Ato de Concentração Ordinário nº 08700.006185/2016-56

:: SEI / CADE - 0356830 - Voto :: Ato de Concentração nº 08700.006185/2016-56 Requerentes: Kroton Educacional S.A. (“Kroton”) e Estácio Participações S.A. (“Estácio”) Advogados: Barbara Rosenberg e outros (por Kroton) e Marcio Dias Soares e outros (por Estácio) Relatora Conselheira Cristiane Alkmin Junqueira Schmidt Voto-vogal: Conselheiro Alexandre Cordeiro Macedo VOTO-VOGAL VERSÃO PÚBLICA A operação gera elevados níveis de concentração em diversos mercados da atividade, inclusive com a formação de monopólios. Adiro às conclusões do Voto da Relatora, no que toca à identificação dos mercados afetados, os de cursos de ensino superior presenciais e à distância, havendo aspectos de dinâmica competitiva em nível municipal e outras em nível nacional. No que toca à possibilidade de exercício de poder de mercado, conforme destacado em Parecer da GO Associados com base no Censo da Educação Superior (2015)/INEP-MEC, a pedido da terceira interveniente SER Educacional (SEI nº 0285098), na maioria dos cursos presenciais de graduação em que há sobreposição não há um outro grande player capaz de rivalizar com as Requerentes. Há sobreposição em ensino presencial em 138 mercados, sendo que em 57 deles a concentração é superior a 50%. 84 mercados têm delta HHI superior a 200 pontos. Em 15 mercados são formados monopólios. Ainda de acordo com a mesma fonte[i], no caso dos cursos de graduação de ensino à distância (EAD), o player mais próximo tem participação de mercado muito baixa.

Há sobreposição em 985 mercados, com concentração superior a 50% em mais de 700 deles. Em 140 mercados são formados monopólios. No que toca aos fenômenos cujo relevo aponta para dimensão nacional (decisões mercadológicas, de precificação, abertura de novos cursos, produção e transmissão de vídeo-aulas, produção de material didático, disponibilização de crédito estudantil, etc.), a operação em análise resulta na criação de um novo player composto pelos dois maiores agentes atuantes nesse setor que concentrarão cerca de quatro vezes mais alunos que o terceiro colocado nesse segmento, conforme dados do Censo da Educação Superior de 2015 do INEP/MEC. Ante tais números, é inevitável concluir como significativas as sobreposições e os graus de concentração, muitos deles bem superiores aos 20% de mercado relevante que permitem presumir posição dominante (art. 36, §2º, da Lei nº 12.529/2011) e consequentemente, propensão de dano ao mercado (art. 88, §5º, da Lei nº 12.529/2011). As características do mercado, por seu turno, não permitem que as preocupações concorrenciais mapeadas sejam afastadas. Inexiste possiblidade de importação em razão de questões regulatórias e limitações linguísticas. Brasileiros estudam de modo claramente majoritário em cursos ministrados em idioma português, o que restringe os centros que poderiam oferecer serviços educacionais, sobretudo à distância, para os interessados no país.

Ainda que superada esta barreira, a documentação estrangeira de certificação de cursos estudos deve ser submetida a trâmite historicamente custoso para reconhecimento oficial no Brasil[ii]. O conjunto destes fatores torna praticamente nula a pressão concorrencial pela via de importação do serviço, de resto apenas factível para cursos à distância. As barreiras à entrada para concorrentes que limitem a capacidade de a Requerente exercer poder de mercado são muito elevadas. A oferta de cursos de nível superior é dependente de autorização do Poder Público, nos termos do Decreto nº 5.773/2006: “art. 10. O funcionamento de instituição de educação superior e a oferta de curso superior dependem de ato autorizativo do Poder Público, nos termos deste Decreto. (...) art. 11 O funcionamento de instituição de educação superior ou a oferta de curso superior sem o devido ato autorizativo configura irregularidade administrativa, nos termos deste Decreto, sem prejuízo dos efeitos da legislação civil e penal.” Estima-se que é de ao menos dois anos o tempo entre a requisição e a concessão do ato autorizativo do MEC. Aparentemente a barreira regulatória será minimizada no futuro próximo, no que diz respeito às exigências para credenciamento de cursos superiores à distância, já que a Portaria Normativa nº 11, de 20 de junho de 2017, diminui exigências. Não restam afastadas, todavia, as demais barreiras que permitem qualificar a entrada no mercado como difícil.

