Fabricação de Peças e Acessórios para Veículos Automotores não Especificados Anteriormente

:: SEI / CADE - 0061670 - Voto :: Processo Administrativo nº 08012.005660/2010-30 Representante: Ministério Público do Estado do Ceará Representadas: Associação dos Fabricantes de Placas e Similares do Ceará (AFACE) e Serviço Técnico Veicular Ltda. (ITV) Advogados: Leandro Duarte Vasques, Valdetário Andrade Monteiro, José Alexandre Goiana de Andrade, João Rodrigo Cacau Uchoa, Antônio Henrique Medeiros Coutinho, André Alencar Porto e outros Relator: Conselheiro Gilvandro Vasconcelos Coelho de Araujo VOTO EMENTA: Processo Administrativo. Suposta conduta anticoncorrencial uniforme. Existência de conduta colusiva. Manipulação do sistema de placa eletrônica do DETRAN-CE. Mercado de fabricação de placas do Estado do Ceará. Pareceres da Superintendência-Geral, ProCADE e MPF favoráveis à condenação dos Representados. Condenação nos termos do art. 20, I e IV, c/c art. 21, II, da Lei 8.884/94. Aplicação de multa. Palavras-chave: tabela de preço, fabricação de placas, sistema placa eletrônica; condenação; multa. I. RELATÓRIO Cuida-se de Processo Administrativo instaurado pela Secretaria de Direito Econômico (“SDE”), a partir de ofício enviado pelo Ministério Público do Estado do Ceará (“MP/CE”), segundo o qual a Associação dos Fabricantes de Placas e Similares do Ceará (“AFACE”) e a empresa Serviço Técnico Veicular Ltda. (“ITV”) estariam formando um cartel na fabricação de placas de veículos no Estado do Ceará da seguinte forma:

a ITV teria manipulado o Sistema Placa Eletrônica, bloqueando os pedidos de fabricação de placas feitos ao Departamento Estadual de Trânsito do Estado do Ceará (“DETRAN-CE”) e redirecionando-os à AFACE, que, por sua vez, dividiria os pedidos entre as empresas a ela associadas, havendo, inclusive, tabela de preços mínimos a serem praticados. Em atenção a ofício remetido pela SDE, a AFACE informou que as empresas a ela associadas são INPLAC – Indústria de Placas do Nordeste Ltda. ME (“INPLAC”), PLACNORD – Indústria de Placa do Nordeste Ltda. (“PLACNORD”), PLAC-PLAC Indústria de Placas para Veículos Ltda. (“PLAC-PLAC”) e ORPLAC – Organização de Placas de Adesivos Ltda. (“ORPLAC”) (fls. 144). O Superintendente do DETRAN-CE informou à SDE que, para que uma empresa possa fabricar placas, faz-se necessário seu credenciamento nos termos do Edital de Credenciamento no 001/2008 e que, naquela época, as únicas empresas cadastradas seriam INPLAC, PLAC-PLAC, ORPLAC e PLACNORD. Além disso, afirmou desconhecer a existência do Sistema Placa Eletrônica. Após a instauração do Processo Administrativo, a AFACE apresentou sua defesa (fls. 258-273), alegando essencialmente: Não possuir meios de informar seu faturamento de 2010, uma vez que é uma associação sem fins lucrativos. A AFACE foi criada com o intuito de aperfeiçoar o relacionamento entre o DETRAN-CE e os fabricantes de placas, trazendo benefícios ao setor, como a criação do Sistema Placa Eletrônica.

A empresa ITV fora contratada para desenvolver tal sistema, sendo que o mesmo não sofre qualquer influência do DETRAN-CE. O uso do sistema é de uso exclusivo das concessionárias de veículos. Não é possível enquadrar a utilização do Sistema Placa Eletrônica como conduta uniforme, pois seu uso é apenas facultado às concessionárias. Caso a concessionária queira contratar uma empresa específica para a fabricação da placa, ela pode se dirigir diretamente a tal empresa. A ITV apresentou sua defesa (fls. 276-286), sustentando que: O Sistema Placa Eletrônica não tem qualquer vínculo com o DETRAN-CE, sendo, como já afirmado pela AFACE, de uso exclusivo e facultativo de concessionárias de veículos. A ITV não exerce qualquer influência no mercado de placas no Estado do Ceará, sendo apenas uma empresa do ramo de tecnologia da informação contratada pela AFACE para desenvolver e gerir o Sistema Placa Eletrônica. Não há infração à ordem econômica, uma vez que as empresas credenciadas junto ao DETRAN-CE podem estabelecer seus próprios preços dentro dos limites do Edital de Credenciamento. A Superintendência-Geral (“SG”) oficiou as fabricantes de placas PLACNORD, INPLAC, PLAC-PLAC e ORPLAC, solicitando alguns esclarecimentos (fls. 298-311), sendo que todas elas informaram que definem os preços das placas por parâmetros internos e não têm conhecimento de tabelas.

