Ato de Concentração Ordinário nº 08700.003662/2018-93

SEI/CADE - 0595214 - Voto Ato de Concentração nº 08700.003662/2018-93 Requerentes: Prosegur Brasil S.A. Transportadora de Valores e Segurança e Transfederal Transporte de Valores Ltda. Advogados: Renê Guilherme da Silva Medrado, Luís Henrique Perroni Fernandes, Lucas Moreira Jimenez e outros Relator: Conselheiro Paulo Burnier da Silveira Voto-vogal: Conselheira Paula Farani de Azevedo Silveira VOTO-VOGAL VERSÃO PÚBLICA ÚNICA Trata-se de aquisição, pela Prosegur Brasil S.A. Transportadora de Valores e Segurança (“Prosegur”), do controle da Transfederal Transporte de Valores Ltda. (“Transfederal”). A operação proposta resulta em sobreposição horizontal na atividade de transporte e custódia de valores nos Estados de Minas Gerais (MG), Goiás (GO), Tocantins (TO) e no Distrito Federal (DF). As Requerentes argumentam, resumidamente, que a justificativa econômica da operação consiste em possibilitar que a Prosegur amplie “a sua participação nos Estados contemplados pela operação (i.e., Goiás, Tocantins, Minas Gerais) e no Distrito Federal”. Nesse sentido, indicam que “a incorporação das atividades de Transfederal no mercado de transporte e custódia de valores gera sinergias importantes que tornarão a oferta de seus serviços mais abrangente e eficiente em tais mercados” (SEI 0485137).

A Coordenação-Geral de Análise Antitruste 1 (CGAA1) definiu o mercado relevante na dimensão produto como sendo o mercado de serviço de transporte e custódia de valores, em consonância com a jurisprudência do CADE, que entende que tal mercado consiste no “transporte de numerário, bens e valores (incluindo serviços de tesouraria) por diversos meios, normalmente entre estabelecimentos pertencentes a pessoas jurídicas, tais como instituições financeiras e estabelecimentos comerciais” (SEI 0526560). Na dimensão geográfica, a CGAA1 ponderou sobre as delimitações por critério estadual ou por raio relativo à base de operação da empresa. A CGAA1 concluiu que, pelas características específicas da operação, a delimitação geográfica por critério estadual seria mais adequada, de modo a definir os mercados geográficos de Minas Gerais, Tocantins, Goiás e Distrito Federal. O Superintendente-Geral, no Despacho 1180/2018 (SEI 052642), divergiu parcialmente da definição geográfica indicada pela CGAA1, por compreender que Goiás e Distrito Federal deveriam ser agrupados em um único mercado geográfico.

Dentre outros pontos, o Superintendente-Geral compreendeu que a localização geográfica do Distrito Federal, inserto no Estado de Goiás, a proximidade entre as capitais, Brasília e Goiânia, e a dinâmica de atendimento das bases das empresas em GO e DF – que permite que bases de Goiânia atendam municípios muito mais distantes que Brasília, e que bases de Brasília atendam municípios em Goiás e Minas Gerais – são fatores que excepcionam a definição geral feita pela CGAA1 e ensejam uma delimitação própria, aglomerando GO e DF em um só mercado geográfico. Compreendo, em sentido similar ao exposto pelo Superintendente, que, embora a definição pelo critério estadual seja adequada e acatada regularmente pela jurisprudência do CADE, algumas peculiaridades territoriais e geográficas, bem como as dinâmicas de atendimento em cada região devem ser levadas em conta, o que pode, por vezes, afastar o critério estadual como mais adequado para analisar o mercado em questão. No presente caso, por exemplo, a extensão territorial de Goiás e de Minas Gerais podem abarcar realidades e dinâmicas distintas em diferentes cidades e regiões dos Estados, ensejando uma definição geográfica por raio de atuação. Do mesmo modo, a limitada extensão do Distrito Federal pode também significar uma dinâmica distinta de atendimento, tendo em vista que o DF se insere no Estado do Goiás.

