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SEI/CADE - 1681617 - Voto Requerimento de TCC Processo Administrativo nº 08700.009531/2022-04 Requerimento de TCC nº 08700.006953/2025-62 (apartado restrito nº 08700.006960/2025-64) Proponentes: Apple Inc. e Apple Services LATAM LLC. Relator(a): Conselheiro Victor Oliveira Fernandes. VOTO VOGAL - CONSELHEIRA CAMILA CABRAL PIRES ALVES[1] VERSÃO ÚNICA voto I. Introdução Trata-se de proposta de Termo de Compromisso de Cessação (TCC) apresentada por Apple Inc. e Apple Services LATAM LLC (“Apple”) no âmbito do Processo Administrativo nº 08700.009531/2022-04, instaurado para apurar supostas condutas potencialmente enquadráveis nos incisos III, IV, VIII e XVIII do §3º do art. 36 c/c incisos I, II e IV do caput do mesmo artigo da Lei nº 12.529/2011. Conforme sintetizado no voto do eminente Relator, investigam-se condutas relacionadas ao ecossistema móvel iOS envolvendo, em especial: (i) restrições à distribuição de bens e serviços digitais de terceiros em aplicativos nativos; (ii) imposição da obrigatoriedade de uso do sistema de processamento de pagamentos da Apple (IAP) para transações in-app; e (iii) imposição de cláusulas anti-steering, limitando a comunicação dos desenvolvedores com usuários sobre alternativas de pagamento. Ainda segundo o Relator, o TCC contempla como obrigações principais: (i) permitir a distribuição de aplicativos por meio de lojas alternativas; (ii) possibilitar o uso de processadores de pagamento alternativos (PSPs) em transações in-app;

(iii) autorizar a promoção de ofertas externas (steering) por textos estáticos e/ou links ativos; e (iv) implementar nova estrutura de comissões e taxas, desagregada e reduzida. O desenho prevê período de implementação de até 105 dias, período de transição de até 120 dias, e vigência de três anos a partir da data de início da obrigatoriedade dos novos termos, com monitoramento por Mandatário (Trustee) e relatórios semestrais de conformidade à Superintendência-Geral do CADE. A substituição de mecanismos formais de revisão intermediária por um modelo de monitoramento contínuo reforça, por si só, a necessidade de que a Superintendência-Geral realize uma análise substantiva e completa dos relatórios periódicos de cumprimento, inclusive com a requisição de informações e dados complementares sempre que necessário, tal como sinalizado abaixo no voto. Essa exigência torna-se ainda mais relevante diante da inexistência de marcos explícitos de reavaliação ao longo da vigência do compromisso, de modo que o monitoramento não se reduza a um controle meramente formal, mas funcione como instrumento efetivo de acompanhamento, aprendizado institucional e correção de eventuais desvios na implementação. No curso do procedimento, houve contribuições do teste de mercado.

Registro, por fim, meu apoio ao acordo e ao voto do Conselheiro Relator, cujo mérito é inequívoco pelo avanço obtido e pela qualidade da condução do procedimento em conjunto com a comissão de negociação, composta por membros de todos os gabinetes. O TCC enfrenta tema tecnicamente complexo com solução calibrada, obrigações verificáveis e arranjo robusto de monitoramento e responsabilização. Justamente por reconhecer esses méritos, considero útil frisar o valor do processo como instrumento de aprendizado institucional e produção de evidências, sobretudo em ecossistemas digitais nos quais a efetividade depende de detalhes de implementação e de incentivos, pontos esses que desejo frisar neste voto vogal. II. Análise (enquadramento econômico-institucional) II. 1. Desenho institucional e efetividade verificável de compromissos em ecossistemas digitais - governança privada e remédios implementáveis Acompanho o voto do eminente Relator, e agrego estas considerações com propósito complementar buscando explicitar porque em ecossistemas digitais a avaliação de compromissos comportamentais deve se concentrar na abertura operacional associada à capacidade de implementação, verificação e e governança de execução. Em mercados digitais, a plataforma desempenha funções simultâneas de intermediação e de governança privada do ecossistema:

define regras de acesso, padrões técnicos, fluxos de instalação, condições de monetização e fricções de interface que podem afetar contestabilidade com intensidade comparável àquela observada em restrições contratuais clássicas. Em termos econômicos, muda a forma (cláusula versus arquitetura e procedimentos), mas o resultado pode ser o mesmo: aumentar custos e incerteza para rivais, degradar seu desempenho e alcance, atrasar entrada e dificultar escala. Essa leitura é amplamente discutida na literatura contemporânea sobre plataformas e ecossistemas (Coyle 2019[2]; Jacobides e Lianos 2021[3]; Guggenberger 2021[4]) e se conecta, também, ao diagnóstico de que a velocidade e a opacidade dos ambientes digitais tendem a tensionar instrumentos exclusivamente reativos e caso-a-caso, reforçando a utilidade de arranjos de supervisão e de produção de informação. Isso porque, em ambientes digitais de rápida mutação e elevada opacidade, respostas estritamente reativas e caso a caso podem não oferecer, com a mesma clareza, visibilidade tempestiva das dinâmicas relevantes, o que reforça o valor de monitoramento e de mecanismos contínuos de produção de informação para detectar e corrigir desvios. É nesse ponto que se torna particularmente útil o enquadramento teórico do continuum ex ante–ex post e da hibridização regulatória:

certos instrumentos negociados no contexto de enforcement (ex post) incorporam traços funcionalmente regulatórios (ex ante), como padrões prospectivos de conduta, métricas de conformidade, monitoramento contínuo e capacidade institucional de calibragem incremental (Ayres e Braithwaite 1992[5]; Dunne 2015[6]; Dunne, 2021[7]). Ou seja, o compromisso adquire um caráter prospectivo, não apenas para encerrar um problema identificado ou passado, com indicadores mensuráveis, acompanhamento continuado e espaço para ajustes na implementação à medida que novas evidências e padrões de comportamento se acumulem. Cabe registrar, por fim, uma nota institucional de cautela sobre o alcance do compromisso. O presente caso não deve ser lido como evidência de que o enforcement concorrencial ex post, por si só, resolve desafios estruturais de ecossistemas digitais. O que se faz aqui é extrair o máximo dos instrumentos disponíveis no âmbito do direito concorrencial, com consciência dos limites do regime ex post.

Nesse contexto, a experiência do caso, na verdade, indica uma demanda por soluções negociadas em espaço institucionalizado com teste de mercado, oportunidade de participação de stakeholders e governança de execução, uma vez que, em ecossistemas digitais, a efetividade do remédio depende menos de uma promessa genérica e mais de desenho testado na prática, informação trazida por quem opera no mercado e mecanismos de acompanhamento capazes de corrigir fricções e contornar estratégias de contorno. Esse desenho viabiliza diálogo qualificado e produção de informação, reduz assimetrias e aproxima o enforcement de instrumentos funcionalmente regulatórios, no continuum entre ex post e ex ante, sem deslocamento de competências. Ao mesmo tempo, evidencia que tais instrumentos tendem a operar com maior previsibilidade e escala quando inseridos em um ambiente institucionalizado, apoiado por capacity building e por parâmetros normativos legais e infralegais que ofereçam balizas estáveis tanto para a Autoridade quanto para as partes e demais interessados. A própria excepcionalidade do procedimento que viabilizou compromissos dessa natureza - fruto de um esforço coletivo intenso, conduzido pela comissão composta pelos gabinetes do Tribunal do Cade e liderada pelo relator - não constitui modelo ordinário e de rotina de atuação no Cade.

