pinto Engenharia Ltda. desempenhou papel central e facilitador. Na qualidade de gerenciadora contratada pela Petros, a empresa detinha acesso privilegiado a informações estratégicas, orçamentos e cronogramas, utilizando ativamente essa posição para orquestrar a circulação de dados restritos entre as concorrentes. A análise integrada de todos esses elementos revela um padrão de comportamento incompatível com a atuação independente, comprovando de maneira cabal a materialidade da infração à ordem econômica.

II.3 Conjunto probatório O conjunto probatório reunido nos autos é robusto e diversificado, sendo composto não apenas por documentos formais relativos ao procedimento seletivo conduzido pela Petros, mas também por provas diretas e indiretas, documentais e testemunhais, que evidenciam a prática de condutas típicas de cartel, tais como troca de informações concorrencialmente sensíveis, divisão de mercado e alinhamento de estratégias comerciais. Destacam-se, nesse contexto, elementos oriundos de Acordo de Leniência, bem como comunicações eletrônicas internas entre agentes econômicos envolvidos. Dentre as provas mais relevantes, ressalto a existência de trocas de e-mails entre altos executivos de empresas concorrentes, ocorridas ainda no início de 2010, antes mesmo da formalização do procedimento competitivo. Em especial, consta dos autos a troca de mensagens entre Paul Elie Altit e Marcelo Odebrecht (Doc. 2 – SEI 1124305), na qual se discute expressamente o papel da Mendes Pinto e a própria necessidade de concorrência, com questionamentos como [ACESSO RESTRITO]. Tais comunicações evidenciam, de forma direta, a percepção dos agentes quanto à existência de um ambiente não competitivo e à centralização de decisões estratégicas. Ademais, a prova documental revela uma sequência estruturada de contatos e interações entre os agentes, organizada cronologicamente pela Superintendência-Geral, que inclui: (i) reuniões presenciais entre representantes das empresas;

(ii) encontros informais, como o jantar realizado em 19/04/2010 entre executivo da Odebrecht e dirigente da Petros; e (iii) comunicações subsequentes relatando tais encontros e tratando de estratégias relativas à participação no empreendimento. Também há registro de comunicações indicando tratativas para negociação da participação ou retirada de concorrentes da disputa, o que reforça a hipótese de coordenação prévia de resultados. Soma-se a isso o fato de que o conjunto probatório permite reconstituir, de maneira coerente, a dinâmica evolutiva do conluio, desde os primeiros contatos entre os agentes até a sua efetiva implementação, inclusive com a posterior estruturação societária do empreendimento e execução contratual em condições alinhadas. Considerados de forma integrada, esses elementos demonstram padrão de comportamento incompatível com a atuação independente de concorrentes e são suficientes para comprovar, de maneira consistente, a materialidade da infração à ordem econômica. II.4 Das Defesas Administrativas Os Representados apresentaram diversas alegações de mérito, entre as quais se destacam: inexistência de ambiente concorrencial, ausência de prova direta de acordo entre concorrentes e insuficiência de provas para individualização das condutas (Nota Técnica SG/CADE nº 103/2020, SEI 0816311; Despacho SG nº 1156/2020, SEI 0816336).

Quanto à alegação de inexistência de ambiente concorrencial, verifica-se que o procedimento seletivo conduzido pela Petros possuía características típicas de processo competitivo, com apresentação de propostas por empresas potencialmente concorrentes (Nota Técnica SG/CADE nº 46/2025, SEI 1563260). Ainda que se trate de contratação privada, o procedimento apresentava condições suficientes para caracterizar ambiente concorrencial (Nota Técnica SG/CADE nº 46/2025, SEI 1563260). No que se refere à alegação de ausência de prova direta de acordo entre concorrentes, cumpre reiterar que a caracterização de cartel não exige documento formal contendo pacto explícito entre os agentes (Parecer MPF/CADE nº 02/2026, SEI 1695366). A multiplicidade de evidências reunidas pela autoridade instrutória revela padrão consistente de troca de informações sensíveis e coordenação entre agentes econômicos (Nota Técnica SG/CADE nº 46/2025, SEI 1563260). III. INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS III.1. Premissas para análise da responsabilidade individual Superada a análise das preliminares e reconhecida a materialidade da infração à ordem econômica, passa-se à individualização das condutas atribuídas aos representados remanescentes, a fim de verificar o grau de participação de cada agente na dinâmica colusiva investigada. Nos termos da jurisprudência consolidada do CADE, a responsabilização em casos de cartel não exige a demonstração de acordo formal explícito entre concorrentes.

