Ato de Concentração Sumário nº 08700.000714/2020-94

SEI/CADE - 0729182 - Parecer PARECER Nº 87/2020/CGAA5/SGA1/SG PROCESSO Nº 08700.000714/2020-94 Requerentes: Warrington Investment Pte. Ltd. e Concessionária Auto Raposo Tavares. Ementa: Ato de Concentração. Lei nº 12.529/2011. Procedimento Sumário. Requerentes: Warrington Investment Pte. Ltd. e Concessionária Auto Raposo Tavares. Natureza da Operação: aquisição de quotas sem aquisição de controle. Setor econômico envolvido: concessionárias de rodovias, pontes, túneis e serviços relacionados. Art. 8º, inciso II, Resolução CADE nº 02/12. Aprovação sem restrições. VERSÃO pública I. REQUERENTES I.1. Warrington Investment Pte. Ltd. ("WIP") A WIP é uma empresa holding sem atividades no Brasil, 100% detida pela GIC Infra Holdings Pte. Ltd. (“GIC Infra”) que, por sua vez, é 100% detida pela GIC (Ventures) Pte. Ltd. (“GICV”). A GICV, por sua vez, é 100% detida pelo Ministério da Fazenda de Cingapura. As Requerentes informaram que, em 8 de janeiro de 2020 a Agência de Transporte do Estado de São Paulo (Artesp) anunciou que a WIP e o Patria Infraestrutura IV Fundo de Investimento em Participações Multiestratégia ("Consórcio Patria-GIC") venceram a Concorrência Internacional nº 01/19 para administrar a concessão do Corredor Rodoviário Piracicaba-Panorama ("PiPa") no estado de São Paulo.

O resultado deste processo licitatório ainda não é definitivo por conta dos prazos de recursos administrativos ainda pendentes mas existe a possibilidade do grupo vir a deter participação no PiPa por meio do Consórcio Patria-GIC. No ano fiscal de 2018, o GICV registrou, no Brasil, faturamento acima de R$ 750 milhões (limite legalmente estabelecido e alterado pela Portaria Interministerial nº 994, de 30 de maio de 2012). I.2. Concessionária Auto Raposo Tavares ("CART") A CART é a sociedade do Grupo Invepar que detém a concessão e administra o Corredor Raposo Tavares desde 17 de março de 2009. O Corredor é formado pela SP-225 (João Baptista Cabral Rennó), pela SP-327 (Orlando Quagliato) e pela SP-270 (Raposo Tavares), no total de 834 quilômetros entre Bauru e Presidente Epitácio, sendo 444 no eixo principal e 390 quilômetros de vicinais. As rodovias da CART atravessam o território de 27 municípios no centro-oeste paulista, com acesso ao início da SP-280 (Castelo Branco), ao Norte do Paraná e conexão com o Mato Grosso do Sul. A Invepar é uma holding não operacional detentora de participação em sociedades atuantes nos segmentos de aeroportos, mobilidade urbana e rodovias. Atualmente, a Invepar possui 11 concessões nesses segmentos nos estados de Pernambuco, Bahia, Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo e o Distrito Federal. A Invepar é controlada por quatro fundos:

(i) Fundação Petrobras de Seguridade Social – Petros, (ii) Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil – PREVI, (iii) Fundação dos Economiários Federais – Funcef e (iv) Yosemite Fundo de Investimento em Participações. No ano fiscal de 2018, o Grupo Invepar registrou, no Brasil, faturamento superior a R$ 750 milhões (limite legalmente estabelecido e alterado pela Portaria Interministerial nº 994, de 30 de maio de 2012). II. ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO Quadro 1 - Aspectos formais da operação Ato de Concentração de notificação obrigatória? Sim Taxa processual foi recolhida? Sim, conforme Despacho Ordinatório SECONT (0721541) Data da notificação ou emenda 18/02/2020 Data da publicação do edital O Edital nº 76, que deu publicidade à operação em análise, foi publicado no dia 28/02/2020 (0724602) III. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO A presente Operação consiste no coinvestimento pela WIP na CART, por meio da aquisição de quotas da CART detidas pela Patria Infraestrutura III Coinvestimento - Fundo de Investimento em Participações Multiestratégia ("Patria III FIP - Coinvestimento"). Nos termos da minuta de Acordo de Cotistas entre o Patria III FIP - Coinvestimento e a WIP, após a Operação, (Acesso Restrito). A Operação em tela relaciona-se à Operação na qual a Infraestrutura Brasil Holding II S.A.