Por isso, segue sendo relevante poder contar com estruturas ex ante mais estáveis, com parâmetros gerais e rotinas contínuas de supervisão, sobretudo quando o debate recai sobre arquitetura de monetização, fricções práticas de implementação e incentivos criados pelas regras da plataforma. II.2. Arquitetura do compromisso e pontos determinantes de efetividade: abertura operacional e taxas como premissa exógena O voto do Relator descreve, com adequado detalhamento, o núcleo do compromisso: (i) abertura a lojas alternativas; (ii) autorização de PSPs alternativos em transações in-app; (iii) permissão de steering por textos e/ou links; e (iv) adoção de termos comerciais alternativos, com estrutura de comissões e taxas definida no Anexo II. No plano econômico e operacional, o desenho de termos comerciais alternativos parte de uma desagregação em quatro componentes: (a) Comissão da App Store, (b) Taxa de Processamento de Pagamento, (c) Core Technology Commission (CTC) e (d) Comissão de Direcionamento (Steering). O voto do Relator registra, inclusive, uma representação esquemática dessa estrutura e suas alíquotas de referência (25% como percentual padrão da comissão, 10% para “programas especiais”, 5% de taxa de processamento, 5% CTC na distribuição alternativa e 15% de steering).

Em particular, a Taxa de Processamento de Pagamento é descrita como adicional de 5% sobre vendas líquidas processadas via IAP quando o desenvolvedor opta por utilizar o IAP, não incidindo quando o pagamento ocorre por PSP alternativo, quando as transações são completadas via web (steering) ou quando a distribuição se dá por lojas alternativas. O voto do Relator também explicita, ao dialogar com as experiências internacionais, que foi descartada a adoção de uma “Core Technology Fee (CTF)” (associada ao modelo europeu e alvo de críticas) e priorizada a CTC, com a preocupação declarada de não desincentivar o uso de canais alternativos; e registra que a Comissão por Direcionamento foi fixada em 15%, sublinhando a intenção de evitar valor proibitivo à adoção de steering. Taxas fixas, ou pouco relacionadas ao uso efetivo do serviço, podem ter um efeito relevante sobre a economia dos incentivos ao deslocar para o agente que cogita desviar do trajeto padrão o ônus da incerteza. Ao incidir com relativa independência de conversão e de escala, tendem a encarecer a experimentação de rotas alternativas e, por consequência, a tornar mais atraente a permanência na via já consolidada e previsível. O ponto, contudo, é observável: será o próprio monitoramento que permitirá avaliar se, na prática, a estrutura adotada preserva atratividade suficiente das alternativas e produz migração e contestabilidade em grau compatível com os objetivos do compromisso.

Por fim, cumpre explicitar uma premissa de que avaliação do compromisso não tem por objeto investigar, neste processo, qual seria o nível correto de comissões e taxas no ecossistema, nem reconstituir a negociação que levou ao patamar tomado como referência. Parte-se dos termos comerciais previstos no compromisso, inclusive do patamar-base de comissão, e examina-se se o desenho proposto cria alternativas implementáveis, verificáveis e sujeitas a governança de execução. Em outras palavras, não se revisita aqui, como questão principal, a discussão sobre o valor em si. A suficiência econômica do desenho, na prática, deverá ser aferida na implementação pelo monitoramento no cumprimento. Essa opção decorre, inclusive, do desenho institucional vigente e do fato de que, no Brasil, ainda não dispomos de um regime ex ante para plataformas equivalente ao adotado em outras jurisdições. No contexto atual, o controle concorrencial opera predominantemente caso a caso e não dispõe, em regra, de um mandato regulatório amplo para calibrar, de forma geral e prospectiva, níveis ótimos de taxas; por isso, a análise se concentra na efetividade econômica do desenho, com criação de alternativas reais e disciplinadoras, e na capacidade de acompanhar seus resultados na implementação, por meio de monitoramento e governança. III.3.

