Ato de Concentração Ordinário nº 08700.003662/2018-93

SEI/CADE - 0595094 - Voto PROCESSO Nº 08700.003662/2018-93 REQUERENTES: PROSEGUR BRASIL S.A. TRANSPORTADORA DE VALORES E SEGURANÇA E TRANSFEDERAL TRANSPORTE DE VALORES LTDA. ADVOGADOS: Renê Guilherme da Silva Medrado, Luís Henrique Perroni Fernandes, Lucas Moreira Jimenez. Relator: Conselheiro PAULO BURNIER DA SILVEIRA Voto-Vogal: Conselheira POLYANNA FERREIRA SILVA VILANOVA EMENTA: Ato de Concentração. Lei nº 12.529/2011. Procedimento ordinário. Requerentes: Prosegur Brasil S.A. Transportadora de Valores e Segurança e Transfederal Transporte de Valores Ltda. Mercado de transporte e custódia de valores nos Estados de Minas Gerais, Goiás, Tocantins e no Distrito Federal. Aquisição de controle unitário. Sobreposição horizontal. Desnecessidade de remédios estruturais e/ou comportamentais. Aprovação sem restrições. (VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO) VOTO-VOGAL Inicialmente, gostaria de cumprimentar o Conselheiro-Relator e equipe pelo trabalho na análise detalhada do presente caso, assim como agradecer a disponibilidade das Requerentes e de seus advogados para realizar esclarecimentos sobre esta operação. De início, venho respeitosamente, divergir do voto do Conselheiro-Relator Paulo Burnier, apresentando neste momento voto pela aprovação sem restrições deste Ato de Concentração (AC). E desta forma, passo a explicar tal decisão. SÍNTESE DA OPERAÇÃO A operação consiste na aquisição, pela empresa Prosegur Brasil S.A.

Transportadora de Valores e Segurança (“Prosegur”), da totalidade dos negócios dedicados à prestação de serviços de transporte de valores (transporte, processamento de numerário e tesouraria) detidos por Transfederal Transporte de Valores Ltda. (“Transfederal”, juntamente com Prosegur as “Requerentes” ou “Partes”) nos Estados de Goiás, Tocantins e Minas Gerais e no Distrito Federal. SÍNTESE DAS PREOCUPAÇÕES CONCORRENCIAIS DA SG E ESTUDO DO DEE Em sede da NOTA TÉCNICA Nº 14/2018/CGAA1/SGA1/SG/CADE, a SG manifestou preocupação quanto ao nível de concentração no mercado e dúvidas sobre a probabilidade de entradas de novos concorrentes. Neste sentido: “A operação envolve os mercados relevantes de transporte e custódia de valores nos estados de Tocantins, Goiás, Minas Gerais e no território do Distrito Federal. A instrução realizada até o momento pela Superintendência-Geral apontou, dentre outros fatores, que a operação resulta em concentrações elevadas no mercado de transporte e custódia de valores especialmente nos estados de Tocantins, Goiás e no território do Distrito Federal. O cenário concorrencial no serviço de transporte e custódia de valores no estado do Tocantins, mercado já concentrado, representa a redução de estrutura de três concorrentes para dois.

Nos estados de Goiás e Distrito Federal, há aumento de concentração relevante em um mercado sobre o qual há dúvidas sobre a probabilidade de novas entradas capazes de contrapor a eventual exercício de poder de mercado pós-operação. Nesse contexto, faz-se necessário o aprofundamento da análise das condições de rivalidade. “ Já o Departamento de Estudos Econômicos DEE (nota técnica pública Nº 20/2018/ DEE/CADE), destacou como principais preocupações concorrenciais o fato da operação se tratar de um produto classificado como homogêneo, tendo a sua diferenciação decorrente da segmentação geográfica das empresas, surgindo assim a preocupação de aumento e efetivo exercício de poder de mercado, refletindo em elevação de preços sem contestação. Neste sentido, especificamente sobre a operação, apontou-se: “A análise realizada nesta nota técnica mostrou que os mercados examinados, em especial os estados do DF e de TO, além de possuírem características que favorecem a coordenação apresentariam uma elevação da probabilidade de coordenação pós-operação. Ademais, tais mercados apresentariam baixa rivalidade pós-operação. Entretanto, caso seja considerado o cenário de DF+GO para definição de mercado relevante geográfico, a probabilidade de coordenação é minimizada e a rivalidade reestabelecida. Ademais, no caso de TO, é importante contextualizar este mercado em termos do faturamento total nos quatro estados da operação.

