Atividades Auxiliares dos Seguros, da Previdência Complementar e dos Planos de Saúde não Especificados Anteriormente

SEI/CADE - 1766645 - Voto Processo Administrativo Processo Administrativo n. 08700.000694/2017-59 (Autos de Acesso Restrito n. 08700.004226/2018-31) Representante: Ministério Público do Estado da Bahia e Central Nacional Unimed (CNU) Advogados: Jeber Juabre Junior; Ana Camila Lima dos Anjos e Janaína Andrea do Espírito Santo Representados: Cooperativas de especialidades médicas do Estado da Bahia, a saber: i) Coopercolo Cooperativa de Coloproctologia, Cirurgia Oncológica e Cirurgia do Aparelho Digestivo da Bahia; ii) Cardiotórax Cooperativa de Cirurgiões Cardiovasculares ou Torácicos do Estado da Bahia; iii) COOPCJBA – Cooperativa de Cirurgiões de Joelho da Bahia; iv) CCP – Cooperativa Médica de Cirurgiões de Cabeça e Pescoço do Estado da Bahia; v) Coopercati – Cooperativa de Cardiologistas Intervencionistas da Bahia; vi) Coopercoc – Cooperativa de Cirurgiões de Cotovelo da Bahia; vii) Coopermasto – Cooperativa de Trabalho dos Mastologistas da Bahia; viii) Coopquadril Cooperativa de Cirurgiões de Quadril da Bahia; ix) Cooperonco – Cooperativa de Cirurgiões Oncológicos da Bahia; x) Coopervasc – Cooperativa de Angiologia e Cirurgia Vascular e Endovascular da Bahia; xi) Cooperuro – Cooperativa de Urologistas da Bahia; e xii) Cooperorl – Cooperativa de Otorrinolaringologistas da Bahia. Advogados(as):

André Marinho Mendonça e outros (Cooperonco e CCP), Edson da Silva Santos (Cardiotórax), e Adriano Argones Martins, Aristóteles Araújo Aguiar e outros (Coopercoc, COOPCJBA, Coopervasc, Coopercolo, Cooperuro, Coopermasto, Coopercati, Coopquadril e Cooperorl). Relator: Presidente Gustavo Augusto Voto-Vista: Conselheiro Carlos Jacques Vieira Gomes VOTO VISTA - CONSELHEIRO CARLOS JACQUES VIEIRA GOMES VERSÃO PÚBLICA única Ementa: Processo Administrativo. voto-vista. cooperativas médicas. honorários. disposição estatutária. indução à conduta comercial uniforme. regra de análise. presunção relativa de ilicitude. ônus da prova. arquivamento e condenação em obrigação de fazer. Tabelas de honorários ou disposições estatutárias que obriguem associados/cooperados a seguirem certos valores devem ser analisadas como condutas por objeto com presunção relativa de ilicitude. É obrigação do Representando se desincumbir do ônus de provar que a presunção deve ser afastada. Não há necessidade de que as tabelas elaboradas por cooperativas ou órgãos representativos de classe sejam impositivas para caracterização da conduta anticompetitiva. A mera existência da tabela e o poder de mercado sobre seus membros/cooperados é capaz de caracterizar a infração à ordem econômica por meio de influência de conduta uniforme. voto I.

síntese do processo administrativo Trata-se de Processo Administrativo com vistas a apurar supostas infrações à ordem econômica perpetradas por cooperativas médicas do Estado da Bahia, atuantes no mercado de saúde suplementar. O caso foi pautado para a 263ª Sessão Ordinária de Julgamento, realizada em 8 de abril de 2026 (SEI 1734479). Na ocasião, o Relator Presidente Gustavo Augusto apresentou seu voto pelo arquivamento do Processo Administrativo em relação à Cooperorl – Cooperativa de Otorrinolaringologistas da Bahia, por insuficiência de provas quanto à prática de infração à ordem econômica; pelo arquivamento do Processo Administrativo, em relação à Cooperuro – Cooperativa de Urologistas da Bahia, com recomendação de alteração de seu estatuto social, sob pena de possibilidade de novo procedimento; bem como pelo arquivamento do processo em relação aos Compromissários Coopercolo, Coopercati, Coopervasc, Coopermasto, Coopercoc, COOPCJBA/Cooperjoelho, Cooperquadril, Cardiotórax, CPP e Cooperonco, em razão dos referidos Termos de Compromisso de Cessação de Prática. Seu voto foi assim ementado: PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. COOPERATIVAS MÉDICAS. MERCADO DE SERVIÇOS MÉDICOS ESPECIALIZADOS NA SAÚDE SUPLEMENTAR. POSSÍVEL INFRAÇÃO À ORDEM ECONÔMICA (ART. 36 DA LEI Nº 12.529/2011). ARQUIVAMENTO. MEDIDA PREVENTIVA. ESTRUTURAL. 1.

