Ato de Concentração Ordinário nº 08700.008386/2024-06

SEI/CADE - 1522794 - Voto Ato de Concentração Ato de Concentração nº 08700.008386/2024-06 (Apartado de Acesso Restrito às Requerentes nº 08700.008409/2024-74) Requerentes: iFood Holdings B.V. e Shopper Holdings Ltd. Advogados(as): Marcio Dias Soares, Paulo César Luciano Júnior, Pedro Pendeza Anitelle e outros. VOTO VOGAL – CONSELHEIRA CAMILA PIRES ALVES VERSÃO ÚNICA DE ACESSO PÚBLICO voto Inicio este voto registrando minha deferência ao Relator pela decisão de pautar o presente caso para apreciação deste Tribunal. Reconheço que tal escolha reflete sua sensibilidade em ponderar sobre as potenciais implicações concorrenciais da operação vis-à-vis as manifestações da Empresa-Alvo acerca da urgência da aprovação deste ato de concentração, bem como pela apresentação de formulário ordinário pelas requerentes para um caso que foi submetido e analisado pela Superintendência-Geral como sumário. Registro também sua notável abertura ao diálogo com o meu gabinete. Agradeço os dois gabinetes pelo trabalho coletivo. Como mencionado, a operação foi inicialmente aprovada sem restrições e como sumário pela Superintendência-Geral, decisão que ensejou minha iniciativa de avocação ao Tribunal, formalizada por meio do Despacho Decisório nº 29/2024/GAB5/CADE.

Tal medida foi adotada à luz da necessidade de um exame mais aprofundado das estruturas de oferta apresentadas, em especial sobre as decisões da SG quanto às dimensões produto e geográficas do mercado relevante, bem como dos complexos desdobramentos relacionados aos dados apresentados. Considerando as informações disponibilizadas pelas requerentes no âmbito da análise conduzida pela Superintendência-Geral, identifiquei aspectos específicos que justificaram a pertinência da avocação e que demandaram uma apreciação pormenorizada por parte deste colegiado. Ressalto, inicialmente, que as requerentes sustentam, com base em sua própria metodologia, que, em qualquer cenário plausível para a estimativa de market shares no mercado relevante nacional de pedidos online de itens de mercado, a Operação não apresentaria potencial para comprometer a dinâmica concorrencial. Argumentam, assim, que a análise dos dados disponíveis evidenciaria a ausência de preocupações antitruste, razão pela qual defendem a aprovação da Operação sem restrições. Considero que casos como este demandam uma atenção especial por parte deste Tribunal, não apenas por sua complexidade, mas também pela relevância das dinâmicas concorrenciais em mercados digitais e pela jurisprudência ainda não estabelecida.

Situações dessa natureza não apenas são passíveis, mas recomendáveis para a realização de testes de mercado (market tests), uma ferramenta usual dos casos ordinários, que possibilita validar de maneira mais direta e robusta as informações apresentadas pelas partes, conferindo maior clareza às dinâmicas competitivas e maior compreensão das escolhas possíveis em torno das metodologias para apresentação de dados de mercado. A avocação deste caso pelo Tribunal sinaliza claramente a necessidade de uma postura mais cuidadosa não somente desta autarquia como um todo, como também das requerentes na apreciação e submissão de atos de concentração como esse. É fundamental e esperado que sejam apresentados e comparados cenários alternativos de delimitação de mercado e que hipóteses sejam testadas, para que seja tomada a melhor decisão possível à luz das especificidades do mercado relevante em questão. A realização de market tests em situações como esta (isto é, em situações em que há cenários de market share resultante não enquadráveis em sumário) se mostra um indicativo de boas práticas que devem promover análises concorrenciais mais precisas e eficazes.

É importante ressaltar que a celeridade na tramitação deste processo, embora necessária e alinhada à eficiência administrativa que se espera de uma autarquia como o Cade, não deve comprometer a profundidade das análises realizadas, especialmente em um setor caracterizado por sua dinâmica competitiva acelerada e por inovações frequentes, que demandam tanta atenção da autoridade antitruste. Este gabinete permanece atento a casos semelhantes, ciente de que plataformas digitais, pela relevância e características particulares, demandam um acompanhamento contínuo. Faço questão de destacar meu respeito pela condução deste caso pelo Relator, cuja abordagem colaborativa permitiu o avanço da análise do ato de concentração, mesmo em face das limitações temporais que caracterizaram a tramitação. Acompanharei, portanto, o voto do Relator, com as considerações que passo a expor, visando agregar elementos que direcionem a Superintendência-Geral, as requerentes e outros players, bem como seus patronos, especialmente no sentido de orientar a submissão das informações adequadas ao Cade e eventuais desenvolvimentos futuros relacionados a esta e outras operações.