(“IBH II”), detida, indiretamente 100%, pelo Patria Infraestrutura III Fundo de Investimento em Participações Multiestratégia (“Patria III FIP”), adquiriu, indiretamente, 100% do capital social da CART, que pertence à empresa Investimentos e Participações em Infraestrutura S.A. (“Invepar”), conforme analisado no Ato de Concentração nº 08700.000123/2020-17, aprovado sem restrições em 29/01/2020. As Requerentes apresentaram a estrutura societária da empresa alvo antes e após a Operação: Figura 1 - Estrutura societária da empresa alvo antes da Operação (Acesso Restrito) Fonte: Requerentes. Figura 2 - Estrutura societária da empresa alvo após Operação (Acesso Restrito) Fonte: Requerentes. Para a WIP, a Operação representa uma oportunidade de investimento conjunto no setor de infraestrutura no Brasil, que inclui o mercado de concessão de rodovias. Para a CART, a Operação permitirá o aporte de capital para a continuação de seu plano de investimentos e melhorias. IV. ENQUADRAMENTO LEGAL (ART. 8º, RES. CADE Nº 2/2012) II – Substituição de agente econômico. V. PRINCIPAIS INFORMAÇÕES SOBRE A OPERAÇÃO Quadro 2 - Efeitos da operação Sobreposição horizontal Não Integração vertical Não Setor em que há sobreposição horizontal ou integração vertical - Participações de mercado - VI. Considerações sobre a Operação Considerando a atuação das Requerentes, a CART possui atuação no ramo de rodovias e a Operação em tela não acarreta sobreposição horizontal, conforme a seguir exposto.

Na maioria das decisões do Cade relativas ao segmento de concessões de rodovias[1], o mercado relevante foi definido, sob a dimensão produto, como mercado de exploração de sistemas rodoviários, cujas atividades compreendem a construção, gestão, manutenção, fornecimento de serviços de apoio e fiscalização dos serviços complementares[2]. De acordo com o Conselho, rodovias são monopólios naturais que estão sujeitos à regulação intensa, razão pela qual a concorrência se dá pelo mercado e não no mercado[3]. Como são monopólios naturais, a regra é que cada rodovia constitua um mercado relevante individual. A jurisprudência do Cade tem firmado o entendimento de que esses monopólios naturais estão sujeitos à intensa regulação pelas autoridades regulatórias competentes e devem desenvolver suas atividades com base em regras e limitações detalhadas na regulamentação aplicável, nos contratos de concessão e respectivos editais, o que dificulta que as concessionárias tenham a capacidade de adotar condutas anticompetitivas. Em outras decisões do Cade, foi considerado que haveria competição pelo metamercado nacional de rodovias concedidas[4]. A competição pelo mercado ocorre no contexto de licitações públicas realizadas pela Administração Pública (municipal, estadual e federal) e os concorrentes são as empresas que possuem interesse em adquirir e capacidade de operar a concessão da rodovia sob licitação.