O faturamento do mercado de TO representa 4% do faturamento total (DF+GO+MG+TO). Portanto, contornos de proporcionalidade são importantes para uma decisão final sobre a presente operação.” Em prosseguimento, necessário mencionar o Parecer 15/2018/CGAA1/SGA1/SG, o qual se utiliza da preocupação sobre eventual geração sobreposição horizontal no mercado de serviço de transporte e custódia de valores para recomendar e sugerir a impugnação da operação ao Tribunal. Neste sentido: “Por todo o exposto, a operação apresenta problemas concorrenciais em 2 dos 4 estados onde há sobreposição horizontal. Não há problemas concorrenciais nos estados de Minas Gerais e Goiás. Por outro lado, os mercados geográficos nos quais ocorrem os problemas são Tocantins e Distrito Federal, que representam parcela relevante do faturamento e ativos da empresa adquirida. Dessa forma, não é possível aprovar a operação conforme notificada.” Por fim, destaco o DESPACHO SG Nº 1180/2018, no qual consta importante manifestação do Superintendente Geral do Cade, oferecendo novas reflexões sobre o mercado relevante para o Estado de Goiás e Distrito Federal, bem como sobre as possibilidades de entrada e rivalidade neste mesmo mercado. Neste sentido:

“Diante do exposto no presente Despacho, seguindo a jurisprudência do Cade e em consonância com a Nota Técnica nº 20 do DEE, que afirma que “Entretanto, caso seja considerado o cenário de DF+GO para definição de mercado relevante geográfico, a probabilidade de coordenação é minimizada e a rivalidade reestabelecida”, concluo pela aprovação sem restrições da presente operação.(...) (...)Dessa forma, acolho parcialmente o Parecer Técnico nº 15/2018/CGAA1/SGA1/Superintendência-Geral, de 17 de setembro de 2018, nos seguintes termos: (i) no tocante especificamente ao mercado de transporte e custódia de valores em Minas Gerais, acolho as conclusões do referido Parecer e, com fulcro no §1º do art. 50 da Lei 9.784/99, integro as suas razões à presente decisão, inclusive com sua motivação; e (ii) divirjo das recomendações referentes aos mercados de transporte e custódia de valores no estado de Tocantins e na região que inclui Distrito Federal e Goiás, pelos fundamentos expostos neste Despacho. Decido, assim, pela aprovação, sem restrições, do referido ato de concentração, nos termos do art. 13, inciso XII, da Lei nº 12.529/11.” Em resumo são estes os posicionamentos oferecidos em sede de instrução do presente Ato de Concentração.

DEFINIÇÃO DO MERCADO RELEVANTE Sob a ótica do produto ou serviço ofertado, estou confortável com a definição oferecida pela NOTA TÉCNICA Nº 20/2018/DEE/CADE, a qual traz o serviço analisado como “transporte de valores (ou numerários) via o uso de carros-fortes com origem e/ou destino em instituições financeiras, bases operacionais, entre outros”. Sob a ótica da delimitação geográfica, durante a instrução, se observou uma importante discussão a respeito da definição de mercado relevante a qual, a meu ver, é crucial para o entendimento pela aprovação do presente ato de concentração. No que diz respeito ao mercado de transporte e custódia de valores na área geográfica de Minas Gerais, acolho as conclusões do referido Parecer Técnico nº 15/2018/CGAA1/SGA1/SG e, com fulcro no §1º do art. 50 da Lei 9.784/99, integro as suas razões à presente decisão, inclusive com sua motivação. Pois bem. O cerne da discussão encontra-se na possibilidade de incorporação do Distrito Federal como parte da área territorial do Estado de Goiás para fins de definição de mercado relevante geográfico. Sobre este tema, acolho as conclusões do DESPACHO SG Nº 1180/2018, referentes aos mercados de transporte e custódia de valores no Estado de Tocantins e na região que inclui Distrito Federal e Goiás, integrando as razões e fundamentos dispostos naquele Despacho.