No entanto, a PLAC-PLAC informou que um convênio firmado entre a AFACE e a Federação Nacional da Distribuição de Veículos Automotores (“FENABRAVE-CE”) previa descontos dados em virtude do volume de vendas realizadas. Além disso, as empresas informaram que o Sistema Placa Eletrônica escolhe automaticamente a empresa que tiver sua linha de produção livre para atender o cliente com mais eficiência. A SG oficiou novamente a ITV, a qual informou que o Sistema Placa Eletrônica não é do DETRAN-CE nem foi confeccionado a pedido deste. O referido sistema foi feito por solicitação dos fabricantes de placas veiculares associados à AFACE, com a finalidade de controlar o processo de fabricação das placas e proporcionar maior agilidade na entrega do produto. Por fim, a SG oficiou algumas concessionárias de veículos (Guarautos, Iguauto, Krautop, Fortal &Cia, D’Veras, Jaysa, Sanauto, Saga, ViaSul, Vouga, DaFonte, Alencar Pinto, Ceará Motor e Codisman), as quais informaram que (i) o Sistema Placa Eletrônica não é do DETRAN-CE, mas sim da AFACE, disponível em seu site; (ii) utilizam o Sistema de Placa Eletrônica; (iii) o Sistema de Placa Eletrônica só exibe o nome da empresa que fornecerá a placa após a conclusão do pedido, não havendo a opção de escolha prévia; e (iv) o Sistema de Placa Eletrônica não disponibiliza a opção de pesquisa de preços, apresentando ao final do pedido o preço que deverá ser pago pelo produto.

Dessa forma, a SG, em sua Nota Técnica Final nº 354/2013, recomendou a condenação dos Representados, concluindo que: (...) o sistema criado e gerenciado pela ITV contribuiu para a uniformização de preços promovidos pela AFACE e para sua atividade de monitoramento do cumprimento da tabela de preço e divisão de mercado entre os fabricantes de placas, havendo, portanto, nexo causal deste serviço prestado com a realização da conduta anticompetitiva pela AFACE. (...) não resta alternativa senão considerar que a representada ITV contribuiu (...) com a conduta anticoncorrencial da Representada AFACE, incorrendo nas condutas tipificadas no art. 20, I c/c art. 21, II, da Lei no 8.884/94, correspondentes ao art. 36, caput e §1º, da Lei no 12.529/11. A Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE (“ProCADE”) concordou com a SG acerca da “existência de infração concorrencial protagonizada pela ITV e por esta Associação” – a AFACE – em seu parecer acostado às fls. 694-705. O Ministério Público Federal manifestou-se às fls. 712-725, reafirmando a posição dos demais órgãos, considerando que “estão presentes nos autos elementos probatórios suficientes para demonstrar a ocorrência da prática delitiva analisada”. II. MÉRITO O Sistema Placa Eletrônica foi criado pela empresa ITV a pedido da AFACE com o intuito aparente de modernizar e tornar mais eficiente a venda de placas veiculares entre as concessionárias de veículos e os fabricantes de placas.

Contudo, ao se averiguar as provas contidas nos autos, constata-se que o referido Sistema criado pela ITV configura, em verdade, um instrumento das empresas associadas à AFACE para, a custo pago pelo consumidor final, dividir o mercado de fabricação de placas de veículos novos. Ora, de acordo com a própria ITV, em sua defesa às fls. 518-521, as concessionárias de veículos não podem escolher qual fabricante irá ofertar a placa, pois a escolha é feita pelo próprio sistema de acordo com quem tem a menor quantidade de pedidos naquele momento. In verbis: Quando o DETRAN-CE autoriza a fabricação de qualquer placa, esta informação fica disponível para qualquer fabricante credenciado utilizá-la e executar a confecção, cobrando o preço de forma livre e independente. Esta informação é disponibilizada através de meio eletrônico, portanto todos os fabricantes devem ter um sistema de informática para poder recebê-la. Não é exigida nenhuma condição especial para as empresas de informática desenvolverem os sistemas, sendo permitido a qualquer empresa contratada pelos fabricantes credenciados desenvolver seus sistemas e processarem as informações para o DETRAN-CE. No caso dos associados à AFACE, optaram por um único sistema, visando um menor custo de desenvolvimento e manutenção (...).