Em alguns precedentes[5], o Cade também considerou cenários para avaliar se operações envolvendo concessionárias de rodovias poderiam resultar em sobreposições horizontais, entendendo que isso poderia ser cogitado quando: (i) as rodovias em questão possuíssem os mesmos pontos de origem e de destino (em rotas paralelas, possivelmente consideradas substitutas pelos usuários); ou quando (ii) essas rotas envolvessem pontos estratégicos de acesso a rodovias relevantes. Em relação à atuação das Requerentes no segmento de rodovias, conforme exposto anteriormente, o Consórcio Patria-GIC venceu a Concorrência Internacional nº 01/19 para administrar a concessão do Corredor Rodoviário PiPa no estado de São Paulo. Este corredor rodoviário é composto por uma malha rodoviária de 1.273 quilômetros[6] que cruza 62 municípios paulistas entre a região de Piracicaba e o extremo oeste do estado de São Paulo em Panorama, conforme a figura apresentada pelas Requerentes: Figura 3 - Corredor Rodoviário Piracicaba-Panorama (PiPa) no Estado de São Paulo Fonte: Requerentes O Corredor Rodoviário PiPa é formado pelas seguintes rodovias: SP 284, do quilômetro 447+238 ao 550+530; SP 293, do quilômetro 0+100 ao 24+850; SP 294: (a) do quilômetro 347+030 ao 451+700; (b) do quilômetro 458+000 ao 685+300; SP 331, do quilômetro 165+000 ao 206+532; SP 425, do quilômetro 374+350 ao 450+300; SP 261, do quilômetro 150+600 ao 183+650; SP 304: (a) do quilômetro 256+760 ao 293+910; (b) do quilômetro 198+140 ao256+760;

(c) do quilômetro 168+512 ao 198+140; SP 308, do quilômetro 173+622 ao 194+200; SP 197, do quilômetro 0 ao 20+020; SP 191, do quilômetro 74+720 ao 115+610; SP 225, do quilômetro 235+040 ao 91+430; SP 310, do quilômetro 227+800 ao 153+250; e Interligações: (a) SPI 194/308, do km 0 ao 3+100; (b) SPI 083/191, do km 0 ao 10+000. Já o Corredor Raposo Tavares possui 834 quilômetros de extensão entre Bauru e Presidente Epitácio, sendo 444 quilômetros no eixo principal e 390 quilômetros de vicinais, atravessando o território de 27 municípios no centro-oeste paulista, com acesso ao início da SP-280 Castelo Branco, conexão com o Mato Grosso do Sul e ao Norte do Paraná, conforme mapa apresentado pelas Requerentes. Figura 4 - Corredor Raposo Tavares Fonte: Requerentes. O Corredor Raposo Tavares é formado pelas seguintes rodovias: SP-225 -João Baptista Cabral Rennó (de Bauru a Santa Cruz do Rio Pardo), com início no quilômetro 235+040 e término no quilômetro 317+800; SP-327 -Orlando Quagliato (de Santa Cruz do Rio Pardo a Ourinhos), com início no quilômetro 0+000 e término no quilômetro 32+433; e SP-270 -Raposo Tavares (de Ourinhos a Presidente Epitácio) com início no quilômetro 381+703 e término no quilômetro 654+730.

Assim, com a consumação da Operação, se o Consórcio Patria-GIC passar a administrar o Corredor Rodoviário PiPa, haverá dois trechos com mesmo ponto de origem e destino que ligam municípios paulistas servidos tanto pelo referido consórcio quanto pela CART que poderiam ser considerados como rotas substitutas: (i) Assis - Bauru e (ii) Assis - Presidente Prudente, além de serem rotas parcialmente paralelas (possivelmente substitutas para usuários que se deslocam entre trechos dessas rotas). Conforme ilustrado no mapa abaixo, a linha azul se refere à CART, que administra o Corredor Raposo Tavares e a linha roxa se refere ao Consórcio Patria-GIC, que poderá administrar o Corredor Rodoviário PiPa futuramente. Figura 5 - Corredores Rodoviários administrados afetados pela Operação Fonte: Requerentes. Com relação a essas potenciais sobreposições, as Requerentes apontam que a Superintendência-Geral (SG) deste Conselho já manifestou entendimento de que possíveis sobreposições dessa natureza podem ser incapazes de levantar preocupações concorrenciais, desde que haja a impossibilidade de que as concessionárias elevem unilateralmente as tarifas cobradas nas rodovias ou reduzam a qualidade dos serviços prestados, ferindo os padrões estabelecidos nos contratos de concessão. A esse respeito, cita-se trecho do parecer proferido por esta Superintendência-Geral no Ato de Concentração 08700.006697/2013-70, envolvendo as empresas Coimex, Rio Novo, Urbesa, Tervap, MMF, A. Madeira, Contek e ECO 101:

“12. Apesar de ser possível cogitar que pequena parte do trecho concedido da BR 101 seja considerada a rota substituta mais próxima da Rodovia do Sol, especificamente no trajeto entre os municípios de Guarapari/ES e Vitória/ES, convém destacar que o mercado de exploração de rodovia é um mercado regulado, sujeito à supervisão, fiscalização e intervenção do poder concedente. Nesse mercado, assim como em outros mercados regulados, a concorrência se dá, principalmente, pelo acesso ao mercado (no momento da licitação para a concessão da rodovia), pois são raras as circunstâncias em que é possível a concorrência no mercado. 13. No caso em análise, os contratos de concessão das duas vias em apreço, juntamente com o programa de exploração de cada rodovia (anexo a cada contrato), estabelecem regras rígidas para a hipótese de reajuste de tarifas e que dependem de prévia autorização por órgãos indicados pelo poder concedente, assim como tais referidos instrumentos contratuais estipulam as diretrizes para conservação e manutenção das rodovias, o que inclui obras rodoviárias (construção e recuperação). Por essas razões, entende-se que as operações envolvendo tais mercados geralmente não trazem preocupações concorrenciais, haja vista a dificuldade dos controladores comuns da BR 101 e da ES 060 elevarem, unilateralmente, as tarifas cobradas nestas rodovias, bem como reduzirem a qualidade das mesmas em desacordo com os padrões estabelecidos nos contratos”.

Já no presente caso, as Requerentes esclarecem que os contratos de concessão da CART e a minuta de contrato da concessão de PiPa contêm cláusulas que conferem à Agência de Transporte do Estado de São Paulo (Artesp) o controle sobre todas as variáveis concorrencialmente relevantes da atividade econômica, como os preços de pedágio cobrados, eventuais reajustes, condições de operação e qualidade das rodovias. As concessionárias não possuem influência na definição das tarifas dos pedágios, são obrigadas a manter condições de qualidade tal como definidas nos respectivos contratos de concessão e são supervisionados pelas autoridades concedentes e reguladores setoriais[7]. O descumprimento dessas cláusulas, que são constantemente fiscalizadas pelos órgãos reguladores, poderia levar à aplicação de multas e/ou à rescisão contratual. Por se tratar de um serviço público concedido à iniciativa privada, o contrato de concessão contém não apenas restrições à concessionária, mas também lista tudo aquilo que a concessionária pode fazer. Assim, como está totalmente vinculada ao poder concedente e depende de sua anuência prévia, de forma que a concessionária não poderia, por exemplo, por sua vontade apenas, cobrar preços de pedágios distintos daqueles pré-determinados pelo poder concedente, se assim estiver disposto no instrumento contratual.

Nesse cenário, a depender dos contratos de concessão, pode não haver espaço para qualquer relação de concorrência entre agentes econômicos que exploram duas concessões rodoviárias, ainda que possuam trechos que possam ser considerados substitutos, já que as concessionárias não possuem autonomia para definir preços, alterar a qualidade do serviço prestado ou prestar novos serviços. É o que se observa nos contratos que regulamentam as referidas concessões. Além disso, ao definir cada concessão rodoviária como um monopólio natural devido à forte regulação estatal, a jurisprudência do Cade se coaduna com as posições adotadas pela própria Artesp. De fato, ao definir as condições de participação na licitação, a Artesp não criou qualquer vedação à participação dos grupos econômicos que exploram as demais concessões de rodovias na mesma região (como a Entrevias, a Centrovias, etc.) Ao fazer tal escolha, a Artesp demonstra reconhecer que não há possibilidade de alteração das condições de concorrência entre rodovias por decisão do concessionário devido à forte regulação existente sobre preços e condições de prestação do serviço, segundo defendido pelas Requerentes. Por fim, com relação ao metamercado nacional de concessão de rodovias, de acordo com os precedentes do Cade, a principal variável concorrencial relevante seria a capacidade dos players de submeter lances vencedores[8].

