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:: SEI / CADE - 0026634 - Voto :: Processo Administrativo nº 08700.006292/2012-51 Representante: Ministério Público de Pernambuco Representadas: Sindicato dos Centros de Formação de Condutores de Pernambuco e Luiz de Oliveira Lima Filho Advogados: Não consta Relator: Conselheiro Gilvandro Vasconcelos Coelho de Araujo. VOTO VERSÃO PÚBLICA EMENTA: Processo Administrativo. Obter ou influenciar a adoção de conduta comercial uniforme ou concertada entre concorrentes. Artigo 36, incisos I e IV e § 3°, inciso II da Lei n° 12.529/11. Conduta unilateral. Tabela de preços. Mercado de autoescolas. Sindicato dos Centros de Formação de Condutores de Pernambuco – SINDCFC/PE – e Luiz de Oliveira Lima Filho. Nota Técnica da SDE, Pareceres da ProCADE e do MPF/CADE com recomendação de condenação dos Representados. Condenação. Aplicação de multa. Palavras-chave: influência à adoção de conduta uniforme, tabela de preços, serviços de autoescolas. I. RELATÓRIO Trata-se de Processo Administrativo instaurado em face do Sindicato dos Centros de Formação de Condutores de Pernambuco (“SINDCFC/PE”) e seu Presidente Luiz de Oliveira Lima Filho por suposta prática de influência à adoção de conduta uniforme. Tal conduta, denunciada pelo Ministério Público do Estado de Pernambuco (“MP/PE”), teria sido cometida por meio (i) de elaboração e divulgação de tabela de preços dos serviços do setor e (ii) de fiscalização do devido cumprimento desse documento padronizador.

Juntamente com a Representação, o MP/PE encaminhou cópia de resposta de ofício remetido ao Centro de Formação de Condutores (“CFC”) de Boa Vista, na qual este informou a existência de uma tabela de preços emitida pelo SINDCFC/PE (fl. 13). Além disso, enviou o comunicado de uma reunião realizada na sede do SINDCFC/PE, que teria como objeto o cumprimento da tabela de preços (fl. 15). Frente a isso, a Superintendência-Geral (“SG”) emitiu a Nota Técnica n° 75, propugnando a instauração de Processo Administrativo contra o SINDCFC/PE e seu Presidente, o Sr. Luiz de Oliveira Lima Filho, por suposta influência à adoção de conduta uniforme. Na mencionada nota, a SG afirmou haver nos autos fortes indícios do cometimento de práticas anticompetitivas pelos acusados, como a tabela de preços divulgada pelo SINDCFC/PE e o ofício deste avisando sobre reunião que teria como tema a observância à tabela de preços. Além disso, pelas informações colhidas por meio de pesquisas na internet, a tabela teria sido aprovada em dezembro de 2011 e aplicada a partir de 16 de janeiro de 2012. De acordo com a SG, as notícias trariam também declarações do Sr. Luiz de Oliveira Lima atestando a fiscalização realizada pelo SINDCFC/PE sobre o cumprimento das determinações da tabela. A reportagem anexada à fl. 36 diria, inclusive, que o escopo do Sindicato seria abarcar “todos os preços cobrados pelas autoescolas pernambucanas”.

