Ato de Concentração Sumário nº 08700.000123/2020-17

SEI/CADE - 0713082 - Parecer PARECER Nº 35/2020/CGAA5/SGA1/SG PROCESSO Nº 08700.000123/2020-17 REQUERENTES: Infraestrutura Brasil Holding II S.A. e Concessionária Auto Raposo Tavares S.A. Ementa: Ato de Concentração. Lei nº 12.529/2011. Procedimento Sumário. Requerentes: Infraestrutura Brasil Holding II S.A. e Concessionária Auto Raposo Tavares S.A. Natureza da operação: Aquisição de controle. Setor econômico envolvido: Concessionária de rodovias, pontes e túneis. Art. 8º, inciso II, Resolução Cade nº 2, de 29 de maio de 2012. Aprovação sem restrições. VERSÃO DE ACESso público I. REQUERENTES I.1 INFRAESTRUTURA BRASIL HOLDING II S.A. (“IBH II”) A IBH II é uma empresa holding detida (indiretamente) pelo Pátria Infraestrutura III Fundo de Investimento em Participações Multiestratégia (“Pátria III FIP”), que realiza investimentos em empresas atuantes no segmento de infraestrutura, óleo e gás e energia. Em consonância com a definição de grupo econômico adotada pelo Cade, IBH II e o Pátria III FIP pertencem ao Grupo Infra III (“Grupo Infra III”), segundo as Requerentes. O faturamento bruto registrado pelo Grupo Infra III, em 2018, no Brasil, foi superior a R$ 750.000.000,00 (limite legalmente estabelecido e alterado pela Portaria Interministerial nº 994, de 30 de maio de 2012). I.2 CONCESSIONÁRIA AUTO RAPOSO TAVARES S.A. (“CART”) A CART é a sociedade do Grupo Invepar que detém a concessão e administra o Corredor Raposo Tavares desde 17 de março de 2009.

O Corredor é formado pela SP-225 (João Baptista Cabral Rennó), pela SP-327 (Orlando Quagliato) e pela SP-270 (Raposo Tavares), no total de 834 quilômetros entre Bauru e Presidente Epitácio, sendo 444 no eixo principal e 390 quilômetros de vicinais. As rodovias da CART atravessam o território de 27 municípios no centro-oeste paulista, com acesso ao início da SP-280 (Castelo Branco), ao Norte do Paraná e conexão com o Mato Grosso do Sul. A Invepar é uma holding não-operacional detentora de participação em sociedades atuantes nos segmentos de Aeroportos, de Mobilidade Urbana e de Rodovias. Atualmente, a Invepar possui 11 concessões nesses segmentos nos estados de Pernambuco, Bahia, Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo e o Distrito Federal. A Invepar é controlada por quatro fundos: (i) Fundação Petrobras de Seguridade Social – Petros, (ii) Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil – PREVI, (iii) Fundação dos Economiários Federais – Funcef e (iv) Yosemite Fundo de Investimento em Participações. O Grupo Invepar faturou montante superior a R$ 750.000.000,00 no Brasil, em 2018 (limite legalmente estabelecido e alterado pela Portaria Interministerial nº 994, de 30 de maio de 2012). II. ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO Quadro 1 - Aspectos Formais da Operação Ato de Concentração de notificação obrigatória? Sim. Taxa processual foi recolhida? Sim, conforme Despacho Ordinatório SECONT (SEI 0705696). Data da notificação ou emenda 08/01/2020.