Este Cade já reconheceu a existência de diversos agentes econômicos capazes de oferecer rivalidade efetiva nesse mercado, conforme colocado no Ato de Concentração Atlantia/Abertis[9]: “Em relação ao metamercado, as requerentes proveram informações dos certames anteriores demonstrando o grau de concorrência neste mercado em que 10 operadores diferentes venceram as 12 últimas licitações realizadas no país. Outros fatores que reduzem qualquer preocupação concorrencial nesse mercado são: i) o mercado tem amplo espaço de crescimento potencial já que apenas 9% das rodovias pavimentadas no Brasil estão sendo operadas por concessionárias; ii) as exigências para novos entrantes não contém especificidades que ultrapassem as capacidades técnicas inerentes à construção civil”. Apesar de serem dados de 2017, pode-se estender tais conclusões para o metamercado de concessão de rodovias atual, em especial pela frequência com que ocorrem licitações para esse tipo de concessão. Ademais, a presente Operação apenas reforça uma relação entre a GIC e o Patria no ramo de concessões de rodovias, relação esta gerada a partir do Consórcio Patria-GIC, concernente ao Corredor Rodoviário PiPa, cabendo reiterar que a concessão de PiPa e a do CART são objeto de regulação e contratos distintos, ambos sob responsabilidade da Artesp.

Diante do exposto, conclui-se que a presente Operação não acarreta prejuízos ao ambiente concorrencial, razão pela qual o Ato de Concentração pode ser aprovado sob o rito sumário. VII. Cláusulas restritivas à Concorrência Não há. Recomendação Aprovação sem restrições. [1] Vide Ato de Concentração nº 08700.004783/2018-52 (Requerentes: Ardian France e Aurelia S.r.l.; decidido nº 14 de agosto de 2018); Ato de Concentração nº 08700.001272/2018-89 (Requerentes: Ecorodovias Concessões e Serviços S.A. e Concessionária de Rodovias Minas Gerais Goiás S.A.; decidido em 12 de março de 2018); Ato de Concentração nº 08700.004012/2017-84 (Requerentes: Atlantia S.p.A. e Abertis lnfraestructuras S.A.; decisão de 13 de julho de 2017); Ato de Concentração nº 08700.005410/2016-37 (Requerentes: CCR/Odebrecht Rodovias/Viário; decidido em 27 de julho 2016); Ato de Concentração nº 08700.007868/2015-40 (Requerentes: Credit Suisse/Encalso; decidido em 18 de agosto de 2015); Ato de Concentração nº 08700.006697/2013-70 (Requerentes: Coimex/ Rio Novo/ Urbesa/ Tervap/ MMF/ A. Madeira/ Contek/ ECO 101, decidido em 22 de agosto de 2013); Ato de Concentração nº 08012.005621/2012-02 (Requerentes: Concessionária Transolímpica/ Odebrecht Transport/ CCR/ Invepar; decidido em 5 de dezembro de 2012); Ato de Concentração nº 08012.009031/2010-89 (Requerentes: Companhia de Participações em Concessões e Rodovias Integradas do Oeste S.A.; decidido em 3 de novembro de 2010).

[2] Ato de Concentração nº 08700.007868/2015-40 (Requerentes: Credit Suisse/Encalso; decisão de 18 de agosto de 2015). [3] Conforme assinalado pela Superintendência-Geral, “Deste modo, a concorrência se dá pelo mercado (via licitação pública), em contraposição à concorrência no mercado, inviável no presente caso, que envolve um monopólio natural” (Ato de Concentração nº 08012.005621/2012-02 Concessionária Transolímpica/ Odebrecht Transport/ CCR/ Invepar, decisão de 5 de dezembro de 2012). Ainda mais recentemente, a Superintendência reafirmou seu entendimento de rodovias constituírem monopólios naturais: “Sob a ótica geográfica, cada concessão é tratada como um mercado relevante específico, configurando um monopólio natural, sujeito a regras pré-estabelecidas pelo processo licitatório da concessão pública, momento em que ocorre a concorrência principal entre as empresas” (Ato de Concentração nº 08700.005410/2016-37 CCR/Odebrecht Rodovias/Viario; decisão 27 julho de 2016). Também é de se destacar o entendimento da SEAE no Ato de Concentração nº 08012.012414/2010-34: “(...) cada concessão de serviços públicos é considerada um monopólio natural e legal quando a concessão, já licitada, possuir caráter exclusivo, ou seja, somente o vencedor da licitação passa a operar os serviços em questão de acordo com o contrato de concessão e com os regulamentos dos órgãos reguladores. Nestes termos, vale dizer, cada concessão passa a corresponder a um mercado relevante”.