Diante dos reiterados pedidos das requerentes para decisão do Cade e tendo em vista especificidades do presente caso, como, por exemplo, o fato de se tratar de participação minoritária em empresa concorrente ou verticalmente integrada a ensejar a regra de minimis de 5%, entendo que a aprovação desta operação com o indicativo de aprofundamento em outras operações se faz o encaminhamento possível desse caso. Destaco a existência de diferentes modelos de operação no mercado, incluindo agentes que atuam como marketplaces, intermediando transações no modelo 3P, e aqueles que comercializam diretamente seus próprios produtos, no modelo 1P. O reconhecimento da existência desses formatos contribui para uma compreensão mais precisa das condições de rivalidade nesses mercados e de suas dinâmicas concorrenciais. A análise desses aspectos busca chamar atenção à necessidade de subsídios técnicos para decisões futuras e/ou apresentação de diferentes cenários testados, permitindo uma abordagem informada em atenção às especificidades do setor. Feitas essas considerações, destaco que, dadas as limitações temporais que marcaram a tramitação do presente caso neste Tribunal, em resposta às solicitações das requerentes para uma decisão expedita, considero que o aprofundamento da análise em casos futuros é imperativo, especialmente no que tange à delimitação do mercado relevante e à apresentação de cenários mais detalhados.

É essencial que as partes, em futuras submissões, apresentem diferentes considerações e dados sobre cenários. Essa recomendação faz-se ainda mais cabível tendo em vista informações públicas de novas aquisições. Ressalto aqui notícia do jornal Valor Econômico, de 5 de novembro de 2024, em que o ex-presidente do iFood e atual presidente da Prosus, grupo holandês de investimentos que controla a plataforma brasileira desde 2022. Segundo o executivo, a prioridade das empresas são os chamados “ventures”, que consistem em empreendimentos novos com alto potencial de crescimento e inovação. Destaco, mais uma vez, recomendação da SG/Cade no Ato de Concentração nº 08700.007262/2017-76 (Naspers/Rocket Internet/Delivery Hero), em que, por meio do Parecer nº 5/2018/CGAA1/SGA1/SG/CADE (SEI 0451193), sugere o acompanhamento pelo Cade de estratégias de aquisições pelo iFood, em razão do risco de barreiras à entrada de novos players e/ou eliminação de concorrência potencial.[1] Esse contexto adquire contornos ainda mais nítidos quando analisado à luz das recentes movimentações estratégicas do controlador do iFood, cuja trajetória de aquisições evidencia um padrão de expansão.

A Superintendência-Geral já conduz a análise de uma nova transação envolvendo plataformas, mais precisamente a aquisição da Decolar e ainda há a recém anunciada aquisição da Just Eat Takeaway, por 4,1 bilhões de euros, operação que parece se inserir no âmbito do crescimento do grupo no mercado europeu de entrega de alimentos, ainda que aparentemente sem efeitos no Brasil. [2][3] A convergência dessas aquisições sugere uma tática de fortalecimento da posição de mercado por meio da absorção de players, o que reforça a necessidade de um escrutínio atento sobre as consequências concorrenciais. A adoção reiterada de um modelo de expansão fundamentado em aquisições sucessivas suscita questionamentos sobre suas repercussões na estrutura e na dinâmica concorrencial dos mercados afetados. Esse processo pode, em determinadas configurações, conduzir à restrição da rivalidade efetiva e potencial, seja pela elevação de barreiras à entrada, seja pelo estreitamento das alternativas estratégicas disponíveis a novos entrantes e concorrentes preexistentes. Ademais, a absorção sucessiva de players pode reconfigurar os incentivos competitivos no setor, alterando as condições de rivalidade e, em última instância, influenciando a alocação eficiente de recursos e a trajetória de inovação. Por essas razões, tais movimentos requerem, quando analisados pelo Cade, um exame analítico detalhado, capaz de dimensionar seus potenciais efeitos sobre o mercado.