Os Representados foram devidamente notificados, tendo sido os Avisos de Recebimento juntados aos autos às fls. 49 e 50. Contudo, conforme Nota Técnica nº 169 (fls. 52 e 53) emitida pela SG, os Representados permaneceram inertes ao longo de todo o curso do processo. No dia 12 de agosto de 2014, a SG prolatou sua Nota Técnica Final nº 228, posicionando-se pela condenação dos Representados nos termos do art. 36, incisos I e IV e § 3°, inciso II da Lei nº 12.529/11, referente à prática de influência à adoção de conduta uniforme. Para orientar sua análise, a SG lançou mão de entendimento já assentado na jurisprudência do CADE presente no voto do ex-Conselheiro Marcos Paulo Veríssimo exarado no Processo Administrativo nº 08012.006923/2012-18, o qual determina que: tabelas sugestivas de preços divulgadas por associações comerciais submetem-se, sim, a um regime de presunção de ilegalidade, consistindo em conduta ilícita pelo próprio objeto; a presunção de ilegalidade dispensa quaisquer considerações a priori sobre a potencialidade ou a efetiva produção de efeitos, já que, como dito, se trata de conduta ilícita pelo próprio objeto; é irrelevante, para definição da presunção de ilicitude, que se perquira acerca da intenção do agente de prejudicar a concorrência, já que a lei tipifica o ilícito independentemente de culpa.

Assim, pelo conteúdo das provas delineadas nos autos, a SG considerou estar confirmada a existência da tabela de preços, válida pelos anos de 2012 e 2013, caracterizando, assim, conduta anticoncorrencial por parte dos Representados. A Procuradoria Geral do CADE (“ProCADE”) elaborou parecer, reforçando o entendimento proferido pela SG quanto à forma de análise da matéria deste processo e quanto a suas conclusões. Sua postura foi, portanto, sustentar a condenação dos Representados. O Ministério Público Federal junto ao CADE (“MPF”) emitiu parecer (fls. 89 a 95) considerando comprovada a conduta, a qual reputa como deletéria à concorrência, especialmente em um mercado que “apresenta diversas condições facilitadoras de práticas colusivas, como homogeneidade do serviço, as estruturas de custos semelhantes e a baixa substitutibilidade do produto”. Assim, também defendeu a condenação por violação à lei antitruste. II. MÉRITO II.1 Considerações Iniciais II.1.1 Caracterização da Prática de Influência à Adoção de Conduta Uniforme O presente caso tem como cerne a suposta prática de influência à adoção de conduta uniforme pelos Representados. Para melhor entendimento da discussão em pauta e correta adequação do substrato fático à lei, deve-se aqui especificar de forma teórica a referida prática, tomando como base a doutrina e alguns precedentes[1] deste Tribunal que já elucidaram a matéria.

A influência à adoção de conduta uniforme caracteriza-se por ser uma indução, impositiva ou não, feita por um agente para que empresas atuantes em um mesmo ramo operem de maneira concertada. Tal influência pode ser coercitiva, como mencionado, mas este elemento não é essencial para a identificação da prática. Qualquer pessoa, entidade ou agremiação pode ser o agente desta conduta. Porém, a questão ganha maior atenção quanto mais influente é o agente sobre as empresas envolvidas, como no caso muito frequente de associações ou de sindicatos setoriais. As associações comerciais e profissionais, entidades que congregam concorrentes, estão muito sujeitas à prática da influência de conduta uniforme. Em suas reuniões, há o encontro de muitas empresas de determinado ramo para discussão de questões em comum, o que pode desembocar em acordos, entendimentos e coordenações ilegais. A autoridade inspirada pelas associações pode ser exercida de forma indevida, levando-as a se desviar da sua tarefa constitucional de defender seus membros e fazendo-as interferir na dinâmica natural do mercado. Várias são as formas de manifestação da influência, tais quais (i) a instigação de boicote a concorrentes, fornecedores ou distribuidores; (ii) o incentivo à divisão de mercados e alocação de consumidores; (iii) a divulgação de informações de preços e condições de produção; (iv) a disseminação de “boas práticas” e padrões de qualidade; e (v) atitudes com enfoque maior na uniformização de preços.