É necessário se utilizar ainda do racional apresentado no parecer proferido pela Ferrés Economia[1] sobre mercado relevante envolvendo os Distrito Federal e Goiás, o qual aponta como potenciais eficiências: a eficiência logística, as economias de custo marginal, economias com base logística – que apesar de não considerada na instrução deve ser levada em conta – e por fim, eventuais melhorias sob aspectos qualitativos. Deve-se ter em conta que as regiões geográficas do Estado de Goiás e a região do DF devem ser analisadas como um único mercado geográfico, o que se justifica tanto pela proximidade geográfica e a substancial integração econômica entre as duas unidades da federação, quanto pelo fato das bases das empresas localizadas no Distrito Federal efetivamente atenderem clientes localizados no Estado de Goiás que não estejam apenas na zona limítrofe do Distrito Federal. Desta forma, tanto a variação de HHI quanto os níveis de C4 observados no despacho suprareferido autorizam considerar a aprovação do presente AC com os níveis de concentração observados. POSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO Tratando da possibilidade de exercício de poder de mercado, o meu voto é no sentido de que, diante da análise da instrução do ato de concentração, não vislumbro impedimentos substanciais para que uma empresa concorrente, baseada em Goiás, possa atender um cliente no Distrito Federal, através do oferecimento de preços e outras condições que se mostrem vantajosas.

Desta forma, por não existir um impedimento para o atendimento – uma vez que inclusive há sobreposição na prestação dos serviços entre as bases de Goiânia, Aparecida de Goiânia e Brasília - um eventual exercício de poder de mercado no caso em análise não traria consequências substanciais para a concorrência neste mercado. No que diz respeito ao mercado do Estado de Minas Gerais, acolho os fundamentos e razões do parecer nº 15/2018/CGAA1/SGA1/SG para observar que não há problemas concorrenciais que indiquem uma necessidade de intervenção nesta região. No que diz respeito ao mercado do Estado de Tocantins, adoto as premissas e razões do DESPACHO SG Nº 1180/2018 quanto à possibilidade de exercício de poder coordenado. Sobre este ponto, deve-se observar que as preocupações levantadas já existiam antes da operação, de forma que, excetuando-se a diminuição no número de concorrentes no mercado, não são afetados pela operação analisada. No mesmo sentido, a possibilidade de coordenação necessita da existência de provas concretas da referida conduta, para que seja suficiente afirmar eventual ligação entre a concretização da operação analisada e uma suposta coordenação no mercado, o que não restou demonstrando ao longo de toda a instrução processual, muito pelo contrário, quanto da expedição de ofícios aos concorrentes estes foram claros ao destacar a possibilidade de atuação em mais de uma região geográfica.

PROBABILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO Sobre a questão da probabilidade de exercício de poder de mercado, acolho novamente as razões do DESPACHO SG Nº 1180/2018 para reafirmar o entendimento de que há fatores que autorizam a mitigação de eventual tentativa de exercício de poder de mercado por parte dos Requerentes. Considerando como barreira à entrada qualquer fator em um mercado que deixe um entrante eficiente em desvantagem diante dos Requerentes, não observo a existência de sunk costs, barreiras legais ou regulatórias expressivas ou exigências de alto grau de integração da cadeia produtiva que desautorizem a presente operação. Por fim, sobre este ponto, cumpre observar ainda a existência de possibilidade, tempo hábil e suficiência de novas entradas no referido mercado, ilustrado aqui pela recente entrada da empresa Esquadra no Distrito Federal em 2018. Sobre a rivalidade, observo que há concorrentes que poderiam fazer frente a um aumento significativo e não transitório de preços por parte dos agentes econômicos envolvidos no caso analisado. Ademais, observa-se aqui a existência de concorrência volátil, uma vez que boa parte do faturamento das Requerentes advém de contratos públicos, os quais são submetidos a procedimentos de compra e contratação que permitem e estimulam a concorrência.

Neste sentido, aponto ainda para a informação das Requerentes sobre a existência massiva de contratos públicos – que representam importante fatia do faturamento – e estão próximos do término, sem possibilidade de extensão. Observo ainda que o mercado apresenta a característica de alto poder compensatório por parte dos tomadores de serviços, bem como a existência de tendência de verticalização do setor (inclusive em âmbito mundial, não sendo apenas uma realidade brasileira, o que acirraria ainda mais a concorrência neste mercado. Deve ser citada ainda a ausência de potenciais efeitos coordenados na operação analisada, o que foi bem demonstrado no parecer elaborado pelos Professores Eduardo Pontual Ribeiro e Camila Cabral Pires, os quais apontaram características como a diversidade do tipo de clientes, de contratos e formas de negociação, bem como a assimetria das empresas em termos de capacidade e participação de mercado, entre outros, como aspectos que dificultam a sustentação de eventual coordenação de preços. Sobre o ponto relacionado ao potencial de discriminação de concorrentes advindo do ato de concentração, é necessário pontuar, inicialmente, que a obrigação de não discriminação é uma obrigação de ordem legal, contida no art. 36, incisos I e IV do caput, bem como no § 3º, inciso X do mesmo artigo. Desse modo, as partes Requerentes estão legalmente vinculadas à obrigação de não-discriminação de concorrentes, após a ocorrência da operação.