Os mercados afetados são caracterizados por altos custos irrecuperáveis, já que os investimentos feitos em tecnologia, infraestrutura e, especialmente, material didático, dificilmente serviria em outros tipos de atividade, qualificando-se como ativos específicos de serviços educacionais. As economias de escala permitem uma digressão mais pormenorizada, porque representam elemento decisivo na avaliação dos efeitos do presente ato de concentração. Conforme declaração da Estácio nos autos do ato de concentração nº 08700.005447/2013-12: “Escala possibilita ganhos de competitividade e, por isso, é um fator de grande relevância para o mercado de Graduação EAD. De fato, um elevado número de polos permite a captação de maior número de alunos, amortizando os elevados investimentos iniciais para a abertura de novos cursos, que, por sua vez, possibilita uma maior relação de alunos por polo, facilitando cobrir os custos de manutenção e infraestrutura. Além disso, escala é fundamental para viabilizar investimentos em tecnologia e marketing, tornando a IES mais competitiva no mercado.” A escala assegura barganha que reduz custos na negociação com fornecedores de serviços de publicidade e tecnologia de informação e comunicação, bem como acesso a mídias de divulgação mais ampla e cara para pequenas instituições (televisão jornais e revistas de circulação nacional).

Adicionalmente, a escala reduz custos, o que possibilita maior volume de excedentes (vale destacar, que escala tida como eficiência somente é benéfica ao consumidor quando há rivalidade), que podem ser aplicados em recursos como linhas próprias de financiamento estudantil, algo que pode ser importante para evitar perda de clientela em conjunturas de diminuição dos fundos públicos de financiamento estudantil[iii]. As informações atualmente disponíveis são de que apenas Kroton e Estácio conseguem ter linhas próprias de financiamento estudantil em volume relevante[iv]. Justamente o maior e segundo maior grupo educacional privado do Brasil, envolvidos na operação aqui notificada. Os mercados em questão apresentam ainda como grande barreira a entrada a exigência de marca com boa percepção no mercado. Os consumidores deste mercado tendem a associar a reputação de um estabelecimento de ensino a uma marca. A formação em instituições associadas a marcas mais prestigiadas tende a aumentar a quantidade de alunos, porque a qualidade percebida do estabelecimento de ensino será incorporada ao curriculum vitae do interessado. Segundo indicações nos autos, nos mercados de ensino superior em que Kroton e Estácio atuam a qualidade percebida é influenciada de modo significativo pela manutenção de investimento contínuo em publicidade, algo que foi estatisticamente comprovado na Nota Técnica nº 7/2017 do Departamento de Estudos Econômicos, DEE-CADE (SEI nº 0298652).

Como exemplo da exigência destas ações neste segmento, veja-se que as ações da Kroton para fortalecimento da marca Anhanguera têm se dado, entre outras coisas, mediante associação contratação de apresentador de grande popularidade e ação de merchandise em programa de grande audiência: “A Kroton apresenta uma nova campanha publicitária que mais uma vez traz como garoto-propaganda o apresentador Luciano Huck. A ação de marketing, para marcas de ensino presencial da empresa, como Pitágoras, Fama, Unime, Unic, Uniderp e Anhanguera, conta com comercial para TV aberta, além de ação de merchandising no programa “Caldeirão do Huck” (Rede Globo)” (disponível em http://grandesnomesdapropaganda.com.br/anunciantes/luciano-huck-estrela-campanha-da-kroton/, consulta em 27.06.22017) Do mesmo modo acontece com a Estácio, que busca fortalecer sua marca investindo ações publicitárias que associam sua marca a de um esportista brasileiro de sucesso: (disponível em http://portal.estacio.br/educarparatransformar/teste/esporte-noticia.html, Guga Kuerten é o novo embaixador da Estácio, consulta em 27.06.2017) Com estes fatores, considero que o nível elevado de barreiras não é capaz de elidir a presunção de probabilidade de exercício de poder de mercado. A rivalidade remanescente no caso tampouco permite que se afaste a presunção de danos ao ambiente competitivo.