Data da publicação do edital O Edital nº 028/2020, que deu publicidade à operação em análise, foi publicado em 22/01/2020 (SEI 0710200). III. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO A operação proposta consiste na aquisição, pela IBH II, de ações representativas de 100% do capital social da CART, atualmente detidas pela Invepar (“Operação”), conforme o Share Purchase Agreement (SPA), celebrado em 19 de dezembro de 2019. Assim, após a implementação da Operação, a IBH II, que atualmente não possui qualquer participação societária na CART, passará a deter o controle unitário desta empresa. A tabela abaixo apresenta a estrutura simplificada da Operação. Tabela 1 - Estrutura Societária Simplificada da Operação A justificativa econômica e/ou estratégica para o negócio, do ponto de vista do Grupo Invepar, seria suprir parte das necessidades de caixa para execução do plano de investimentos das empresas do grupo, mitigando consequentemente a necessidade de aporte de capital dos acionistas na Invepar. Por sua vez, o Pátria III FIP consiste em um fundo de investimento em participações que tem por objetivo gerar retornos significativos e valorização de capital a longo prazo com investimentos no setor de infraestrutura no Brasil. Entre os mercados de interesse do fundo, inclui-se o de concessão de rodovias. Assim, a Operação vai em linha com os interesses do fundo. Segundo informado pelas Requerentes, a Operação não foi e nem será apresentada a autoridades concorrenciais em outras jurisdições.

Contudo, a Operação está sujeita à aprovação pela Agência de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP) de pedido de anuência prévia para alteração do controle direto da CART. A ARTESP é o órgão regulador do Contrato de Concessão firmado pela CART. IV. ENQUADRAMENTO LEGAL (ART. 8º, RES. CADE Nº 2/2012) II – Substituição de agente econômico. V. PRINCIPAIS INFORMAÇÕES SOBRE A OPERAÇÃO Quadro 2 - Efeitos da Operação Sobreposição horizontal Não. Integração vertical Não. Setores em que há sobreposição horizontal - Participações de mercado - VI. Considerações sobre a Operação A presente Operação está relacionada ao mercado de exploração de sistemas rodoviários (concessões), pois tanto a CART quanto o Grupo Infra III possuem atividades no segmento de concessões de rodovias no Brasil. Na maioria das decisões do Cade relativas ao segmento de concessões de rodovias[1], o mercado relevante foi definido, sob a dimensão produto, como “mercado de exploração de sistemas rodoviários, cujas atividades compreendem a construção, gestão, manutenção, fornecimento de serviços de apoio e fiscalização dos serviços complementares”[2]. De acordo com o Conselho, rodovias são monopólios naturais, que estão sujeitos a regulação intensa, razão pela qual a concorrência se dá pelo mercado, e não no mercado[3]. Como são monopólios naturais, a regra é que cada rodovia constitua um mercado relevante individual.

A jurisprudência do Cade tem firmado o entendimento de que esses monopólios naturais estão sujeitos a intensa regulação pelas autoridades regulatórias competentes e devem desenvolver suas atividades com base em regras e limitações detalhadas na regulamentação aplicável e nos contratos de concessão e respectivos editais, o que dificulta que as concessionárias tenham a capacidade de adotar condutas anticompetitivas. Contudo, haveria competição pelo mercado nacional de rodovias concedidas[4]. A competição pelo mercado ocorre no contexto de licitações públicas realizadas pela Administração Pública (municipal, estadual e federal) e os concorrentes são as empresas que possuem interesse em adquirir e capacidade de operar a concessão da rodovia sob licitação. Em alguns precedentes[5], o Cade também considerou cenários para avaliar se operações envolvendo concessionárias de rodovias poderiam resultar em sobreposições horizontais, entendendo que isso poderia ser cogitado quando: (i) as rodovias em questão possuíssem os mesmos pontos de origem e de destino (em rotas paralelas, possivelmente consideradas substitutas pelos usuários); ou (ii) essas rotas envolvessem pontos estratégicos de acesso a rodovias relevantes.

