Governança corporativa

PROPOSTA DE ALTERAÇÃO EM REGULAMENTO PROCESSUAL – BSM SUPERVISÃO DE MERCADOS – PROC. SEI 19957.006626/2020-19

Trata-se de expediente apresentado pela BSM Supervisão de Mercados (“BSM”), nos termos do art. 117, inciso IV, da Instrução CVM nº 461/2007, solicitando aprovação da proposta de alterações no Regulamento Processual da BSM, que estabelece os procedimentos aplicáveis ao processo sancionador no âmbito da autorregulação exercida pela entidade. Em síntese, foram apresentadas as seguintes propostas consideradas relevantes pela área técnica: (i) inclusão do novo artigo 2º, que permite que o participante formule consultas ao Diretor de Autorregulação da BSM “ sobre a interpretação de normas legais e regulamentares que incumbe à BSM fiscalizar e sobre a diligência mínima esperada dos Participantes no cumprimento dessas normas ”. O referido artigo também estabelece que a “ orientação fornecida na forma de resposta à consulta vincula as decisões do Diretor de Autorregulação em relação aos fatos e circunstâncias objeto da consulta, sem alterar normas legais e regulamentares vigentes ”. No entendimento da BSM, a medida reduziria incertezas dos participantes relacionadas à interpretação do autorregulador, o que também justificaria a adoção do efeito vinculante, uma vez que o Diretor de Autorregulação se compromete a não adotar medida sancionadora em relação ao abordado na consulta enquanto vigente a orientação dada;

(ii) inclusão do novo artigo 8º, que determina que o investigado ou defendente seja comunicado sobre informe realizado ao Conselho de Supervisão sobre investigação ou processo administrativo em andamento para que também possa solicitar audiência ao Conselho de Supervisão. Nesse ponto, a BSM destacou a inexistência de impedimentos para que os investigados tenham acesso aos fundamentos de uma investigação, bem como as vantagens proporcionadas pela comunicação, tais como o fato de que a ciência proporciona a chance de atuar de maneira diligente para cessar a irregularidade e adotar outras medidas que entenda necessárias; (iii) inclusões acerca de (a) solicitação de audiência com o Conselho de Supervisão para tratar de processo administrativo em andamento (art. 10); (b) procedimentos para apreciação do Termo de Compromisso pela BSM e a permissão para que o compromitente realize uma apresentação sobre a proposta objeto de deliberação na própria sessão em que houver sua apreciação pelo Conselho de Supervisão (art. 50); (c) estabelecimento de juros de mora para o apenado que deixe de pagar o valor determinado a título de multa no prazo estipulado (§4º do art. 70), e (d) uso de assinaturas eletrônicas pelos membros do Conselho de Supervisão (art. 78);

(iv) eliminação do parecer jurídico ou técnico sobre a acusação e as razões de defesa e inserção da possibilidade de manifestação do Diretor de Autorregulação sobre a defesa apresentada, no prazo de 30 dias, com posterior intimação ao defendente para nova manifestação, no prazo de 30 dias. Na visão da BSM, tal alteração deve reduzir o prazo de instrução; (v) criação da Instância Recursal, constituída por membros do Conselho de Supervisão que não compuseram a turma julgadora, responsável pelo julgamento de recursos interpostos contra decisões das turmas. De acordo com a BSM, a criação da Instância Recursal visa a atender reclamos dos supervisionados que consideram que o julgamento do recurso pelos membros do Conselho que já compuseram a Turma é desfavorável aos acusados, tendo em vista que pelo menos 2 conselheiros já teriam convicção de condenação; (vi) eliminação da vedação à possibilidade de celebração de termo de compromisso para infrações relacionadas à lavagem de dinheiro; e (vii) substituição do voto de qualidade do relator pela adoção da decisão mais favorável ao defendente em caso de empate, com aplicação do princípio in dubio pro reo . Em análise consubstanciada no Ofício Interno nº 10/2021/CVM/SMI, a Superintendência de Relações com o Mercado e Intermediários – SMI concluiu que poderiam ser autorizadas as alterações propostas no Regulamento Processual da BSM à exceção do:

(i) § 3º do novo artigo 2º, pois no entendimento da SMI a vinculação das decisões do Diretor de Autorregulação em relação aos fatos e circunstâncias objeto da consulta seria desnecessária e ineficaz, pelas seguintes razões: “ Desnecessária porque se a BSM formalizar posição em resposta a uma consulta, não há razões para acreditar que contrariaria essa mesma posição instaurando um processo sancionador contra o consulente. Ineficaz porque uma vez que seja constatada uma irregularidade no caso concreto (talvez relacionada a procedimento não contido na consulta), a BSM não poderá fugir à sua obrigação legal. ”; e (ii) novo artigo 8º, tendo em vista que “ há casos em que o sigilo durante a fase de investigação é fundamental para a coleta de provas e a conclusão exitosa do feito. Dessa forma, um comando que determina a comunicação ao investigado em todo e qualquer caso se mostra inadequado ”. Contudo, a SMI ressalvou não haver “ objeção a que os interessados possam ter acesso aos membros do Conselho de Supervisão, uma vez que estão previstos mecanismos formais de registro e adequada documentação da realização dessas audiências, as quais constarão em ata das reuniões do Conselho de Supervisão, conforme prevê o novo artigo 7º. ”. Quanto à criação da Instância Recursal, a SMI destacou não ter objeções ao novo procedimento, desde que se preserve na composição da Turma e da Instância Recursal a maioria mínima de 2/3 de membros independentes, conforme disposto no art.

47 da Instrução CVM nº 461/2007, tendo sugerido adaptação do sistema de distribuição eletrônica para garantir tal composição. Por fim, a SMI entendeu não haver óbices à aprovação das demais propostas, considerando que foram estabelecidos procedimentos adequados e razoáveis, sendo observado alinhamento com as disposições da Instrução CVM nº 607/2019, conforme detalhado na análise da área técnica. Com relação ao novo artigo 2° do Regulamento Processual, que trata da possibilidade de orientações em consulta com efeito vinculante, sobre a interpretação de normas legais e regulamentares que incumbe à BSM fiscalizar e sobre a diligência mínima esperada dos participantes no cumprimento dessas normas, o Colegiado divergiu da manifestação externada pela área técnica por meio do Ofício Interno n° 10/2021/CVM/SMI, tendo, por unanimidade, concluído pela admissão do referido dispositivo, nos termos propostos, ao amparo da fundamentação apresentada pela BSM no sentido de que o instituto reforçará o caráter orientador e preventivo da atividade consultiva que já integra as atribuições da BSM.

Nesse contexto, o Colegiado destacou que o efeito vinculante de orientações dadas pela BSM será balizado pelos fatos e circunstâncias objeto da consulta, tendo, assim, o Colegiado partido da premissa de que tal efeito vinculante se perfaz apenas entre o próprio consulente e a BSM e especificamente em relação aos fatos e circunstâncias expressos na consulta, não sendo admitidas, portanto, consultas em tese. O Colegiado ressalvou, ainda, que efeitos vinculantes atribuídos a orientações dadas pela BSM, no âmbito dos referidos processos de consulta, não vincularão, de qualquer modo, a CVM. Quanto ao novo art. 8°, o Diretor Alexandre Rangel manifestou-se favoravelmente à proposta da BSM de inclusão do dispositivo. O Diretor Alexandre Rangel fundamentou sua posição nos seguintes elementos: (i) a transparência dos processos, de qualquer natureza e em qualquer fase, notadamente com relação aos interessados no feito, deve ser preservada como regra geral, em atenção aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal; (ii) a Súmula Vinculante n° 14 do Supremo Tribunal Federal dispõe que “[é] direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa”, corroborando o disposto na Lei n° 8.906/1994;

