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SEI/CADE - 1638022 - Voto Processo Administrativo Processo Administrativo nº 08700.002247/2015-70 Recorrentes: Terramaq Locações e Construções Ltda e Carlos Estevam de Souza Advogados(as): Daniel Victor da Silva Ferreira Relator: Conselheiro Luis Henrique Bertolino Braido Voto-vista: Conselheiro Victor Oliveira Fernandes VOTO - CONSELHEIRO Victor Oliveira Fernandes VERSÃO única DE ACESSO PÚBLICO Ementa: PEDIDO DE REAPRECIAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. DECISÕES JUDICIAIS SUPERVENIENTES EM AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA DE FATOS NOVOS. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS ESFERAS. COMUNICABILIDADE EXCEPCIONAL. HIPÓTESES TAXATIVAS NÃO CONFIGURADAS. NÃO CONHECIMENTO. O Pedido de Reapreciação, nos termos do art. 223 do RICADE, exige demonstração de fato ou documento preexistente no sentido técnico jurídico-processual. Decisões judiciais supervenientes não configuram automaticamente fatos novos aptos a ensejar reapreciação administrativa, especialmente quando fundadas em prescrição ou ausência de requisitos de culpabilidade do ilícito cível ou penal. A comunicabilidade entre esferas judicial e administrativa restringe-se às hipóteses de reconhecimento da inexistência material do fato ou negativa categórica de autoria. A responsabilização administrativa por infrações à ordem econômica opera sob regime jurídico próprio, prescindindo de demonstração de dolo, diferentemente do regime de improbidade administrativa pós-Lei 14.230/2021.

Pedido de Reapreciação não conhecido por ausência dos pressupostos processuais de admissibilidade. voto 1. Relatório Trata-se de Pedido de Reapreciação oposto por Terramaq Locações e Construções Ltda e Carlos Estevam de Souza contra decisão proferida pelo Plenário do CADE em 20/08/2025 (SEI 1613975). Em síntese, alegam os Recorrentes ser necessária a reapreciação da decisão anteriormente proferida em razão de decisões judiciais supervenientes que teriam reconhecido a inexistência de ato de improbidade administrativa praticada pelos Recorrentes, o que levaria ao necessário arquivamento do processo administrativo no CADE. Foram apresentados os seguintes documentos: Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 0100158-84.2017.8.20.0115 – Sentença de improcedência com trânsito em julgado (envolvendo Carlos Estevam de Souza); e Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 0101262-82.2015.8.20.0115 – Ação julgada improcedente (envolvendo a empresa TERRAMAQ e Carlos Estevam). Conforme recurso apresentado, “as decisões judiciais reconhecem, de forma clara, a inexistência de conduta dolosa, fraude ou lesividade concreta ao erário ou à competitividade do certame, elementos esses que também fundamentaram a penalidade imposta neste processo administrativo” (SEI 1622422). Nesses termos, pleiteiam: a reapreciação da decisão impugnada para (i) suspender as penalidades impostas; (ii) reconhecer a inexistência de infração à ordem econômica;

ou, subsidiariamente, (iii) revisar a dosimetria aplicada. Após protocolo do pedido de reapreciação, os autos foram remetidos ao meu gabinete (SEI 1622779), em razão do disposto no artigo 24, inciso III, alínea ‘b’, do RICADE. Nestes termos, e conforme autorizado pelo artigo 2º, inciso II, alínea ‘f’ da Resolução CADE nº 36/2025, submeti o presente voto à deliberação do Plenário via Circuito Deliberativo Virtual. 2. Análise do pedido de reapreciação O cabimento do Pedido de Reapreciação está previsto nos artigos 223 a 227 do RICADE e somente pode ser analisado diante da existência de fato ou documento novo, ou seja, material pré-existente que as partes só puderam conhecer ou acessar depois do julgamento. Veja-se: Art. 223. A decisão plenária que rejeitar o ato de concentração econômica, ou o aprovar sob condições, bem como aquela que entender pela existência de infração à ordem econômica ou que aplicar sanção processual incidental, poderá ser reapreciada pelo Plenário do Tribunal, a pedido das partes, com fundamento em fato ou documento novo, capazes por si sós, de lhes assegurar pronunciamento mais favorável. Parágrafo único. Consideram-se novos somente os fatos ou documentos pré-existentes, dos quais as partes só vieram a ter conhecimento depois da data do julgamento, ou de que antes dela estavam impedidas de fazer uso, comprovadamente. As expressões “fatos ou documentos novos” constantes do art.