PROCESSO ADMINISTRATIVO INSTAURADO PARA APURAR SUPOSTAS PRÁTICAS ANTICONCORRENCIAIS ENVOLVENDO COOPERATIVAS MÉDICAS ATUANTES NO MERCADO DE SERVIÇOS ESPECIALIZADOS EM SAÚDE SUPLEMENTAR NO ESTADO DA BAHIA. 2. CELEBRAÇÃO DE TERMOS DE COMPROMISSO DE CESSAÇÃO (TCC) POR DEZ COOPERATIVAS, COM SUSPENSÃO DO PROCESSO EM RELAÇÃO ÀS SIGNATÁRIAS, NOS TERMOS DO ART. 85, §9º, DA LEI Nº 12.529/2011. 3. ANÁLISE DE MÉRITO EM RELAÇÃO ÀS COOPERATIVAS REMANESCENTES: COOPERURO E COOPERORL. 4. COOPERORL: INSUFICIÊNCIA DE PROVAS. AUSÊNCIA DE PADRONIZAÇÃO DE CONDUTAS OU RESTRIÇÕES À ARQUIVAMENTO. AUTONOMIA NEGOCIAL. 5. COOPERURO: IDENTIFICAÇÃO DE CLÁUSULA ESTATUTÁRIA COM POTENCIAL APTIDÃO PARA RESTRINGIR A AUTONOMIA COMERCIAL DOS COOPERADOS. DETERMINAÇÃO DE ADEQUAÇÃO ESTATUTÁRIA DE NATUREZA PREVENTIVA, SEM APLICAÇÃO DE SANÇÃO. Após, apresentei pedido de vistas e o julgamento do processo foi suspenso. O processo foi incluído na pauta da 267ª Sessão Ordinária de Julgamento, conforme Certidão SEI 1764001. O meu pedido de vista se deu em razão da necessidade de analisar de maneira mais detalhada um ponto específico do caso: o padrão probatório que deve ser aplicada a cooperativas que impõem restrições à liberdade de iniciativa de seus cooperados. O presente voto, portanto, se debruçará sobre tal ponto em específico. Deixo de fazer um relatório detalhado do caso, pois este já está disponível no SEI 1729380.

Quando necessário para melhor compreensão, retomarei passagens do voto do Relator e dos fatos do caso. ii. considerações sobre as condutas aqui analisadas e dos pareceres do mpf e pfe/cade Conforme mencionado no Voto do Relator (SEI 1732975) , as práticas investigadas no presente Processo Administrativo dizem respeito a: a) Adoção de tabelas uniformes de preços para procedimentos médicos, com valores significativamente superiores aos praticados no mercado, chegando a múltiplos da tabela de referência “Classificação Brasileira Hierarquizada de Procedimentos Médicos” (CBHPM); b) Restrição à negociação individual de honorários por parte dos profissionais cooperados com as Operadoras de Planos de Saúde (OPS); c) A adoção de estratégias coletivas de boicote, inclusive por meio de descredenciamento ou suspensão da realização de procedimentos; d) O incentivo à judicialização de demandas por parte dos pacientes, inclusive com orientação para ajuizamento de ações visando compelir as operadoras ao pagamento dos valores estipulados pelas cooperativas. Em seu Parecer, a SG opinou pelo arquivamento do processo em relação à Cooperorl e pela condenação da CCP, Cardiotórax e Cooperonco. Ainda, sugeriu que fosse determinado à Cooperuro alterar a cláusula de seu estatuto que obriga cooperados a executarem serviços acordados pela cooperativa. Também opinou pela suspensão do processo administrativo contra as cooperativas que celebraram TCC.