A própria natureza clandestina dessas práticas faz com que sua comprovação frequentemente resulte da análise de conjunto probatório indiciário robusto, composto por múltiplos elementos convergentes capazes de revelar coordenação estratégica entre agentes econômicos. Conforme destacado pelo MPF junto ao CADE, a prova do cartel pode emergir da análise integrada de elementos como comunicações entre concorrentes, documentos contemporâneos à conduta, registros societários, fluxos de informação e comportamentos econômicos inconsistentes com dinâmica concorrencial autônoma (Parecer MPF nº 02/2026, SEI 1695366). No presente caso, a instrução conduzida pela SG permitiu reconstruir a dinâmica da conduta investigada a partir de diversos elementos probatórios, incluindo documentos do processo de contratação, registros de comunicações entre agentes econômicos e informações relacionadas ao desenvolvimento do empreendimento investigado (Nota Técnica nº 46/2025 – SG/CADE, SEI 1563260). A análise desses elementos indica que o procedimento seletivo promovido pela Fundação Petrobras de Seguridade Social – Petros para a execução das obras de ampliação do Conjunto Pituba ocorreu em ambiente marcado por troca de informações concorrencialmente sensíveis e coordenação de comportamento entre empresas potencialmente concorrentes.

A PFE junto ao CADE, ao examinar o processo, também concluiu pela existência de elementos suficientes para caracterizar a participação de determinados representados na conduta investigada (Parecer PFE/CADE, SEI 1618230). A partir dessas premissas, passa-se à análise individualizada da conduta dos representados. III.2 Mendes Pinto Engenharia Ltda. No presente caso, entendo que a Mendes Pinto Engenharia Ltda. desempenhou papel central, ativo e estruturante na dinâmica colusiva investigada, extrapolando de forma inequívoca os limites de sua atuação contratual como gerenciadora do empreendimento. Conforme demonstrado nos autos, a empresa foi contratada pela Fundação Petros para exercer funções de natureza técnica, notadamente a elaboração de projetos, estimativas orçamentárias e apoio à estruturação da futura contratação. No entanto, as provas evidenciam que essa posição foi indevidamente utilizada para coordenar agentes econômicos concorrentes e viabilizar a prática colusiva. Nos momentos iniciais, observo que a Mendes Pinto já figurava como elemento de articulação entre os agentes. Em troca de e-mails datada de 03/02/2010 (Documento 2 – SEI 1124305), verifica-se que, ao tratar do contrato firmado com a Petros, foi expressamente indicado que [ACESSO RESTRITO].

Essa atuação se intensifica ao longo do tempo, sendo corroborada por reuniões presenciais, como o encontro entre Paulo Afonso Mendes Pinto e representantes da Odebrecht, bem como por tratativas voltadas à restrição da competição, nas quais se chegou a oferecer exclusividade no desenvolvimento do projeto a determinados agentes. Além disso, a prova documental revela que a Mendes Pinto atuou diretamente na circulação de informações concorrencialmente sensíveis entre empresas potencialmente concorrentes, inclusive mediante o compartilhamento de dados técnicos, operacionais e estratégicos. Destaco, nesse sentido, o e-mail de 14/07/2010 (Documento 8 – SEI 0696378), no qual Rodrigo Barretto, representante da Mendes Pinto, encaminha a Ricardo Carneiro (Odebrecht Realizações) o cálculo de tráfego de elevadores elaborado por fornecedor especializado. De igual modo, no e-mail de 15/07/2010 (Documento 9 – SEI 0696388), o mesmo representante compartilha o quadro completo de áreas do empreendimento, contendo índices técnicos detalhados. Tais informações, de natureza altamente sensível, foram disponibilizadas a agentes que deveriam, em um ambiente competitivo, elaborar suas propostas de forma independente.

No mesmo sentido, o Documento 5 do Acordo de Leniência (SEI 0696342) evidencia troca de e-mails entre a Mendes Pinto e a Odebrecht Realizações contendo “pontos de concentração decorrentes da última reunião”, com detalhamento de aspectos técnicos relevantes da obra, como sondagens e necessidades estruturais. Já o Documento 7 (SEI 0696363 e 0696377) demonstra o compartilhamento de cronogramas detalhados de reuniões e visitas técnicas, com participação conjunta de representantes da Mendes Pinto e de potenciais concorrentes, antes mesmo da formalização do processo seletivo. A meu ver, esses elementos demonstram não apenas a troca pontual de informações, mas a existência de um fluxo contínuo e estruturado de dados estratégicos, sob coordenação da Mendes Pinto, que permitiu o alinhamento prévio entre os participantes do certame. Conforme consignado na Nota Técnica nº 46/2025 – SG/CADE (SEI 1563260), as empresas passaram a trabalhar conjuntamente no estudo do projeto, levantamento de orçamentos e definição de parâmetros técnicos, antes mesmo da divulgação oficial da Solicitação de Propostas, com circulação de informações concorrencialmente sensíveis, o que esvaziou o caráter competitivo do procedimento. Verifico que a atuação da Mendes Pinto não se limitou à facilitação informacional.