223 do RICade devem ser compreendidas no seu devido sentido técnico, em analogia ao conceito do direito processual civil aplicável no campo das ações rescisórias[1]. Ou seja, deve-se tratar de fato ou documento que (i) já existia ao tempo da prolação da decisão originária, mas que (ii) não poderia ter sido considerado naquele momento por circunstância alheia à vontade dos investigados e (iii) cuja descoberta gera situação de incompatibilidade ou contradição com o julgamento proferido. Essa delimitação conceitual foi aprofundada por este Tribunal no julgamento de Questão de Ordem no Processo Administrativo n.º 08012.001518/2006-37. Embora naquele incidente se discutisse a incidência do art. 134 do RICade, o Tribunal adensou o conceito de “fatos ou documentos novos”, inclusive para fins de aplicação do art. 223 . O voto-vogal do ex-Conselheiro Paulo Burnier da Silveira explicitou que: “a avaliação do ‘novo’ no sentido jurídico-processual não diz respeito à relevância da prova ou do documento para o julgador posterior, mas sim à sua relevância para o julgador que, caso tivesse acesso a tal prova ou documento, certamente alteraria sua posição” (SEI 0510469, § 45). No presente caso, os motivos subjacentes ao pedido de apreciação estão relacionados à prolação de decisões judiciais supervenientes ao julgamento do processo administrativo pelo CADE as quais não configuram per se as hipóteses autorizativas do art. 223 do RICade.

Materialmente, deve-se perquirir se tais decisões são, de alguma forma, capazes de alterar o convencimento formado pelos Conselheiros quando da prolação da decisão condenatória originária. A discussão naturalmente revolve o debate sobre independência das esferas judicial e administrativa. No Direito Brasileiro, consolidou-se que a autonomia de tais esferas é a regra e a comunicabilidade é excepcionalmente circunscrita às hipóteses taxativas de reconhecimento da “inexistência do fato” ou de “negativa de autoria”. Essa lógica é placitada em múltiplas disposições legais do ordenamento pátrio, como o art. 66 do Código de Processo Penal, o art. 935 do Código Civil e os arts. 125 e 126 da Lei nº 8.112/90. A independência de esferas foi recentemente reafirmada por este Tribunal no julgamento de Pedido de Reconsideração no Processo Administrativo nº 08700.008612/2012-15. O voto-relator da Conselheira Camila Cabral Pires Alves relembrou que “a exclusão à regra de independência entre as esferas ocorre apenas em situações excepcionais, como no caso de decisão judicial que reconheça a inexistência do fato ou a negativa de autoria, consoante art. 66 do Código de Processo Penal” (SEI 1566851, § 62).

Nesse precedente, concluiu-se que a ulterioridade de decisão judicial que rejeitara denúncia criminal por inépcia era incapaz de ensejar a revisão da decisão do CADE, porquanto “o juízo criminal não reconheceu a inexistência do fato, tampouco a ausência de autoria/participação, uma vez que nem o mérito da ação foi discutido” (SEI 1566851, § 62). No julgamento do PA 08700.009165/2015-56 (Cartel dos Hidrômetros), explorou-se como essa matéria encontra particular relevância no contexto das infrações concorrenciais, especialmente nos casos de carteis em licitações públicas, em que múltiplos regimes sancionatórios – administrativo-disciplinar, cível-reparatório e criminal-punitivo – podem incidir simultaneamente sobre a mesma base fática. Em meu voto, alinhando-me à evolução recente da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal[2] e do Superior Tribunal de Justiça[3], defendi a ideia de “autonomia relativa entre instâncias”, a fim de privilegiar a coerência sistêmica da atuação sancionatória do Estado[4]. Nesse sentido, defendi que: “as esferas administrativa e criminal podem até não concordar acerca da presença dos requisitos de configuração dos ilícitos, mas não há como prevalecer entendimentos divergentes sobre se a prova comum às duas esferas é suficiente ou não para provar determinado fato” (SEI 1348008, § 363). Ocorre que, mesmo sob tal abordagem mais integrativa, subsiste exigência metodológica fundamental:

o pronunciamento judicial superveniente deve proceder à análise do mesmo arcabouço fático-probatório apreciado pelo órgão administrativo sancionador. Ademais, impõe-se que tal valoração jurisdicional posterior estabeleça contradição material insuperável com os fundamentos determinantes da decisão administrativa, não bastando mera divergência interpretativa sobre elementos periféricos ou acessórios do ilícito. É a partir dessas premissas teórico-normativas que passo a apreciar o caso em tela. Os Recorrentes invocam como “fatos ou documentos novos” duas sentenças proferidas no âmbito de ações cíveis de improbidade administrativa. A primeira, proferida pela Vara Única da Comarca de Caraúbas/RN na Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 0100158-84.2017.8.20.0115, deixou de receber a petição inicial e extinguiu o processo com resolução de mérito em virtude do acolhimento de preliminar de prescrição. [S]eja para o servidor público, seja para os particulares, considerando que os fatos imputados pelo Órgão Ministerial ocorreram nos idos de 07/2011, e a presente ação fora ajuizada em 01/2017, resta fulminada a pretensão. Logo, ACOLHO a prejudicial de mérito, relativa à prescrição arguida. Isto posto, deixo de receber a inicial, nos termos do art. 17, §8°, da Lei n° 8.429/92, extinguindo o feito com resolução de mérito nos termos do M. 487, II, do Código de Processo Civil. (SEI 1622425).

Já a segunda decisão, proferida também pela Vara Única da Comarca de Caraúbas/RN, desta vez na Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 0101262-82.2015.8.20.0115, afastou a improbidade da conduta unicamente em razão de alterações recentes promovidas pela Lei 14.230/21 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA). É que a Lei 14.230/21 passou a exigir, para a caracterização de improbidade administrativa, a presença do elemento subjetivo de dolo. No entender do Poder Judiciário, este elemento não estaria devidamente comprovado, de modo que não foi possível configurar a conduta como ímproba: Sem delongas, e em consonância com o parecer ministerial, entendo que os elementos colacionados aos autos não são aptos a comprovar o dolo na conduta dos agentes, tampouco a perda patrimonial efetiva decorrente de tal conduta, elementos fundamentais para caracterização do ato ímprobo descrito na Lei de Improbidade. No caso, o próprio Ministério Público posicionou-se no sentido de que não foram colhidos elementos suficientes a demonstrar a má-fé dos réus em promover o dano ao erário público, além da perda patrimonial decorrente de tal conduta. Quando muito, poder-se-ia ser descortinada uma conduta ilegal, irregular e/ou culposa, sem comprovação de que a prática se deu com o intuito de promover prejuízo ao erário. Não bastasse isso, em relação às condutas previstas nos incisos I e II do art.

11 é cediço que a Lei 14.230/2021 revogou os citados incisos, de forma que as condutas ali anteriormente descritas não são mais consideradas como ato de improbidade administrativa. Ressalte-se que a novel lei não mais prevê o rol do artigo 11 como sendo exemplificativo, mas sim exaustivo, de modo que não se adequando a conduta do agente a nenhum de seus incisos, ainda que ela viole princípios administrativos, não será considerada improbidade administrativa. Ademais, não é mais possível a imputação genérica de improbidade administrativa por violação aos princípios administrativos sem que a conduta se enquadre em algum dos respectivos incisos do art. 11. Assim, incabível a condenação dos demandados pela prática de ato que se adeque apenas ao caput do art. 11 da LIA (SEI 1622425). Bem compreendidas, nenhuma dessas decisões configura “fato ou documento novo” no sentido apreciável do art. 223 do RICade. A primeira sentença limita-se a reconhecer a prescrição da pretensão punitiva. A segunda apenas opera aplicação retroativa de requisito normativo superveniente da LIA – a exigência do elemento subjetivo doloso. Sob nenhum ângulo tais pronunciamentos aproximam-se às hipóteses de “inexistência de fato” ou “negativa de autoria” que em tese poderiam ensejar a comunicabilidade das esferas judicial e administrativa. Especificamente em relação à segunda sentença, oportuno relembrar que o regime do art.