Como apontado pela própria CGAA1/SG, verifica-se que “é comum que as empresas com bases localizadas no Distrito Federal atendam cidades da região limítrofe do Distrito Federal, quando os clientes se localizam ao sul do DF, e aos clientes de cidades de Goiás localizadas ao norte do estado, bem como clientes localizados em Minas Gerais, porém próximas do DF” (SEI 0526560). A propósito, as concorrentes opinam, de modo geral, que inexistem impedimentos concretos para que uma empresa atenda, a partir de uma base em Goiás, um cliente no Distrito Federal, desde que consigam ofertar condições comerciais vantajosas a seus clientes e que o fornecedor possua as devidas licenças para atuar em ambas unidades da federação. A esse respeito, é válido pontuar que, depois de obtida a licença, a empresa pode atuar no Estado a partir de base localizada em outra região. Nesse sentido, o ponto de maior relevância é que as empresas consigam viabilizar uma logística de transporte que seja estratégica, de modo a garantir competitividade, economias de escala e redução de custos. Isto é, as empresas precisam de uma rota viável. Não é razoável presumir, portanto, que bases muito distantes em um mesmo Estado de grande extensão territorial consigam efetivamente competir, porque os custos de estender a rota talvez inviabilizem a lucratividade da operação.

Entretanto, havendo uma base localizada em outra unidade federativa, mas que se encontre em raio de atuação próximo, considerando que a empresa tenha base e licença para atuar nas duas unidades, ela poderá oferecer mais pressão competitiva do que empresas que tenham base no mesmo Estado, mas distante do raio de atuação. Exemplifico: é possível que uma “empresa A”, com base localizada ao norte de Minas Gerais, não consiga, por meio dessa base, competir com a “empresa B”, que tem base localizada no extremo sul do Estado. De outro lado, é possível que uma “empresa C”, com base localizada no norte de Goiás ou no Distrito Federal, tendo licença para atuar em Minas, consiga competir com a “empresa A”, que tem sua base e sua rota na região norte de Minas Gerais. Não é à toa que, ao analisar o cenário em Tocantins, a CGAA1/SG tenha identificado uma dinâmica de atuação que praticamente revela dois mercados distintos no mesmo Estado (SEI 0526560): “156. (...). Na situação pré-operação, Transfederal e Protege possuem base operacional na região de Palmas, atendendo os clientes dessa região e não alcançando o interior do estado, enquanto a Prosegur, com suas bases em Araguaína e Gurupi, atende primordialmente clientes no interior do estado e com alcance limitado em Palmas. Na prática, há três zonas de prestação de serviço: duas no interior, em que a Prosegur é a única opção;

e uma em Palmas, em que a Prosegur atua de maneira menos expressiva, muito provavelmente em função da distância das bases: Araguaína a Palmas estão 385km de distância, e Gurupi e Palmas estão a 215 km de distância”. (Grifou-se). Compreendo, portanto, que essas particularidades devem ser devidamente analisadas quando da definição geográfica, uma vez que o critério de raio pode revelar um cenário competitivo substancialmente distinto daquele demonstrado por meio do critério estadual. De todo modo, sigo o entendimento esposado pelo Conselheiro Maurício Bandeira Maia, que já vem sendo adotado na jurisprudência recente do CADE, e sigo a definição de mercado relevante geográfico pelo critério estadual, que entendo ser a análise mais restritiva no presente caso. Antes de adentrar a análise de possibilidade e probabilidade de exercício de poder de mercado, gostaria de tecer alguns comentários quanto ao teste Elzinga-Hogarty, citado e aplicado pelo Conselheiro-Relator. De fato, o teste foi desenvolvido no final da década de 1970 e foi usado amplamente nos Estados Unidos, na década de 90, para questionar a definição de mercados relevantes em atos de concentração envolvendo hospitais. Esse teste foi usado pelo Department of Justice (DOJ) no judiciário para discutir fusões no mercado de hospitais até o ano 2000. No entanto, estudos empíricos demonstraram que, a despeito dos esforços da agência, os preços nesse mercado aumentaram após as concentrações.