A distância de escala entre o pretendido grupo Kroton-Estácio e os seus demais competidores é de tal monta que o efeito provável é que a líder incremente mercado de modo a, na realidade dificultar por longo prazo a pressão concorrencial vigorosa pelos seus pares. A operação ampliará de modo substancial a liderança das Requerentes. A um só tempo, excluirá o rival mais próximo no mercado nacional de marcas em serviços de educação e fechará a possibilidade de crescimento de competidores com escala bem menor pela via de movimentos de consolidação. Se permitida, será negado ao mercado brasileiro a possibilidade de rivais ganharem escala de modo a incrementarem pressão concorrencial sobre o Grupo líder (Kroton). Conforme lição de Hovenkamp referenciada no parágrafo 505 do Voto da Conselheira Ana Frazão no Ato de Concentração nº 08700.005447/2013-12 (Kroton-Anhanguera): “Poucas coisas tornam a entrada em um mercado mais difícil do que a habilidade superior de um incumbente para produzir um bom produto e vende-lo a um preço inferior. (...) Se economias de escala são substanciais, uma firma dominante pode ser capaz de estabelecer um preço acima de seus custos sem provocar uma nova entrada, pois o mercado residual não será grande o suficiente para que uma norma firma consiga reduzir seus custos a um nível de preço semelhante”[1] Firmando-se como um ato de concentração de efeitos deletérios possíveis e prováveis, é de se examinar as alegações de eficiências trazidas.

No que tange ao ensino presencial, foram estimados ganhos potenciais entre [acesso restrito a CADE e Kroton] (SEI 0291751). Em síntese, ela apresenta eficiências relacionadas a redução de custos e despesas locais, [acesso restrito a CADE e Kroton], e corporativas, [acesso restrito a CADE e Kroton]. Além dessas reduções de custos, haveria ganhos provenientes do portfólio de cursos nas unidades presenciais da Estácio, visto que, segundo a Kroton, haveria um aumento das opções de cursos oferecidas, o que beneficiaria as Requerentes e os alunos. Em relação aos custos e despesas corporativas, os ganhos estariam relacionados à otimização do headcount e dos gastos corporativos. Esses ganhos se relacionariam, por exemplo, à unificação de áreas administrativas corporativas e eliminação de redundâncias de investimentos em projetos e consultorias de Tecnologia de Informação de Comunicação. Já de um ponto de vista local, seriam ganhos gerados pela operação: Otimização do modelo acadêmico, em função da adoção das melhores práticas da Kroton, seja com relação às questões pedagógicas, como produção de conteúdo e utilização de tecnologia, seja com relação ao plano de carreira de docentes. Otimização do headcount administrativo e estrutura de gestão local das unidades, como secretarias e atendimentos aos alunos. Otimização e renegociação de contratos de suprimentos para as unidades, como de aluguel, energia e consultores externos.