(...) a lógica para definição do fabricante que está mais disponível segue a regra do menor volume de trabalho já executado no período, portanto se o fabricante 'x' tiver executado a menor quantidade de pedidos no momento da solicitação da concessionária conveniada à AFACE, este receberá pedido, e assim sucessivamente, os pedidos são acumulados, gerando uma rotatividade entre os fabricantes, de acordo com a quantidade de pedidos executados por cada um. Esta regra seria válida somente para os pedidos realizados pelas concessionárias conveniadas. [grifos nossos] Ou seja, além de não permitir que a concessionária escolha livremente a empresa que irá fabricar a placa, o Sistema operacionalizava um verdadeiro rodízio entre as empresas associadas à AFACE, gerando, nas palavras da própria ITV, “uma rotatividade entre os fabricantes, de acordo com a quantidade de pedidos executados por cada um”. Além disso, vale frisar que o Sistema da ITV não permitia negociação de preço, estabelecendo previamente, independente da empresa associada à AFACE que iria fabricar a placa, o valor a ser cobrado. Em outras palavras, independente de a placa ser confeccionada por PLACNORD, INPLAC, PLAC-PLAC ou ORPLAC, o valor era exatamente o mesmo. Como afirmado pela PLAC-PLAC à fl. 445, esse valor previamente estabelecido a ser cobrado decorreu de um acordo existente entre a AFACE e a FENABRAVE-CE estabelecendo preços para o emplacamento externo de veículos na cidade de Fortaleza/CE.

Essa tabela foi juntada aos autos pela AFACE, mostrando que havia um “preço diferenciado” para ser cobrado das concessionárias: É claro que tal tabelamento resulta em um preço acima do formado pela livre concorrência e que quem arcará com tal custo elevado será o consumidor final. Ou seja, ainda que as concessionárias afiliadas à FENABRAVE-CE aleguem que o Sistema Placa Eletrônica acarretaria em eficiências ao processo de emplacamento, fato é que tais eficiências eram arcadas pelo consumidor final (o adquirente do veículo), que não tinha conhecimento acerca do Sistema. Até porque, como previsto no referido acordo, os associados da FENABRAVE-CE eram orientados a utilizar “preferencialmente” o Sistema Placa Eletrônica, em lugar da livre contratação. Aliás, vale, por fim, destacar que a justificativa de que o Sistema Placa Eletrônica foi criado com intuito de conferir segurança, celeridade e eficiência na prestação do serviço não procede. A uma, porque a segurança já é obtida por meio da seleção feita pelo DETRAN-CE, que somente autoriza a fabricar placas aquelas empresas que preenchem os requisitos mínimos previstos no Edital de Credenciamento. A duas, porque não há como se afirmar que há maior celeridade quando não há sequer um prazo máximo para o fornecimento do produto. E, finalmente, não se pode dizer que há maior eficiência quando os ganhos decorrentes da utilização do Sistema são “parafusos e arames”, que estão incluídos no preço cobrado.

Em suma, o Sistema Placa Eletrônica, desenvolvido pela ITV a pedido da AFACE, prejudicava a livre concorrência, ao impossibilitar que o consumidor escolhesse a empresa que o atenderia, fazendo um rodízio entre as afiliadas da AFACE na confecção das placas, e ao estabelecer previamente o preço que seria cobrado pelos produtos. III. INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA III.1. Associação dos Fabricantes de Placas e Similares do Ceará A conduta da AFACE desdobra-se em dois aspectos: Estabelecer convênio com a FENABRAVE/CE, estabelecendo preços e descontos para o emplacamento externo de veículos automotores na cidade de Fortaleza/CE. Contratar a empresa ITV para criar o Sistema Placa Eletrônica, o principal instrumento utilizado na uniformização dos preços de placas e divisão de mercado. Assim, as condutas da AFACE estão tipificadas no art. 20, 1, c/c art. 21, II, da Lei n° 8.884/94, correspondentes ao art. 36, caput e § 3°, II da Lei nº 12.529/11. III.2. Serviço Técnico Veicular Ltda. A empresa ITV foi contratada pela AFACE para desenvolver e gerir o Sistema Placa Eletrônica, que viabilizou a padronização de preços e a divisão de mercado descritas neste voto. O sistema de “sorteio” de qual fabricante será responsável por processar o pedido, além de privar o cliente de escolher seu fornecedor, foi utilizado pela AFACE como forma de garantir a uniformização de preços, já que o sistema, depois de processar o pedido, simplesmente informa ao cliente o preço e seu fornecedor.