Também vale citar o entendimento do Cade nesse mesmo sentido, no contexto do 08012.009031/2010-89 (CPC/ Rodovias): “A operação não altera a estrutura concorrencial no setor afetado, haja vista que o segmento de exploração de malha rodoviária pode ser conceituado como monopólio natural, regulado e concedido pelo Poder Público - no caso, o estado de São Paulo. Conforme a Jurisprudência do Cade, este tipo de operação não implica aumento de concentração de mercado, haja vista que, na maior parte dos casos, o mercado relevante já era dominado por uma única firma antes da operação, implicando uma substituição de agente econômico. Nesses casos, a concorrência se dá pelo mercado (via licitação pública), em contraposição à concorrência no mercado, inviável no presente caso, que envolve um monopólio natural”. Por fim, é válido registrar o entendimento do Cade no Ato de Concentração nº 08012.001671/2008-26: “Salvo a possibilidade de trechos paralelos, o mercado do uso de rodovia é caracterizado como monopólio natural, o que exige uma forte regulação estatal”. [4] Vide Ato de Concentração n° 08012.003712/2009-08 (Requerentes: Concessionária Rodovias do Tietê; Equipav S.A. – Pavimentação, Engenharia e Comércio, Opway Engenharia S.A.; Leão & Leão Ltda.; decisão de 22 de junho de 2009). [5] Vide Ato de Concentração nº 08700.006697/2013-70 (Requerentes: Coimex/ Rio Novo/ Urbesa/ Tervap/ MMF/ A. Madeira/ Contek/ ECO 101, decidido em 22 de agosto de 2013);

Ato de Concentração nº 08012.001370/2012-89 (Requerentes: CIBE/Autostrade; decidido em 28 de março de 2012); Ato de Concentração nº 08012.009031/2010-89 (Requerentes: Rodovias Integradas do Oeste S.A. e Companhia de Participações em Concessões; decidido em 3 de novembro de 2010); Ato de Concentração nº 08012.003712/2009-08 (Requerentes: Concessionária Rodovias do Tietê; Equipav S.A. – Pavimentação, Engenharia e Comércio, Opway Engenharia S.A.; Leão & Leão Ltda.; decisão de 22 de junho de 2009). [6] Desses 1.273 quilômetros, 218 quilômetros são atualmente operados pela concessionária Centrovias do Grupo Arteris e os 1.055 quilômetros restantes são operados pelo Departamento de Estradas de Rodagem (DER) de São Paulo, que passarão a receber todas as modernizações do Programa de Concessões Rodoviárias do Estado de São Paulo. [7] Conforme cláusulas 25.1 e 28.2 do Termo de Contrato de Concessão Rodoviária n° 002/ARTESP/2009, firmado entre a ARTESP e a Concessionária Auto Raposo Tavares S.A., além das cláusulas 9.3., 10.1,11.2, 11.3.1, 11.5.3 da minuta de Contrato de Concessão (referente ao Lote PiPa), elaborada pela ARTESP. [8] Vide Ato de Concentração n° 08012.003712/2009-08 (Requerentes: Concessionária Rodovias do Tietê; Equipav S.A. – Pavimentação, Engenharia e Comércio, Opway Engenharia S.A.; Leão & Leão Ltda.; decisão de 22 de junho de 2009); Ato de Concentração nº 08012.006124/2006-75 (Requerentes: SPR - Sociedade para Participações em Rodovias Ltda. e Vianorte S.A.;

decisão de 4 de outubro de 2006). [9] Ato de Concentração 08700.004012/2017-84; Requerentes: Atlantia S.p.A. e Abertis lnfraestructuras S.A.; decisão de 13 de julho de 2017).