A empresa também participou ativamente da estruturação do próprio certame, influenciando a definição de participantes, contribuindo para a elaboração do edital e, posteriormente, recomendando a contratação da OAS, bem como a entrada da Odebrecht Realizações na sociedade responsável pela execução da obra, em linha com o arranjo previamente estabelecido entre os concorrentes. Diante desse conjunto robusto e convergente de provas documentais, especialmente os e-mails e registros de comunicações internas, muitos deles contendo informações concorrencialmente sensíveis, entendo que resta plenamente caracterizada a atuação ativa da Mendes Pinto na coordenação do conluio. Não se trata, portanto, de mera ciência ou participação periférica, mas de contribuição essencial para a redução da incerteza concorrencial, a viabilização do alinhamento entre os agentes e a implementação do resultado colusivo. Assim, concluo que a Mendes Pinto Engenharia Ltda. não apenas teve pleno conhecimento da dinâmica colusiva, como também atuou de forma decisiva para sua estruturação e execução, razão pela qual deve ser responsabilizada pela prática de infração à ordem econômica. III.3 Coesa S.A.

(antiga Construtora OAS S.A.) No presente caso, entendo que a Coesa S.A., sucessora da Construtora OAS S.A., ocupa posição central, ativa e decisiva na dinâmica colusiva investigada, não apenas por ter sido a vencedora do procedimento seletivo conduzido pela Fundação Petros para a execução das obras de ampliação do Conjunto Pituba, mas também por sua atuação prévia no contexto de coordenação entre concorrentes, conforme amplamente demonstrado no conjunto probatório. Com efeito, a análise da Nota Técnica nº 46/2025 – SG/CADE (SEI 1563260) evidencia a existência de trocas sistemáticas de informações concorrencialmente sensíveis entre a Coesa/OAS e outros agentes econômicos, ainda em momento anterior à formalização do certame. Destaco, nesse sentido, o Documento 4 do Acordo de Leniência (SEI 0696332), que contém troca de e-mails entre representantes da OAS e da Odebrecht Realizações, na qual se verifica o compartilhamento de plantas do empreendimento e a elaboração conjunta de estudos logísticos relativos ao canteiro de obras, antes mesmo da publicação da Solicitação de Propostas. Na mesma linha, o Documento 3 (SEI 0696325) revela o envio de estudo logístico do canteiro de obras a representantes das duas empresas, estruturado como se destinado à atuação conjunta, evidenciando alinhamento prévio entre concorrentes.

Adicionalmente, verifico que, em 22/07/2010, houve troca de e-mails entre representantes da OAS e da Odebrecht Realizações contendo orçamento para construção do canteiro de obras, novamente em contexto de atuação coordenada (SEI 0696325). De igual modo, o Documento 11 do Acordo de Leniência (SEI 0696400 e 0696402) demonstra o compartilhamento, por parte da Odebrecht Realizações com a OAS, de orçamento de piso elevado que viria a ser incorporado à revisão da própria Solicitação de Propostas nº 002/2010, o que revela não apenas troca de informações, mas efetiva influência conjunta sobre parâmetros da contratação. Também merece destaque o Documento 6 (SEI 0696344), no qual se identificam comunicações entre representantes da OAS e da Odebrecht Realizações contendo discussões técnicas detalhadas sobre soluções construtivas, com base em experiências anteriores,evidenciando alinhamento estratégico entre concorrentes em aspectos diretamente relevantes à formulação das propostas. Ainda, conforme registrado na Nota Técnica, há comunicações internas indicando a necessidade de “se entender com a OAS”, o que demonstra a transição deliberada de um cenário competitivo para um ambiente de coordenação entre os agentes econômicos.

A meu ver, tais elementos evidenciam que a participação da Coesa/OAS no certame ocorreu em ambiente previamente estruturado por meio de trocas informacionais e alinhamentos estratégicos, que reduziram substancialmente a incerteza competitiva e comprometeram a independência das propostas apresentadas. Esse contexto é reforçado pelo fato de que, ao final do procedimento, a OAS sagrou-se vencedora, sendo posteriormente viabilizada a entrada da Odebrecht Realizações na sociedade responsável pela execução do empreendimento (Edificações Itaigara S.A.), mediante aquisição de participação societária em condições previamente ajustadas, materializando a divisão de resultados entre os agentes. Cumpre observar, ainda, que a empresa chegou a celebrar Termo de Compromisso de Cessação com o CADE. Contudo, o Tribunal do CADE declarou o descumprimento integral do referido TCC, com base na Nota Técnica nº 38 (SEI 1300454) e no Despacho SG nº 1418 (SEI 1300460), decisão posteriormente formalizada na 222ª Sessão Ordinária de Julgamento (SEI 1303953). Embora tenha havido, em momento posterior, decisão judicial liminar no âmbito da Apelação Cível nº 1118223-06.2023.4.01.3400 suspendendo provisoriamente os efeitos dessas decisões, tal cenário foi revertido.