Alcance do compromisso para distribuição de bens digitais de terceiros e direcionamento para ofertas externas Vale, ainda, reforçar, com o objetivo de explicitar o alcance do compromisso, que o TCC - em especial pela revisão das cláusulas antisteering - atende ao ponto de permitir que aplicativos de terceiros viabilizem a distribuição e a promoção de bens e serviços digitais no ecossistema iOS, de modo que os desenvolvedores não possam mais ser impedidos de comunicar ofertas de bens digitais, inclusive de terceiros. A Cláusula 3, assim como outros trechos do TCC, não permite restrição à comunicação e à migração do usuário para ambiente externo de contratação. O TCC autoriza, por exemplo, o direcionamento por Links Ativos e Textos Estáticos e para ofertas de bens e serviços digitais de terceiros em website do desenvolvedor, observadas as condições operacionais. A Cláusula 4 reforça o caráter cumulativo das alternativas ao explicitar que o desenvolvedor pode manter a distribuição pela App Store e, simultaneamente, utilizar steering e PSPs alternativos ao lado do IAP, além de viabilizar distribuição por lojas alternativas no Brasil. Na etapa de cumprimento, deve se aplicar interpretação cooperativa e de boa fé, evitando fricções procedimentais ou de design. Além disso, no teste de mercado, foram apresentadas contribuições relevantes que, embora não tenham sido integralmente incorporadas ao texto do TCC, identificam riscos. As manifestações convergiram em alguns eixos.

Registraram-se na instrução preocupações de que a combinação de taxas, regras de atribuição e custos operacionais possa tornar as alternativas pouco atrativas na prática, e de que fricções de interface, fluxos de instalação, procedimentos de revisão, critérios de elegibilidade e requisitos técnicos ou econômicos desproporcionais reduzam a contestabilidade pretendida. Também se apontou atenção específica à incidência de comissão sobre a distribuição por loja alternativa, pelos possíveis efeitos sobre incentivos e adoção. Esses pontos não alteram o conteúdo normativo do TCC, nem autorizam leitura incompatível com suas cláusulas. Funcionam como referência para a fase de cumprimento e para a avaliação do atingimento de seus fins. A Superintendência Geral deverá tratar a conformidade como efetividade verificável e a compromissária deverá adotar interpretação cooperativa e de boa fé, atenta aos efeitos práticos de desenho e implementação. Essa orientação ganha relevo diante da Cláusula 9, que prevê a possibilidade de revisão caso se verifique que o objeto e o escopo do acordo não estão sendo adequadamente alcançados pelas medidas adotadas. II.4. Governança de execução, monitoramento e revisão: credibilidade e efetividade do compromisso Um dos pontos do desenho descrito no voto do Relator é a sua ênfase em governança de execução. O TCC prevê monitoramento por Mandatário, relatórios semestrais e capacidade de requisição de informações.

Em termos de política institucional, esse arranjo contribui para reduzir assimetria informacional e para transformar controvérsias de design em evidência observável, o que é consistente com o enfoque de remédios supervisionados e “responsivos” (Ayres e Braithwaite 1992[8]; Baldwin, Cave e Lodge 2011; Dunne 2015[6]). Essa infraestrutura de produção de evidências deve ser lida em conexão direta com a Cláusula 9, que prevê a possibilidade de revisão quando se verificar que o objeto e o escopo do acordo não estão sendo adequadamente alcançados pelas medidas adotadas. A previsão de revisão não é acessória. Opera como salvaguarda material de efetividade, exigindo que o acompanhamento se concentre no atingimento dos fins do TCC, não apenas na aderência formal a etapas e entregáveis. Nessa linha, convém sublinhar que o voto do Relator confere adequados instrumentos ao monitoramento ao prever, de modo expresso, a possibilidade de aprofundar e recalibrar o aparato informacional ao longo da execução. Quando adiciona que “informações adicionais e esclarecimentos poderão ser solicitados pelo CADE, inclusive por meio da apresentação de relatório complementar”, e, ademais, “o conteúdo e o formato dos Relatórios poderão ser revistos e atualizados, após consulta ao Trustee”, seja para refletir ajustes operacionais, seja para “aprimorar a efetividade do procedimento de monitoramento”.