Convém ressaltar, entretanto, que esse movimento não é necessariamente anticompetitivo. Em certas circunstâncias, processos de integração podem internalizar eficiências, reduzir custos de transação, aprimorar a coordenação entre elos da cadeia produtiva e fomentar inovações e podem, afinal, resultar em estruturas de mercado mais aptas à concorrência efetiva. Contudo, a magnitude, a recorrência e o contexto específico dessas transações – sobretudo quando envolvem agentes com posição consolidada em mercados de alta concentração – impõem a necessidade de uma avaliação criteriosa por parte da autoridade concorrencial. O objetivo central desse escrutínio reside na identificação dos efeitos líquidos dessas operações, verificando se sua materialização resulta, predominantemente, em efeitos concorrenciais positivos ou se há indícios de uma estratégia de concentração excessiva capaz de distorcer os mecanismos concorrenciais essenciais à dinâmica de mercado. É possível conjecturar que a atuação de plataformas digitais dominantes transcenda a mera intermediação e se converta em um elemento estruturante da dinâmica concorrencial em mercados interligados.

A conjugação de efeitos de rede, acesso privilegiado a dados em larga escala e o papel de orquestradoras de ecossistemas confere a essas empresas a capacidade de expandir sua atuação para distintos segmentos – como delivery, transporte aéreo, serviços financeiros, entre outros –, seja por meio de aquisições estratégicas, seja pela integração de múltiplas funcionalidades dentro de sua infraestrutura digital. Esse fenômeno pode, em determinadas circunstâncias, conferir vantagens competitivas decorrentes da complementaridade entre serviços, da redução de custos de transação e do aprimoramento da coordenação econômica. Não se pode descartar, contudo, a hipótese de que essa ampliação de escopo possa fortalecer barreiras à entrada e conferir um grau de influência significativo sobre os termos de acesso e a dinâmica de competição nesses mercados. Diante desse cenário, impõe-se à autoridade concorrencial o dever de apreender tais dinâmicas em sua complexidade, aferindo se os efeitos líquidos dessas estratégias resultam, predominantemente, em ganhos competitivos e inovação ou se, ao contrário, configuram mecanismos de concentração excessiva suscetíveis de restringir a contestabilidade dos mercados. A constatação de que diversas empresas recém-ingressantes no mercado enfrentaram dificuldades operacionais e financeiras, culminando na sua saída prematura, foi registrada pelas requerentes, e suscita reflexões relevantes para futuras análises concorrenciais.

A ausência de obstáculos formais à saída do mercado, conforme sustentado pelas requerentes, não significa, por si só, que tais movimentos sejam desprovidos de implicações concorrenciais. Ao contrário, a recorrência de desistências pode sugerir que a estabilidade da concorrência está condicionada a fatores estruturais e dinâmicos que merecem exame aprofundado. Segundo as informações apresentadas pelas requerentes, as saídas observadas referem-se a players novos, sem ativos ou infraestrutura preexistente que pudessem alavancar sua entrada no mercado, e que enfrentaram dificuldades para financiar suas operações antes de atingirem um patamar sustentável de lucratividade. O caso mais notório, conforme destacado no documento submetido, foi o da Justo, que suspendeu suas operações no Brasil em dezembro de 2024, após três anos de atuação em São Paulo. As requerentes indicam que a empresa teve que encerrar suas atividades por dificuldades de fluxo de caixa, mesmo após receber um aporte global de US$ 70 milhões. Outros exemplos mencionados na informação submetida incluem as startups Merqueo, HomeRefill e Mercado Diferente, que igualmente não lograram consolidar sua presença no mercado antes de se retirarem.

Se esse fenômeno observado reflete um processo competitivo saudável, em que as empresas mais robustas sobrevivem em razão de sua eficiência operacional, desenho dos seus serviços e capacidade de alavancagem econômica, seria necessário um enfoque antitruste cauteloso, evitando interferências que comprometam incentivos legítimos à inovação e ao investimento. Tal característica, entretanto, importa para o diagnóstico de como funciona a dinâmica competitiva. Por outro lado, se a saída sucessiva de novos entrantes for indicativa de dificuldades provenientes de condutas das empresas estabelecidas, por exemplo, a autoridade concorrencial deve estar atenta para considerar esses fatores competitivos em suas análises. Dessa forma, a análise concorrencial de mercados com plataformas digitais e setores de alta dependência de capital e escala deve incorporar um exame sistemático do padrão de entradas e saídas de agentes econômicos. A compreensão de se as dificuldades enfrentadas pelos novos entrantes decorrem de fatores endógenos da competição ou de barreiras artificiais impostas ou possibilitadas pela estrutura do mercado é essencial para a formulação de diagnósticos concorrenciais acurados. A robustez dessa análise será determinante para garantir que a política concorrencial não apenas preserve condições equitativas de competição, mas também evite distorções que comprometam a dinâmica inovativa e a eficiência econômica de longo prazo.