O Parecer da PFE/Cade (SEI 1650691) chegou à mesma conclusão da SG, divergindo, somente, quanto à determinação de arquivamento do PA em face das Compromissárias de TCC. Posteriormente, CCP, Cardiotórax e Cooperonco celebraram Termos de Compromisso de Cessação com o Cade. O Ministério Público Federal também opinou (SEI 1722159) no mesmo sentido da SG e PFE, mas já incluindo a sugestão de arquivamento do processo em relação a todos os Compromissários de TCC, incluindo CCP, Cardiotórax e Cooperonco. Há, portanto, convergência dos pareceres da SG, PFE e MPF quanto ao arquivamento do processo em relação à Cooperorl; convergência quanto à sugestão de alteração da cláusula do estatuto da Cooperuro; e divergência quanto se deve haver a suspensão ou arquivamento do PA em relação aos Compromissários de TCC. iii. dos fundamentos do voto do conselheiro-relator Em seu voto, o Conselheiro-Relator enfrentou as acusações feitas em face da Cooperorl e da Cooperuro, cooperativas que não celebraram TCC junto ao Cade. Com relação à Cooperorl, o Relator entendeu pela ausência de elementos probatórios capazes de caracterizar a conduta anticompetitiva por parte da cooperativa. Sua análise se baseou na ausência de “impactos concorrenciais negativos” associados à atuação da cooperativa. Cito passagem do voto: 38.

No tocante às condutas investigadas, notadamente centralização de negociações, imposição de preços e boicotes coletivos, não foram identificados elementos probatórios robustos que sustentem tais imputações em relação à Cooperorl. Diferentemente do que se verificou para outras cooperativas, não há nos autos documentos, atas, comunicações ou evidências empíricas que demonstrem coordenação efetiva entre cooperados com vistas à uniformização de condutas comerciais. Em seguida, no que se refere à Cooperuro, o voto do Relator reconheceu a existência de dispositivos estatutários com o potencial de restringir a autonomia concorrencial dos cooperados. Os dispositivos sob análise estabeleciam que seria obrigação do cooperado cobrar pelos seus serviços “dentro dos valores de honorários acordados pela COOPERURO”. Ainda, seria causa de exclusão do cooperado deixar de cumprir, entre outros, as deliberações tomadas pela Cooperuro. Houve, portanto, reconhecimento por parte do Conselheiro-Relator da existência de disposições estatutárias capazes de restringir a concorrência. In verbis: 47. Fato é que, a leitura sistemática dessas disposições revela a existência de mecanismos normativos aptos, ao menos em tese, a restringir a liberdade negocial individual dos cooperados, ao vinculá-los às condições contratuais e parâmetros definidos pela cooperativa.

Ainda que não se tenha demonstrado a aplicação concreta de sanções ou a efetiva imposição de condutas uniformes, tais cláusulas possuem potencial de induzir alinhamento comportamental entre profissionais concorrentes, funcionando como instrumento de coordenação indireta. 48. Nesse contexto, tanto a SG quanto a PFE/CADE e o MPF convergem no entendimento de que tais previsões estatutárias configuram elemento de risco concorrencial relevante. Isso porque, ao estabelecer obrigações que condicionam a atuação dos cooperados aos termos definidos coletivamente, a cooperativa cria um ambiente institucional propício à limitação da autonomia individual e à eventual padronização de condutas comerciais. Em que pese o reconhecimento do risco concorrencial trazido pela redação das cláusulas do estatuto, o voto do Relator consignou que a “análise do conjunto probatório não revelou evidências robustas de adoção de comportamento comercial uniforme ou de imposição concreta de condições negociais homogêneas aos profissionais associados”. Percebe-se que a análise empreendida pelo Conselheiro-Relator dispensou grande preocupação aos efeitos que seriam potencialmente gerados pela conduta. Isto é, houve o reconhecimento da existência da conduta (a cláusula estatutária, por exemplo), mas se afastou a imputação de conduta anticompetitiva pelo fato de não terem se provado os efeitos dela decorrentes. É sobre este ponto que agora me debruço. IV.

O PADRÃO DE ANÁLISE ADEQUADO PARA CASOS DE INFLUêNCIA DE CONDUTA UNIFORME POR COOPERATIVAS A análise de condutas perpetrados por cooperativas não é novidade na prática decisória deste Conselho. Especificamente quanto ao setor de saúde suplementar, houve, inclusive, a edição, em 2021, de Caderno do Cade exatamente sobre condutas praticadas por agentes econômicos neste setor. A mais ampla e recente discussão sobre o padrão probatório a ser utilizado pelo Cade quando da análise de casos de tabelamento de honorários foi o voto do Conselheiro Diogo Thomson de Andrade no PA nº 08700.000284/2022-72 (“CRECI/GO”) (SEI 1443323). Naquela ocasião, o voto do Relator discorreu amplamente sobre qual seria o standard probatório mais adequado para a análise de tais condutas capazes de influenciar a adoção de conduta comercial uniforme. Em seu voto, Thomson destaca que, de acordo com sua interpretação, há duas espécies de infrações à ordem econômica no ordenamento jurídico brasileiro: I – Ilícitos por objeto (“que tenham por objeto”), que são aqueles cuja conduta presumidamente visa causar dano à livre concorrência; e II – Ilícitos por efeitos (“possam produzir os seguintes efeitos”), que são aqueles cuja conduta, mesmo que não tenha o objetivo explícito de causar dano à livre concorrência resulta em um efeito líquido negativo à ordem econômica brasileira, ainda que potencial, não sendo eximidos pela comprovação pela comprovação de ausência da parte.