Conforme informado pela PFE/CADE (Despacho nº 00806/2025 e Cota nº 00039/2026), a 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, em composição ampliada, afastou a suspensão anteriormente concedida, restabelecendo a plena eficácia das decisões administrativas. O referido acórdão assentou, de forma expressa, que as condutas tratadas no âmbito dos acordos de leniência firmados com a Controladoria-Geral da União não se confundem com aquelas apuradas no âmbito concorrencial pelo CADE, destacando a autonomia das esferas sancionatórias e a distinção dos bens jurídicos tutelados. Dessa forma, restou afastada a alegação de bis in idem, consolidando-se a regularidade da persecução punitiva no presente caso. Por fim, cumpre registrar que o conjunto probatório também revela a atuação de pessoas físicas diretamente vinculadas à dinâmica colusiva, em especial José Nogueira Filho, Manuel Ribeiro Filho e Mário Seabra Suarez, cujas condutas aparecem associadas à coordenação e à execução das estratégias empresariais relacionadas ao empreendimento (SEI 1563260, 1618230 e 1695366). Tais elementos reforçam o caráter estruturado e consciente da atuação da Coesa no contexto investigado, ainda que, conforme já analisado em sede preliminar, a pretensão punitiva administrativa em relação a esses agentes esteja prescrita.

Diante desse conjunto robusto e convergente de provas, especialmente os e-mails, documentos do Acordo de Leniência e registros de comunicações estratégicas, concluo que a Coesa S.A. participou de forma ativa, consciente e decisiva da dinâmica colusiva que comprometeu a competitividade do procedimento seletivo, tendo se beneficiado diretamente de seus resultados. Por essas razões, impõe-se sua responsabilização pela prática de infração à ordem econômica. III.4. Pessoas físicas vinculadas às empresas investigadas O conjunto probatório também revela elementos que indicam a participação de determinadas pessoas físicas vinculadas às empresas investigadas. Em especial, foram identificados elementos que sugerem a atuação de José Nogueira Filho, Manuel Ribeiro Filho e Mário Seabra Suarez em atividades relacionadas à dinâmica colusiva (SEI 1563260, 1618230 e 1695366). A SG, a PFE e o MPF identificaram indícios de participação desses agentes na condução das estratégias empresariais relacionadas ao empreendimento investigado. Todavia, conforme analisado na seção de preliminares, a pretensão punitiva administrativa encontra-se prescrita em relação a esses representados. Dessa forma, não se faz necessário realizar a análise individual da participação de cada um destes representados. III.5 Representados com insuficiência probatória Em relação às empresas Carioca Christiani Nielsen Engenharia S.A.

e Engeform Engenharia Ltda., bem como aos representados Simões Oliveira de Souza e José Adelmário Pinheiro Filho, o conjunto probatório não se mostrou suficiente para demonstrar adesão consciente ao arranjo colusivo. A análise dos documentos constantes dos autos não revelou elementos capazes de comprovar participação deliberada desses representados na prática anticoncorrencial. A SG, a PFE e o MPF convergiram no entendimento de que os elementos disponíveis não atingem o grau de robustez necessário para sustentar condenação administrativa (SEI 1563260, 1618230 e 1695366). Diante disso, impõe-se o arquivamento do processo em relação a esses representados por insuficiência probatória. III.6. Síntese conclusiva da individualização Em síntese, a análise do conjunto probatório conduz às seguintes conclusões: (i) Condenação: Mendes Pinto Engenharia Ltda. e Coesa S.A.; (ii) Extinção da punibilidade por prescrição: José Nogueira Filho, Manuel Ribeiro Filho e Mário Seabra Suarez; (iii) Arquivamento por insuficiência probatório: Carioca Christiani Nielsen Engenharia S.A., Engeform Engenharia Ltda., Simões Oliveira de Souza e José Adelmário Pinheiro Filho; (iv) Extinção da ação punitiva administrativa: representados beneficiários de acordo de leniência ou compromissários de TCC que cumpriram integralmente suas obrigações. (v) Arquivamento: Paulo Afonso Mendes Pinto, em razão de seu falecimento.