Reconhece que a eficácia concorrencial do compromisso dependerá de métricas e evidências, análise de dados e informações, que podem exigir maior granularidade à medida que o comportamento do ecossistema se revele. Em consequência, a Superintendência-Geral não pode ficar, como usualmente ocorre nos setores tradicionais, restrita a um roteiro fixo de informações podendo utilizar o TCC para demandar dados adicionais, requerer relatórios complementares e ajustar indicadores e formatos, de modo a aferir cumprimento. Nesse sentido a análise econômica e de dados certamente terá seu papel de destaque na discussão do efetivo cumprimento do TCC. O conjunto de obrigações detalhadas, anexos técnicos, monitoramento e sanções funciona, assim, como infraestrutura de evidências e de accountability, apta a transformar o debate, frequentemente abstrato, sobre efetividade em verificação periódica de parâmetros críticos, como adoção, custos, fricções, tempos de aprovação, previsibilidade de atribuição e incidência de taxas. Essa característica é especialmente relevante em remédios digitais, em que o risco concorrencial pode se manifestar por contornos graduais e por ajustes incrementais de design. Em perspectiva institucional mais ampla, essa disciplina de monitoramento e revisão também sinaliza os limites naturais do enforcement caso a caso em ecossistemas digitais. O esforço de tornar auditável a efetividade do compromisso é necessário para o ex post operar com credibilidade.

Ao mesmo tempo, reforça a utilidade de arranjos legais capazes de oferecer parâmetros gerais, rotinas estáveis de supervisão e capacidade institucional replicável e escalável em rotina para lidar, de modo contínuo, com disputas recorrentes sobre arquitetura de monetização, fricções de implementação e incentivos. A credibilidade do compromisso depende de interpretação e cumprimento alinhados ao seu objetivo concorrencial, com monitoramento rigoroso. A Superintendência Geral, portanto, terá papel decisivo para tratar conformidade como efetividade capaz de verificação. Da compromissária, espera-se postura e interpretação cooperativa e de boa fé, com atenção aos detalhes e objetivos de desenho e de implementação DisposiTIVO Ante o exposto, acompanho o voto do Conselheiro Relator pela homologação do Termo de Compromisso de Cessação apresentado por Apple Inc. e Apple Services LATAM LLC no âmbito do Processo Administrativo nº 08700.009531/2022-04. É como voto. CONSELHEIRA CAMILA CABRAL PIRES ALVES Conselheira (assinado eletronicamente) Referências: ^ Agradeço a colaboração de Vitor Jardim na elaboração deste voto, por sua atuação como representante do gabinete na comissão de negociação do TCC aqui analisado, bem como por nossas produtivas e construtivas trocas nos temas sobre plataformas e ecossistemas digitais. ^ Coyle, Diane. Practical Competition Policy Implications of Digital Platforms. Antitrust Law Journal, vol. 82, n. 3, p. 835–853, 2019. ^ Jacobides, Michael G.;

Lianos, Ioannis. Ecosystems and Competition Law in Theory and Practice. Industrial and Corporate Change, vol. 30, n. 5, p. 1199–1238, 2021. ^ Guggenberger, Nikolas. Essential Platforms. Stanford Technology Law Review, vol. 24, n. 1, p. 1–60, 2021. ^ Ayres, Ian; Braithwaite, John. Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press, 1992 a b Dunne, Niamh. Competition Law and Economic Regulation: Making and Managing Markets. Cambridge: Cambridge University Press, 2015. ^ Dunne, Niamh. The Role of Regulation in EU Competition Law Assessment. LSE Law, Society and Economy Working Papers 09/2021. London: London School of Economics and Political Science. Disponível em: https://ssrn.com/abstract=3871315, 2021. ^ Ayres, Ian; Braithwaite, John. Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press, 1992