Esta última comumente apresenta-se sob a forma de imposição ou sugestão de tabela de preços e tarifas. II.1.2 Entendimento do SBDC As ações em análise neste processo desenvolveram-se, segundo as evidências recolhidas, já na vigência da Lei n° 12.529/11, a qual dispõe, em seu art. 36, incisos I e IV e § 3°, inciso II, sobre a conduta aqui suscitada com a seguinte redação: Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados: I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; II - dominar mercado relevante de bens ou serviços; III - aumentar arbitrariamente os lucros; e IV - exercer de forma abusiva posição dominante. (...) § 3º. As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica: (...) II - promover, obter ou influenciar a adoção de conduta comercial uniforme ou concertada entre concorrentes. Em acordo com o proferido pelos mencionados pareceres e nota técnica, a interpretação do dispositivo legal acima e a análise deste caso guiar-se-á pelo entendimento firmado no voto do ex-Conselheiro Marcos Paulo Veríssimo no Processo Administrativo n° 08012.006923/2002-18.

Em tal decisão, assentou-se que a influência à adoção de conduta uniforme inscrita na elaboração de uma tabela de preços é um ilícito pelo próprio objeto. Isso torna, então, dispensável por parte da autoridade antitruste uma análise contida sobre os efeitos advindos da referida prática. Cabe a ela apenas comprovar a materialidade da conduta, qual seja, a existência da tabela de preços. Pautado em tais entendimentos, provenientes de sólida reflexão jurisprudencial deste Conselho, à luz da Lei nº 12.529/11, passo a analisar o presente caso. II.2 Análise do Caso Concreto Nesta análise que se segue acerca das evidências contidas nos autos, comecemos pela prova determinante à instauração do presente processo. Na resposta do CFC de Boa Vista ao ofício enviado pelo MP/PE, encontra-se a tabela de preços elaborada pelo SINDCFC/PE, referente aos diversos serviços prestados pelas autoescolas (fl.13): A tabela acima se constitui em prova contundente da coordenação do mercado de CFCs por parte do SINDCFC/PE. Segundo o entendimento da jurisprudência antitruste, uma planilha desta não apresenta objeto outro que a uniformização de preços, mitigando a concorrência, e logo, a formação de preço pelos mecanismos naturais da oferta e da procura.

Além disso, apesar de não necessário para caracterizar a ilicitude da conduta, fica claro o caráter impositivo por parte do SINDCFC/PE que estabelecia expressamente que “A desobediência a esta tabela preço mínimo constitui falta grave sujeita a processo administrativo do CFC”. Prova que reforça a conclusão nesse sentido é o comunicado (fl. 14) feito pelo SINDCFC/PE, assinado pelo Sr. Luiz de Oliveira Lima Filho e remetido aos CFCs do Estado de Pernambuco, documento também fornecido pelo CFC de Boa Vista. Este informativo traz explicitamente como um dos temas a ser tratado o “B) Cumprimento da tabela de preços”. Vê-se, destarte, que o SINDCFC/PE não somente criou a tabela, como a divulgou, impôs a sua adoção e realizou, em sua sede, reunião para fiscalizar o cumprimento de seu uso. Além disso, vale frisar a declaração do Representado Luiz de Oliveira Lima Filho a entrevistas publicadas na internet, em que ele proclama sonoramente que: “Vamos fiscalizar todas as autoescolas e notificar as que não oferecem as aulas referentes ao preço que os alunos vão pagar” (fls. 24 e 29) O fato de os preços dos serviços de autoescola terem subido consideravelmente (notícias afixadas aos autos informam uma elevação de R$ 600,00 para aproximadamente R$ 1.050,00 para tirar carteira de habilitação[2]) suporta o propugnado pela jurisprudência de que a tendência do uso de tabelas de preços é estabelecer um patamar acima do competitivo para os valores dos bens e serviços.