No início da década de 2000, vários artigos doutrinários surgiram indicando que o teste continha falhas significativas que levaram à definição equivocada do mercado relevante e que o teste fazia algumas presunções sem considerar outros fatores, como preferência dos consumidores, densidade populacional, poder de barganha e a necessidade de rotas eficientes. A principal crítica que se faz é que o teste serve para aferir os padrões de comércio entre determinadas regiões naquele determinado momento, ou seja, é um retrato do mercado congelado no tempo. No entanto, o teste não leva em consideração a variável do monopolista hipotético, i.e. o que acontecerá com os padrões de comércio após a operação1. A OCDE ressalta esse ponto no Relatório Economic Evidence in Merger Analysis, quando afirma que: “uma ausência de envios não implica que duas áreas estejam em mercados separados já que um aumento de preço de 5 – 10% em uma área pode ser suficiente para tornar lucrativo o envio para aquela área”.2 Críticas importantes também foram tecidas por acadêmicos que identificaram graves falácias decorrentes do teste, tais como a silent majority fallacy, i.e. a falácia da maioria silenciosa, e o payer problem, problema do pagador3. Essas críticas foram reverberadas pelo Terceiro Circuito Norte-Americano, no caso FTC et al. v.

Penn State Hershey Medical Center et al., em que se tratou o método Elzinga-Hogarty, usado em precedentes (como Rockford Memorial), como uma “teoria econômica desacreditada”4. Em sentido similar, a Comissão Europeia, ainda em 1994, no julgamento do caso Mannesman/Vallourec/Ilva, expressou certo ceticismo com o teste, afirmando que ele é tido como questionável por “não dar indicação a respeito de interpenetração mútua entre as diferentes áreas consideradas. Apenas se houver interpenetração mútua os compradores podem arbitrar preços diferentes ao comprar em outras áreas”5. Assim, embora útil em algumas situações, entendo que o teste Elzinga-Hogarty deve ser utilizado com cautela. Entretanto, considerando que a definição coincidiu com aquela que vem sendo adotada pelo CADE e por ser a mais restritiva possível, adoto o critério estadual, como mencionei. Ademais, quanto à análise de possibilidade e de probabilidade de exercício de poder de mercado, acompanho o entendimento do Conselheiro Maurício Bandeira Maia e voto pela aprovação da operação sem restrições. Resumidamente, entendo que, a despeito da concentração resultante no Distrito Federal e no Estado de Tocantins, o exercício do poder de mercado é improvável, tendo em vista as condições de entrada, a rivalidade e o poder de barganha dos clientes, nos termos do voto do Conselheiro Bandeira Maia.

A propósito, cumpre pontuar que há casos na jurisprudência deste Conselho em que níveis de concentração próximos ou superiores ao deste caso no cenário pós-operação foram aprovados. Na sequência, alguns exemplos, extraídos do Despacho emitido pelo Superintendente-Geral: "a) Prosegur e Fiel Vigilância apresentavam concentrações no mercado de Transporte e Custódia de Valores no Pará de 70% a 100%, Amapá de 100% e no mercado de Vigilância Patrimonial no Pará e Amapá de 20-49%. Veja-se que embora fossem relativamente significativos os índices de variação de HHI e, sobretudo C4, os mercados de vigilância patrimonial não foram objeto de qualquer restrição, que se limitou a ativos em serviços de tesouraria; b) A operação Lan e Tam apresentou as seguintes características. Delta HHI foi de 801 na rota São Paulo - Buenos Aires, de 3715 na rota São Paulo - Santiago e de 2119 na rota São Paulo - Lima. Grandezas semelhantes em muitas rotas de transporte de cargas e o remédio aplicado limitou-se apenas a permuta de slots. c) Sicbras e Saint Gobain. Trata-se de uma Joint Venture com os dois principais concorrentes, cuja concentração somada era de 86%. Para esse caso discordei da Nota da SG para aprová-lo apenas com remédios comportamentais. d) Caso B3. Operação em que consolida um monopólio em vários mercados, mesmo assim foi aprovada pelo Tribunal apenas com remédios comportamentais”.