No que diz respeito às atividades exercidas pelas Requerentes, tem-se que, no segmento de rodovias, o Grupo Infra III controla a Entrevias, concessionária responsável pela operação e manutenção do lote “Rodovias do Centro-Oeste Paulista”, que compreende 570 quilômetros de vias que cruzam o estado de São Paulo, ligando Minas Gerais ao Paraná. A empresa administra sete rodovias paulistas[6] entre o eixo de Borborema a Florínea (divisa com o Paraná), na região de Marília, e de Bebedouro a Igarapava (divisa com Minas Gerais) na região de Ribeirão Preto, conforme a figura a seguir. Figura 1 - Concessões Rodoviárias da Entrevias Fonte: Requerentes. Por sua vez, a CART administra o Corredor Raposo Tavares desde 17 de março de 2009. O Corredor é formado pela SP-225 (João Baptista Cabral Rennó), SP-327 (Orlando Quagliato) e SP-270 (Raposo Tavares), no total de 834 quilômetros entre Bauru e Presidente Epitácio, sendo 444 quilômetros no eixo principal e 390 quilômetros de vicinais. As rodovias da CART atravessam o território de 27 municípios no centro-oeste paulista, com acesso ao início da SP-280 Castelo Branco, conexão com o Mato Grosso do Sul e o Norte do Paraná. O mapa da concessão está disponível na imagem abaixo. Figura 2 - Concessões Rodoviárias da CART Fonte: Requerentes. Dessa forma, considerando as atividades econômicas exercidas pelas Requerentes, observa-se que, a rigor, a Operação não gera sobreposições horizontais.

Apesar de o Grupo Infra III, por meio da Entrevias, operar concessões de rodovias em regiões no estado de São Paulo próximas à concessão da CART, as rodovias em questão não possuem os mesmos pontos de origem e de destino e nem mesmo seriam paralelas. Conforme pode ser visto no mapa a seguir, as rodovias operadas pela Entrevias (linha azul) e a CART (linha laranja) tão somente se cruzam em um único município (Assis), não podendo ser aventado uma relação de substitutibilidade ou concorrência entre elas. A Operação também não resultará em integração vertical, uma vez que o Grupo Infra III atualmente não fornece produtos ou serviços que poderiam ser utilizados pela CART e vice-versa. Figura 3 - Concessão Rodoviária das Requerentes Fonte: Requerentes. Portanto, mesmo que se considere uma definição de mercado relevante mais conservadora, admitindo que rotas que possuam o mesmo ponto de origem e de destino poderiam, hipoteticamente, apresentar algum grau de substitutibilidade, a Operação também não apresentaria qualquer sobreposição horizontal, atualmente. De fato, conforme pode ser visto acima, as rodovias administradas pela CART e pelo Grupo Infra III conectam pares de origens e destinos distintos.

Complementarmente, as Requerentes informaram que, em paralelo ao processo de notificação da presente Operação ao Cade, foi anunciado que o consórcio formado pelo Patria Infraestrutura IV Fundo de Investimento em Participações Multiestratégia ("Patria IV FIP") e pelo fundo soberano de Singapura GIC Private Limited ("GIC", e, em conjunto com Patria IV FIP, "Consórcio Patria-GIC") venceu a disputa para administrar a concessão do corredor rodoviário Piracicaba-Panorama ("PiPa") - Concorrência Pública Internacional nº 1/2019. O Patria IV FIP e o Patria Infraestrutura III Fundo de Investimento em Participações Multiestratégia ("Patria III FIP"), que detém indiretamente 100% da IBH II, são fundos administrados e geridos por Pátria Infraestrutura Gestão de Recursos Ltda. O Lote PiPa é composto por uma malha rodoviária de 1.273 quilômetros que cruza 62 municípios paulistas entre a região de Piracicaba e o extremo oeste do estado de São Pauto, Panorama, conforme o mapa a seguir. Figura 4 - Concessão Rodoviária PiPa Fonte: Requerentes. Assim, com a consumação da Operação de aquisição da CART pela IBH II, ora em análise, quando o Consórcio Patria-GIC passar a administrar o trecho de PiPa, o Patria III FIP, que já detém investimentos na concessão da Entrevias, irá administrar, via IBH II, dois trechos que ligam municípios paulistas também servidos pela CART:

(i) Assis-Bauru e (ii) Assis- Presidente Prudente, além de serem rotas parcialmente paralelas (possivelmente substitutas para usuários que se deslocam entre trechos dessas rotas), conforme demonstrado no mapa abaixo. Figura 5 - Concessão Administradas pelo Patria III FIP (IBH II) Com relação a essas potenciais sobreposições, as Requerentes apontam que a Superintendência-Geral (SG) deste Conselho já manifestou entendimento de que possíveis sobreposições dessa natureza podem ser incapazes de levantar preocupações concorrenciais, desde que haja a impossibilidade de que as concessionárias elevem unilateralmente as tarifas cobradas nas rodovias ou reduzirem a qualidade dos serviços prestados, ferindo os padrões estabelecidos nos contratos de concessão. A esse respeito, cita-se trecho do parecer proferido pela SG no Ato de Concentração 08700.006697/2013-70, envolvendo as requerentes Coimex, Rio Novo, Urbesa, Tervap, MMF, A. Madeira, Contek e ECO 101: Já no presente caso, as Requerentes esclarecem que os contratos de concessão da CART e a minuta de contrato da concessão de PiPa (anexos aos autos) contêm cláusulas que conferem à ARTESP o controle sobre todas as variáveis concorrencialmente relevantes da atividade econômica, como os preços de pedágio cobrados, eventuais reajustes e condições de operação e qualidade das rodovias.

As concessionárias não possuem influência na definição das tarifas dos pedágios e são obrigadas a manter condições de qualidade tal como definidas nos respectivos contratos de concessão e supervisionados pelas autoridades concedentes e reguladores setoriais.[7] O descumprimento dessas cláusulas, que são constantemente fiscalizadas pelos órgãos reguladores, poderia levar a aplicação de multas e/ou à rescisão contratual. Por se tratar de um serviço público concedido à iniciativa privada, o contrato de concessão contém não apenas restrições à concessionária, mas também lista tudo aquilo que a concessionária pode fazer. Assim, como está totalmente vinculada ao poder concedente e depende de sua anuência prévia, de forma que a concessionária não poderia, por exemplo, ao seu talante, cobrar preços de pedágios distintos daqueles pré-determinados pelo poder concedente, se assim estiver disposto no instrumento contratual. Nesse cenário, a depender dos contratos de concessão, pode não haver espaço para qualquer relação de concorrência entre agentes econômicos que exploram duas concessões rodoviárias, ainda que possuam trechos que possam ser considerados substitutos, já que as concessionárias não possuem autonomia para definir preços, alterar a qualidade do serviço prestado ou prestar novos serviços. É o que se observa nos contratos que regulamentam as referidas concessões.

Por fim, com relação ao metamercado nacional de concessão de rodovias, de acordo com os precedentes do Cade, a principal variável concorrencial relevante seria a capacidade dos players de submeter lances vencedores[8], fator que não seria negativamente afetado pela presente Operação, uma vez que o Grupo Infra III e o Grupo Invepar sustentam que manterão inalteradas suas condições de competir nas concessão de rodovias. Além disso, o Cade já reconheceu a existência de diversos agentes econômicos capazes de oferecer rivalidade efetiva nesse mercado: “Em relação ao metamercado, as requerentes proveram informações dos certames anteriores demonstrando o grau de concorrência neste mercado em que 10 operadores diferentes venceram as 12 últimas licitações realizadas no país. Outros fatores que reduzem qualquer preocupação concorrencial nesse mercado são: i) o mercado tem amplo espaço de crescimento potencial já que apenas 9% das rodovias pavimentadas no Brasil estão sendo operadas por concessionárias; ii) as exigências para novos entrantes não contém especificidades que ultrapassem as capacidades técnicas inerentes à construção civil” (Ato de Concentração 08700.004012/2017-84; Requerentes: Atlantia S.p.A. e Abertis lnfraestructuras S.A.; decisão de 13 de julho de 2017). Apesar de serem dados de 2017, pode-se estender tais conclusões para o metamercado de concessão de rodovias atualmente, em especial pela frequência com que ocorre licitações para este tipo de concessão.