Como ilustrado no Processo Administrativo n° 08012.004054/2003-78: "De maneira precisa abordou a questão a Comissão Europeia, em seu Relatório sobre a concorrência nos serviços das profissões liberais, de 09/02/200418: 'Os preços fixos ou os preços mínimos são os instrumentos de regulação que poderão ter efeitos mais prejudiciais para a concorrência, eliminando ou reduzindo de forma significativa os benefícios que os mercados concorrenciais proporcionam aos consumidores. Segundo algumas associações profissionais, os preços fixos proporcionam um mecanismo que garante preços reduzidos. Contudo, a teoria econômica sugere que, no âmbito de um mercado que, em tudo o resto, se pode considerar concorrencial, é pouco provável que a regulação dos preços garanta preços inferiores aos níveis concorrenciais. As associações profissionais têm igualmente argumentado que os preços fixos protegem a qualidade dos serviços. Contudo, os preços fixos não podem impedir que profissionais sem escrúpulos ofereçam serviços de fraca qualidade. Não eliminam também os incentivos financeiros para os profissionais reduzirem a qualidade e os custos. Além disso, existem muitos outros mecanismos menos restritivos que poderão garantir a qualidade e proteger os consumidores.

Por exemplo, medidas no sentido de melhorar a disponibilidade e a qualidade da informação acerca dos serviços das profissões liberais poderiam dar aos consumidores os meios necessários para tomarem decisões de aquisição com um maior conhecimento de causa.'" Vale ainda destacar que as demais reportagens acostadas aos autos também anunciam o escopo ambicioso do SINDCFC/PE de abranger em sua imposição todos os preços de serviços dos CFCs do Estado de Pernambuco a ele filiados, tornando a conduta ainda mais potencialmente danosa: “De acordo com informações da TV Mais AB, filiada à Rede Globo, com sede em Caruaru, a nova tabela de preços já está valendo em todos os centros de formação de condutores filiados ao Sindicato dos Proprietários dos Centros de Condutores do Estado de Pernambuco (SINDCFC). O objetivo do Sindicato é englobar todos os preços cobrados pelas autoescolas pernambucanas.” (fls. 26 e 28). Por todo o exposto, constata-se que o SINDCFC/PE e o Sr. Luiz de Oliveira Lima Filho, este com pró-atividade que ultrapassa as esferas de simples representação sindical, infringiram as regras do livre mercado, ferindo a lei antitruste. II.3 Individualização da Conduta II.3.1 SINDICFC/PE As provas aqui descritas apontam para o cometimento de influência à adoção de conduta uniforme pelo SINDCFC/PE por meio de: (i) elaboração e divulgação de tabela de preços e (ii) coação ao cumprimento de tal tabela.

Portanto, entendo ter havido infração à ordem econômica por parte do SINDCFC/PE, nos termos do art. 36, incisos I e IV e § 3°, inciso II, da Lei n° 12.529/11. II.3.2 Luz de Oliveira Lima Filho Com lastro no art. 15 da Lei nº 12.529/11 e nas provas aqui constantes, conclui-se que o Representado Luiz de Oliveira Lima Filho tinha plena consciência da prática de influência à adoção de conduta uniforme e a cometeu de forma ativa junto ao Sindicato. Cabe, antes de propriamente individualizar a conduta de Luiz de Oliveira, citar o voto-vogal proferido pela Conselheira Ana Frazão, relativo a empresas prestadoras do serviço de frete aéreo, em que foi ponderada a atuação do administrador da empresa ABSA, propugnando-se por sua absolvição: "Considerando que Norberto não participou da cadeia de e-mails de 2005 nem mesmo como copiado – já que o único dirigente da ABSA que consta como destinatário dos referidos e-mails é Hernan -, tenho que Norberto está sendo condenado pelo simples fato de ser administrador da ABSA e pelo suposto dever de saber o que estaria acontecendo. Não há, ao meu ver, nenhuma evidência que o vincule, mesmo que minimamente, à conduta delituosa.