Em sua defesa, a ITV alegou ilegitimidade para figurar no polo passivo do presente Processo por não atuar no mercado afetado, tendo simplesmente executado uma ordem da AFACE. Todavia, precedente do CADE no Processo Administrativo no 08012.000283/2006-66, de relatoria do ex-Conselheiro Paulo Furquim de Azevedo, estabeleceu critérios de responsabilização de empresas que não participam do mercado alvo, mas auxiliam para a conduta anticoncorrencial: Embora não tenha sido beneficiada direta do cartel, visto que não participava do negócio em que houve conduta concertada, a participação da COMPROVE foi, conforme relatos das demais representadas, essencial ao funcionamento do cartel. Houve nexo de causalidade entre a consultoria prestada e a ocorrência do ilícito, configurando-se sua participação da infração e a necessidade de aplicação de pena correspondente. Como agravante, a consultoria agiu com plena consciência de que auxiliava a coordenação de preços entre concorrentes, (...). [grifo nosso] Nesse sentido, pouco importa a intenção do agente, pois a responsabilização é objetiva, devendo apenas ser verificado (i) nexo causal entre a conduta principal e o auxílio prestados e (ii) especificidade do auxílio para a conduta anticoncorrencial. Nesse sentido, esclarece o parecer da SG:

(...) o sistema criado e gerenciado pela ITV contribuiu para a uniformização de preços promovida pela AFACE e para sua atividade de monitoramento do cumprimento da tabela de preço e divisão de mercado entre os fabricantes de placas, havendo, portanto, nexo causal deste serviço prestado com a realização da conduta anticompetitiva. Da mesma forma, na medida em que o sistema era parametrizado conforme os preços fixados na tabela de preços promovida pela AFACE, vinculando à aquisição das placas aos preços e condições previamente fixados e que o sistema gerenciava qual seria o fornecedor de placas para cada compra efetiva por meio desse sistema, parece-nos que o serviço prestado é claramente dotado de especificidade ao caso concreto, isto é, à conduta perpetrada pela AFACE. [grifo nosso] No caso concreto, verifica-se que a ITV foi contratada pela AFACE para a realização de diversos serviços relativos à sua atividade regular, entre eles a criação de um sistema de gerenciamento integrado de fornecimento de placas às concessionárias de veículos, o qual envolvia, inclusive, o preço a ser praticado pelo fornecedor das placas e a escolha aleatória desse fornecedor, não dando margem de escolha à concessionária. Diante do exposto, não resta alternativa senão considerar que a ITV contribuiu, ao menos como partícipe, na modalidade auxílio, com a conduta anticoncorrencial da AFACE, incorrendo nas condutas tipificadas no art. 20, 1, c/c art. 21, II, da Lei n° 8.884/94, correspondentes ao art.

36, caput e § 3°, II da Lei nº 12.529/11. IV. DOSIMETRIA DA PENA Na seara da dosimetria de pena, para a empresa privada ITV, adotar-se-á a Lei nº 12.529/2011, por essa ser considerada mais benéfica às empresas. Todavia, em relação à AFACE, uma entidade de classe, adotar-se-á a Lei nº 8.884/94, em consonância com a exposição da Conselheira Ana Frazão no Processo Administrativo 08012.009834/2006-57. AFACE A gravidade da infração: é flagrante a gravidade da infração, que resultou na limitação da concorrência e na privação do consumidor de escolher o seu fornecedor. A elaboração e divulgação da tabela de preços potencializaram a conduta uniforme e a contratação da ITV para criação de sistema informático garantiu o concerto entre concorrentes. A boa-fé do infrator: não há elementos que indiquem a boa-fé da AFACE. Pelo contrário, como dito acima, as condutas de uniformização de preços e de divisão artificial de mercado não podem ser vistas de outra forma, senão a patente tentativa de prejudicar a concorrência e lesar o consumidor final. A vantagem auferida ou pretendida pelo infrator: a coordenação de preços patrocinada por associações de classe tem a finalidade, em regra, de obter lucros anormais, o que é facilitado pela coordenação da associação, que congrega os concorrentes. A consumação ou não da infração: a infração se consumou.