(iii) o sigilo, como toda e qualquer situação excepcional, deve ser interpretado e aplicado restritivamente; (iv) a etapa preliminar investigatória do processo – que junto à BSM ocorre previamente ao informe ao Conselho de Supervisão e, assim, antes do comunicado ao investigado ou defendente – preserva satisfatoriamente o bom andamento das investigações e uma adequada instrução do processo; (v) o direito de participação mais ativa do investigado ou defendente nos processos, especificamente a partir da etapa em que houver algo a ser concretamente comunicado ao Conselho de Supervisão, aumenta a eficiência e clareza das questões objeto de apuração; (vi) caso o receio seja de que os investigados ou defendentes possam prejudicar os trabalhos de investigação, até mesmo mediante destruição de provas, é importante observar que uma conduta tão grave e reprovável como essa – além de ostentar implicações em outras esferas, inclusive de natureza criminal – não pode ser presumida para fins de justificativa de sigilo. Ademais, o Colegiado solicitou que a SMI realizasse consulta à Procuradoria Federal Especializada junto à CVM – PFE/CVM sobre a eliminação da vedação à possibilidade de celebração de termo de compromisso para infrações relacionadas à lavagem de dinheiro (novo artigo 11), proposta pela BSM com o objetivo de alinhar o procedimento às novas normas da CVM (Instruções CVM nºs 607/2019 e 617/2019).

Nesse ponto, a consulta à PFE/CVM visa verificar se, de fato, a alteração promovida pela regulamentação da CVM, que passou a permitir celebração de termo de compromisso em casos de infrações à Lei nº 9.613/1998 e à Instrução CVM nº 617/2019, ensejaria a mesma alteração no Regulamento Processual da BSM. Sendo assim, o Colegiado, por maioria, aprovou a proposta de alteração do Regulamento Processual da BSM, exceto em relação ao novo art. 8º, que contou com a manifestação favorável apenas do Diretor Alexandre Rangel, acompanhando parcialmente a manifestação da área técnica, condicionada à adaptação do sistema de distribuição eletrônica em observância ao disposto no art. 47 da Instrução CVM nº 461/2007. Anexos MANIFESTAÇÃO DA ÁREA TÉCNICA

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

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Ofício Interno nº 10/2021/CVM/SMI

Rio de Janeiro, 05 de julho de 2021.

Ao Senhor

Alexandre Pinheiro dos Santos

Superintendente Geral da

Comissão de Valores Mobiliários

Assunto: Alteração do Regulamento Processual da BSM Supervisão de

Mercados.

Senhor Superintendente Geral,

1. Nos termos do artigo 117, inciso IV, da Instrução CVM nº 461/2007, a

BSM Supervisão de Mercado submeteu à aprovação da Comissão de Valores

Mobiliários as alterações que pretende realizar em seu Regulamento Processual,

que estabelece os procedimentos aplicáveis ao processo sancionador no âmbito

da autorregulação exercida pela entidade.

2. Após avaliação preliminar em que identificou pontos que demandavam

esclarecimentos, a SMI enviou em 21/10/2020 à BSM o Ofício nº

102/2020/CVM/SMI, por meio do qual solicitou informações adicionais àquelas

inicialmente apresentadas. A resposta foi apresenta por meio do Ofício/BSM/DAR0230/2021, de 16/04/2021.

3. As informações solicitadas e as respectivas respostas estão detalhadas

no Anexo I a este Ofício Interno. A resposta da BSM ao Ofício SMI foi acompanhada

de nova versão do regulamento processual uma vez que alguns dos

questionamentos suscitaram a realização de alterações no documento

originalmente apresentado.

4. Nesta análise serão destacadas as inclusões e alterações mais

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relevantes e apenas mencionadas as alterações que não afetam o conteúdo do

regulamento e que, isoladamente, sequer motivariam a submissão do

regulamento processual ao Colegiado da CVM.

Inclusões no Regulamento Processual da BSM

5. O novo artigo 2º (abaixo reproduzido) permite que o Participante

formule consultas ao Diretor de Autorregulação da BSM sobre a interpretação de

normas legais e regulamentares que incumbe à BSM fiscalizar e sobre a diligência

mínima esperada dos Participantes no cumprimento dessas normas. O mesmo

artigo também estabelece que a orientação fornecida na forma de resposta à

consulta vincula as decisões do Diretor de Autorregulação em relação aos fatos e

circunstâncias objeto da consulta.

Artigo 2º – O Participante poderá formular consultas ao Diretor de

Autorregulação da BSM sobre a interpretação de normas legais e

regulamentares que incumbe à BSM fiscalizar e sobre a diligência mínima

esperada dos Participantes no cumprimento dessas normas, na forma

disposta no artigo 3º, inciso II, do Estatuto Social da BSM.