Assim, a afirmação do Relator de que 'Norberto ABSA necessariamente sabia de todos os fatos e, como presidente da empresa, respondia por ela' não passa, a meu ver de perigosa ilação, que não poderia ser considerada isoladamente como evidência ou prova para justificar a condenação e, muito menos, para justificar a maior sanção que foi aplicada às pessoas naturais deste processo, no valor de 2% da condenação que foi imposta à ABSA.” No caso transcrito acima, a Conselheira considerou que não se deveria condenar uma pessoa física apenas porque, em sua função de administrador da empresa, ter-se-ia como pressuposta sua consciência acerca das ações ilícitas cometidas pela empresa, sem nenhuma prova de sua real conexão com a conduta anticoncorrencial. Diferentemente, no presente caso, nota-se a assaz ciência e participação ativa do Presidente do SINDCFC/PE, além da condução na consecução da influência à adoção de conduta comercial uniforme. Sua atitude consistiu em impor e fiscalizar a adoção da tabela de preços, o que se constata por ele: (i) expressamente, “no uso de suas atribuições”, convocar a todos os associados do Sindicato a participar de reunião que, dentre outras pautas, debateria o “cumprimento da tabela de preços” e (ii) prestar depoimento à imprensa afirmando que monitoraria as autoescolas a respeito do seguimento da tabela e notificaria as que não a cumprissem.

Destarte, considero fundamentada a responsabilização de Luiz de Oliveira Lima Filho por ilícito concorrencial previsto no art. 36, incisos I e IV, e § 3°, inciso II da Lei n° 12.529/11. II.4 Dosimetria das Penas Em razão de as práticas anticoncorrenciais apuradas terem-se desenvolvido totalmente dentro da vigência da nova lei antitruste, não há que se falar aqui em conflito de leis no tempo. Deste modo, com relação à dosimetria da pena, a Lei n° 12.529/11, em seu art. 37, estabelece o seguinte: Art. 37. A prática de infração da ordem econômica sujeita os responsáveis às seguintes penas: II - no caso das demais pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como quaisquer associações de entidades ou pessoas constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade jurídica, que não exerçam atividade empresarial, não sendo possível utilizar-se o critério do valor do faturamento bruto, a multa será entre R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais); III - no caso de administrador, direta ou indiretamente responsável pela infração cometida, quando comprovada a sua culpa ou dolo, multa de 1% (um por cento) a 20% (vinte por cento) daquela aplicada à empresa, no caso previsto no inciso I do caput deste artigo, ou às pessoas jurídicas ou entidades, nos casos previstos no inciso II do caput deste artigo. Para a definição da pena a ser aplicada, com base nos limites acima descritos, o art.

45 do mesmo diploma legal estabelece alguns parâmetros a serem seguidos: Art. 45. Na aplicação das penas estabelecidas nesta lei serão levados em consideração: I - a gravidade da infração; II - a boa-fé do infrator; III - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator; IV - a consumação ou não da infração; V - o grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros; VI - os efeitos econômicos negativos produzidos no mercado; VII - a situação econômica do infrator; VIII - a reincidência. Por meio destes critérios dispostos, passo a analisar a conduta dos Representados para fixação de suas multas: A gravidade da infração: a influência à adoção de conduta uniforme por meio de divulgação da tabela de preços em pauta faz-se grave por ela ser imbuída de grande capacidade de instigação a um conluio tácito ou expresso no mercado de CFCs. Esta potencialidade é ainda aumentada pelo fato de a conduta apresentar um caráter impositivo e em razão de o próprio mercado apresentar características facilitadoras à coordenação. A boa-fé do infrator: não há elementos nos autos que demonstrem que os Representados agiram de boa-fé. A vantagem auferida ou pretendida pelo infrator: como amplamente reconhecido e explanado acima, não há outra intenção com a padronização de preços senão elevá-los preços a níveis superiores ao patamar competitivos. Assim, os Representados lideraram uma coordenação de preços, visando à auferição de lucros anormais.