Além das sinergias quantificadas, a Kroton argumenta que haveria ainda outros ganhos não passíveis de quantificação, dentre os quais: (í) incremento de qualidade dos cursos da Estácio; (ii) incremento dos investimentos por aluno; (ín) redução dos índices de evasão da Estácio; e (iv) expansão do alcance de instrumentos de empregabilidade e aumento de renda de seus alunos. Em relação aos índices de qualidade, ela argumenta que os indicadores revelariam que a Kroton incrementa os índices de qualidade de suas adquiridas, em especial os índices CPC e IGC. Quanto aos investimentos, ela alega que é a companhia aberta de educação que mais investe Capex por aluno do ensino presencial, o que mostraria que os ganhos de sinergias relacionados a operações passadas teriam sido revertidos em melhorias para os alunos. Quanto aos índices de evasão, a Kroton argumenta que possuiria iniciativas importantes para a redução da evasão, as quais seriam replicadas aos alunos da Estácio. Quanto ao último item, ela teria um programa de empregabilidade, o que também seria importante para que a Kroton entenda as habilidades demandadas pelo mercado e possa adaptar o conteúdo transmitido aos alunos às necessidades do mercado. Passando à análise das eficiências apresentadas, apresento as recomendações do Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal. Ele estabelece alguns critérios para que as eficiências sejam consideradas em uma análise de custo benefício da operação, quais sejam:

Os benefícios devem ser prováveis e verificáveis e alcançáveis no prazo de até dois anos. Assim, conforme o guia, nos casos em que há risco relevante de danos ao mercado, deve-se afastar benefícios puramente especulativos, vez que estes tendem a subestimar, equivocadamente, efeitos negativos severos aos consumidores e à coletividade em geral; Parte relevante dos benefícios devem ser repassados aos consumidores As eficiências devem ser específicas, ou seja, não poderiam ser alcançadas de outra forma senão por meio do Ato de Concentração. São citados como exemplos economias de escala e escopo, introdução de inovações eficientes de produto ou processo, apropriação de externalidades positivas ou eliminação de externalidades negativas e geração de poder de mercado compensatório. No presente caso, em que pese o esforço das Requerentes, verifica-se que, em grande medida as eficiências apresentadas não devem ser consideradas na decisão, bem como que elas são pequenas frente aos riscos concorrenciais. Primeiro, com relação às eficiências com valores não estimados, relacionadas a qualidade, investimentos, evasão e empregabilidade, elas foram apresentadas de forma genérica, além do que não haveria qualquer óbice à aquisição, no mercado, do instrumental e do know-how para a implementação de técnicas ou atividades ou alcance dos resultados que estariam relacionados à atuação da Kroton.

Em relação a redução de custos corporativos e locais, como unificação dos conselhos de administração, diretoria e universidades corporativas, eles poderiam ser alcançados de outra forma, por exemplo, com uma fusão que gerasse menor risco concorrencial. Nesse sentido, ressalto que o referido Guia estabelece que “se as mesmas ou semelhantes eficiências puderem, de modo factível, ser geradas por meio de mero esforço ou alterações internas da própria empresa requerente, por meio de uma fusão com outra empresa (que gere menos danos à concorrência) ou por quaisquer outras alternativas menos danosas para o mercado, então as eficiências alegadas pelas firmas fusionadas não devem ser consideradas”. No mesmo sentido, embora a Kroton tenha apresentado ganhos potenciais com abertura e otimização de novos cursos, que poderia gerar ganhos entre [acesso restrito a CADE e Kroton], não me parece que a única forma de isso acontecer seja por meio da operação. Na verdade, sequer é claro que a operação geraria esse resultado. Dessa forma, não acolho como eficiências para fins de avaliação antitruste. Como conclusão em relação às eficiências, não estou afirmando que elas não existam, mas as Requerentes trouxeram uma série de ganhos que poderiam ser alcançados de forma menos lesiva à concorrência, bem esse tutelado pelo CADE.