Delimitadas as responsabilidades individuais, passa-se à análise da dosimetria das sanções aplicáveis aos representados condenados. IV. DOSIMETRIA Antes de adentrar especificamente na dosimetria, é importante realizar uma ressalva. Qual seja a de que as condutas, como se depreende do caso, ocorreram e se exauriram no ano de 2009, ou seja, ainda sob a égide da Lei 8.884/94, anterior a atual lei do Cade (Lei nº 12.529/11). Tal fato é importante pois, na apuração de infração à ordem econômica, deve aplicar-se, como regra, a lei vigente à época dos fatos (princípio do tempus regit actum), admitindo-se a retroatividade da norma posterior apenas naquilo que seja mais benéfica ao acusado. Conforme deslindado pela ex-Conselheira Ana Frazão, em voto-vogal proferido no Processo Administrativo nº 08012.009834/2006-57, adotado como referência pelo Tribunal do Cade nessa matéria, os parâmetros estabelecidos pela Lei nº 12.529/2011 são mais benéficos às empresas e a seus administradores, ao passo que os estabelecidos pela Lei nº 8.884/1994 são mais benéficos às pessoas jurídicas e físicas não empresárias. Dessa forma, quanto aos elementos a serem considerados na aplicação da pena, tanto o art. 45 da atual Lei 12.529/2011 quanto o art. 27 da anterior Lei 8.884/94 são idênticos entre si. Porém, no caso concreto, quanto à definição da alíquota a ser aplicada, tem-se que o art. 23 da Lei 8.884/94 se mostra menos benéfico que seu correspondente na lei atual, qual seja o art. 37, inciso I:

Lei 8.884/94 Lei 12.529/2011 Art. 23. A prática de infração da ordem econômica sujeita os responsáveis às seguintes penas: I - no caso de empresa, multa de um a trinta por cento do valor do faturamento bruto no seu último exercício, excluídos os impostos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando quantificável; II - no caso de administrador, direta ou indiretamente responsável pela infração cometida por empresa, multa de dez a cinqüenta por cento do valor daquela aplicável à empresa, de responsabilidade pessoal e exclusiva ao administrador. III - No caso das demais pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como quaisquer associações de entidades ou pessoas constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade jurídica, que não exerçam atividade empresarial, não sendo possível utilizar-se o critério do valor do faturamento bruto, a multa será de 6.000 (seis mil) a 6.000.000 (seis milhões) de Unidades Fiscais de Referência (Ufir), ou padrão superveniente. Parágrafo único. Em caso de reincidência, as multas cominadas serão aplicadas em dobro. Art. 37. A prática de infração da ordem econômica sujeita os responsáveis às seguintes penas:

I - no caso de empresa, multa de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do valor do faturamento bruto da empresa, grupo ou conglomerado obtido, no último exercício anterior à instauração do processo administrativo, no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação; II - no caso das demais pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como quaisquer associações de entidades ou pessoas constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade jurídica, que não exerçam atividade empresarial, não sendo possível utilizar-se o critério do valor do faturamento bruto, a multa será entre R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais); III - no caso de administrador, direta ou indiretamente responsável pela infração cometida, quando comprovada a sua culpa ou dolo, multa de 1% (um por cento) a 20% (vinte por cento) daquela aplicada à empresa, no caso previsto no inciso I do caput deste artigo, ou às pessoas jurídicas ou entidades, nos casos previstos no inciso II do caput deste artigo. § 1º Em caso de reincidência, as multas cominadas serão aplicadas em dobro.

§ 2º No cálculo do valor da multa de que trata o inciso I do caput deste artigo, o Cade poderá considerar o faturamento total da empresa ou grupo de empresas, quando não dispuser do valor do faturamento no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração, definido pelo Cade, ou quando este for apresentado de forma incompleta e/ou não demonstrado de forma inequívoca e idônea. A única ressalva diz respeito às penalidades acessórias, dispostas no art. 38 da lei atual, anteriormente sintetizadas no art. 24 da Lei 8.884/94. Nesse caso, reputo ser necessária a aplicação da lei vigente à época dos fatos. Isso posto, entendo que deve-se aplicar retroativamente a Lei 12.529/2011 à hipótese de definição da alíquota a ser aplicada, por ser possível presumir, com elevado grau de segurança, que se trata da norma mais benéfica para os representados. Enquanto a lei anterior prevê o limite de 30% do faturamento, a lei atual limita a 20% a multa a ser aplicada. Esse será o limite máximo que será adotado, para o caso concreto.