Dito isto, observo que a estrutura do mercado analisado, em tese, não permitiria a discriminação de concorrentes entrantes, tendo em vista a mitigação da possibilidade de exercício de poder de mercado pelas Requerentes. Mas não é só. Quando pensamos nas potenciais concentrações horizontais que poderão ocorrer, da análise de faturamento ou quantidade de carros-fortes no contexto pós-operação não é possível depreender qualquer configuração que represente uma inovação neste Conselho, uma vez que os demais atos de concentração analisados sobre este mercado apontam para níveis próximos do que se observou na operação aqui tratada. Desta forma, para confirmar a existência de uma dinâmica de concorrência pós-operação, reapresento como principais pontos: i) a característica que se delineia na disputa pelo mercado de licitações presente nas regiões geográficas analisadas; ii) o poder de barganha das instituições financeiras públicas e privadas, as quais, juntamente com aqueles que contratam através de licitações, são os clientes mais relevantes das Requerentes e, por fim, a evidência da possibilidade de verticalização das instituições financeiras não só nacionalmente, sendo claramente uma tendência mundial.

DA ANÁLISE DOS OFÍCIOS DE INSTRUÇÃO COMPLEMENTAR Da análise das respostas dos ofícios apresentados, [ACESSO RESTRITO AO CADE] DA JURISPRUDÊNCIA DO CADE SOBRE ATOS DE CONCENTRAÇÃO NO MERCADO DE TRANSPORTE DE VALORES Para reforçar a lógica argumentativa da presente decisão, recorro à recente jurisprudência deste Tribunal, em especial do entendimento do Ato de Concentração nº 08700.000166/2018-88 (Brink’s Segurança/ Rodoban) para reiterar a harmonia entre o presente voto e as considerações sobre potencial exercício coordenação, probabilidade de exercício de poder de mercado, critérios de rivalidade e de entrada no mercado de transporte de valores, que foram realizadas naquela oportunidade. Ademais, retomo ainda considerações feitas pelo Sr. Superintendente Geral, para argumentar que a aprovação sem restrições – mesmo considerando o alto nível de concentração nos mercados analisados - não estaria divergindo dos entendimentos recentes deste tribunal. Neste sentido vale destacar os seguintes Atos de Concentração: “Prosegur e Fiel Vigilância apresentavam concentrações no mercado de Transporte e Custódia de Valores no Pará de 70% a 100%, Amapá de 100% e no mercado de Vigilância Patrimonial no Pará e Amapá de 20-49%. Veja-se que embora fossem relativamente significativos os índices de variação de HHI e, sobretudo C4, os mercados de vigilância patrimonial não foram objeto de qualquer restrição, que se limitou a ativos em serviços de tesouraria;

A operação Lan e Tam apresentou as seguintes características. Delta HHI foi de 801 na rota São Paulo - Buenos Aires, de 3715 na rota São Paulo - Santiago e de 2119 na rota São Paulo - Lima. Grandezas semelhantes em muitas rotas de transporte de cargas e o remédio aplicado limitou-se apenas a permuta de slots. Sicbras e Saint Gobain. Trata-se de uma Joint Venture com os dois principais concorrentes, cuja concentração somada era de 86%. Para esse caso discordei da Nota da SG para a prová-lo apenas com remédios comportamentais. Caso B3. Operação em que consolida um monopólio em vários mercados, mesmo assim foi aprovada pelo Tribunal apenas com remédios comportamentais. Por fim, quero destacar o AC 08012.00292111/2000-98 entre Brink’s e TGV, que gerou concentração elevada (da ordem de 67%) e ainda assim foi aprovado apenas com o argumento da entrada ser provável.”[2] Deste modo, diante da análise dos autos e em deferência à jurisprudência deste tribunal, entendo que a operação pode e deve ser aprovada nos termos em que foi apresentada. DA ANÁLISE DAS EFICIÊNCIAS DA OPERAÇÃO Observo inicialmente que o setor analisado vem passando por um movimento forte em termos de concentração, tendência esta percebida em diversos países como Colômbia, Portugal, Suécia e Alemanha.