Com efeito, por outro lado, a Operação pode ser vista como uma desconcentração no metamercado nacional de concessão de rodovias, uma vez que a vendedora (Invepar) possui 11 concessões, incluindo rodovias, nos estados de Pernambuco, Bahia, Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo e o Distrito Federal. Portanto, considerando as informações apresentadas, esta SG entende que a presente Operação pode ser aprovada sob o rito sumário. VII. Cláusula de Não-Concorrência A Cláusula 6.12. do Share and Purchase Agreement assinado entre a Invepar e a IBH II prevê obrigação de não-solicitação, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] A cláusula acima está de acordo com a jurisprudência do CADE sobre cláusulas restritivas à concorrência. VIIi. CONCLUSÃO Aprovação sem restrições. [1] Vide Ato de Concentração nº 08700.004783/2018-52 (Requerentes: Ardian France e Aurelia S.r.l.; decidido nº 14 de agosto de 2018); Ato de Concentração nº 08700.001272/2018-89 (Requerentes: Ecorodovias Concessões e Serviços S.A. e Concessionária de Rodovias Minas Gerais Goiás S.A.; decidido em 12 de março de 2018); Ato de Concentração nº 08700.004012/2017-84 (Requerentes: Atlantia S.p.A. e Abertis lnfraestructuras S.A.; decisão de 13 de julho de 2017); Ato de Concentração nº 08700.005410/2016-37 (Requerentes: CCR/Odebrecht Rodovias/Viário; decidido em 27 de julho 2016); Ato de Concentração nº 08700.007868/2015-40 (Requerentes: Credit Suisse/Encalso; decidido em 18 de agosto de 2015);

Ato de Concentração nº 08700.006697/2013-70 (Requerentes: Coimex/ Rio Novo/ Urbesa/ Tervap/ MMF/ A. Madeira/ Contek/ ECO 101, decidido em 22 de agosto de 2013); Ato de Concentração nº 08012.005621/2012-02 (Requerentes: Concessionária Transolímpica/ Odebrecht Transport/ CCR/ Invepar; decidido em 5 de dezembro de 2012); Ato de Concentração nº 08012.009031/2010-89 (Requerentes: Companhia de Participações em Concessões e Rodovias Integradas do Oeste S.A.; decidido em 3 de novembro de 2010). [2] Ato de Concentração nº 08700.007868/2015-40 (Requerentes: Credit Suisse/Encalso; decisão de 18 de agosto de 2015). [3] Conforme assinalado pela Superintendência-Geral, “Deste modo, a concorrência se dá pelo mercado (via licitação pública), em contraposição à concorrência no mercado, inviável no presente caso, que envolve um monopólio natural” (Ato de Concentração nº 08012.005621/2012-02 Concessionária Transolímpica/ Odebrecht Transport/ CCR/ Invepar, decisão de 5 de dezembro de 2012). Ainda mais recentemente, a Superintendência reafirmou seu entendimento de rodovias constituírem monopólios naturais: “Sob a ótica geográfica, cada concessão é tratada como um mercado relevante específico, configurando um monopólio natural, sujeito a regras pré-estabelecidas pelo processo licitatório da concessão pública, momento em que ocorre a concorrência principal entre as empresas” (Ato de Concentração nº 08700.005410/2016-37 CCR/Odebrecht Rodovias/Viario; decisão 27 julho de 2016).