No presente caso, com relação à entrada, tem-se que as barreiras não são significativas, uma vez que a licença demanda requisitos simples e sua obtenção, bem como a aquisição de insumos, recrutamento de pessoal, dentre outros, levam um período de 6 a 12 meses, o que se adequa às recomendações indicadas pelo Guia H. A contestabilidade do mercado é alta, considerando que os agentes em mercados correlatos – como segurança privada, segurança patrimonial, etc – possuem know-how, pessoal especializado, estrutura similar, etc, e podem, com razoável facilidade, entrar no mercado, caso os preços sejam substancialmente elevados no serviço de transporte e custódia de valores nos mercados geográficos em análise. Ainda, o fato de que parcela abundante do faturamento nesses mercados advém de contratos decorrentes de licitações públicas reforça a realidade de competitividade e contestabilidade de poder de mercado, uma vez que um novo entrante pode participar das licitações e adquirir um contrato relevante, tomando para si parte considerável do market share. Com relação a eventual poder de barganha por parte dos clientes, esse é um ponto relevante, já que os principais clientes são instituições financeiras de grande porte, que contratam os serviços em diversas unidades federativas.

Nesse sentido, em caso de aumento de preços, os clientes poderiam pressionar as Requerentes por meio de rescisão de contratos não apenas nas unidades federativas em questão, mas também nas demais, de modo a obter uma posição forte para negociar. Ademais, as instituições financeiras já demonstraram seu poder de barganha no passado quando criaram a Tbforte e passaram a operar no mercado relevante de forma verticalizada.6 Esses pontos, em linha com os argumentos desenvolvidos pelo Conselheiro Bandeira Maia, formam meu convencimento quanto à improbabilidade de exercício de poder de mercado pelas Requerentes. Voto, portanto, pela aprovação sem restrições da operação. É o voto. Brasília, 20 de março de 2019 PAULA AZEVEDO Conselheira [1] GORE, Daniel; LEWIS, Stephen; LOFARO, Andrea; DETHMERS, Frances. The Economic Assessment of Mergers under European Competition Law. Cambridge University Press, 2013, p.82-83. [2] OCDE. Economic Evidence in Merger Analysis, 2011. Disponível em: http://www.oecd.org/daf/competition/EconomicEvidenceInMergerAnalysis2011.pdf. Acesso em 20 mar. 2019, p. 26: “However, an absence of shipments does not imply that two areas are in separate markets as a 5-10% price increase in prices in one area may be enough to make it profitable to start shipping into that área”. [3] NIELS, Gunnar; JENKINS, Helen; KAVANAGH, James. Economics for Competition Lawyers. New York: Oxford University Press, 2011, p. 82 ss. CAPPS, Cory; DRANOVE, David/ GREENSTEIN, David;

SATTERTHWAITE, Mark. The Silent Majority Fallacy of the Elzinga-Hogarty Criteria: A Critique and New Approach to Analyzing Hospital Mergers. Disponível em: https://www.researchgate.net/publication/5196188_The_Silent_Majority_Fallacy_of_the_Elzinga-Hogarty_Criteria_A_Critique_and_New_Approach_to_Analyzing_Hospital_Mergers. Acesso em 20 mar. 2019. [4] CAPPS, Cory; DRANOVE, David; ZABINSKI, Zenon. The Long, Slow Decline of ELzinga-Hogarty and What Comes After, 2017. Disponível em: https://www.competitionpolicyinternational.com/wp-content/uploads/2017/07/CPI-Capps-Dranove-Zabinski.pdf. Acesso em 20 mar. 2019. [5] NIELS, Gunnar; JENKINS, Helen; KAVANAGH, James. Op. cit., 2011, p. 82-83. [6] “Ressalta-se que a possibilidade de verticalização não é meramente teórica: embora não atue em Tocantins, constata-se a atuação verticalizada de instituições financeiras em outros estados por meio da empresa Tbforte. A Tbforte é empresa parte do grupo Tecban, cujo capital é formado por instituições financeiras públicas e privadas, e foi criada em 2008 para prestar serviços à rede de autoatendimento da Tecban. Como visto no Ato de Concentração 08700.000166/2018-88 (Brink’s e Rodoban), a Tbforte tem expandido sua atuação no país, movimento esse que pode ser parado caso essa nova barreira legal seja estabelecida”. Parecer técnico n° 15/2018/Superintendência-Geral (SEI 0526560).