Parágrafo Primeiro – O Diretor de Autorregulação poderá pedir

esclarecimentos sobre os fatos e circunstâncias objeto da consulta.

Parágrafo Segundo – Alterações das orientações objeto de consultas

anteriores passarão a vigorar a partir da manifestação formal de nova

orientação, a qual não será considerada na análise de fatos que a

antecederam.

Parágrafo Terceiro – A orientação fornecida na forma de resposta à

consulta vincula as decisões do Diretor de Autorregulação em relação aos

fatos e circunstâncias objeto da consulta, sem alterar normas legais e

regulamentares vigentes.

6. Questionada sobre o fundamento da inclusão do dispositivo, a BSM

afirmou que a medida reduziria incertezas dos Participantes relacionadas à

interpretação do autorregulador. Ademais, a redução de incertezas também

explicaria a adoção do efeito vinculante, uma vez que o diretor de autorregulação

se compromete a não adotar medida sancionadora em relação ao abordado na

consulta enquanto vigente a orientação dada.

7. A SMI discorda da abordagem adotada pela BSM, embora reconheça a

competência legal e técnica da BSM para o esclarecimento de dúvidas acerca da

interpretação de normas cujo cumprimento lhe incumbe supervisionar. Na visão

desta área técnica, a resposta a uma consulta pela BSM necessariamente deve

conter a interpretação do autorregulador sobre o assunto objeto da consulta, de

forma que não parece haver nenhuma razão para que a BSM opine pela

regularidade de uma conduta, produto ou serviço do participante e,

posteriormente, instaure um processo sancionador propugnando pela

irregularidade do mesmo objeto.

8. A SMI entende que tanto o regulador como o autorregulador não

podem comprometer-se previamente a não instaurar um processo sancionador

caso identifiquem elementos de materialidade delitiva após uma análise do caso

concreto. Dessa forma, se o descrito na consulta coincidir totalmente com o

verificado na prática, não haverá razão para a BSM instaurar processo

sancionador. Se, por outro lado, a prática se mostrar diversa do que originalmente

consultado, a manifestação da BSM não se aplicará àquele caso e a atividade

sancionadora pode vir a ser necessária.

9. Causa estranheza da argumentação da BSM de que a redação

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proposta reduz incertezas. Esse tipo de asserção parte do princípio de que o

autorregulador responde a consultas e emite orientações para posteriormente

contrariá-las. A SMI destaca desconhecer casos que tenham materializado o

suposto risco que se pretende eliminar com o art. 2º. § 3º do Regulamento

Processual.

10. Ainda sobre esse assunto cabe enfatizar que a vinculação às

manifestações da BSM não atingiriam a CVM, de forma que a segurança almejada

jamais seria absoluta.

11. Outra inclusão que também mereceu questionamento por parte da

SMI é o novo artigo 8º do Regulamento Processual, que determina que o

investigado ou defendente seja comunicado sobre informe realizado ao Conselho

de Supervisão sobre investigação ou processo administrativo em andamento para

que também possa solicitar audiência ao Conselho de Supervisão.

Artigo 8º – Na medida em que haja algum informe específico sobre

investigação ou processo administrativo em andamento durante reunião

do Conselho de Supervisão, o investigado ou o Defendente será

comunicado sobre o informe realizado e poderá solicitar audiência com o

Conselho de Supervisão na forma do artigo 7º.

12. A BSM destacou a inexistência de impedimentos para que os

investigados tenham acesso aos fundamentos de uma investigação, bem como as

vantagens proporcionadas pela comunicação, tais como o fato de que a ciência

proporciona a chance de atuar de maneira diligente para cessar a irregularidade e

adotar outras medidas que entenda necessárias.

13. A SMI entende que um dispositivo genérico como o proposto em nada

contribui para o aperfeiçoamento do processo sancionador. De fato, o sigilo na

fase de investigação pode ser fundamental para o adequado deslinde de inúmeros

casos. A SMI reconhece que a comunicação ao investigado ou defendente pode ter

utilidade em alguns casos, mas considera inadequado que o Regulamento

Processual obrigue essa comunicação de forma ampla e irrestrita, como defendido

pela BSM e proposto no artigo 8º.