36 da Lei 12.529/2011 tampouco exige a presença de dolo para a responsabilidade de pessoas físicas ou jurídicas por infração à ordem econômica. Por isso, como também observei no PA 08700.009165/2015-56 (Cartel dos Hidrômetros), referindo-me às diferenças entre o ilícito administrativo de cartel e a conduta típica prevista no art. 4º da Lei 8.137/1990: “eventual absolvição criminal por ausência de dolo jamais poderá vincular a culpa administrativa, devendo o agente ser responsabilizado pela conduta ilícita” (SEI 1348008, §360). A mesma linha de raciocínio parece plenamente transponível à figura cível da improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 14.230/2021. Diante do exposto, verifica-se que as decisões judiciais invocadas de nenhuma forma avançam sobre o exame substantivo da materialidade fática que fundamentou a condenação administrativa. A pretensão recursal esbarra, portanto, em duplo óbice intransponível: (i) ausência dos requisitos processuais estabelecidos no art. 223 do RICADE, vez que decisões judiciais supervenientes não configuram, per se, fatos ou documentos novos no sentido técnico-jurídico; e (ii) inocorrência das hipóteses taxativas de comunicabilidade entre esferas decisórias, permanecendo incólume a autonomia funcional deste Tribunal na tutela da ordem econômica.

Nestes termos, impõe-se a manifesta inadmissibilidade do pedido de reapreciação, porquanto as decisões judiciais invocadas não configuram fatos novos aptos a ensejar a revisão do julgado administrativo, nos termos do art. 223 do RICADE. Dispositivo Por todo o exposto, voto pelo não conhecimento do pedido de reapreciação, nos termos do artigo 225 do RICADE. VICTOR OLIVEIRA FERNANDES Conselheiro-Relator (assinado eletronicamente) ____________________________ [1] Destaca-se que o conceito de fato ou o documento novo proposto pelo Professor Bernardo Pimentel Souza: “documento novo é aquele que já existia ao tempo da prolação do julgado rescindendo, mas que não foi apresentado em juízo: a) por não ter, o autor da rescisória, conhecimento da existência do documento ao tempo do processo primitivo, ou b) por não ter sido possível ao autor da rescisória juntar o documento aos autos do processo primitivo, em virtude de motivo estranho a sua vontade” (SOUZA, Bernardo Pimentel. Introdução aos Recursos Cíveis e à Ação Rescisória. 2ª ed., rev. e ampl. Belo Horizonte: MAZA edições. 2001 p. 515/517. [2] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Rcl 41557, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 15-12-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-045 DIVULG 09-03-2021 PUBLIC 10-03-2021. [3] SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RHC n. 173.448/DF, Rel. Min. Reynaldo Soares da Fonseca, Quinta Turma, julgado em 7/3/2023, DJe de 13/3/2023; AgRg nos EDcl no HC n.

601.533/SP, relator Ministro Sebastião Reis Júnior, Sexta Turma, julgado em 21/9/2021, DJe de 1/10/2021 [4] Como destaquei ainda no referido voto “o discurso de absoluta independência entre as esferas também acentua riscos significativos fragmentação do ius puniendi estatal. Por essa razão, tem havido um importante influxo na doutrina processual penal nas últimas décadas no sentido de reconsiderar essa relação entre esferas, particularmente diante da tendência brasileira de ‘administrativização’ do direito penal e do aumento do âmbito sancionador do direito administrativo. Nesse sentido, a Professora Helena Regina Lobo da Costa em sua seminal Tese de Livre Docência defendida junto ao Departamento de Direito Penal da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP) observa que: ‘em nossa doutrina, e especialmente, em nossa jurisprudência prevalece ainda o paradigma de independência entre as instâncias, que além de não apresentar fundamentação científica convincente, gera diversos resultados paradoxais. Além disso, constrói um modelo que pouco se coaduna com a ideia de unidade da ordem jurídica, como um sistema jurídico estrutura e dotado de racionalidade interna.

O ordenamento jurídico não pode ser tido como um conjunto desconexo de normas jurídicas, submetidas somente ao princípio da hierarquia [...] Portanto, a ideia de independência entre as instâncias apresenta diversas inconsistências, não podendo ser abraçada como dogma inquestionável, bem ao contrário’ (COSTA, Helena Regina Lobo da. Direito Penal Econômico e Direito Administrativo Sancionador: ne bis in idem como medida de política sancionadora integrada. Tese (Livre Docência) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2013, p. 119). (SEI 13480080, § 351).