Feito esse primeiro recorte, destaco que o cartel de licitação é uma infração de maior gravidade concorrencial, inclusive com a jurisprudência do Cade consolidando as alíquotas mínima de 15% e máxima de 20% para esta infração.[5] Antes de abordar propriamente a dosimetria individualizada das sanções pecuniárias e a aplicação de penalidades acessórias, tratarei de dois pontos relevantes para a metodologia de cálculo das penas a serem aplicadas neste Processo, quais sejam: (i) os critérios referentes ao art. 45 da Lei 12.529/2011; e (ii) os parâmetros para aplicação de multas para pessoas físicas. Com relação às circunstâncias do cartel, nos termos do art. 45 supracitado, considero que: a) Gravidade da infração: como já dito, o cartel se apresenta como a prática anticompetitiva mais grave, por corromper inteiramente a livre concorrência, bem como por criar uma simulação de competitividade, o que gera danos imensos ao mercado, exigindo tratamento rígido por parte da autoridade. Em casos de licitações públicas, o cartel ainda resulta em graves prejuízos ao Erário, resultando na má aplicação de recursos públicos. b) Boa-fé do infrator: a própria prática de cartel pressupõe inegável má-fé, caracterizada no presente processo pela elevação artificial dos preços, pela divisão do mercado e alocação de clientes e licitações públicas, pelos inúmeros contatos com concorrentes e pela consciência plena acerca da prática de conduta ilícita comum a todos os Representados.

Essa má-fé esteve presente nos autos, pela evidência de simulação, conluio e direcionamento das cartas-convite. c) Vantagem auferida ou pretendida pelo infrator: no caso concreto, não há provas de que os representados tenham tido alguma vantagem efetiva. De fato, não há provas que indicam de forma precisa a existência de superfaturamento, ou que quantifique os ganhos obtidos pelas diversas empresas. Não há provas, também, de ganhos específicos das empresas que decorram do cartel de licitação em exame. d) Consumação ou não da infração: entendo que o cartel foi integralmente consumado, já que houve a implementação do acordo pelas pessoas jurídicas Representadas, as quais conseguiram controlar ou influenciar os resultados de, ao menos, 8 certames. Essas circunstâncias descritas são comuns a todos os representados, não sendo possível cindir suas condutas quanto a tais fatores, eis que todos atuaram de forma conjunta com um objetivo comum, de beneficiar duas empresas e permitir que elas pudessem vencer as licitações fraudadas. e) Grau de lesão, ou perigo de lesão à livre concorrência à economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros: pela análise dos autos, observo que o cartel formado pelos representados possuía poder de mercado limitado, uma vez que sua limitação se deu a nível municipal, em licitações de menor valor. Portanto, o impacto da lesão foi moderado, do ponto de vista econômico.

Porém cumpre ressaltar que a livre concorrência foi efetivamente lesada com a prática da infração. Inegáveis, ainda, os prejuízos causados ao interesse público, à probidade dos procedimentos licitatórios e à reputação do município. f) Efeitos econômicos negativos produzidos no mercado: consoante item anterior, entendo que os efeitos econômicos negativos foram limitados. g) Quanto à situação econômica do infrator: efetuei a análise econômica dos infratores à luz dos dados da Receita Federal, tendo tal situação sido efetivamente considerada na dosimetria da multa, como explicarei de forma individualizada. h) Reincidência: não há, ao menos por ora, prova de reincidência de qualquer Representado. Consideradas as circunstâncias acima, temos a reprovabilidade da infração praticada, haja vista os prejuízos causados à livre concorrência e à regularidade do ambiente competitivo no procedimento seletivo objeto deste processo. A jurisprudência consolidada deste Conselho reconhece que cartéis em procedimentos competitivos de contratação devem ser sancionados com maior rigor, sendo usual a aplicação de alíquotas entre 15% e 20% do faturamento bruto no ramo de atividade afetado pela infração.

No caso concreto, o conjunto probatório evidencia coordenação entre agentes econômicos potencialmente concorrentes no âmbito do procedimento seletivo destinado à contratação de obras de engenharia, mediante troca de informações concorrencialmente sensíveis e alinhamento de comportamento competitivo, circunstâncias que justificam a fixação da alíquota em 15%. A escolha desse percentual decorre da ponderação dos critérios previstos no art. 45 da Lei nº 12.529/2011, especialmente a gravidade da conduta, a má-fé inerente à prática colusiva e a consumação da infração. Ao mesmo tempo, não foram identificadas circunstâncias agravantes adicionais que justifiquem a fixação da multa em patamar superior, tampouco circunstâncias atenuantes relevantes que autorizem sua redução. Nos termos do art. 37, inciso I, da Lei nº 12.529/2011, a multa aplicável às empresas deve incidir sobre o faturamento bruto obtido no último exercício anterior à instauração do processo administrativo no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração, excluídos os impostos. Assim, adota-se como base de cálculo o faturamento bruto das empresas condenadas no ramo de atividade afetado pela conduta no exercício anterior à instauração do presente Processo Administrativo. Na hipótese de não ser possível identificar de forma precisa o faturamento correspondente ao ramo de atividade afetado, admite-se, nos termos do §2º do art.