14. É fundamental destacar que a SMI não tem objeção a que os

interessados possam ter acesso aos membros do Conselho de Supervisão, uma

vez que estão previstos mecanismos formais de registro e adequada

documentação da realização dessas audiências, as quais constarão em ata das

reuniões do Conselho de Supervisão, conforme prevê o novo artigo 7º.

15. As demais inclusões, dizem respeito (i) à solicitação de audiência com

o Conselho de Supervisão para tratar de processo administrativo em andamento

(art. 10); (ii) aos procedimentos para apreciação do Termo de Compromisso pela

BSM e a permissão para que o compromitente realize uma apresentação sobre a

proposta objeto de deliberação na própria sessão em que houver sua apreciação

pelo Conselho de Supervisão (art. 50); (iii) ao estabelecimento de juros de mora

para o apenado que deixe de pagar o valor determinado a título de multa no prazo

estipulado (§4º do art. 70), e (iv) ao uso de assinaturas eletrônicas pelos membros

do Conselho de Supervisão (art. 78).

16. A SMI não tem objeção à realização dessas inclusões na medida em

que foram estabelecidos procedimentos adequados para as audiências com o

Conselho de Supervisão e para facultar ao compromitente a apresentação do

Termo de Compromisso na sessão de deliberação. O mesmo ocorre com a

utilização de assinaturas eletrônicas pelos membros do Conselho, uma vez que o

uso de tais assinaturas é amplamente disseminado na CVM e disciplinado pelo

Decreto nº 10.543/2020.

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17. No que tange à fixação de juros de mora para apenados em atraso,

também nos parece uma boa forma para estimular o pagamento tempestivo das

multas fixadas. Ademais, os juros fixados parecem adequados e razoáveis, pois

correspondem à taxa SELIC acumulada mensalmente, até o último dia do mês

anterior ao do pagamento, e de 1% (um por cento) no mês de pagamento.

Alterações no Regulamento Processual da BSM

18. Foram realizadas no Regulamento Processual algumas alterações

relevantes, dentre as quais a SMI destaca as seguintes:

a) Eliminação do parecer jurídico ou técnico sobre a acusação e as razões

de defesa e inserção da possibilidade de manifestação do Diretor de

Autorregulação sobre a defesa apresentada (no prazo de 30 dias) com

posterior intimação ao defendente para nova manifestação no prazo de

30 dias. Inquirida acerca dos reflexos dos novos procedimentos na

duração do processo sancionador, a BSM informou que a substituição do

parecer jurídico por eventual manifestação do Diretor de Autorregulação

sobre a defesa deve reduzir o prazo de instrução uma vez que a

elaboração do parecer leva, historicamente, 78 dias. No entanto, haja

vista a ampliação do prazo para apresentação de defesa de 30 para 60

dias, a redução da duração do processo deve ser mais modesta. A SMI

não tem objeção à alteração, a qual é compatível com o procedimento

constante do artigo 38 da Instrução CVM nº 607/2019;

b) Criação da Instância Recursal que será responsável pelo julgamento de

recursos interpostos contra decisões das turmas. A Instância Recursal é

constituída pelos membros do Conselho de Supervisão que não

compuseram a turma julgadora. A criação da Instância Recursal visa a

atender reclamos dos supervisionados que consideram que o julgamento

do recurso pelos membros do Conselho que já compuseram a Turma é

desfavorável aos acusados, tendo em vista que pelo menos 2

conselheiros já teriam convicção de condenação.

A SMI não tem objeções ao novo procedimento, desde que se preserve na

composição da Turma e Instância Recursal a maioria mínima de 2/3 de

membros independentes, conforme disposto no art. 47 da Instrução CVM

nº 461/2007. Para maior clareza da proposição, é importante dizer que

atualmente há possibilidade de que uma Turma seja formada apenas por

membros independentes do Conselho Supervisão (conforme se

depreende da leitura da Resolução nº 01/2016 do Conselho de Supervisão

da BSM), o que implicaria uma formação da Instância Recursal que não

respeitaria a proporção fixada pelo mencionado art. 47, uma vez que

existem atualmente 6 conselheiros independentes e 3 vinculados. A

sugestão é que o sistema de distribuição seja adaptado para garantir que

os julgamentos tenham Turmas e Instância Recursal compostas com

maioria de 2/3 de membros independentes.