Em seu voto, Thomson conclui que as tabelas como conduta anticompetitiva de influência à adoção de conduta comercial uniforme devem ser analisadas como ilícitos por objeto, observando os seguintes níveis de presunção de ilicitude: I – Uma presunção absoluta de ilicitude aplicável à adoção de tabelas para o consumidor final, como nos casos mencionados de autoescolas, diante da sua nítida similitude com carteis hardcore; II- Uma presunção relativa de ilicitude para os demais casos, abarcando discussões não apenas da ausência de autoria e materialidade, mas também questões como: (i) se a adoção da tabela é obrigatória ou facultativa; (ii) se estabelece preços mínimos ou máximos; (iii) se influencia o comportamento dos filiados; (iv) se é usada como forma de compensação e/ou (v) se está vinculada a alguma imunidade antitruste decorrente de regulação pública com fundamento em legislação específica. Tendo como premissa o arrazoado acima mencionado do Conselheiro Diogo Thomson de Andrade, analiso as particularidades do presente caso. Uma primeira diferenciação necessária que deve ser feito em relação ao “caso paradigma” é que lá se tratava de investigar o Conselho Regional de Corretores de Imóveis de Goiás, um verdadeiro órgão representativo de uma classe específico. Logo, pode-se dizer que o CRECI/GO possui poder de mercado sobre virtualmente todos os corretos de imóveis que atuam no estado de Goiás.

O presente caso é diferente, pois trata de investigar duas cooperativas médicas, as quais não são, de forma alguma, órgão representativo da classe médica. Me parece que, neste sentido, o poder de mercado seria em menor escala, pois não há obrigatoriedade de adesão a uma cooperativa para que um médico exerça sua profissão. No presente caso, ainda que estejamos tratando de cooperativas, a discussão versa sobre a obrigatoriedade de cobranças de honorários de acordo com a tabela da Cooperuro. Ademais, não somente há a obrigatoriedade de observância dos parâmetros de honorários estabelecidos pela cooperativa, como também a possibilidade da imposição de sanção de exclusão dos cooperados que não respeitarem tal estipulação. Portanto, me filio à tese esposada pelo Conselheiro Diogo Thomson de Andrade no sentido de que a conduta objeto da presente investigação dever ser considerada como um ilícito por objeto com presunção relativa de ilicitude, “a imposição de tabela unilateral presumivelmente gera distorções no mercado e, não sendo descaracterizada por algum excludente de ilicitude, caracteriza ilícito concorrencial previsto na Lei nº 12.529/2011, pois altera os incentivos para que a livre iniciativa alcance uma situação negocial constitucionalmente ampla.” Adiciono, neste ponto, que não há necessidade de que as tabelas elaboradas por cooperativas ou órgãos representativos de classe sejam impositivas para caracterização da conduta anticompetitiva.

A mera existência da tabela e o poder de mercado sobre seus membros/cooperados é capaz de caracterizar a infração à ordem econômica por meio de influência de conduta uniforme. Considerando que há, dessa forma, uma presunção relativa de ilicitude, cabe ao julgador verificar se há elementos de mérito capazes de afastar tal presunção. Ressalto que, nestes tipos de ilícitos, é obrigação do Representando se desincumbir do ônus de provar que a presunção deve ser afastada. O julgador, nestas situações, parte da posição de que a conduta é ilícita e deve ser sancionada; somente se o Representando apresentar elementos suficientemente contrários é que se deve afastar a presunção de ilicitude. Não há dúvidas de que as cooperativas Representadas possuem grande capacidade de influenciar a conduta de seus cooperados. Ora, se um agente econômico deseja fazer parte da cooperativa, a ele se aplicam todos os regulamentos internos aplicáveis, inclusive a necessidade de seguir a tabela de preços estabelecida pela cooperativa. Espera-se, teoricamente, que os cooperados que não sigam disposições do Estatuto da cooperativa, por exemplo, sofram algum tipo de sanção. Cumpre agora verificar se os Representados lograram êxito em se desincumbirem do ônus da prova capaz de afastar a presunção relativa de ilicitude. No que se refere à cooperativa Cooperorl, a Nota Técnica SG n.