Este fato explicita um cenário de maturação do setor, muito advindo dos efeitos do aumento do uso de meios de pagamento eletrônico, bem como do aumento da sinistralidade e consequentemente dos custos, no cenário brasileiro. Ainda tratando das eficiências e no que diz respeito ao mercado relevante, é necessário fazer um comparativo entre os parâmetros de eficiências observados pelo DEE e pelos Requerentes. Observo que em qualquer uma das percepções apresentadas, as concentrações dos mercados extrapolam aquilo que já vem sendo autorizado pelo Cade. A seguir, o panorama concorrencial, apresentando as expectativas de eficiências por mercado relevante, considerando cada entendimento sobre o tema: [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] No que diz respeito às perspectivas de eficiência trazidas pelo DEE, temos as seguintes métricas [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Nestes termos, com a devida deferência à análise realizada pelo DEE, acredito que as eficiências apresentadas pelas Representadas conduzem com verossimilhança e de forma mais abrangente as discussões sobre eficiência no caso analisado, de modo que não vislumbro problemas concorrenciais, tanto sob o ponto de vista da concentração de carros-fortes quanto de faturamento das empresas. DA RIVALIDADE NO SETOR ANALISADO É necessário ter em conta ainda a existência de rivalidade no setor, o que, mais uma vez, fortalece o argumento de que a concentração econômica aqui analisada merece ser aprovada sem restrições.

Neste sentido, apresento demonstrativo das empresas entrantes no mercado de transporte de valores, conforme instrução recentemente apresentada: [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Especificamente sobre a determinação do mercado relevante no que diz respeito aos critérios de classificação do Estado de Goiás e do Distrito Federal, é necessário considerar as respostas dos ofícios das concorrentes, as quais demonstram evidente rivalidade no setor, como vemos a seguir: [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Desta forma, acredito que as informações aqui prestadas embasam suficientemente o presente entendimento. DA DESNECESSIDADE DE REMÉDIOS ESTRUTURAIS. CARACTERÍSTICAS DA OPERAÇÃO. Diante de todo o acima exposto, não vislumbro necessidade de proceder a remédios estruturais na presente operação, mesmo sendo possível a operacionalização desse tipo de medida, uma vez que foram identificados uma alta expectativa de exercício de poder de barganha das instituições financeiras públicas e privadas e dos clientes do grande varejo diante das Requerentes, bem como a existência de rivalidade no mercado de transporte de valores, em especial na região conjunta de Goiás e Distrito Federal, capaz de mitigar eventual tentativa de exercício de poder de mercado.

Por outro lado, fazendo um exercício argumentativo, a exigência de alienação de ativos tangíveis como imóveis e equipamentos de informática não se mostraria razoável, na medida em que estes ativos, ainda que de extrema importância, não perfazem o núcleo do negócio de transporte de valores e não refletem diretamente sobre a tomada de decisão a respeito da formação das bases de atuação neste mercado. Um remédio estrutural que eventualmente trate de funcionários também não faria sentido, diante da desnecessidade de maior especialização[3] para atuar enquanto trabalhador formal neste mercado, o que, em tese, não teria maiores influências na concorrência pelo mercado. Ao pensarmos na possibilidade de um remédio estrutural que tratasse da alienação de bases de operação ou de contratos de prestação de serviço propriamente ditos, teríamos como dificuldades de implementação tanto as características do negócio que levariam à instabilidade – uma vez que os tomadores deste serviço não estariam obrigados a se manter em contratos de prestação com empresas diversas daquelas inicialmente contratadas - quanto a fluidez com a qual uma base de operação pode ser instituída e destituída no mercado analisado.

Por fim, se pensarmos na alienação de carros-fortes e outros veículos de transporte, enquanto possibilidade de remédio estrutural, teríamos aí uma real interferência em um ativo nuclear da atividade econômica relacionada à operação analisada se considerarmos os considerados problemas concorrenciais aventados. Particularmente, entretanto, e com a devida venia, entendo que uma intervenção neste sentido além de não ser eficiente, seria desproporcional, a ponto de impactar diretamente no interesse da continuidade da operação. DISPOSITIVO Desta forma, pelas razões acima apresentadas voto pela aprovação, sem restrições, do referido ato de concentração, nos termos do art. 13, inciso XII, da Lei nº 12.529/11. É o voto. Brasília, 20 de março de 2019. [assinatura eletrônica] POLYANNA FERREIRA SILVA VILANOVA Conselheira [1] Doc SEI nº 0548427 [2] DESPACHO SG Nº 1180/2018 - Documento Sei Nº 0526420 [3] Deve-se levar em consideração aqui a existência de uma série de exigências realizadas pela Polícia Federal e demais órgãos de regulação da área para que se possa atuar nesta profissão