c) Eliminação da vedação a possibilidade de celebração de termo de

compromisso para infrações relacionadas à lavagem de dinheiro. A

medida está em consonância com o disposto na Instrução CVM nº

607/2019, de forma que não há razão para sua rejeição;

d) Substituição do voto de qualidade do relator pela adoção da decisão

mais favorável ao defendente em caso de empate, com aplicação do

princípio in dubio pro reo, o que é compatível com o disposto no art. 55,

Ofício Interno 10 (1297914) SEI 19957.006626/2020-19 / pg. 4

parágrafo único, da Instrução CVM nº 607/2019.

19. Adicionalmente, a BSM propõe alterações em vários artigos do

Regulamento Processual, a maioria das quais sem modificação significativa de

conteúdo. A título de exemplo, mencionamos (i) a substituição da expressão

“acusado” por “defendente” ou “compromitente” ao longo de todo o regulamento;

(ii) a realocação das regras relativas à condução do julgamento com a criação de

um capítulo específico (exemplos: entrega de memoriais, realização de audiências

com membros do Conselho de Supervisão, sustentação oral durante a sessão de

julgamento etc.); (iii) a substituição da publicação, na página da BSM na rede

mundial de computadores, do parecer jurídico (eliminado) pela manifestação da

acusação sobre a defesa e da resposta desta àquela manifestação.

Conclusão

20. A SMI entende que podem ser autorizadas as alterações propostas no

Regulamento Processual da BSM à exceção das seguintes:

a) Parágrafo 3º do artigo 2º, segundo o qual a orientação fornecida na

forma de resposta à consulta feita à BSM vincula as decisões do Diretor

de Autorregulação em relação aos fatos e circunstâncias objeto da

consulta, sem alterar normas legais e regulamentares vigentes.

Conforme antecipado, a SMI entende que a vinculação é desnecessária e

ineficaz. Desnecessária porque se a BSM formalizar posição em resposta

a uma consulta, não há razões para acreditar que contrariaria essa

mesma posição instaurando um processo sancionador contra o

consulente. Ineficaz porque uma vez que seja constatada uma

irregularidade no caso concreto (talvez relacionada a procedimento não

contido na consulta), a BSM não poderá fugir à sua obrigação legal.

b) Artigo 8º, de acordo com o qual na medida em que haja algum informe

específico sobre investigação ou processo administrativo em andamento

durante reunião do Conselho de Supervisão, o investigado ou o

Defendente será comunicado sobre o informe realizado e poderá solicitar

audiência com o Conselho de Supervisão na forma do artigo 7º.

A SMI entende que há casos em que o sigilo durante a fase de

investigação é fundamental para a coleta de provas e a conclusão exitosa

do feito. Dessa forma, um comando que determina a comunicação ao

investigado em todo e qualquer caso se mostra inadequado.

21. Em acréscimo, a SMI entende que deve haver uma adaptação do

sistema de distribuição eletrônica para garantir que a composição de Turmas

julgadoras e Instância Recursal observem o disposto no art. 47 da Instrução CVM

nº 461/2007.

22. Quanto às demais propostas, pelos motivos já expostos, a SMI entende

não haver óbices a sua aprovação. Assim, esta Superintendência sugere que o

pedido seja submetido à apreciação do Colegiado, ocasião em que se dispõe a

assumir sua relatoria, caso essa SGE entenda conveniente e oportuno.

Respeitosamente,

Francisco José Bastos Santos

Ofício Interno 10 (1297914) SEI 19957.006626/2020-19 / pg. 5

Superintendente de Relações com o Mercado e

Intermediários

Ciente.

À EXE, para as providências exigíveis.

Alexandre Pinheiro dos Santos

Superintendente Geral

Documento assinado eletronicamente por Francisco José Bastos Santos,

Superintendente, em 06/07/2021, às 16:43, com fundamento no art. 6º

do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Alexandre Pinheiro dos

Santos, Superintendente Geral, em 06/07/2021, às 20:59, com

fundamento no art. 6º do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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Ofício Interno 10 (1297914) SEI 19957.006626/2020-19 / pg. 6