1/2025 (SEI 1502672) sugeriu o arquivamento em relação à Representada, entendendo que não haveria elementos que comprovassem efeitos anticompetitvos no mercado. Exemplo disso é o fato de que operadores de planos de saúde, em respostas ao Cade, não apontaram problemas diretamente decorrentes da atuação da Cooperorl. Inclusive, OPS mantinham contato direto com os profissionais, sem a necessidade de mediação da cooperativa. Ademais, conforme mencionado pelo MPF em seu Parecer, a investigação deixou claro que as OPS mantinham outros médicos otorrinolaringologistas credenciados fora da Cooperorl, preservando as opções médicas aos beneficiários. Com estes elementos, entendo que a presunção de ilicitude da conduta imputada à Cooperorl, particularmente a imposição de preços aos cooperados, está afastada. Não somente a Representada logrou demonstrar a ausência de ilicitude, mas também a própria investigação realizada pela SG, que não houve mudanças nas condições econômicas do mercado devido à conduta da Cooperorl. Quanto à Cooperuro, o caminho da análise é semelhante. A materialidade e a autoria da conduta são incontestes: a cooperativa editou disposição estatutária específica quanto aos valores a serem cobrados pelos seus cooperados. Com o fito de verificar se houve alterações econômicas no mercado decorrentes da conduta da Cooperuro, a SG oficiou algumas OPS.

As operadoras de planos de saúde não apresentaram grandes reclamações quanto à conduta da Cooperuro, nem qualquer incidente com a cooperativa. Ademais, uma OPS específica demonstrou que os valores dos serviços cobrados pela Cooperuro estavam abaixo do esperado. Em sua defesa, argumenta que a opção de cobrança dos honorários em caráter particular era do médico, não havendo qualquer imposição por parte da cooperativa com relação aos preços cobrados. A SG reconheceu que não existiram denúncias ou reclamações capazes de caracterizar um padrão de comportamento anticoncorrencial por parte da Cooperuro. Destarte, entendo pelo afastamento da presunção relativa de ilicitude no tocante à influência de adoção de conduta uniforme. Dispositivo Com as considerações de mérito acima feitas, acompanho integralmente o dispositivo do voto do Conselheiro-Relator nos seguintes pontos: pelo arquivamento do processo administrativo em relação à Cooperorl – Cooperativa de Otorrinolaringologistas da Bahia, por não se verificar a prática de infração à ordem econômica, nos termos do art. 36 da Lei nº 12.529/2011; pela suspensão do processo administrativo em relação às Compromissárias: i) Coopercolo – Cooperativa de Coloproctologia, Cirurgia Oncológica e Cirurgia do Aparelho Digestivo da Bahia; ii) Cardiotórax – Cooperativa de Cirurgiões Cardiovasculares ou Torácicos do Estado da Bahia; iii) COOPCJBA – Cooperativa de Cirurgiões de Joelho da Bahia;

iv) CCP – Cooperativa Médica de Cirurgiões de Cabeça e Pescoço do Estado da Bahia; v) Coopercati – Cooperativa de Cardiologistas Intervencionistas da Bahia; vi) Coopercoc – Cooperativa de Cirurgiões de Cotovelo da Bahia; vii) Coopermasto – Cooperativa de Trabalho dos Mastologistas da Bahia; viii) Coopquadril – Cooperativa de Cirurgiões de Quadril da Bahia; ix) Cooperonco – Cooperativa de Cirurgiões Oncológicos da Bahia; x) Coopervasc – Cooperativa de Angiologia e Cirurgia Vascular e Endovascular da Bahia, em razão da celebração de TCCs, nos termos do art. 85, §9º, da Lei nº 12.529/2011. Divirjo do Conselheiro-Relator quanto ao arquivamento do processo em relação à Cooperuro. Me filio ao entendimento esposado pelo MPF em seu Parecer (SEI 1722159) e voto pela condenação da Cooperuro, apenas à obrigação de fazer, conforme art. 38, VII, da Lei nº 12.529/2011, para alterar a cláusula de seu estatuto que obriga cooperados a executarem serviços acordados pela cooperativa. A Cooperuro deve realizar tal modificação em seu Estatuto Social no prazo de 30 (trinta) dias, contatos a partir da publicação da ata de julgamento no Diário Oficial da União. É o voto. CARLOS JACQUES VIEIRA GOMES Conselheiro (assinado eletronicamente)