Há um rigor na análise das eficiências pelo CADE, no sentido de exigir que as eficiências sejam concretas e específicas, porque o ‘custo de oportunidade’, do ponto de vista social, da reprovação de uma operação, não é a manutenção de duas entidades separadas, sem ganhos de eficiência. Se é verdade que há ganhos significativos com a operação, especialmente em função da escala, no caso de sua reprovação, é de se esperar que novos atos de concentração venham a ocorrer nesse mercado, envolvendo outros players, que não o primeiro e o segundo maiores. Partindo desse pressuposto, a sociedade virá a se beneficiar no futuro, mas a partir de eficiências em operações mais benéficas aos consumidores e incrementadoras de rivalidade. No que diz respeito aos remédios propostos, acompanho integralmente o Conselheiro Gilvandro Vasconcelos, no que respeita à rejeição das soluções trazidas. Considero que não atendem e não reestabelecem em magnitude e nem em qualidade o nível de competição suprimido. Um ponto que merece especial atenção do CADE na atual quadra é a viabilidade prática de remédios: não basta o desenho de condições de desinvestimento que combinem de forma inédita ativos anteriormente não agregados (remédios mix-and-match) e que aparentemente façam algum sentido puramente teórico.

A preferência deve ser sempre por empresas já em atividade, ou seja, organizações integradas de determinados recursos materiais e humanos que tenha capacidade de sustentar atendimento de demanda, comprovado seu desempenho no mercado. A unidade Nova Anhanguera, na forma proposta pelas requerentes parece ser exatamente o remédio na forma mix-and-match que se deseja evitar. Quando o desinvestimento implicar em soluções mix-and-match deve ser exigido, sempre que possível, teste de mercado nos quais agentes com experiência no mercado referendem a atratividade do pacote cuja alienação se pensa efetuar. Deve ser crescente a exigência de garantias de viabilidade efetiva dos ativos. A assimetria de informação que caracteriza a ação institucional desta autarquia assim exige, pois, como sustentado por CABRAL “dificuldades podem ser antecipadas com maior facilidade pelos agentes econômicos que têm conhecimento do dia a dia do negócio.”[v] Com estas razões, voto pela reprovação do ato de concentração apresentado. Brasília, 28 de junho de 2017 [assinado eletronicamente] ALEXANDRE CORDEIRO MACEDO Conselheiro [1] “Superior efficiency is the world's greatest entry barrier, except perhaps for governmental entry restrictions.

Few things make entry into a market more difficult than an incumbent 's superior abilily to produce a good product and sell it at low price (...) If economies of scale are substantial, a dominant firm may be able to sell a price well above its costs without causing new entry, for the residual market will not be large enough for a new firm to bring its costs down to the same level.” HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy. West Publishing CO. United States, 2011. (p. 580) [i] Parecer da GO Associados com base no Censo da Educação Superior (2015)/INEP-MEC, a pedido da terceira interveniente SER Educacional (SEI nº 0285098). [ii] O MEC reconhece a dificuldade do trâmite e por isso vem adotando ações de simplificação de reconhecimento de estudos realizados no estrangeiro, a exemplo da Portaria MEC nº 22/2016 (v. Novas regras vão facilitar a validação de diplomas emitidos por instituições no exterior, disponível em http://portal.mec.gov.br/ultimas-noticias/212-educacao-superior-1690610854/43071-novas-regras-vao-facilitar-a-validacao-de-diplomas-emitidos-por-instituicoes-do-exterior, consulta em 27.06.2017) [iii] Segundo notícia veiculada no sítio web do jornal Folha de São Paulo, “O número de novos alunos no ensino superior no país teve, no ano passado, a primeira queda desde 2009. O mau resultado foi puxado pela redução de ingressantes nas instituições privadas.” (v.

Com crise no Fies, número de novos alunos no ensino superior cai em 2015, disponível em http://www1.folha.uol.com.br/educacao/2016/10/1820329-com-crise-no-fies-numero-de-novos-alunos-no-ensino-superior-cai-em-2015.shtml, consulta em 27.06.2017). [iv] V. Corte no Fies pode criar monopólio no crédito estudantil, disponível em http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,corte-no-fies-pode-criar-monopolio-no-credito-estudantil,70001736977, consulta em 27.06.2017) [v] CABRAL, Patrícia Semensato. Remédios em Atos de Concentração: uma análise prática do CADE. Monografia premiada com 1º Lugar no IX Prêmio SEAE, Tema Defesa da Concorrência, 2014.