A consumação ou não da infração: a infração foi consumada. Houve a efetiva elaboração e divulgação da tabela, além da fiscalização sobre o seu cumprimento e de ameaças de instauração de processo administrativo em caso de descumprimento. Destarte, é muito provável que algumas empresas tenham seguido a relação de preços impostos temendo retaliações do SINDCFC/PE. O grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros: a conduta dos Representados, ao uniformizar os preços no mercado de forma impositiva, provavelmente cerceou a vontade de agentes econômicos que não coadunavam com tal padrão, além de diminuir o poder de escolha e de avaliação crítica do consumidor sobre os serviços dos CFCs. Os efeitos econômicos produzidos no mercado: não se mostrou nenhum efeito positivo que justificasse a conduta em análise. Por outro lado, tem-se manifesta a diminuição da concorrência por meio da padronização de preços. Principalmente quando esta aponta para um nível superior ao competitivo, o que se observa no presente caso. A situação econômica do infrator: em que pese o SINDCFC/PE ser uma associação sem fins lucrativos, vale ressaltar que, segundo o MP/PE à fl. 93, este seria o único sindicato representativo da categoria no Estado de Pernambuco. A reincidência: não houve reincidência.

Logo, fundamentado nos critérios avaliados acima, na jurisprudência do CADE[3] e no intento dissuasório da condenação, considero adequada a destinação de multa ao SINDCFC/PE no valor de 300.000 UFIR, o que equivalente à R$ 319.230,00 (trezentos e dezenove mil, duzentos e trinta reais). Em relação ao Representado Luiz de Oliveira Lima Filho, destino-lhe multa de 10% do cobrado sobre o SINDCFC/PE, o que corresponde a 30.000 UFIR ou à R$ 31.923,00 (trinta e um mil, novecentos e vinte e três reais). Ademais, determino que abstenham-se de elaborar, divulgar e fiscalizar o uso de tabela de preços e de dificultar ou impedir a negociação direta e individual de serviços de autoescola. III. CONCLUSÃO Frente a essa exposição, voto pela condenação do SINDCFC/PE e do Sr. Luiz de Oliveira Lima Filho, por violação à lei antitruste prevista no art. 36, incisos I e IV e § 3°, inciso II da Lei n° 12.529/11, aplicando-lhes, portanto, as seguintes multas, respectivamente, de 300.000 UFIR, o equivalente à R$ 319.230,00 (trezentos e dezenove mil, duzentos e trinta reais), e 30.000 UFIR, o que equivalente à R$ 31.923,00 (trinta e um mil, novecentos e vinte e três reais). Ademais, determino que os Representados abstenham-se de elaborar, divulgar e fiscalizar o uso de tabela de preços e de dificultar ou impedir a negociação direta e individual de serviços de autoescola. Por fim, determino o encaminhamento da presente decisão para o MP/PE e para o DETRAN/PE para ciência. É o voto.

Brasília, 11 de fevereiro de 2015. [1] PAs nº 08700.000719/2008-21, n° 08012.011042/2005-61, n° 08012.004736/2005-42 e nº 08012.006923/2002-18 [2] “Até essa semana, quando os centros de formação ainda disponibilizam promoções para os que querem tirar a carteira de motorista, uma pessoa que pretende obter a primeira habilitação gasta, no máximo, R$ 600, já incluindo as taxas do Detran. Na próxima semana, porém, com a nova tabela, o valor para quem pretende dirigir carro e moto é R$ 1.050, só de aulas práticas e teóricas. O preço da taxa do Detran é de R$ 192.” (fl. 24) “Se até bem pouco tempo a carteira custava R$ 600,00, incluindo as taxas do Detran-PE, a partir de agora os interessados em conseguir a CNH vão ter que pagar no mínimo R$ 1.050,00 apenas nas aulas práticas e teóricas.” (fl.26) [3] PAs n° 08012.000415/2003-15, n° 08012.007002/2009-49, n° 08012.003874/2009-38, n° 08012.008611/2007-53 e nº 08700.000719/2008-21.