Feito esse destaque, ressalto também que as preocupações concorrenciais desse caso são mitigadas por ser tratar de operação notificada por aplicação da regra de minimis, do art. 10, da Resolução nº 33/2022, sendo que qualquer nova operação que resulte (i) no incremento em 5 p.p. ou mais na participação minoritária detida pelo Investidor no capital social da Empresa-Alvo ou (ii) na aquisição de controle (unitário ou compartilhado) da Empresa-Alvo pelo Investidor estará sujeita a uma nova aprovação prévia do Cade, por força do Artigo 88 da Lei nº 12.529/2011 c/c Artigo 10, inciso II, item “b” da Resolução nº 33/2022 ou Artigo 9º, inciso I, da Resolução Cade nº 33/2022, respectivamente. Este Tribunal está sensível às ponderações acerca dos impactos concorrenciais das decisões do Cade, particularmente no que diz respeito à necessidade de balancear celeridade e profundidade analítica. Ainda assim, é imprescindível destacar que o prazo de análise ordinária de atos de concentração é de 240 dias, conforme estabelecido pela legislação vigente. Ressalto, ademais, a existência do instituto da autorização precária, previsto na Lei nº 12.529/2011 e no Regimento Interno do Cade, que possibilita, em situações excepcionais, a realização liminar de atos de concentração econômica, desde que cumpridos requisitos como a reversibilidade integral das medidas autorizadas e a demonstração inequívoca de iminentes prejuízos substanciais e irreversíveis para a empresa adquirida.

Destaca-se que nos municípios de Bertioga e São Sebastião a participação conjunta das Partes excede os parâmetros críticos de 20% e de variação significativa de HHI (Δ HHI > 200) em todos os cenários alternativos. Segundo as requerentes, a baixa relevância desses municípios para o negócio seria corroborada pelo número restrito de clientes ativos, o que limitaria a inferência de qualquer impacto concorrencial significativo nesses mercados. Ademais, em cenários mais restritivos, há elevação significativa de participação conjunta e do HHI em municípios como Barueri, Bragança Paulista, Itu e Ribeirão Preto. Ainda assim, as requerentes alegam que as suas representatividades são igualmente reduzidas, com baixo número de clientes nesses municípios. Considero essencial ainda que a Superintendência-Geral avalie detidamente a consistência das informações fornecidas pelas Partes, fazendo esse destaque em razão de casos recentes de inconsistência na apresentação das informações e da importância dessa análise para a atividade do Cade. Faço um registro a análise empreendida a partir da avocação por nós provocada resulta do trabalho dedicado de meu gabinete, cuja atuação foi essencial para a condução desse exame, contribuindo para uma análise importante feita pelo Cade, amadurecida pelo debate interno.

A defesa da concorrência, alicerçada em princípios jurídicos e econômicos sofisticados, não se concretiza apenas em formulações teóricas ou em marcos decisórios emblemáticos, mas também nesse labor meticuloso e persistente, na paciente construção de cada caso. É nesse esforço contínuo e silencioso, na minúcia dos detalhes e no rigor da análise, que se fortalece a solidez institucional e se aprimora, de maneira perene, a tutela do ambiente concorrencial. Em face das ponderações aqui apresentadas e considerando a postura colaborativa do Relator, manifesto meu voto no sentido de acompanhá-lo, com comentários e considerações que destaco para posterior avaliação por parte da Superintendência-Geral. Reitero, assim, meu compromisso com uma análise ancorada nos princípios de eficiência e rigor técnico que devem orientar as deliberações deste Tribunal, sempre com vistas à preservação da livre concorrência e ao interesse público. Dispositivo Ante o exposto, acompanho o Relator, a quem mais uma vez cumprimento agradecendo a sua tradicional cortesia, transparência e cooperação ao longo de toda essa análise. CAMILA PIRES ALVES Conselheira (assinado eletronicamente) Ressalto também os contratos firmados entre o iFood e as empresas Jüsto e Daki, elemento que se revela relevante para a formação da convicção do Cade em casos futuros e sinaliza às partes interessadas a importância da disponibilização de informações contratuais relevantes.

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