A divulgação da tabela de preços e o estabelecimento do Sistema Placa Eletrônica foram os instrumentos que efetivaram a prática anticompetitiva, desestabilizando as condições normais do mercado cearense de emplacamento. O grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros: a conduta da AFACE, como já exposto, reduziu a concorrência no mercado em tela e coibiu as concessionárias de escolherem seus fornecedores, lesionando, portanto, a livre concorrência e os consumidores. Os efeitos econômicos produzidos no mercado: os efeitos econômicos devem ser considerados negativos, já que colocaram as empresas filiadas à AFACE em situação de vantagem em relação às empresas não-filiadas e a potenciais concorrentes. A situação econômica do infrator: em que pese a AFACE alegar ser uma associação sem fins lucrativos, vale ressaltar que ela representava todas as empresas credenciadas pelo DETRAN-CE para fabricar placas de veículos. A reincidência: não há indícios de reincidência. ITV A gravidade da infração: é flagrante a gravidade da infração, que resultou na limitação da concorrência e na privação do consumidor de escolher o seu fornecedor. O desenvolvimento e gerenciamento de sistema eletrônico que garantia a conduta uniforme deve ser usado para agravar a pena. A boa-fé do infrator: não há elementos que indiquem a boa-fé da ITV.

Pelo contrário, como dito acima, as condutas de uniformização de preços e de divisão artificial de mercado não podem ser vistas de outra forma, senão a patente tentativa de prejudicar a concorrência e lesar o consumidor. A vantagem auferida ou pretendida pelo infrator: considerando que a ITV foi contratada para desenvolver e gerenciar o Sistema Placa Eletrônica, não podemos confirmar que houve pretensão de vantagem pelo mesmo. A consumação ou não da infração: a infração se consumou. O estabelecimento do sistema “Placa Eletrônica” foi o instrumento usado que efetivou a prática anticompetitiva, desestabilizando as condições normais do mercado cearense de emplacamento. O grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros: a conduta do Representado, como já exposto, reduziu a concorrência no mercado em tela e coibiu as concessionárias de escolherem seus fornecedores, lesionando, portanto, a livre concorrência e os consumidores. Os efeitos econômicos produzidos no mercado: os efeitos econômicos devem ser considerados negativos, já que colocaram as empresas filiadas à AFACE em situação de vantagem em relação às empresas não-filiadas e a potenciais concorrentes. A situação econômica do infrator:

não se vislumbram elementos que possam reduzir a pena neste quesito, uma vez que a ITV demonstrou ser uma empresa estável no mercado de serviço técnico veicular, além de apresentar a vantagem de ter sócio em comum com a fábrica INPLAC, qual seja, o Sr. Stefan Danzl. A reincidência: não há indícios de reincidência. A partir dos critérios acima detalhados e precedentes jurisprudenciais, condeno, por força do art. 23, III, da Lei nº 8.884, a AFACE ao pagamento de multa no valor de 200.000 (duzentos mil) UFIR, o que equivale a R$ 212.820,00 (duzentos e doze mil, oitocentos e vinte reais). Condeno, também, a empresa ITV, por força do art. 37, I, da Lei 12.529/2011, ao pagamento de multa no valor de 10% de seu faturamento de 2010 atualizado com base na SELIC, o que representa R$ 150.520,47 (cento e cinquenta mil, quinhentos e vinte reais e quarenta e sete centavos). Faturamento total apresentado para 2010 R$ 992.282,79 Atualização SELIC[1] 1.505.204,74 Porcentagem de multa incidente sobre o faturamento 10% Resultado R$ 150.520,47 V. CONCLUSÃO Diante do acima exposto, voto pela condenação dos Representados Associação dos Fabricantes de Placas e Similares do Ceará (“AFACE”) e Serviço Técnico Veicular Ltda. (“ITV”), com fulcro no art. 20, I e IV, c/c art. 21, II, da Lei 8.884/94, fixando as seguintes penas: Para a Associação dos Fabricantes de Placas e Similares do Ceará: R$ 212.820,00. Para a Serviço Técnico Veicular Ltda.: R$ 150.520,47.

Também, em caso de continuidade da conduta objeto da condenação, estabeleço aplicação de multa diária de 5.000 UFIR, correspondente a R$ 5.320,50 (cinco mil, trezentos e vinte reais). Além da multa pecuniária, determino aos condenados que, para evitar novas condenações, abstenham-se de dificultar ou impedir a negociação direta e individual de preços de placas entre as concessionárias e as fábricas ou de impedir o cliente de escolher seu fornecedor. Por fim, determino que seja encaminhada cópia desta decisão ao Grupo de Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado (“GECOC”) do Ministério Público do Estado do Ceará, para que sejam tomadas as devidas providências, e ao DETRAN-CE, para ciência. É como voto. Brasília, 20 de maio de 2015. [1] A taxa SELIC aplicada foi resgatada em: <https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?method=exibirFormCorrecaoValores&aba=4# >.