Também é de se destacar o entendimento da SEAE no Ato de Concentração nº 08012.012414/2010-34: “(...) cada concessão de serviços públicos é considerada um monopólio natural e legal quando a concessão, já licitada, possuir caráter exclusivo, ou seja, somente o vencedor da licitação passa a operar os serviços em questão de acordo com o contrato de concessão e com os regulamentos dos órgãos reguladores. Nestes termos, vale dizer, cada concessão passa a corresponder a um mercado relevante”. Também vale citar o entendimento do Cade nesse mesmo sentido, no contexto do 08012.009031/2010-89 (CPC/ Rodovias): “A operação não altera a estrutura concorrencial no setor afetado, haja vista que o segmento de exploração de malha rodoviária pode ser conceituado como monopólio natural, regulado e concedido pelo Poder Público - no caso, o estado de São Paulo. Conforme a Jurisprudência do Cade, este tipo de operação não implica aumento de concentração de mercado, haja vista que, na maior parte dos casos, o mercado relevante já era dominado por uma única firma antes da operação, implicando uma substituição de agente econômico. Nesses casos, a concorrência se dá pelo mercado (via licitação pública), em contraposição à concorrência no mercado, inviável no presente caso, que envolve um monopólio natural”. Por fim, é válido registrar o entendimento do Cade no Ato de Concentração nº 08012.001671/2008-26:

“Salvo a possibilidade de trechos paralelos, o mercado do uso de rodovia é caracterizado como monopólio natural, o que exige uma forte regulação estatal”. [4] Vide Ato de Concentração n° 08012.003712/2009-08 (Requerentes: Concessionária Rodovias do Tietê; Equipav S.A. – Pavimentação, Engenharia e Comércio, Opway Engenharia S.A.; Leão & Leão Ltda.; decisão de 22 de junho de 2009). [5] Vide Ato de Concentração nº 08700.006697/2013-70 (Requerentes: Coimex/ Rio Novo/ Urbesa/ Tervap/ MMF/ A. Madeira/ Contek/ ECO 101, decidido em 22 de agosto de 2013); Ato de Concentração nº 08012.001370/2012-89 (Requerentes: CIBE/Autostrade; decidido em 28 de março de 2012); Ato de Concentração nº 08012.009031/2010-89 (Requerentes: Rodovias Integradas do Oeste S.A. e Companhia de Participações em Concessões; decidido em 3 de novembro de 2010); Ato de Concentração nº 08012.003712/2009-08 (Requerentes: Concessionária Rodovias do Tietê; Equipav S.A. – Pavimentação, Engenharia e Comércio, Opway Engenharia S.A.; Leão & Leão Ltda.; decisão de 22 de junho de 2009). [6] SP-266 (Rodovias José de Almeida e Eng. Hélder de Sá); SP-294 (Rodovia Cmt. João Ribeiro de Barros); SP-322 (Rodovias Attílio Balbo, Armando de Salles Oliveira e Prefeito Antônio Duarte Nogueira); SP-328 (Rodovia Alexandre Balbo); SP-330 (Rodovia Anhanguera); SP-333 (Rodovias Dr. Mario Gentil, Dona Leonor Mendes de Barros, Rachid Rayes e Miguel Jubran); e SP-351 (Rodovia Laureanous Brogna).

[7] Conforme cláusulas 25.1 e 28.2 do Termo de Contrato de Concessão Rodoviária n° 002/ARTESP/2009, firmado entre a ARTESP e a Concessionária Auto Raposo Tavares S.A., além das cláusulas 9.3., 10.1,11.2, 11.3.1, 11.5.3 da minuta de Contrato de Concessão (referente ao Lote PiPa), elaborada pela ARTESP. [8] Vide Ato de Concentração n° 08012.003712/2009-08 (Requerentes: Concessionária Rodovias do Tietê; Equipav S.A. – Pavimentação, Engenharia e Comércio, Opway Engenharia S.A.; Leão & Leão Ltda.; decisão de 22 de junho de 2009); Ato de Concentração nº 08012.006124/2006-75 (Requerentes: SPR - Sociedade para Participações em Rodovias Ltda. e Vianorte S.A.; decisão de 4 de outubro de 2006).