37 da Lei nº 12.529/2011, a utilização do faturamento total da empresa ou do grupo econômico. O faturamento bruto da COESA no ano de 2019 (ano anterior à instauração do processo administrativo) foi de R$ 243.606.036,69. (duzentos e quarenta e três milhões, seiscentos e seis mil, trinta e seis reais e sessenta e nove centavos). Com a devida atualização pela taxa Selic, entre dezembro de 2019 a janeiro de 2026, o valor de faturamento alcança [ACESSO RESTRITO À REPRESENTADA E AO CADE]. Utilizarei as diretrizes do Guia de Dosimetria de Multas em Cartel para definir a alíquota aplicável no presente caso. De acordo com o Guia, os cartéis em licitação devem ter alíquota de referência estabelecida em 17%, podendo ser superior ou inferior, no limite de 14%, ao se considerar as majorantes e atenuantes. Adoto, assim, a alíquota de [ACESSO RESTRITO AO CADE E A REPRESENTADA] como alíquota de referência para o cálculo da sanção. No presente caso, a aplicação da alíquota de [ACESSO RESTRITO AO CADE E A REPRESENTADA] sobre a base de cálculo de R$ R$ 427.708.837,56 resulta no valor de R$ 64.156.325,63 (sessenta e quatro milhões, cento e cinquenta e seis mil, trezentos e vinte e cinco reais e sessenta e três centavos), dentro dos limites legais. No que se refere à representada Mendes Pinto Engenharia Ltda., conforme informado pela Receita Federal (SEI 1726809), a empresa foi formalmente extinta em 2018, ou seja, em momento anterior à instauração do presente Processo Administrativo.

Ademais, de acordo com as informações prestadas pela própria Receita Federal, não foi possível obter dados de faturamento da empresa no período compreendido entre 2016 e 2020, o que inviabiliza a adoção do critério de cálculo da multa com base no faturamento bruto, nos termos do art. 37, inciso I e § 2º, da Lei nº 12.529/2011 e das diretrizes constantes do Guia de Dosimetria de Multas em Cartel. Nessas circunstâncias, o próprio Guia admite a utilização de critérios alternativos e proxies que assegurem a proporcionalidade e a razoabilidade da sanção. Assim, considerando a impossibilidade de aferição direta da base de cálculo, bem como a necessidade de preservar a isonomia entre os representados e o caráter dissuasório da penalidade, adoto como parâmetro a base de cálculo utilizada para a COESA, por se mostrar adequada e proporcional em relação ao conjunto das empresas investigadas. Dessa forma, aplico à Mendes Pinto Engenharia Ltda. a mesma alíquota de referência de 15%, adotada no caso da COESA para cartel em licitação, em consonância com o Guia, que prevê tal percentual dentro da faixa recomendada. Em razão disso, e com fundamento nos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e isonomia, fixo a multa no mesmo patamar de R$ 64.156.325,63, valor que se mostra adequado para refletir a gravidade da conduta e garantir tratamento equânime entre as empresas condenadas pela mesma infração.

Os valores acima correspondem à aplicação da alíquota de [ACESSO RESTRITO AO CADE E A REPRESENTADA] sobre a base de cálculo definida neste voto e deverão ser atualizados pela taxa SELIC, nos termos da legislação aplicável, desde a data desta decisão até o seu efetivo pagamento. Considero, por fim, que as sanções pecuniárias ora fixadas são adequadas, proporcionais e suficientes para cumprir as finalidades repressiva e dissuasória da política de defesa da concorrência, razão pela qual passo ao dispositivo. Dispositivo Ante o exposto, com fundamento nos arts. 36, 37 e 45 da Lei n° 12.529/2011, e à luz do conjunto probatório constante dos autos, bem como das análises empreendidas na Nota Técnica nº 46/2025 da Superintendência-Geral do CADE (SEI 1563260), no Parecer da Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE (SEI 1618230) e no Parecer do Ministério Público Federal junto ao CADE (SEI 1695366), voto: Pela condenação de: a) Coesa S.A.

(atual denominação da Construtora OAS S.A.), pela prática de infração à ordem econômica, nos termos dos artigos 20, inciso I, e 21, incisos I, II e III, da Lei nº 8.884/1994, correspondentes ao artigo 36, caput, inciso I c/c o § 3º, inciso I, alíneas “a” e “c”, e inciso II da Lei nº 12.529/2011, à multa correspondente a 15% do faturamento bruto no exercício anterior à instauração do processo administrativo, no valor de R$ 64.156.325,63 (sessenta e quatro milhões, cento e cinquenta e seis mil, trezentos e vinte e cinco reais e sessenta e três centavos), a ser atualizado pela taxa SELIC até o efetivo pagamento; b) Mendes Pinto Engenharia Ltda., pela prática de infração à ordem econômica, nos termos dos artigos 20, inciso I, e 21, incisos I, II e III, da Lei nº 8.884/1994, correspondentes ao artigo 36, caput, inciso I c/c o § 3º, inciso I, alíneas “a” e “c”, e inciso II da Lei nº 12.529/2011, à multa correspondente a 15% do faturamento bruto obtido no exercício anterior à instauração do processo administrativo, no valor de R$ 64.156.325,63 (sessenta e quatro milhões, cento e cinquenta e seis mil, trezentos e vinte e cinco reais e sessenta e três centavos), a ser atualizado pela taxa SELIC até o efetivo pagamento; Autorizo, com fundamento o art.

15, incisos III e IV, da Lei nº 12.529/2011, a atuação da Procuradoria Federal Especializada junto ao Cade para promover a execução judicial da presente decisão, inclusive com a adoção das medidas necessárias à apuração da responsabilidade patrimonial e à cobrança da multa aplicada em face dos sucessores da Mendes Pinto Engenharia Ltda. e/ou das demais pessoas jurídicas integrantes de seu grupo econômico, nos termos da legislação aplicável, tendo em vista a extinção formal da referida empresa em momento anterior à instauração do presente Processo Administrativo. Pela extinção da punibilidade, em razão da prescrição da pretensão punitiva administrativa, nos termos do art. 46, §4º, da Lei nº 12.529/2011 c/c art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999 e arts. 109, III, 115 e 117 do Código Penal, em relação aos representados: a) Mário Seabra Suarez; b) Manuel Ribeiro Filho; c) José Nogueira Filho; Pelo arquivamento do processo administrativo, por insuficiência probatória, em relação aos representados: a) Carioca Christiani Nielsen Engenharia S.A.; b) Engeform Engenharia Ltda.; c) Simões Oliveira de Souza; d) José Adelmário Pinheiro Filho; Pela extinção da ação punitiva da Administração Pública, em razão do cumprimento integral do Acordo de Leniência, com o consequente arquivamento deste processo administrativo, em vista do cumprimento integral do Acordo de Leniência, conforme atestado pela SG/CADE, nos termos do art. 86, § 4º, inciso I, e art.

87, parágrafo único, da Lei 12.529/2011, em relação aos representados: a) OR Empreendimentos Imobiliários e Participações S.A.; b) Marcelo Bahia Odebrecht; c) César Bahia Alice Carvalho dos Santos; d) Djean Vasconcelos Cruz; e) Eduardo José Pedreira Franco dos Passos Sobrinho; f) Ricardo Santos Carneiro; g) Paul Elie Altit; Pelo arquivamento do processo administrativo, condicionado ao cumprimento integral das obrigações assumidas nos respectivos Termos de Compromisso de Cessação (TCC), em relação aos representados: a) José Carlos Varjão Cardoso; b) Rodrigo de Araújo Silva Barretto. Pelo arquivamento do representado Paulo Afonso Mendes Pinto em razão de seu falecimento. Determino que os valores das multas aplicadas sejam atualizados pela taxa SELIC, nos termos da legislação aplicável, desde a data desta decisão até o seu efetivo pagamento. Dê-se ciência desta decisão à Superintendência-Geral do CADE, à Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE e ao Ministério Público Federal junto ao CADE, para conhecimento, acompanhamento da execução e adoção das providências cabíveis no âmbito de suas atribuições. É como voto. gustavo augusto freitas de lima Presidente (assinado eletronicamente) Referências: ^ BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Resp: 1871758 – PR 2020/0095835-9, Relator: Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 03/05/2022. ^ BRASIL. Supremo Tribunal Federal. HC 138.088/RJ, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe 27/11/2017 ^ BRASIL.

Supremo Tribunal Federal MS: 37.902 DF, Relator: NUNES MARQUES, Data de Julgamento: 08/03/2023. ^ PA nº 08700.003528/2016-21 (Voto SEI nº 1533480) e PA nº 08700.001805/2017-41 (Voto SEI nº1429012). ^ A título de exemplo, os PAs nº 08012.004472/2000-12, 08012.004573/2004-17 e 08012.007149/2009-39.